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[摘要]中国地方官员经济竞争效率低下的原因运用激励理论从官员经济竞争的目的可以得到一种解答。由于官员外在激励的条件不具备，结果扭曲了官员的行为目的和行为选择，表现在：一是激励报酬缺乏，导致了代理人经济竞争的政治目的。二是业绩考核欠准，为官员通过经济竞争实现政治目的提供了条件。官员激励条件欠缺也造成外在激励的有效性缺乏，由此也突出了官员的内在激励的重要性。
[关键词]官员；竞争；效率
[中图分类号]F124.9 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372(2007)02-0068-06
一、前言
按照美国学者布雷顿的竞争性政府概念：地方政府之间关系总体上是竞争性的，具体表现为提供非市场供给的产品。显然地方政府竞争中外有差异，在国外这种竞争是吸引厂商和居民，具有间接性，而在中国这种竞争不分市场和非市场供给产品，具有更多的直接性，导致了诸侯经济、地方保护、重复建设、恶性竞争等等缺乏效率的结果，对于这种结果成因的研究，长期以来一直吸引着学者们的学术兴趣。
沈立人、戴园晨分析了财政性分权和包干对形成诸侯经济、地方保护、重复建设的影响；Young分析了财政激励与价格扭曲对产业同构化的影响。不能说这些解释不对，但他们无法回答这样的问题：照理说竞争提高效率，但中国地方政府竞争的结果为何缺乏效率?如果说财政激励是政府积极介入经济导致效率缺乏的原因，那么为何同样受到财政激励的国家之间，大多可以达成自由贸易的国际合作协议，例如世界性的WTO和区域性的欧洲经济共同体等组织的存在和发展，而在一国之内不同地区之间却不能达成类似协议?甚至朝该方向努力都很艰难呢?按照法国经济学家Sandara Poncet的研究：中国省级问的商品贸易，平均关税达46％，这一关税水平远超过了欧盟成员国之间贸易关税水平。况且理论上说中国地方政府同处一个行政系统，在这个系统内部进行分工和合作远比国家之间要容易得多，然而事实为何却恰恰相反呢?
周黎安的分析很好地回答了上述问题。中国地方政府的经济竞争目的是官员个人要获得官场上的晋升，这种经济行为后面的政治目的，决定了官员的经济竞争是为谋求政治收益，而且由于官场竞争对应的是零和博弈，因而官员也很难有合作的激励，如此经济竞争缺乏效率也就不足为奇了。该研究拓宽了分析视野，是对先前研究始终囿于经济层面的一个极大突破，应该说具有较强的现实说服力。然而如果仔细思量一番，依然可以发现该研究存有的解释空间，如官员的经济竞争何以会出现政治目的?此目的又何以能实现?事实上这些问题都是事关地方政府经济竞争缺乏效率的根本性解释，解释清楚将对我国干部的考核、选拔、激励工作具有非常重要的现实指导意义。
本文尝试运用激励经济学理论，寻求地方官员经济竞争政治目的的解释，得出的结论为：对于官员来说无论何种外在激励总体有效性都不高，因此必须注重官员的内在激励。
布坎南说过：在行政领域和政治市场上，个人是严格按照经济人方式活动的。因此本文假定：官员的行为具有理性人特征，并且官员个人的职务行为可以完全替代所属政府的行为，省长、市长常常自称为“父母官”也验证了这点。
二、官员激励的理论分析
理论上选民是通过代议机关委托官员从事公共管理的，选民或代议机关与官员之间存在着一种政治委托代理关系，这种关系中先天存在的一些问题很容易扭曲代理人官员的行为。
(一)官员激励面临的三个问题
根据激励理论委托人为了避免代理人偷懒和说谎，需要建立以代理人的业绩考核为基础的报酬型激励方案，来激发代理人努力敬业。显然这种报酬型激励方案是一种外在激励，该方案若有效必须具备两个前提条件：具有奖励报酬和准确考核业绩。这两个条件充分满足性越高，代理成本就越低，也就是道德风险越小，社会福利损失越少，从而激励的有效性就越高。而这两个条件的满足需要解决三个问题：一是激励的货币报酬问题，以便对代理人的产出进行奖励。二是代理目标确定问题，即委托人需要代理人做什么，以便确定代理人的产出目标。三是产出评价问题，即代理人的业绩可被观察和证实，以便委托人能计量代理人产出的多少和好坏。这些问题对于私人委托代理关系来说很易解决，而对于政治委托代理关系来说，由于政府部门的功能定位、价值取向、组织运行等政治性特点则很难解决。
具体表现为以下三个问题：
一是激励具有财政约束性。在私人委托代理关系中，只要代理人行为的边际利润为正，就不会出现由于委托人的财富有限而货币激励无法实现的情况，而在政治委托代理关系中则不然。从外部报酬来源说，政府部门的财政预算要得到代议机关的批准和监督，特别是用于奖励官员的支出更是要受到财政预算的严格限制，这使得官员的报酬基本固定，而且水平也不高。从内部分配来说，财政的公共产权性质决定了盈余不分配，结果使得政府部门普遍缺乏剩余索取权，官员基本得不到变动报酬。以上内外两方面原因决定了用于官员激励的货币报酬极为有限，对于实行市场经济体制的国家更是如此。
二是委托人目标具有难定性。私人委托人的目标很简单就是利润最大化，因而代理人的目标也很明确，相比之下政治委托人的目标则很难确定。官员作为政治代理人既要接受行政系统内部隶属上级官员的多重代理，又要接受行政系统外部所属辖区居民、政治家、利益集团的共同代理，所以官员的委托人具有数量众多、种类复杂的特点，这个特点决定了委托人之间很难存在合作博弈。不仅如此外部委托人来自社会各个方面，有着各自不同的利益、偏好和价值追求，使得委托人的目标具有多维性；同时这些目标之间可能存在矛盾，使得委托人的目标具有冲突性；有时受制于委托人的认识能力和所属环境，其目标本身还较为抽象，这又使得委托人目标具有模糊性。由于委托人间的非合作博弈，加之其目标的多维、冲突、模糊的特性，这些都导致委托人目标很难确定。
三是代理人产出具有难量性。私人代理人的产出由于市场性和竞争性原因可以很容易的用一套财务指标来评价，而政治代理人的产出由于非市场性和垄断性原因则很难计量。官员产出的数量由于未经市场交换很难计量，官员产出的质量和成本由于缺乏竞争很难估量，因此委托人很难准确评价官员产出的多少和好坏。
官员激励中存在的上述三个问题，不仅影响到官员的行为目的和选择，也会影响到官员激励的有效性。
(二)官员经济竞争政治目的分析
照理说经济竞争目的应是追求经济收益最大化，但是由于上述外在激励存在问题，不仅导致了官员经济竞争的政治目的，而且这种政治目的还很容易实现，两者使得官员的外在激励有效性不高。
问题一：官员经济竞争何以会出现政治目的? 激励具有的财政约束性导致了官员经济竞争政治目的。
实施外在激励的一个前提条件是要有激励的报酬，不同的报酬形式会产生不同的激励效果。本来货币特有的一般等价物职能，使得其作为激励报酬在委托代理关系中效果最好、应用最广，然而在政治委托代理关系中由于激励具有财政约束性问题，使得官员货币报酬激励难以实现，这样对官员采用的通常是非货币报酬激励，也就是根据业绩考核奖励职位晋升。这种非货币报酬激励无疑会扭曲官员经济竞争的目的，表现在市场上的经济竞争成为了官场上的政治竞争的手段，经济竞争的目的不是要获得经济收益最大化，而是要获得政治收益最大化或者说是要获得权力最大化，如此出现经济竞争政治目的也就理所当然了。
在非货币报酬激励下官员的行为受权力激励非常大。
一是权力市场激励。该市场的存在是非货币报酬激励的最主要因素。由于政治交易成本过高，政治接管的激励较小，因而该市场竞争不表现为官员的进出而是官员的未来就业前景、连任、升迁，特别是升迁。在正常的市场经济竞争中合作可使各方获得“交相利”，合作博弈所对应的也是正和博弈，而官场的竞争将深刻的改变经济竞争的逻辑。权力市场竞争的基本特征就是各方只关心自己与竞争对手的相对位次，在经济竞争政治目的的情况下，经济竞争追求的就是决定相对位次的政治收益，这样合作与否就取决于政治收益能否增加。从纵向看，经济收益增加，官员的政治收益也会增加，从横向比并非如此。虽然合作肯定能使各方的经济收益增加，但由于各方从中增加的经济收益通常难以相同，因而从横向比不同的官员增加的政治收益也就不相同，这样官员的相对位次也会发生变动，从而合作中获取政治收益少的一方会拒绝合作。相反虽然不合作各方经济收益会减少甚至出现亏损，但由于各方政治收益减少并不相同，政治收益减少较少的一方，在从横向比较中政治收益实际上是相对增加的，因而其也有不合作的激励。显然正反两方面都说明权力市场的竞争使得官员很难有合作的激励。
二是权力收益激励。该收益包括：首先是行使权力获得的效用。表现在官员的自我实现、权力欲、在职消费，以及报酬以外各种物质利益的满足。其次是拥有权力带来的效用。表现为权力符号可能给官员带来较高的社会地位，获得较多的社会尊重。由于权力收益是控制权的函数，官员为了获得更多的权力收益，也有行使现有权力增大产出和追求未来更大权力的激励，如此难以避免权力的滥用。
显然这里我们可以从官员行为目的方面，看出官员经济竞争缺乏效率的原因。由于政府部门激励具有财政约束性，对官员的外在激励普遍采用的是非货币报酬奖励——权力，如此客观上导致了官员经济竞争的政治目的，官员这种扭曲的行为目的必然会加大道德风险引发的代理成本，降低激励的有效性。
问题二：官员经济竞争政治目的何以能实现?
简单说委托人目标难定性和代理人产出难量性的存在，使得官员业绩考核难以准确，因而为官员经济竞争实现政治目的提供了很好的条件。
一是委托人目标难定性的存在，增加了官员的机会主义行为选择，加剧了官员的道德风险。由于委托人间的非合作博弈和目标的多维性、冲突性、模糊性原因，这就给了官员自主选择代理目标的机会，加之代理人努力的成本具有可替代性，也就是增加对一种代理目标投入的努力，必然会减少对另一种代理目标投入的努力，这时采用外在激励会导致代理人行为的扭曲。官员会根据有利自己政治收益的原则，选择具有可观察性目标投入努力，如此必然会忽视那些重要但不具有可观察性目标的投入努力。例如经济增长目标的可观察性就强于经济发展目标，官员就会用前者替代后者，而且政治委托人数量越多、关系越杂，这种替代性就越强。同时在共同代理关系中，按照Dixit的观点：委托人之间的非合作博弈也使代理人的风险偏好增加，风险和激励的替代性大为下降，这也使得官员敢于大胆的根据自己的政治收益选择代理目标，从而大大弱化外在激励的作用。
二是代理人产出难量性的存在，这也使得官员拥有了更多的私人信息，加大了官员的道德风险。由于代理人产出的非市场性和垄断性，造成代理成本非常高：首先是机会主义行为严重。如果委托人很难准确考核官员产出，这时官员就会借助其拥有的私人信息，在完成既定代理目标时，在产出的数量、质量和成本等三个指标之间寻求替代，而且产出越难度量，这种替代性也就越大。官员会尽可能选择最容易彰显政绩的指标而忽视其他重要的指标，表现在当委托人强调产出的数量指标时，官员可能就会忽视质量和成本指标，例如在经济增长中，官员会用粗放型经济增长替代集约型经济增长。其次是缺乏降低成本的动机。按照佛朗茨的研究：垄断条件下任何组织都会丧失成本最小化的动力，从而导致X-低效率产生。因此官员产出的垄断性决定了其经济活动的成本是非常高的。
显然这里我们又可以从官员的行为选择方面，看出官员经济竞争缺乏效率的原因。由于上述委托人目标难定性和代理人产出难量性的存在，增加了官员酌情选择的机会集合和私人信息，这就为官员实现经济竞争的政治目的提供了很好的条件，如此官员就会趁机选择代理目标和产出指标，从而加剧了道德风险，增加了代理成本，也降低了官员激励的有效性。
由此可见从官员的行为目的和行为选择两方面，我们可看出官员的外在激励总体有效性如何。由于激励具有财政约束性的原因，只得采用非货币报酬激励，结果导致官员经济行为的政治目的。而由于代理人目标难定性和产出难量性的原因，使得官员业绩难以考核准确，如此又为官员通过经济竞争实现政治目的提供了条件，这种条件越充分，官员的政治目的越容易实现，官员的政治目的越强烈，就会更充分利用这种条件，两者的相互作用使得对官员的任何一种外在激励总体有效性都不佳。
三、中国地方官员经济竞争政治目的分析
根据财政职能的分工，中央政府执行稳定和分配职能，地方政府由于在资源配置方面有较强的信息优势则主要从事配置活动。目前地方财政支出占财政总支出的比重高达2/3，远高于发达国家的1/3，地方官员拥有过大的财权，使得官员经济竞争的政治目的表现更加明显。
(一)中国地方官员经济竞争的政治目的
同前面分析一样，在中国官员的激励当中由于激励具有财政约束性的原因，官员的激励实际上采用的也是非货币奖励，在非货币奖励情况下中国官员的激励也主要来自于权力市场、权力收益。这种激励导致了官员的经济竞争政治目的，结果经济竞争的效率很低。
其一权力市场激励也是激励官员的最重要因素，不同的是这点在中同更加突出。由于中国几千年封建传统思想残余影响，官本位意识浓厚，现实中官员的权力偏好普遍较强，因此晋升对官员的激励格外大。同一行政级别的地方官员，无论是省、 市、县还是乡镇一级，都在进行一种政治晋升博弈，或者说政治锦标赛。这种政治锦标赛中官员谋求的是政治收益，即现实生活中人们通常说的捞政治资本，重视的是相对产出，即自己的产出与其竞争者的产出之比，如此对官员的激励会产生非常大的影响。
一是损人利己的行为相对产出最大，激励也最大。这就是阻碍产品流动的地方保护主义行为长期得以存在的原因。
二是利人损已的行为相对产出减少，毫无激励。因而政治锦标赛中毫不利己专门利人的“天使”般行为在现实中基本见不到。
三是利人利己的行为相对产出会变化，减少的一方对此激励也不大，官员问很难合作就是最好的证明。虽然合作能使各方获得“交相利”，于人于已都有利，但由于从中获得的相对产出不同，而相对产出又直接决定各方的位置排序，因此官员在这种你死我活的政治锦标赛中很少有合作的激励，分r和交易利益很难产生，这就是我们看到的诸侯经济、市场割据的原因。例如在中央“中部崛起”的战略下，中部少数几个省会城市都竭力想成为中部的“龙头老大”，为某某中心争得不可开交，而不是抱团合作，利用专业化分工提升地区竞争力。这种情况在振兴东北的过程中也曾存在。当然政治晋升博弈中合作也并非完全不可能产生，如果合作不改变原来的相对产出，也就是位置排序不变，合作也有可能进行，表现在经济差距大的地区官员之间合作相对产出不会变，合作也就容易，而经济差距小的地区官员之间合作双方相对产出会变，合作也就困难，例如中西部省份与东部省份之间的合作就要容易得多，而中部、西部、东部地区内部各省份之间的合作则难得多。
四是损人损己的行为只要相对产出能增加，也会有激励。如此行为官员也有意为之，这就是我们看见的恶性竞争。例如，从上个世纪80年代中期开始，各地区之间上演了形形色色的“大战”，这些大战的背后我们都可看到地方政府的影子，对于一哄而上、结局注定要亏损的项目官员也要大干快上，或是运用对国企的控制力不计成本竞争，这样虽说经济收益不佳但政治收益可以增加，因而官员依然乐意为之。这里我们可以非常清楚地看出：官员的激励并非来自财税激励，而是来自于权力市场的晋升激励，这样必然会扭曲经济行为。
其二，权力收益激励也是激励官员的一种主要因素。特别是在中国由于行政权力的自由裁量空间非常大，权力具有的腐蚀性、异化性、扩张性、侵害性也就表现得特别明显，相应权力收益也就非常大，但代理成本也很高。诺贝尔奖得主蒙代尔就认为：在社会主义经济中，政府将国民储蓄的一部分用于政府自我意图的开支，在中国这是成本最大的一部分。官员在运用权力过程中可以依据个人偏好选择产出获得满足。如随意修改城市规划，使城市规划被百姓戏称为“鬼话”；大搞形象工程、市长工程、政绩工程等，这就是我们看到的不该拆的拆，不该建的建，而且是今天我建、明天你拆、后天他建，来回折腾。
可见在中国现实中采用的非货币报酬激励，同样导致了官员经济竞争的政治目的，如此自然也降低了激励的有效性。
(二)中国地方官员经济竞争政治目的的实现
相对来说中国官员业绩考核存在的问题更加突出，经济竞争政治目的的实现条件也更加充分，主要表现为委托人目标的片面性和代理人产出评价的简单性。
其一，委托人目标的片面性为官员实现经济竞争政治目的提供了有利条件。
照理说因存在委托人目标难定性，其目标相应也很难确定，然而在中国则不然。理论上中国官员的任免权在同级人大，作为外部委托人的选民应是最重要的委托人，但由于“搭便车”行为的存在，原子式的居民缺乏组成利益集团的激励，加之现实中存在的人大弱监督，结果使得能够决定官员命运的内部委托人——上级官员成为了最重要的委托人。由于企业可以组成压力集团、行会或运用利税影响代理人，他们也成为了官员的较为重要的委托人。
由于重要的委托人很少，委托人目标也很明确，但随之也失之片面，相应的官员代理目标也很片面，仅是满足上级官员和辖区企业的需要。上级官员作为内部委托人，用地方经济表现考核下级官员，具有更换代理人的权力，与之相应，官员最具可观察性的代理目标也就是经济增长。企业作为外部委托人，用官员的服务评价官员，具有用脚投票选择代理人的权力。如此企业为了利润需要官员帮助，官员为了经济增长需要帮助企业，双方相同利益的诉求使官员借助行政、财政、司法等手段共同瓜分经济利益，形成了一个特殊的利益集团，导致经济中的官商不分和地方保护主义。
由于代理人努力投入的替代性，使得官员在增加努力投入于上级官员和企业的目标的同时，必然减少了对也是委托人的居民的目标的努力投入。例如，对于各地百姓怨声载道的持续走高的房价，中央政府一再出台宏观调控措施，但地方官员对此并不关心，甚至还极力促使房价上涨，结果广大选民不得不忍气吞声，这与代理人对广大委托人的目标缺乏重视不无关系。
其二，代理人产出评价的简单性也为官员实现经济竞争政治目的提供了很好的条件。
由于前面分析的代理人产出难量性的存在，使得官员的业绩很难评价，如此对官员的激励就陷入了一种困境，必须评价又难以评价。20世纪80年代，在中国官员的考核由纯政治指标调整为经济指标之后，上级官员以GDP作为下级官员政绩考核的主要指标，这种困境则迎刃而解。但是用如此简单的经济指标考核政绩，也产生了一个极其错误的导向，使得代理成本大幅增加。
这是由GDP指标的特性决定的。首先，GDP是一个评价产出数量的指标而非质量和成本的指标，更非盈利的指标，其增加与资源利用效率并无相关性，“破窗理论”、“挖沟经济”形象地说明了这一点；其次，根据Keynes的需求管理理论，要增加GDP必须刺激私人投资和增加政府投资，现实情况也说明了这点。据统计在中国各省市的经济增长中，最重要的推动因素就是人均固定资产投资的增长。
GDP指标的特性决定了用其考核官员，官员就会用产出的数量替代质量而忽视成本。具体表现为：一是大量引进内资外资增加投资。官员为了引进更多的投资，不惜提供极为优惠的措施，形成了让利引资竞赛，新华社对此的描述是“门槛一降再降，成本一减再减，空间一让再让”。至于引进的投资是否有市场、是否有污染、成本如何在所不问，重要的是能增加GDP就行。由此不难理解官员对那些投资大、产值大的项目特别青睐，因为它们特别有利于增加GDP。由于经济中投资大、产值大的项目或产业并不多，官员们对之却情有独钟、一哄而上，自然就导致了重复建设、盲目建设或地区产业结构同构化的结果。二是大量举债投资。由于投资对增加GDP的极端重要性，那么当本地企业家能力不足私人投资缺乏时，政府投资就显得格外重要，此时官员就会举债进行大量的公共投资，至于这种投资 是否为社会所需、质量如何全然不顾，只要能彰显政绩就行，如此就在经济上反复出现了基建热。如2003年钢铁、水泥行业的过热，其背后都有地方政府参与。三是缺乏盘活资本存量的激励。由于盘活国企资本存量所需时间长、难度大、风险大，GDP难以增加，当然也就引不起官员的重视，相反官员热衷的是铺摊子、上项目，结果就是我们看到的国有资产大量流失和贬值，以及经济中反复出现的粗放经营。
可见，中国地方官员经济竞争的政治目的更容易实现。用描述经济增长目标的GDP指标考核官员，一方面很容易地解决了委托人目标难定性和代理人产出难量性问题，但另一方面又出现了委托人目标片面性和代理人产出评价简单性问题，同样严重影响到考核的准确性。表现在：一是用经济增长目标考核官员是否科学合理，二是用GDP指标考核官员则产出的成本和质量无法评价。中国官员考核目标的欠准确不可避免地加大了道德风险，降低了激励的有效性。因而委托人目标片面性和代理人产出评价简单性，替代委托人目标难定性和代理人产出难量性后，激励产生的净有效性就会很低。
四、结论
一般说来官员外在激励的有效性不高，原因有二：一是由于激励具有财政约束性，限制了货币报酬奖励，而非货币报酬奖励的运用导致了代理人经济竞争的政治目的，从而引起了激励有效性缺乏。二是由于存在委托人目标难定性和代理人产出难量性，使得官员能够通过经济活动实现政治目的。如果使委托人目标确定和代理人产出评价变得容易，则会出现委托人目标片面性和代理人产出评价简单性，从而也降低了激励的有效性。
在中国，官员外在激励有效性不高的表现就是官员经济竞争缺乏效率，这种问题在国外表现不明显。由于国外政治代理人能够介入经济的空间非常小，其经济行为严格限制在提供非市场供给的产品和服务上，另外这种有限的经济竞争还要受到权力制衡、政党监督、选民监督、舆论监督的作用，因而官员经济行为非经济性问题较小。
正是官员经济行为外在激励的有效性不高，就更加突出了内在激励的极端重要性，这也可从其他学科的研究中得到证明，社会学家和社会心理学家的研究也表现委托人提供的外在激励不仅不能真正激发代理人努力工作，反而会抑制代理人的内在激励。
官员的自我内在激励可使其从工作中获得自豪、快乐和满足感，得到很大的效用。发达国家官员的社会声望和薪酬水平并不高，但很多人依然乐意在公共部门工作，一个重要原因就是出于对公共事务和决策的兴趣和爱好。在美国，官员的社会威望远非我国高，联邦政府一个部长的社会声望也只排在全社会的13位，远低于医师、律师、建筑师及心理学家，官员由于是铁饭碗，其薪酬也较低，激励主要靠内在激励，美国很多律师从政原因就在于此，尽管从政经济收益损失非常大，但精神收益也非常大。内在激励主要与代理人的价值取向、工作自信心、职业信念、职业伦理有关，由此告诉我们：在中国，对于增强地方官员自身修养、职业信念、职业道德、公民精神的工作必须常抓不懈，对于提高地方官员依法行政意识的工作必须警钟长鸣，这些对于中国不少地方官员来说尤其重要。
[关键词]官员；竞争；效率
[中图分类号]F124.9 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372(2007)02-0068-06
一、前言
按照美国学者布雷顿的竞争性政府概念：地方政府之间关系总体上是竞争性的，具体表现为提供非市场供给的产品。显然地方政府竞争中外有差异，在国外这种竞争是吸引厂商和居民，具有间接性，而在中国这种竞争不分市场和非市场供给产品，具有更多的直接性，导致了诸侯经济、地方保护、重复建设、恶性竞争等等缺乏效率的结果，对于这种结果成因的研究，长期以来一直吸引着学者们的学术兴趣。
沈立人、戴园晨分析了财政性分权和包干对形成诸侯经济、地方保护、重复建设的影响；Young分析了财政激励与价格扭曲对产业同构化的影响。不能说这些解释不对，但他们无法回答这样的问题：照理说竞争提高效率，但中国地方政府竞争的结果为何缺乏效率?如果说财政激励是政府积极介入经济导致效率缺乏的原因，那么为何同样受到财政激励的国家之间，大多可以达成自由贸易的国际合作协议，例如世界性的WTO和区域性的欧洲经济共同体等组织的存在和发展，而在一国之内不同地区之间却不能达成类似协议?甚至朝该方向努力都很艰难呢?按照法国经济学家Sandara Poncet的研究：中国省级问的商品贸易，平均关税达46％，这一关税水平远超过了欧盟成员国之间贸易关税水平。况且理论上说中国地方政府同处一个行政系统，在这个系统内部进行分工和合作远比国家之间要容易得多，然而事实为何却恰恰相反呢?
周黎安的分析很好地回答了上述问题。中国地方政府的经济竞争目的是官员个人要获得官场上的晋升，这种经济行为后面的政治目的，决定了官员的经济竞争是为谋求政治收益，而且由于官场竞争对应的是零和博弈，因而官员也很难有合作的激励，如此经济竞争缺乏效率也就不足为奇了。该研究拓宽了分析视野，是对先前研究始终囿于经济层面的一个极大突破，应该说具有较强的现实说服力。然而如果仔细思量一番，依然可以发现该研究存有的解释空间，如官员的经济竞争何以会出现政治目的?此目的又何以能实现?事实上这些问题都是事关地方政府经济竞争缺乏效率的根本性解释，解释清楚将对我国干部的考核、选拔、激励工作具有非常重要的现实指导意义。
本文尝试运用激励经济学理论，寻求地方官员经济竞争政治目的的解释，得出的结论为：对于官员来说无论何种外在激励总体有效性都不高，因此必须注重官员的内在激励。
布坎南说过：在行政领域和政治市场上，个人是严格按照经济人方式活动的。因此本文假定：官员的行为具有理性人特征，并且官员个人的职务行为可以完全替代所属政府的行为，省长、市长常常自称为“父母官”也验证了这点。
二、官员激励的理论分析
理论上选民是通过代议机关委托官员从事公共管理的，选民或代议机关与官员之间存在着一种政治委托代理关系，这种关系中先天存在的一些问题很容易扭曲代理人官员的行为。
(一)官员激励面临的三个问题
根据激励理论委托人为了避免代理人偷懒和说谎，需要建立以代理人的业绩考核为基础的报酬型激励方案，来激发代理人努力敬业。显然这种报酬型激励方案是一种外在激励，该方案若有效必须具备两个前提条件：具有奖励报酬和准确考核业绩。这两个条件充分满足性越高，代理成本就越低，也就是道德风险越小，社会福利损失越少，从而激励的有效性就越高。而这两个条件的满足需要解决三个问题：一是激励的货币报酬问题，以便对代理人的产出进行奖励。二是代理目标确定问题，即委托人需要代理人做什么，以便确定代理人的产出目标。三是产出评价问题，即代理人的业绩可被观察和证实，以便委托人能计量代理人产出的多少和好坏。这些问题对于私人委托代理关系来说很易解决，而对于政治委托代理关系来说，由于政府部门的功能定位、价值取向、组织运行等政治性特点则很难解决。
具体表现为以下三个问题：
一是激励具有财政约束性。在私人委托代理关系中，只要代理人行为的边际利润为正，就不会出现由于委托人的财富有限而货币激励无法实现的情况，而在政治委托代理关系中则不然。从外部报酬来源说，政府部门的财政预算要得到代议机关的批准和监督，特别是用于奖励官员的支出更是要受到财政预算的严格限制，这使得官员的报酬基本固定，而且水平也不高。从内部分配来说，财政的公共产权性质决定了盈余不分配，结果使得政府部门普遍缺乏剩余索取权，官员基本得不到变动报酬。以上内外两方面原因决定了用于官员激励的货币报酬极为有限，对于实行市场经济体制的国家更是如此。
二是委托人目标具有难定性。私人委托人的目标很简单就是利润最大化，因而代理人的目标也很明确，相比之下政治委托人的目标则很难确定。官员作为政治代理人既要接受行政系统内部隶属上级官员的多重代理，又要接受行政系统外部所属辖区居民、政治家、利益集团的共同代理，所以官员的委托人具有数量众多、种类复杂的特点，这个特点决定了委托人之间很难存在合作博弈。不仅如此外部委托人来自社会各个方面，有着各自不同的利益、偏好和价值追求，使得委托人的目标具有多维性；同时这些目标之间可能存在矛盾，使得委托人的目标具有冲突性；有时受制于委托人的认识能力和所属环境，其目标本身还较为抽象，这又使得委托人目标具有模糊性。由于委托人间的非合作博弈，加之其目标的多维、冲突、模糊的特性，这些都导致委托人目标很难确定。
三是代理人产出具有难量性。私人代理人的产出由于市场性和竞争性原因可以很容易的用一套财务指标来评价，而政治代理人的产出由于非市场性和垄断性原因则很难计量。官员产出的数量由于未经市场交换很难计量，官员产出的质量和成本由于缺乏竞争很难估量，因此委托人很难准确评价官员产出的多少和好坏。
官员激励中存在的上述三个问题，不仅影响到官员的行为目的和选择，也会影响到官员激励的有效性。
(二)官员经济竞争政治目的分析
照理说经济竞争目的应是追求经济收益最大化，但是由于上述外在激励存在问题，不仅导致了官员经济竞争的政治目的，而且这种政治目的还很容易实现，两者使得官员的外在激励有效性不高。
问题一：官员经济竞争何以会出现政治目的? 激励具有的财政约束性导致了官员经济竞争政治目的。
实施外在激励的一个前提条件是要有激励的报酬，不同的报酬形式会产生不同的激励效果。本来货币特有的一般等价物职能，使得其作为激励报酬在委托代理关系中效果最好、应用最广，然而在政治委托代理关系中由于激励具有财政约束性问题，使得官员货币报酬激励难以实现，这样对官员采用的通常是非货币报酬激励，也就是根据业绩考核奖励职位晋升。这种非货币报酬激励无疑会扭曲官员经济竞争的目的，表现在市场上的经济竞争成为了官场上的政治竞争的手段，经济竞争的目的不是要获得经济收益最大化，而是要获得政治收益最大化或者说是要获得权力最大化，如此出现经济竞争政治目的也就理所当然了。
在非货币报酬激励下官员的行为受权力激励非常大。
一是权力市场激励。该市场的存在是非货币报酬激励的最主要因素。由于政治交易成本过高，政治接管的激励较小，因而该市场竞争不表现为官员的进出而是官员的未来就业前景、连任、升迁，特别是升迁。在正常的市场经济竞争中合作可使各方获得“交相利”，合作博弈所对应的也是正和博弈，而官场的竞争将深刻的改变经济竞争的逻辑。权力市场竞争的基本特征就是各方只关心自己与竞争对手的相对位次，在经济竞争政治目的的情况下，经济竞争追求的就是决定相对位次的政治收益，这样合作与否就取决于政治收益能否增加。从纵向看，经济收益增加，官员的政治收益也会增加，从横向比并非如此。虽然合作肯定能使各方的经济收益增加，但由于各方从中增加的经济收益通常难以相同，因而从横向比不同的官员增加的政治收益也就不相同，这样官员的相对位次也会发生变动，从而合作中获取政治收益少的一方会拒绝合作。相反虽然不合作各方经济收益会减少甚至出现亏损，但由于各方政治收益减少并不相同，政治收益减少较少的一方，在从横向比较中政治收益实际上是相对增加的，因而其也有不合作的激励。显然正反两方面都说明权力市场的竞争使得官员很难有合作的激励。
二是权力收益激励。该收益包括：首先是行使权力获得的效用。表现在官员的自我实现、权力欲、在职消费，以及报酬以外各种物质利益的满足。其次是拥有权力带来的效用。表现为权力符号可能给官员带来较高的社会地位，获得较多的社会尊重。由于权力收益是控制权的函数，官员为了获得更多的权力收益，也有行使现有权力增大产出和追求未来更大权力的激励，如此难以避免权力的滥用。
显然这里我们可以从官员行为目的方面，看出官员经济竞争缺乏效率的原因。由于政府部门激励具有财政约束性，对官员的外在激励普遍采用的是非货币报酬奖励——权力，如此客观上导致了官员经济竞争的政治目的，官员这种扭曲的行为目的必然会加大道德风险引发的代理成本，降低激励的有效性。
问题二：官员经济竞争政治目的何以能实现?
简单说委托人目标难定性和代理人产出难量性的存在，使得官员业绩考核难以准确，因而为官员经济竞争实现政治目的提供了很好的条件。
一是委托人目标难定性的存在，增加了官员的机会主义行为选择，加剧了官员的道德风险。由于委托人间的非合作博弈和目标的多维性、冲突性、模糊性原因，这就给了官员自主选择代理目标的机会，加之代理人努力的成本具有可替代性，也就是增加对一种代理目标投入的努力，必然会减少对另一种代理目标投入的努力，这时采用外在激励会导致代理人行为的扭曲。官员会根据有利自己政治收益的原则，选择具有可观察性目标投入努力，如此必然会忽视那些重要但不具有可观察性目标的投入努力。例如经济增长目标的可观察性就强于经济发展目标，官员就会用前者替代后者，而且政治委托人数量越多、关系越杂，这种替代性就越强。同时在共同代理关系中，按照Dixit的观点：委托人之间的非合作博弈也使代理人的风险偏好增加，风险和激励的替代性大为下降，这也使得官员敢于大胆的根据自己的政治收益选择代理目标，从而大大弱化外在激励的作用。
二是代理人产出难量性的存在，这也使得官员拥有了更多的私人信息，加大了官员的道德风险。由于代理人产出的非市场性和垄断性，造成代理成本非常高：首先是机会主义行为严重。如果委托人很难准确考核官员产出，这时官员就会借助其拥有的私人信息，在完成既定代理目标时，在产出的数量、质量和成本等三个指标之间寻求替代，而且产出越难度量，这种替代性也就越大。官员会尽可能选择最容易彰显政绩的指标而忽视其他重要的指标，表现在当委托人强调产出的数量指标时，官员可能就会忽视质量和成本指标，例如在经济增长中，官员会用粗放型经济增长替代集约型经济增长。其次是缺乏降低成本的动机。按照佛朗茨的研究：垄断条件下任何组织都会丧失成本最小化的动力，从而导致X-低效率产生。因此官员产出的垄断性决定了其经济活动的成本是非常高的。
显然这里我们又可以从官员的行为选择方面，看出官员经济竞争缺乏效率的原因。由于上述委托人目标难定性和代理人产出难量性的存在，增加了官员酌情选择的机会集合和私人信息，这就为官员实现经济竞争的政治目的提供了很好的条件，如此官员就会趁机选择代理目标和产出指标，从而加剧了道德风险，增加了代理成本，也降低了官员激励的有效性。
由此可见从官员的行为目的和行为选择两方面，我们可看出官员的外在激励总体有效性如何。由于激励具有财政约束性的原因，只得采用非货币报酬激励，结果导致官员经济行为的政治目的。而由于代理人目标难定性和产出难量性的原因，使得官员业绩难以考核准确，如此又为官员通过经济竞争实现政治目的提供了条件，这种条件越充分，官员的政治目的越容易实现，官员的政治目的越强烈，就会更充分利用这种条件，两者的相互作用使得对官员的任何一种外在激励总体有效性都不佳。
三、中国地方官员经济竞争政治目的分析
根据财政职能的分工，中央政府执行稳定和分配职能，地方政府由于在资源配置方面有较强的信息优势则主要从事配置活动。目前地方财政支出占财政总支出的比重高达2/3，远高于发达国家的1/3，地方官员拥有过大的财权，使得官员经济竞争的政治目的表现更加明显。
(一)中国地方官员经济竞争的政治目的
同前面分析一样，在中国官员的激励当中由于激励具有财政约束性的原因，官员的激励实际上采用的也是非货币奖励，在非货币奖励情况下中国官员的激励也主要来自于权力市场、权力收益。这种激励导致了官员的经济竞争政治目的，结果经济竞争的效率很低。
其一权力市场激励也是激励官员的最重要因素，不同的是这点在中同更加突出。由于中国几千年封建传统思想残余影响，官本位意识浓厚，现实中官员的权力偏好普遍较强，因此晋升对官员的激励格外大。同一行政级别的地方官员，无论是省、 市、县还是乡镇一级，都在进行一种政治晋升博弈，或者说政治锦标赛。这种政治锦标赛中官员谋求的是政治收益，即现实生活中人们通常说的捞政治资本，重视的是相对产出，即自己的产出与其竞争者的产出之比，如此对官员的激励会产生非常大的影响。
一是损人利己的行为相对产出最大，激励也最大。这就是阻碍产品流动的地方保护主义行为长期得以存在的原因。
二是利人损已的行为相对产出减少，毫无激励。因而政治锦标赛中毫不利己专门利人的“天使”般行为在现实中基本见不到。
三是利人利己的行为相对产出会变化，减少的一方对此激励也不大，官员问很难合作就是最好的证明。虽然合作能使各方获得“交相利”，于人于已都有利，但由于从中获得的相对产出不同，而相对产出又直接决定各方的位置排序，因此官员在这种你死我活的政治锦标赛中很少有合作的激励，分r和交易利益很难产生，这就是我们看到的诸侯经济、市场割据的原因。例如在中央“中部崛起”的战略下，中部少数几个省会城市都竭力想成为中部的“龙头老大”，为某某中心争得不可开交，而不是抱团合作，利用专业化分工提升地区竞争力。这种情况在振兴东北的过程中也曾存在。当然政治晋升博弈中合作也并非完全不可能产生，如果合作不改变原来的相对产出，也就是位置排序不变，合作也有可能进行，表现在经济差距大的地区官员之间合作相对产出不会变，合作也就容易，而经济差距小的地区官员之间合作双方相对产出会变，合作也就困难，例如中西部省份与东部省份之间的合作就要容易得多，而中部、西部、东部地区内部各省份之间的合作则难得多。
四是损人损己的行为只要相对产出能增加，也会有激励。如此行为官员也有意为之，这就是我们看见的恶性竞争。例如，从上个世纪80年代中期开始，各地区之间上演了形形色色的“大战”，这些大战的背后我们都可看到地方政府的影子，对于一哄而上、结局注定要亏损的项目官员也要大干快上，或是运用对国企的控制力不计成本竞争，这样虽说经济收益不佳但政治收益可以增加，因而官员依然乐意为之。这里我们可以非常清楚地看出：官员的激励并非来自财税激励，而是来自于权力市场的晋升激励，这样必然会扭曲经济行为。
其二，权力收益激励也是激励官员的一种主要因素。特别是在中国由于行政权力的自由裁量空间非常大，权力具有的腐蚀性、异化性、扩张性、侵害性也就表现得特别明显，相应权力收益也就非常大，但代理成本也很高。诺贝尔奖得主蒙代尔就认为：在社会主义经济中，政府将国民储蓄的一部分用于政府自我意图的开支，在中国这是成本最大的一部分。官员在运用权力过程中可以依据个人偏好选择产出获得满足。如随意修改城市规划，使城市规划被百姓戏称为“鬼话”；大搞形象工程、市长工程、政绩工程等，这就是我们看到的不该拆的拆，不该建的建，而且是今天我建、明天你拆、后天他建，来回折腾。
可见在中国现实中采用的非货币报酬激励，同样导致了官员经济竞争的政治目的，如此自然也降低了激励的有效性。
(二)中国地方官员经济竞争政治目的的实现
相对来说中国官员业绩考核存在的问题更加突出，经济竞争政治目的的实现条件也更加充分，主要表现为委托人目标的片面性和代理人产出评价的简单性。
其一，委托人目标的片面性为官员实现经济竞争政治目的提供了有利条件。
照理说因存在委托人目标难定性，其目标相应也很难确定，然而在中国则不然。理论上中国官员的任免权在同级人大，作为外部委托人的选民应是最重要的委托人，但由于“搭便车”行为的存在，原子式的居民缺乏组成利益集团的激励，加之现实中存在的人大弱监督，结果使得能够决定官员命运的内部委托人——上级官员成为了最重要的委托人。由于企业可以组成压力集团、行会或运用利税影响代理人，他们也成为了官员的较为重要的委托人。
由于重要的委托人很少，委托人目标也很明确，但随之也失之片面，相应的官员代理目标也很片面，仅是满足上级官员和辖区企业的需要。上级官员作为内部委托人，用地方经济表现考核下级官员，具有更换代理人的权力，与之相应，官员最具可观察性的代理目标也就是经济增长。企业作为外部委托人，用官员的服务评价官员，具有用脚投票选择代理人的权力。如此企业为了利润需要官员帮助，官员为了经济增长需要帮助企业，双方相同利益的诉求使官员借助行政、财政、司法等手段共同瓜分经济利益，形成了一个特殊的利益集团，导致经济中的官商不分和地方保护主义。
由于代理人努力投入的替代性，使得官员在增加努力投入于上级官员和企业的目标的同时，必然减少了对也是委托人的居民的目标的努力投入。例如，对于各地百姓怨声载道的持续走高的房价，中央政府一再出台宏观调控措施，但地方官员对此并不关心，甚至还极力促使房价上涨，结果广大选民不得不忍气吞声，这与代理人对广大委托人的目标缺乏重视不无关系。
其二，代理人产出评价的简单性也为官员实现经济竞争政治目的提供了很好的条件。
由于前面分析的代理人产出难量性的存在，使得官员的业绩很难评价，如此对官员的激励就陷入了一种困境，必须评价又难以评价。20世纪80年代，在中国官员的考核由纯政治指标调整为经济指标之后，上级官员以GDP作为下级官员政绩考核的主要指标，这种困境则迎刃而解。但是用如此简单的经济指标考核政绩，也产生了一个极其错误的导向，使得代理成本大幅增加。
这是由GDP指标的特性决定的。首先，GDP是一个评价产出数量的指标而非质量和成本的指标，更非盈利的指标，其增加与资源利用效率并无相关性，“破窗理论”、“挖沟经济”形象地说明了这一点；其次，根据Keynes的需求管理理论，要增加GDP必须刺激私人投资和增加政府投资，现实情况也说明了这点。据统计在中国各省市的经济增长中，最重要的推动因素就是人均固定资产投资的增长。
GDP指标的特性决定了用其考核官员，官员就会用产出的数量替代质量而忽视成本。具体表现为：一是大量引进内资外资增加投资。官员为了引进更多的投资，不惜提供极为优惠的措施，形成了让利引资竞赛，新华社对此的描述是“门槛一降再降，成本一减再减，空间一让再让”。至于引进的投资是否有市场、是否有污染、成本如何在所不问，重要的是能增加GDP就行。由此不难理解官员对那些投资大、产值大的项目特别青睐，因为它们特别有利于增加GDP。由于经济中投资大、产值大的项目或产业并不多，官员们对之却情有独钟、一哄而上，自然就导致了重复建设、盲目建设或地区产业结构同构化的结果。二是大量举债投资。由于投资对增加GDP的极端重要性，那么当本地企业家能力不足私人投资缺乏时，政府投资就显得格外重要，此时官员就会举债进行大量的公共投资，至于这种投资 是否为社会所需、质量如何全然不顾，只要能彰显政绩就行，如此就在经济上反复出现了基建热。如2003年钢铁、水泥行业的过热，其背后都有地方政府参与。三是缺乏盘活资本存量的激励。由于盘活国企资本存量所需时间长、难度大、风险大，GDP难以增加，当然也就引不起官员的重视，相反官员热衷的是铺摊子、上项目，结果就是我们看到的国有资产大量流失和贬值，以及经济中反复出现的粗放经营。
可见，中国地方官员经济竞争的政治目的更容易实现。用描述经济增长目标的GDP指标考核官员，一方面很容易地解决了委托人目标难定性和代理人产出难量性问题，但另一方面又出现了委托人目标片面性和代理人产出评价简单性问题，同样严重影响到考核的准确性。表现在：一是用经济增长目标考核官员是否科学合理，二是用GDP指标考核官员则产出的成本和质量无法评价。中国官员考核目标的欠准确不可避免地加大了道德风险，降低了激励的有效性。因而委托人目标片面性和代理人产出评价简单性，替代委托人目标难定性和代理人产出难量性后，激励产生的净有效性就会很低。
四、结论
一般说来官员外在激励的有效性不高，原因有二：一是由于激励具有财政约束性，限制了货币报酬奖励，而非货币报酬奖励的运用导致了代理人经济竞争的政治目的，从而引起了激励有效性缺乏。二是由于存在委托人目标难定性和代理人产出难量性，使得官员能够通过经济活动实现政治目的。如果使委托人目标确定和代理人产出评价变得容易，则会出现委托人目标片面性和代理人产出评价简单性，从而也降低了激励的有效性。
在中国，官员外在激励有效性不高的表现就是官员经济竞争缺乏效率，这种问题在国外表现不明显。由于国外政治代理人能够介入经济的空间非常小，其经济行为严格限制在提供非市场供给的产品和服务上，另外这种有限的经济竞争还要受到权力制衡、政党监督、选民监督、舆论监督的作用，因而官员经济行为非经济性问题较小。
正是官员经济行为外在激励的有效性不高，就更加突出了内在激励的极端重要性，这也可从其他学科的研究中得到证明，社会学家和社会心理学家的研究也表现委托人提供的外在激励不仅不能真正激发代理人努力工作，反而会抑制代理人的内在激励。
官员的自我内在激励可使其从工作中获得自豪、快乐和满足感，得到很大的效用。发达国家官员的社会声望和薪酬水平并不高，但很多人依然乐意在公共部门工作，一个重要原因就是出于对公共事务和决策的兴趣和爱好。在美国，官员的社会威望远非我国高，联邦政府一个部长的社会声望也只排在全社会的13位，远低于医师、律师、建筑师及心理学家，官员由于是铁饭碗，其薪酬也较低，激励主要靠内在激励，美国很多律师从政原因就在于此，尽管从政经济收益损失非常大，但精神收益也非常大。内在激励主要与代理人的价值取向、工作自信心、职业信念、职业伦理有关，由此告诉我们：在中国，对于增强地方官员自身修养、职业信念、职业道德、公民精神的工作必须常抓不懈，对于提高地方官员依法行政意识的工作必须警钟长鸣，这些对于中国不少地方官员来说尤其重要。