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20世纪90年代，美日出于遏制中国的需要，开始介入南海争端。在此背景下，东南亚某些国家不断巩固所占南海岛礁，制造事端，中国南海主权受到严重挑战。中国对南海诸岛的主权宣示没有放弃，但更侧重于强调国家间的协商、谈判以解决南海争端。同时，适应国际形势和南海形势的变化，中国政府对南海政策做出了适时调整，制定并完善国内法，正式确立“搁置争议，共同开发”方针，加强海疆国防的建设。
南海疆域面临严峻的地缘形势
在影响南海争端的诸多国际因素中，美国所起的作用最大、最直接，南海局势的发展与美国的南海政策和对南海问题的介入密切相关。苏联解体、冷战结束后的初期，美国调整全球战略部署，从菲律宾撤出部队、关闭基地，在南海问题上一度采取不介入态度。另一方面，美国没有也不可能放弃该地区。随着中国经济的快速增长，中国渐渐地被美国视为亚太安全的主要威胁，美国开始考虑以何种方式介入南海问题。1993年美国宣布其东亚政策三大支柱：维护美日、美韩既有的同盟关系，确保美军在东亚的继续存在，开展亚太多边安全磋商。南海问题也在美国东亚政策考虑之内。
1995年上半年，菲律宾指责中国军舰“侵入”南沙海域、在美济礁建造军事设施，随后菲组织一批各国记者企图登上美济礁。“美济礁事件”引发南海局势紧张，美国开始倾向于认为有关南海问题的挑战或威胁是中国引起的，并表现出明显的干涉意图。5月，美国政府就南海问题发表正式声明，称“美国政府认为，在南海地区的单方面行动和反应加剧了本地区的紧张，美国强烈反对使用武力和武力威胁解决领土争议”。这一声明看似中立，其核心实则一是确保美国在南海的利益，二是否认中国对南海的主权。众议院通过的“美国海外利益法案”也宣称，南中国海的航行自由对美国及其盟国的安全“至关重要”，任何用武力夺取该区域岛屿的行为，将引起美国的“严重关注”。 同时，越来越多的美国石油天然气公司参与到南海战略资源开发之中，并从中获得巨大战略物资和经济收益。
冷战后，日本紧跟美国步伐，不断加强对东南亚地区的政治、经济和军事渗透，对南海问题的关注日益增强。其主要表现是推动南海争端持续升温，在南海争端问题上偏袒东南亚国家。1992年中国颁布《领海及毗连区法》，确定了中国对钓鱼岛及其附属岛屿、南海诸岛的主权地位。日本反应激烈，不仅向中国提出正式抗议，而且以此为契机散布“中国威胁论”。一些人大肆宣传中国是冷战后东盟的“最大威胁”，并强调“南沙关系到日本的利益”，日本的介入“可能成为解决南沙问题的关键所在”。同时，日本对南海资源亦极感兴趣。1993年3月，由美国美孚和几家日本公司组成的石油财团，向越南申请开发青龙油田。次年5月，越南把青龙地区批准给这家国际财团。
冷战结束后，中国和有关国家在南沙群岛主权问题上的对立已经表面化。以这种国际环境的变化和经济迅速发展为背景，东盟各国增加了军费开支，开始以海军和空军为主实现装备现代化。
越南不断加强海空军现代化步伐，购买先进武器，调整军事战略部署，增强在南沙地区的军事存在，同时逐步扩展与美、印等国的军事交流，提高越南在本地区的大国地位。美济礁事件后，越用俄潜艇和工作人员勘探南沙珊瑚礁。1995年越南加入东盟后，积极联络有关国家，希望通过东盟的力量对抗中国。越南还以油气招标为诱饵，吸引美日等石油公司在南沙海域进行油气勘探活动，试图以利益链条加强区外大国对南海问题的关注，力图使南海问题进一步国际化。在改善与中国关系的同时，越南通过政权建设、领导巡视等方式，不断加强对南沙的“主权宣示”。
菲律宾除不断加强对所占岛礁的实际控制和“主权宣示”，还利用各种场合、事件试图将南沙争端国际化。美济礁事件后，菲律宾声称，“假如中国继续在美济礁建造其设施”，它将就南沙问题寻求国际支持。实际上，美军从菲基地撤走以后，美军一直在东南亚寻找新的落脚点，当美国向菲提出这个问题时，菲政府很有兴趣，于是以美济礁问题为借口，声称菲国家安全受到威胁，为议会通过菲美达成美军重新使用菲基地的协议做了舆论准备。菲律宾还不断增强武装力量，谋求增强在南沙地区的军事存在。美济礁事件后，菲国会很快批准了拨款20亿美元用于国防现代化，这几乎是30年来的第一次。议会还宣布在今后10年里可能拨款高达100亿美元用作额外军事开支的计划。菲律宾在南沙海域进行油气勘探开发的主要区域有礼乐滩盆地、巴拉望盆地，并以“联合服务合同”方式授权外国石油公司进行勘探作业，其中大规模开发的马兰帕雅气田位于巴拉望盆地西北部，跨越我传统海疆线。
马来西亚将我传统海疆线内27万平方公里的海域划归其版图，并把我南沙群岛的16个沙洲、礁、滩标为其领土，截至90年代末至少已武装占领了五个。马来西亚不断进行“主权宣示”，巩固岛礁占领。1994年和1998年马哈蒂尔两次飞往弹丸礁。1999年马在榆亚暗沙建造了一座两层楼的水泥建筑物，装置一个雷达天线，并建造了一条供直升飞机着陆的跑道。马来西亚占据的海域还有着极其丰富的油气资源，在邀请美日石油公司勘探之后，马来西亚在南通礁至曾母暗沙一带海域打了约90口油井，其中最大的一个气田“民都鲁气田”（位于曾母暗沙以北海区），储量达5000亿立方米。马与菲不同，在南海问题上，反对区域外势力介入，不主张南海问题国际化。
尽管南沙问题成为各方关注的焦点，但是有关各方均没有采取重大的军事行动，而是强调以和平的方法协商解决争端。原因有三：一是美日在亚洲都存在着重要的经济利益，因而希望保持该地区的局势稳定。二是亚洲国家都致力于发展经济，都需要一个和平的国际环境，不希望地区形势动荡。三是中国多次阐明对南沙群岛的原则立场——“搁置争议，共同开发”，并采取灵活策略，缓解矛盾和争端。
中国对南海诸岛的主权捍卫
90年代初期，中国为稳定刚刚同东南亚国家恢复和建立起来的友好关系，对于某些国家侵占我南海岛礁、掠夺我南海资源的活动，保持了一定的克制。中国对南海诸岛主权宣示没有放弃，但改变了方式，除外交部门适当地对外宣示外，更侧重于国家间的协商、谈判以解决南海争端，反对南海争端的国际化。 （一）中国政府多次强调“争议应由直接有关国家解决”，反对南海问题国际化，既防止有关国家企图使中国与东盟整体对抗，又可防止西方一些国家借机插手南海问题。中国同越、菲分别建立了磋商机制。1995年7月，中越海上问题专家小组成立，两国就边界、领土争端等建立了谈判机制，相继签订了中越《陆地边界条约》、《北部湾划界协定》、《北部湾渔业合作协定》，解决了存在多年的陆地边界与北部湾划分问题。中菲成立了渔业、环保、建立信任措施三个工作组。中马之间就南沙问题进行多次磋商。
中国政府多次强调，中国与邻国的争端只能通过中国与相关国家的双边谈判，先易后难，逐步解决。对于有人提出的“南极公约模式”、“北海模式”等多边解决方案，中国政府予以坚决反对。1992年8月，中国在印尼举行的不结盟运动政治委员会会议上，反对在会后发表的政治声明中提及南海问题。美国政府发表南海政策声明后，中方表示，南海局势并没有像有些人渲染得那么紧张，中国政府一贯主张通过双边谈判和平解决南沙争议，“我们反对将南沙问题国际化，也反对其他国家介入南沙问题”。
中国虽然一贯主张双边谈判，但实际上，无论是双边的还是多边的、官方的还是非官方的、正式还是非正式的谈判，都派代表参加，旨在加强相互信任的研讨会的方式，表明中方在南海问题上的和解立场。1992年第25届东盟外长会议通过了“东盟南海宣言”，呼吁“以和平方式，而不是诉诸武力”解决争端，中国接受了这个宣言，显示中国重视维持与东南亚各国的友好关系。
（二）中国政府以冷静克制态度处理突发事件，努力保持南海局势的稳定。“美济礁事件”发生后，中方从稳定地区局势出发，采取克制态度，主要进行外交抗议和交涉。经过磋商，中菲就南沙问题发表联合声明，同意遵守和平友好解决争端等八点原则。这实际上构成了中菲之间的“行为准则”。双方还就渔业合作、环境保护和建立信任措施进行讨论。后来菲律宾扣押中国渔船、虐待中国渔民的事件不断发生，中方仍始终保持克制并遵行八点原则。中方的立场得到了东南亚一些国家的支持。1995年中马高官定期磋商时双方认为，两国间的争议应通过双边磋商和谈判，以和平友好的方式求得妥善解决，反对外部势力介入。越南也在不同场合下对中方坚持通过对话、协商方式，处理南海争议表示赞赏。
在发展与各国友好关系、处理南海争端之际，中国主动参与到由东盟设计、倡导和主导的多边合作机制中，向各国做了一些增信释疑的工作。1995年7月，钱其琛外长在东盟地区论坛会议上表示：“中国愿同有关国家根据公认的国际法和现代海洋法，包括《联合国海洋法公约》所确立的基本原则和法律制度，通过和平谈判妥善解决有关争议。”这是中国政府在正式场合第一次提及要遵循国际海洋法条约解决问题。
（三）鉴于美日多次声称其在南海地区的利益诉求主要是保持南海国际航道的畅通，中国政府在各种场合下明确表示，南海争端不影响各国在该海域的自由航行。1995年7月，钱其琛明确表示：“南海地区是国际航海、航空交通运输的要冲，中国高度重视南海国际航道的安全和自由畅通，在这方面一向不存在任何问题，相信在今后也不会发生任何问题。” 10月22日，江泽民主席在接受美电视台采访时指出，有人担心在南海的航道会发生交通受阻，“这种顾虑是多余的”，中国在南沙群岛问题上历来主张通过双边协商的办法来解决矛盾和争议。中国已作出上述承诺，并且以后也不会干涉该航道的航行自由。但是，也应当注意到，南海断续线内是中国的传统海域，中国在该海域享有历史性权利，各国在行使航行、飞越自由的权利时必须遵守国际法的有关规定，不得损害中国在该海域的历史性权利。
中国政府的上述举措是与反对南海争端国际化、反对区外大国介入南海问题分不开的。中国政府在不同场合下反复强调，区外大国介入南海争端，“不但无益于问题的解决，反而会使问题复杂化”。1999年1月，菲律宾国防部长表示将推动举行一次由美国主持的南海问题国际会议。中国外交部发言人指出：“为维护南海地区的和平与稳定，中方一贯主张通过双边友好协商解决与有关国家之间的分歧。任何外部势力的介入都是不可取的，只能使局势进一步复杂化。”针对区域外大国介入南海问题时所提出的种种理由，中国政府据理进行驳斥。应该看到，中国此举虽然不会根本改变美日对南海争端的介入，但可以消除美日介入的主要借口。
南海政策的确定及对南海诸岛的建设
冷战后，适应国际形势和南海形势的变化，中国政府对南海政策做出了适时调整，即制定并完善国内法，正式确立“搁置争议，共同开发”方针，加强海疆国防建设。在维护国家的全局利益、长远利益上，中国南海政策发挥了一定的作用，就“稳定周边”的目标而言，南海政策是比较成功的。
（一）正式确立“搁置争议，共同开发”方针。寻求一种既能维护主权，又能使争端得以和平解决的方法对中国来说是处理南海争端的上策，也是维护南海局势和缓的必然选择之一。1984年邓小平就国际争端提出的“共同开发”的构想，构成了中国政府解决南海问题新思路的雏形。1988年5月中国外交部发表“关于西沙群岛和南沙群岛备忘录”，指出：“中国一贯主张和平解决国与国之间的争端，在南沙问题上也是如此。正是本着这种精神，中国主张将南沙群岛问题暂时搁置一下，将来商量解决”。1990年，中国提出解决南沙问题的十六字方针——主权归我，和平解决，搁置争议，共同开发。这成为中国解决南海争端的基本国策，引起国际社会广泛关注，并逐步赢得了有关国家的赞赏和认同。在印尼召开的数次有关南海问题的会议以及东盟外长会议、东盟论坛等重要的地区性会议，均将“搁置争议、共同开发”做为和平解决南海问题的最有借鉴意义的原则，并体现在会议的最终成果之中。
（二）加强海洋立法，使海上维权有法可依。根据形势发展，中国政府由90年代以前的侧重于“主权宣示与有限自卫”，转变为90年代后的侧重于以“国内立法”强化对南沙争议地区的主权。1992年颁布的《领海及毗连区法》是中国政府根据《联合国海洋法公约》制定的国内第一部海洋立法，规定了中国海洋基本制度，是维护南海海洋权益的重要法律文件。1996年5月，我国宣布了西沙群岛的领海基线，将南海诸岛中在中国实际控制之下的西沙群岛的主权权利法律化。 但仅仅划定领海和毗连区，不能有效地维护我南海的主权和利益。伴随南海周边国家纷纷划出专属经济区，使得本属中国管辖的海域面临其他国家的严重挑战。在这种情况下，1998年中国政府颁布了《专属经济区和大陆架法》，以国内立法的形式确定了《联合国海洋法公约》中对专属经济区和大陆架的规定，强调海域划界应在国际法的基础上，按照公平原则以协议划定。该法还清楚地表明了中国政府的立场，不因专属经济区、大陆架等海洋区域制度的建立而放弃中国对南海诸岛及其附近海域享有的“历史性权利”。至此，中国有了覆盖所有管辖海域的基本法律，使“公约”赋予沿海国对其管辖海域的各项基本权利在中国国内法律中得到了比较具体的体现。但是仍应指出，在海洋立法中中国只是指出对南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，没有明确中国海洋权利要求的范围，尤其是对于传统断续线的含义还没有公开予以准确的界定和说明。
（三）中国政府的海疆建设，以及不断进行的南海考察，彰显了我南海诸岛主权。自60年代，我国即开始进行西沙群岛设防工程建设，到80年代初，西沙主要岛屿上不仅修建了港池、航道、码头，同时建起了坚固的工事——各种火炮阵地以及油库、水库、弹药库、冷藏库等。根据1988年国务院和中央军委的决定在西沙永兴岛建设的机场于1991年竣工并投入使用。永兴岛机场可用作歼—7Ⅱ和歼—8Ⅱ飞机的前方作战基地，飞机跑道可部署SH—5“哈尔滨”水上飞机，为海上反潜以及水面舰艇提供目标跟踪数据。从空间距离上计算，在西沙永兴岛部署战斗机后，中国军队就可以在南沙群岛保持短时间的制空权，或者说有了在南沙上空争夺制空权的能力，如果使用大航程的战斗轰炸机，将给对方以很大的威胁。此外西沙琛航岛、中建岛、珊瑚岛、永兴岛等岛屿也由海军相继建成码头，大大改善了南海诸岛的海上运输条件。我国控制美济礁后，结束了南沙东部水域由菲律宾一家独霸的局面，使中国控制的南沙西、南两区的永暑、华阳等礁岛与东区的美济礁相互策应。这对中国进军南沙东部水域，掌控黄岩岛水域以打破有关国家长期形成的态势具有积极意义。
在采取措施确保南海局势总体保持稳定之时，中国政府不断进行南海科学调查，践行主权国权利。1987年以来，我地矿部门先后派出“海洋4号”和“奋斗4号”勘查船，多次前往南沙海域进行地质调查。中科院南海海洋研究所分别在南沙海域曾母盆地、万安盆地进行了地球物理调查。在1991～1992年物理地震概查中，先后发现了17个大中型局部构造圈闭，并在1993年对其中6个局部构造进行了地震半详查。1990年3～4月，国家海洋局南海分局考察船“向阳红5号”对南沙群岛以及南海北部海域进行海洋横断面、南沙部分岛礁与大陆的联测。1990年4月，国家测绘局、国家地震局和国家海洋局组成调查队对南沙部分岛礁进行精确的定位测量。1991年8月，我国首次采用航天遥感技术测制的南沙岛礁地图问世，该地图以信息量丰富，相关位置和绝对位置精确度高令世人瞩目，将对我国开发南沙群岛发挥巨大作用。
总之，在20世纪90年代整体国际局势没有太大变化的背景下，中国南海政策仍将坚持业已确定的原则与指针——“搁置争议，共同开发”，积极同越南、菲律宾进行岛礁争端、海域划界的和平谈判，并取得了一定成果。在照顾区域外大国航海利益的基础上，中国反对区域外大国涉入，反对南海问题国际化。中国的政策在一定程度上缓解了南海紧张关系，推动南海和平局面的延续，为国内经济的发展创造了稳定的外部环境。
（作者为黑龙江大学黑龙江流域文明研究中心、中国南海协同创新中心教授）
南海疆域面临严峻的地缘形势
在影响南海争端的诸多国际因素中，美国所起的作用最大、最直接，南海局势的发展与美国的南海政策和对南海问题的介入密切相关。苏联解体、冷战结束后的初期，美国调整全球战略部署，从菲律宾撤出部队、关闭基地，在南海问题上一度采取不介入态度。另一方面，美国没有也不可能放弃该地区。随着中国经济的快速增长，中国渐渐地被美国视为亚太安全的主要威胁，美国开始考虑以何种方式介入南海问题。1993年美国宣布其东亚政策三大支柱：维护美日、美韩既有的同盟关系，确保美军在东亚的继续存在，开展亚太多边安全磋商。南海问题也在美国东亚政策考虑之内。
1995年上半年，菲律宾指责中国军舰“侵入”南沙海域、在美济礁建造军事设施，随后菲组织一批各国记者企图登上美济礁。“美济礁事件”引发南海局势紧张，美国开始倾向于认为有关南海问题的挑战或威胁是中国引起的，并表现出明显的干涉意图。5月，美国政府就南海问题发表正式声明，称“美国政府认为，在南海地区的单方面行动和反应加剧了本地区的紧张，美国强烈反对使用武力和武力威胁解决领土争议”。这一声明看似中立，其核心实则一是确保美国在南海的利益，二是否认中国对南海的主权。众议院通过的“美国海外利益法案”也宣称，南中国海的航行自由对美国及其盟国的安全“至关重要”，任何用武力夺取该区域岛屿的行为，将引起美国的“严重关注”。 同时，越来越多的美国石油天然气公司参与到南海战略资源开发之中，并从中获得巨大战略物资和经济收益。
冷战后，日本紧跟美国步伐，不断加强对东南亚地区的政治、经济和军事渗透，对南海问题的关注日益增强。其主要表现是推动南海争端持续升温，在南海争端问题上偏袒东南亚国家。1992年中国颁布《领海及毗连区法》，确定了中国对钓鱼岛及其附属岛屿、南海诸岛的主权地位。日本反应激烈，不仅向中国提出正式抗议，而且以此为契机散布“中国威胁论”。一些人大肆宣传中国是冷战后东盟的“最大威胁”，并强调“南沙关系到日本的利益”，日本的介入“可能成为解决南沙问题的关键所在”。同时，日本对南海资源亦极感兴趣。1993年3月，由美国美孚和几家日本公司组成的石油财团，向越南申请开发青龙油田。次年5月，越南把青龙地区批准给这家国际财团。
冷战结束后，中国和有关国家在南沙群岛主权问题上的对立已经表面化。以这种国际环境的变化和经济迅速发展为背景，东盟各国增加了军费开支，开始以海军和空军为主实现装备现代化。
越南不断加强海空军现代化步伐，购买先进武器，调整军事战略部署，增强在南沙地区的军事存在，同时逐步扩展与美、印等国的军事交流，提高越南在本地区的大国地位。美济礁事件后，越用俄潜艇和工作人员勘探南沙珊瑚礁。1995年越南加入东盟后，积极联络有关国家，希望通过东盟的力量对抗中国。越南还以油气招标为诱饵，吸引美日等石油公司在南沙海域进行油气勘探活动，试图以利益链条加强区外大国对南海问题的关注，力图使南海问题进一步国际化。在改善与中国关系的同时，越南通过政权建设、领导巡视等方式，不断加强对南沙的“主权宣示”。
菲律宾除不断加强对所占岛礁的实际控制和“主权宣示”，还利用各种场合、事件试图将南沙争端国际化。美济礁事件后，菲律宾声称，“假如中国继续在美济礁建造其设施”，它将就南沙问题寻求国际支持。实际上，美军从菲基地撤走以后，美军一直在东南亚寻找新的落脚点，当美国向菲提出这个问题时，菲政府很有兴趣，于是以美济礁问题为借口，声称菲国家安全受到威胁，为议会通过菲美达成美军重新使用菲基地的协议做了舆论准备。菲律宾还不断增强武装力量，谋求增强在南沙地区的军事存在。美济礁事件后，菲国会很快批准了拨款20亿美元用于国防现代化，这几乎是30年来的第一次。议会还宣布在今后10年里可能拨款高达100亿美元用作额外军事开支的计划。菲律宾在南沙海域进行油气勘探开发的主要区域有礼乐滩盆地、巴拉望盆地，并以“联合服务合同”方式授权外国石油公司进行勘探作业，其中大规模开发的马兰帕雅气田位于巴拉望盆地西北部，跨越我传统海疆线。
马来西亚将我传统海疆线内27万平方公里的海域划归其版图，并把我南沙群岛的16个沙洲、礁、滩标为其领土，截至90年代末至少已武装占领了五个。马来西亚不断进行“主权宣示”，巩固岛礁占领。1994年和1998年马哈蒂尔两次飞往弹丸礁。1999年马在榆亚暗沙建造了一座两层楼的水泥建筑物，装置一个雷达天线，并建造了一条供直升飞机着陆的跑道。马来西亚占据的海域还有着极其丰富的油气资源，在邀请美日石油公司勘探之后，马来西亚在南通礁至曾母暗沙一带海域打了约90口油井，其中最大的一个气田“民都鲁气田”（位于曾母暗沙以北海区），储量达5000亿立方米。马与菲不同，在南海问题上，反对区域外势力介入，不主张南海问题国际化。
尽管南沙问题成为各方关注的焦点，但是有关各方均没有采取重大的军事行动，而是强调以和平的方法协商解决争端。原因有三：一是美日在亚洲都存在着重要的经济利益，因而希望保持该地区的局势稳定。二是亚洲国家都致力于发展经济，都需要一个和平的国际环境，不希望地区形势动荡。三是中国多次阐明对南沙群岛的原则立场——“搁置争议，共同开发”，并采取灵活策略，缓解矛盾和争端。
中国对南海诸岛的主权捍卫
90年代初期，中国为稳定刚刚同东南亚国家恢复和建立起来的友好关系，对于某些国家侵占我南海岛礁、掠夺我南海资源的活动，保持了一定的克制。中国对南海诸岛主权宣示没有放弃，但改变了方式，除外交部门适当地对外宣示外，更侧重于国家间的协商、谈判以解决南海争端，反对南海争端的国际化。 （一）中国政府多次强调“争议应由直接有关国家解决”，反对南海问题国际化，既防止有关国家企图使中国与东盟整体对抗，又可防止西方一些国家借机插手南海问题。中国同越、菲分别建立了磋商机制。1995年7月，中越海上问题专家小组成立，两国就边界、领土争端等建立了谈判机制，相继签订了中越《陆地边界条约》、《北部湾划界协定》、《北部湾渔业合作协定》，解决了存在多年的陆地边界与北部湾划分问题。中菲成立了渔业、环保、建立信任措施三个工作组。中马之间就南沙问题进行多次磋商。
中国政府多次强调，中国与邻国的争端只能通过中国与相关国家的双边谈判，先易后难，逐步解决。对于有人提出的“南极公约模式”、“北海模式”等多边解决方案，中国政府予以坚决反对。1992年8月，中国在印尼举行的不结盟运动政治委员会会议上，反对在会后发表的政治声明中提及南海问题。美国政府发表南海政策声明后，中方表示，南海局势并没有像有些人渲染得那么紧张，中国政府一贯主张通过双边谈判和平解决南沙争议，“我们反对将南沙问题国际化，也反对其他国家介入南沙问题”。
中国虽然一贯主张双边谈判，但实际上，无论是双边的还是多边的、官方的还是非官方的、正式还是非正式的谈判，都派代表参加，旨在加强相互信任的研讨会的方式，表明中方在南海问题上的和解立场。1992年第25届东盟外长会议通过了“东盟南海宣言”，呼吁“以和平方式，而不是诉诸武力”解决争端，中国接受了这个宣言，显示中国重视维持与东南亚各国的友好关系。
（二）中国政府以冷静克制态度处理突发事件，努力保持南海局势的稳定。“美济礁事件”发生后，中方从稳定地区局势出发，采取克制态度，主要进行外交抗议和交涉。经过磋商，中菲就南沙问题发表联合声明，同意遵守和平友好解决争端等八点原则。这实际上构成了中菲之间的“行为准则”。双方还就渔业合作、环境保护和建立信任措施进行讨论。后来菲律宾扣押中国渔船、虐待中国渔民的事件不断发生，中方仍始终保持克制并遵行八点原则。中方的立场得到了东南亚一些国家的支持。1995年中马高官定期磋商时双方认为，两国间的争议应通过双边磋商和谈判，以和平友好的方式求得妥善解决，反对外部势力介入。越南也在不同场合下对中方坚持通过对话、协商方式，处理南海争议表示赞赏。
在发展与各国友好关系、处理南海争端之际，中国主动参与到由东盟设计、倡导和主导的多边合作机制中，向各国做了一些增信释疑的工作。1995年7月，钱其琛外长在东盟地区论坛会议上表示：“中国愿同有关国家根据公认的国际法和现代海洋法，包括《联合国海洋法公约》所确立的基本原则和法律制度，通过和平谈判妥善解决有关争议。”这是中国政府在正式场合第一次提及要遵循国际海洋法条约解决问题。
（三）鉴于美日多次声称其在南海地区的利益诉求主要是保持南海国际航道的畅通，中国政府在各种场合下明确表示，南海争端不影响各国在该海域的自由航行。1995年7月，钱其琛明确表示：“南海地区是国际航海、航空交通运输的要冲，中国高度重视南海国际航道的安全和自由畅通，在这方面一向不存在任何问题，相信在今后也不会发生任何问题。” 10月22日，江泽民主席在接受美电视台采访时指出，有人担心在南海的航道会发生交通受阻，“这种顾虑是多余的”，中国在南沙群岛问题上历来主张通过双边协商的办法来解决矛盾和争议。中国已作出上述承诺，并且以后也不会干涉该航道的航行自由。但是，也应当注意到，南海断续线内是中国的传统海域，中国在该海域享有历史性权利，各国在行使航行、飞越自由的权利时必须遵守国际法的有关规定，不得损害中国在该海域的历史性权利。
中国政府的上述举措是与反对南海争端国际化、反对区外大国介入南海问题分不开的。中国政府在不同场合下反复强调，区外大国介入南海争端，“不但无益于问题的解决，反而会使问题复杂化”。1999年1月，菲律宾国防部长表示将推动举行一次由美国主持的南海问题国际会议。中国外交部发言人指出：“为维护南海地区的和平与稳定，中方一贯主张通过双边友好协商解决与有关国家之间的分歧。任何外部势力的介入都是不可取的，只能使局势进一步复杂化。”针对区域外大国介入南海问题时所提出的种种理由，中国政府据理进行驳斥。应该看到，中国此举虽然不会根本改变美日对南海争端的介入，但可以消除美日介入的主要借口。
南海政策的确定及对南海诸岛的建设
冷战后，适应国际形势和南海形势的变化，中国政府对南海政策做出了适时调整，即制定并完善国内法，正式确立“搁置争议，共同开发”方针，加强海疆国防建设。在维护国家的全局利益、长远利益上，中国南海政策发挥了一定的作用，就“稳定周边”的目标而言，南海政策是比较成功的。
（一）正式确立“搁置争议，共同开发”方针。寻求一种既能维护主权，又能使争端得以和平解决的方法对中国来说是处理南海争端的上策，也是维护南海局势和缓的必然选择之一。1984年邓小平就国际争端提出的“共同开发”的构想，构成了中国政府解决南海问题新思路的雏形。1988年5月中国外交部发表“关于西沙群岛和南沙群岛备忘录”，指出：“中国一贯主张和平解决国与国之间的争端，在南沙问题上也是如此。正是本着这种精神，中国主张将南沙群岛问题暂时搁置一下，将来商量解决”。1990年，中国提出解决南沙问题的十六字方针——主权归我，和平解决，搁置争议，共同开发。这成为中国解决南海争端的基本国策，引起国际社会广泛关注，并逐步赢得了有关国家的赞赏和认同。在印尼召开的数次有关南海问题的会议以及东盟外长会议、东盟论坛等重要的地区性会议，均将“搁置争议、共同开发”做为和平解决南海问题的最有借鉴意义的原则，并体现在会议的最终成果之中。
（二）加强海洋立法，使海上维权有法可依。根据形势发展，中国政府由90年代以前的侧重于“主权宣示与有限自卫”，转变为90年代后的侧重于以“国内立法”强化对南沙争议地区的主权。1992年颁布的《领海及毗连区法》是中国政府根据《联合国海洋法公约》制定的国内第一部海洋立法，规定了中国海洋基本制度，是维护南海海洋权益的重要法律文件。1996年5月，我国宣布了西沙群岛的领海基线，将南海诸岛中在中国实际控制之下的西沙群岛的主权权利法律化。 但仅仅划定领海和毗连区，不能有效地维护我南海的主权和利益。伴随南海周边国家纷纷划出专属经济区，使得本属中国管辖的海域面临其他国家的严重挑战。在这种情况下，1998年中国政府颁布了《专属经济区和大陆架法》，以国内立法的形式确定了《联合国海洋法公约》中对专属经济区和大陆架的规定，强调海域划界应在国际法的基础上，按照公平原则以协议划定。该法还清楚地表明了中国政府的立场，不因专属经济区、大陆架等海洋区域制度的建立而放弃中国对南海诸岛及其附近海域享有的“历史性权利”。至此，中国有了覆盖所有管辖海域的基本法律，使“公约”赋予沿海国对其管辖海域的各项基本权利在中国国内法律中得到了比较具体的体现。但是仍应指出，在海洋立法中中国只是指出对南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，没有明确中国海洋权利要求的范围，尤其是对于传统断续线的含义还没有公开予以准确的界定和说明。
（三）中国政府的海疆建设，以及不断进行的南海考察，彰显了我南海诸岛主权。自60年代，我国即开始进行西沙群岛设防工程建设，到80年代初，西沙主要岛屿上不仅修建了港池、航道、码头，同时建起了坚固的工事——各种火炮阵地以及油库、水库、弹药库、冷藏库等。根据1988年国务院和中央军委的决定在西沙永兴岛建设的机场于1991年竣工并投入使用。永兴岛机场可用作歼—7Ⅱ和歼—8Ⅱ飞机的前方作战基地，飞机跑道可部署SH—5“哈尔滨”水上飞机，为海上反潜以及水面舰艇提供目标跟踪数据。从空间距离上计算，在西沙永兴岛部署战斗机后，中国军队就可以在南沙群岛保持短时间的制空权，或者说有了在南沙上空争夺制空权的能力，如果使用大航程的战斗轰炸机，将给对方以很大的威胁。此外西沙琛航岛、中建岛、珊瑚岛、永兴岛等岛屿也由海军相继建成码头，大大改善了南海诸岛的海上运输条件。我国控制美济礁后，结束了南沙东部水域由菲律宾一家独霸的局面，使中国控制的南沙西、南两区的永暑、华阳等礁岛与东区的美济礁相互策应。这对中国进军南沙东部水域，掌控黄岩岛水域以打破有关国家长期形成的态势具有积极意义。
在采取措施确保南海局势总体保持稳定之时，中国政府不断进行南海科学调查，践行主权国权利。1987年以来，我地矿部门先后派出“海洋4号”和“奋斗4号”勘查船，多次前往南沙海域进行地质调查。中科院南海海洋研究所分别在南沙海域曾母盆地、万安盆地进行了地球物理调查。在1991～1992年物理地震概查中，先后发现了17个大中型局部构造圈闭，并在1993年对其中6个局部构造进行了地震半详查。1990年3～4月，国家海洋局南海分局考察船“向阳红5号”对南沙群岛以及南海北部海域进行海洋横断面、南沙部分岛礁与大陆的联测。1990年4月，国家测绘局、国家地震局和国家海洋局组成调查队对南沙部分岛礁进行精确的定位测量。1991年8月，我国首次采用航天遥感技术测制的南沙岛礁地图问世，该地图以信息量丰富，相关位置和绝对位置精确度高令世人瞩目，将对我国开发南沙群岛发挥巨大作用。
总之，在20世纪90年代整体国际局势没有太大变化的背景下，中国南海政策仍将坚持业已确定的原则与指针——“搁置争议，共同开发”，积极同越南、菲律宾进行岛礁争端、海域划界的和平谈判，并取得了一定成果。在照顾区域外大国航海利益的基础上，中国反对区域外大国涉入，反对南海问题国际化。中国的政策在一定程度上缓解了南海紧张关系，推动南海和平局面的延续，为国内经济的发展创造了稳定的外部环境。
（作者为黑龙江大学黑龙江流域文明研究中心、中国南海协同创新中心教授）