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摘 要：东日本大地震的救援工作为自然灾害多发的日本带来启发。灾害救援时往往需要府际合作，而为了支援方与受援方能够应急处理好救援对接工作，政府应在灾害前进行灾害预期，提前制定灾害受援计划，提高受灾地区政府的受援能力。以日本神户市“神户市灾害受援计划”为例进行分析，可充分认识到受援计划制定的重要性。
关键字：日本防灾政策；受援计划；东日本大地震；神户市
【中图分类号】D632.5
日本是一个自然灾害多发的国家，东日本大地震作为近年来日本的重大灾害之一，在其国内乃至世界都产生了重大影响。众多国民遇难，死伤者不断出现，造成了大量财产损失。为将损失降低到最小，日本不断进行防灾减灾的方式探索，建立起比较完备的灾害应对及恢复体系。
本文首先强调为了在灾害发生前有所准备，从“减灾”的视角出发进行灾害预期的重要性，同时对东日本大地震时期政府间合作及其问题进行分析。其次，探讨了提高政府受援能力的必要性，在明确地方政府受援能力不足的现状的基础上，以日本神户市“神户市灾害受援计划”为例，分析受援计划制定的重要性。
二、灾害预期与“减灾”
日本的防灾政策先后经历了以保护国土为中心的国土防灾期、致力于城市防灾并动用社会共同力量的城市防灾期、多主体协作以提高地区综合防灾能力的地区防灾期、致力于处理大面积巨大灾害的广域防灾期。东日本大地震所造成的破坏有目共睹，因此在如今的广域防灾时期，建立一个强有力的受援区域以应对破坏力超出预测的灾害，已成为时代要求。
此外，由于日常的灾害预防中的风险设定和灾害预期十分重要，我们可以得出如下结论：预测包括灾害风险程度在内的多个项目（多重防御）以及即便发生预想外的事态也可当场做出判断将伤害降低到最小的危机管理是至关重要的。但在冈本（2003）看来，强调要求政府具备“处置预想外事件”的能力，即未来如何处置突发事件降低伤害、如何保护民众、预防灾害的能力。
确实，针对地震等自然灾害的预测是十分困难的，如果能够完全预测，那么重大灾害也就不会发生了。但是，也正是因此，高质量的受害预期是十分必要的。从「减灾」的视角来看，零风险不可能达成的，但是“多少牺牲都是由于我们只在精神层面进行防灾对策的准备而造成的”（室崎2013：40），因此我们要在所能达到的范围内尽可能的进行预测和对策预期。同时，以预期为基础考虑受灾时的应急策略，接受其他地区政府的帮助的对接方法，也可按照不同领域、不同业务进行制定。总之，从灾后救援及受援效率的视角来看，灾害预期是十分必要的。
三、预期外的东日本大地震时期政府合作问题分析
为灾害发生之后的应急对策，灾害救助法第三条及第四条有所规定：在灾害期间，都道府县要紧急假定住宅供给、生活必需品供给与借贷，但是事实上，在真正实施救援的时候，一般起到最重要作用的是居民身边的市区镇村，都道府县多起到补充功能。但是，像东日本大地震一样的影响区域极大巨大地震，不仅政府的办公楼和行政资料丢失，而且失去很多职员，这成为救助和复兴的巨大障碍。在这种情况下，对于陷入瘫痪状态的基层政府来说，国家的支援与府际间协作不可或缺。东日本大震灾时期由关西广大区域联合进行的「counter part方式」引人注目。
但是，从另一方面来看，这样的情况也被指出存在，即“来自全国的支援在受灾地没有完全起到作用”，“受灾地没充分地准备好有效利用和接受来自其他地区政府、国家、志愿者、机构和企业等多样主体的支援”。好不容易得到了支援，但因为受灾地区没有做好对接准备，导致支援方面的作用无法发挥的情况也时有发生。
这种问题发生的原因，一般认为与前文所述的政府灾害前受害状况预期不足有着密切联系。由于预期不够充分，自然难以迅速掌握本地的受灾状况，无法迅速发出请求支援时所需的必要信息，急需支援的领域和业务信息也无法迅速传达。为了解决这个问题，应当尽可能全面的预想可能造成的伤害，相应的按照类别或业务体系收集政府的信息，将其作为指南标准预防灾害。
四、自治体授援能力不足的问题
1.授援能力
在内阁府2010年发行的手册“提高接收地区多样防灾志愿支援活动的‘受援能力’”中，“受援能力”一词开始被使用。在手册中，“受援能力”被定义为是接受志愿活动的环境、智慧，能够激发出志愿奉献力量的东西，是“防灾能力”提高的环节。
就这样，“防灾能力”一词，原本是用作接受志愿活动相关的用语，如今在接受志愿活动以外的场合也可以使用。例如在震灾发生地区，从其他地区政府接受业务或救援等的接受支援的场合中，使用较多。
2.提高政府受援能力的重要性
正如上文所述，在东日本大地震中，与其他地区政府的协作是不可或缺的，但是却经常存在在接受支援的时候，支援方面的作用却不能很好地发挥的情况。这一般被认为是由于震灾地区政府“受援能力”不足而为为支援带来着障碍。
在这一次的大地震中，“受灾地区所必须的帮助，不仅仅是消防方面，还需要涉及到各领域行政业务的帮助”。但是，这样的状况时常出现，即由于受灾地区政府职员处于并不清楚本地区在哪些方面需要支援的状态中，造成支援方面无法入手进行应急帮助且应急人手不足，最终导致不得不拒绝支援的状况。
在宫城县2012年3月发布的报告“宫城县六个月期间应对东日本大地震的措施及查证”中重点强调了为提高接受援助的能力而建立一定体制的重要性，报告中写道“虽事先得知其他地区政府会派来援助力量，但由于宫城县政府无应对并协调多个应援县的应援的体制，导致不得不视情况临时做出应对”“未来宫城县将制定应对并协调多方应援，灵活处理受灾町支援的体制”。
可是从另一方面来说，由于重大地震之后的救援是受灾地区政府凭借自身能力所不能完成的，因此不得不依赖前来支援的其他地区政府，这种情况是十分常见的。在当时的情况下，却常有由于无法得到需要救助和支援受难居民信息，导致救援无法展开的情况。支援和救助的受难者的行为与个人信息保护之间在此时陷入矛盾，因此政府必须事前预期到这样的情况，提前考虑好对此的对应策略。也有学者指出，从提高政府受援能力的视角来看，在发生重大灾害的时候，我们需要相对灵活地处理个人信息保护政策。 3.“受援计划”的必要性与《神户市灾害受援计划》
此前日本政府的防灾计划，主要是针对如何运用自身能力进行防灾和事后复原而制定的，而关于如何应对从其他地区政府得到支援的方案却没有具体规定。这种情况，作为之前灾害的防灾计划是有一定程度适用性的，但当发生了像东日本大地震一样影响区域极广的巨大地震，受灾地区凭借自身能力无法完成防灾与事后兴建，必须依靠外界支援时，此前没有关于“受援能力”规定的防灾计划就显现出了其局限性。因此，为了做好应对巨大灾害的准备，制定与灾害预期相对应的“受援计划”十分必要。
认识到这一点，神户市制定了《神户市灾害受援计划》，其中表述了计划的制定目的，即“通过事先确定需要支援的项目及接受支援的方式，可使遭受大规模灾害的地区在仅靠自己的行政职能无法应对的情况下，最大限度地利用其他地区政府、组织、NPO、志愿者和企业等多方面的支援。
此项《神户市灾害受援计划》，除了对灾害救援及事后重建期间，各应急业务部门的的分工进行了规定外，还具体规定了志愿者录用及工作开展相关事项、“支援坐席“和“业务流程”的诸多事宜。此外，为了迅速开展支援，在该计划制定前，政府还明确了需要支援的领域分类（灾害紧急业务118项，常规业务12项，总计130项），同时规定了各类业务所对应的支援席位。所谓的支援座席，是指事先已整理、记录完备的支援方所需知受援方业务相关信息。
总之，被支援方面对受灾情况进行充分的预期，能够对支援方做出及时应对，事前对于需要支援的领域和业务进行明确（同时明确应对部门），这是受援方体制上的必要准备。在这种情况下，一旦灾害发生，支援方面可以自行确认受灾地区的信息，高效率开展支援活动，更为有效的支援工作可以期待。
综上所述，巨大灾害发生时，以往的防灾计划存在已不再适用的可能性。为了对这类灾害有所准备，我们需要在事前对灾害进行预期，为提高受援能力而制定“受援计划”是很必要的。但是，受灾地区政府的“受援能力”提高十分重要的同时，支援方也在寻求“自我完备性”。只有尽可能保证好自身的食品供给、住宿保障及交通途径，进入受灾地区后的救援和重建工作效率才能大大提高。
参考文献：
[1] 磯崎初仁.金井利之.伊藤正次，『ホーンブック 地方自治（第三版）』，北樹出版，2014.
[2] 永松伸吾，『減債政策論入門（シリーズ災害と社会4）』，弘文堂，2008.
[3] 神谷秀之，桜井誠一，『自治体連携と受援力―もう国に依存できない』，公人の友社，2013.
[4] 岡本全勝，「東日本大震災からの復興―試される政府の能力」，『年報行政研究48：東日本大震災における行政の役割』，日本行政学会，2013.
[5] 室崎益輝，「東日本大震災からみえてきた『減災行政』の課題」，『年報行政研究48：東日本大震災における行政の役割』，日本行政学会，2013.
[6] 内閣府（2013年6月21日改正）「災害救助法」：
（2014.8.4）.
[7] 内閣府（2010年）「防災ボランティア活動の多様な支援活動を受け入れる 地域の『受援力』を高めるために」：（2014.8.4）.
[8] 宮城県「東日本大震災 宮城県の6か月間の災害対応とその検証」：
（2014.8.4）.
关键字：日本防灾政策；受援计划；东日本大地震；神户市
【中图分类号】D632.5
日本是一个自然灾害多发的国家，东日本大地震作为近年来日本的重大灾害之一，在其国内乃至世界都产生了重大影响。众多国民遇难，死伤者不断出现，造成了大量财产损失。为将损失降低到最小，日本不断进行防灾减灾的方式探索，建立起比较完备的灾害应对及恢复体系。
本文首先强调为了在灾害发生前有所准备，从“减灾”的视角出发进行灾害预期的重要性，同时对东日本大地震时期政府间合作及其问题进行分析。其次，探讨了提高政府受援能力的必要性，在明确地方政府受援能力不足的现状的基础上，以日本神户市“神户市灾害受援计划”为例，分析受援计划制定的重要性。
二、灾害预期与“减灾”
日本的防灾政策先后经历了以保护国土为中心的国土防灾期、致力于城市防灾并动用社会共同力量的城市防灾期、多主体协作以提高地区综合防灾能力的地区防灾期、致力于处理大面积巨大灾害的广域防灾期。东日本大地震所造成的破坏有目共睹，因此在如今的广域防灾时期，建立一个强有力的受援区域以应对破坏力超出预测的灾害，已成为时代要求。
此外，由于日常的灾害预防中的风险设定和灾害预期十分重要，我们可以得出如下结论：预测包括灾害风险程度在内的多个项目（多重防御）以及即便发生预想外的事态也可当场做出判断将伤害降低到最小的危机管理是至关重要的。但在冈本（2003）看来，强调要求政府具备“处置预想外事件”的能力，即未来如何处置突发事件降低伤害、如何保护民众、预防灾害的能力。
确实，针对地震等自然灾害的预测是十分困难的，如果能够完全预测，那么重大灾害也就不会发生了。但是，也正是因此，高质量的受害预期是十分必要的。从「减灾」的视角来看，零风险不可能达成的，但是“多少牺牲都是由于我们只在精神层面进行防灾对策的准备而造成的”（室崎2013：40），因此我们要在所能达到的范围内尽可能的进行预测和对策预期。同时，以预期为基础考虑受灾时的应急策略，接受其他地区政府的帮助的对接方法，也可按照不同领域、不同业务进行制定。总之，从灾后救援及受援效率的视角来看，灾害预期是十分必要的。
三、预期外的东日本大地震时期政府合作问题分析
为灾害发生之后的应急对策，灾害救助法第三条及第四条有所规定：在灾害期间，都道府县要紧急假定住宅供给、生活必需品供给与借贷，但是事实上，在真正实施救援的时候，一般起到最重要作用的是居民身边的市区镇村，都道府县多起到补充功能。但是，像东日本大地震一样的影响区域极大巨大地震，不仅政府的办公楼和行政资料丢失，而且失去很多职员，这成为救助和复兴的巨大障碍。在这种情况下，对于陷入瘫痪状态的基层政府来说，国家的支援与府际间协作不可或缺。东日本大震灾时期由关西广大区域联合进行的「counter part方式」引人注目。
但是，从另一方面来看，这样的情况也被指出存在，即“来自全国的支援在受灾地没有完全起到作用”，“受灾地没充分地准备好有效利用和接受来自其他地区政府、国家、志愿者、机构和企业等多样主体的支援”。好不容易得到了支援，但因为受灾地区没有做好对接准备，导致支援方面的作用无法发挥的情况也时有发生。
这种问题发生的原因，一般认为与前文所述的政府灾害前受害状况预期不足有着密切联系。由于预期不够充分，自然难以迅速掌握本地的受灾状况，无法迅速发出请求支援时所需的必要信息，急需支援的领域和业务信息也无法迅速传达。为了解决这个问题，应当尽可能全面的预想可能造成的伤害，相应的按照类别或业务体系收集政府的信息，将其作为指南标准预防灾害。
四、自治体授援能力不足的问题
1.授援能力
在内阁府2010年发行的手册“提高接收地区多样防灾志愿支援活动的‘受援能力’”中，“受援能力”一词开始被使用。在手册中，“受援能力”被定义为是接受志愿活动的环境、智慧，能够激发出志愿奉献力量的东西，是“防灾能力”提高的环节。
就这样，“防灾能力”一词，原本是用作接受志愿活动相关的用语，如今在接受志愿活动以外的场合也可以使用。例如在震灾发生地区，从其他地区政府接受业务或救援等的接受支援的场合中，使用较多。
2.提高政府受援能力的重要性
正如上文所述，在东日本大地震中，与其他地区政府的协作是不可或缺的，但是却经常存在在接受支援的时候，支援方面的作用却不能很好地发挥的情况。这一般被认为是由于震灾地区政府“受援能力”不足而为为支援带来着障碍。
在这一次的大地震中，“受灾地区所必须的帮助，不仅仅是消防方面，还需要涉及到各领域行政业务的帮助”。但是，这样的状况时常出现，即由于受灾地区政府职员处于并不清楚本地区在哪些方面需要支援的状态中，造成支援方面无法入手进行应急帮助且应急人手不足，最终导致不得不拒绝支援的状况。
在宫城县2012年3月发布的报告“宫城县六个月期间应对东日本大地震的措施及查证”中重点强调了为提高接受援助的能力而建立一定体制的重要性，报告中写道“虽事先得知其他地区政府会派来援助力量，但由于宫城县政府无应对并协调多个应援县的应援的体制，导致不得不视情况临时做出应对”“未来宫城县将制定应对并协调多方应援，灵活处理受灾町支援的体制”。
可是从另一方面来说，由于重大地震之后的救援是受灾地区政府凭借自身能力所不能完成的，因此不得不依赖前来支援的其他地区政府，这种情况是十分常见的。在当时的情况下，却常有由于无法得到需要救助和支援受难居民信息，导致救援无法展开的情况。支援和救助的受难者的行为与个人信息保护之间在此时陷入矛盾，因此政府必须事前预期到这样的情况，提前考虑好对此的对应策略。也有学者指出，从提高政府受援能力的视角来看，在发生重大灾害的时候，我们需要相对灵活地处理个人信息保护政策。 3.“受援计划”的必要性与《神户市灾害受援计划》
此前日本政府的防灾计划，主要是针对如何运用自身能力进行防灾和事后复原而制定的，而关于如何应对从其他地区政府得到支援的方案却没有具体规定。这种情况，作为之前灾害的防灾计划是有一定程度适用性的，但当发生了像东日本大地震一样影响区域极广的巨大地震，受灾地区凭借自身能力无法完成防灾与事后兴建，必须依靠外界支援时，此前没有关于“受援能力”规定的防灾计划就显现出了其局限性。因此，为了做好应对巨大灾害的准备，制定与灾害预期相对应的“受援计划”十分必要。
认识到这一点，神户市制定了《神户市灾害受援计划》，其中表述了计划的制定目的，即“通过事先确定需要支援的项目及接受支援的方式，可使遭受大规模灾害的地区在仅靠自己的行政职能无法应对的情况下，最大限度地利用其他地区政府、组织、NPO、志愿者和企业等多方面的支援。
此项《神户市灾害受援计划》，除了对灾害救援及事后重建期间，各应急业务部门的的分工进行了规定外，还具体规定了志愿者录用及工作开展相关事项、“支援坐席“和“业务流程”的诸多事宜。此外，为了迅速开展支援，在该计划制定前，政府还明确了需要支援的领域分类（灾害紧急业务118项，常规业务12项，总计130项），同时规定了各类业务所对应的支援席位。所谓的支援座席，是指事先已整理、记录完备的支援方所需知受援方业务相关信息。
总之，被支援方面对受灾情况进行充分的预期，能够对支援方做出及时应对，事前对于需要支援的领域和业务进行明确（同时明确应对部门），这是受援方体制上的必要准备。在这种情况下，一旦灾害发生，支援方面可以自行确认受灾地区的信息，高效率开展支援活动，更为有效的支援工作可以期待。
综上所述，巨大灾害发生时，以往的防灾计划存在已不再适用的可能性。为了对这类灾害有所准备，我们需要在事前对灾害进行预期，为提高受援能力而制定“受援计划”是很必要的。但是，受灾地区政府的“受援能力”提高十分重要的同时，支援方也在寻求“自我完备性”。只有尽可能保证好自身的食品供给、住宿保障及交通途径，进入受灾地区后的救援和重建工作效率才能大大提高。
参考文献：
[1] 磯崎初仁.金井利之.伊藤正次，『ホーンブック 地方自治（第三版）』，北樹出版，2014.
[2] 永松伸吾，『減債政策論入門（シリーズ災害と社会4）』，弘文堂，2008.
[3] 神谷秀之，桜井誠一，『自治体連携と受援力―もう国に依存できない』，公人の友社，2013.
[4] 岡本全勝，「東日本大震災からの復興―試される政府の能力」，『年報行政研究48：東日本大震災における行政の役割』，日本行政学会，2013.
[5] 室崎益輝，「東日本大震災からみえてきた『減災行政』の課題」，『年報行政研究48：東日本大震災における行政の役割』，日本行政学会，2013.
[6] 内閣府（2013年6月21日改正）「災害救助法」：
[7] 内閣府（2010年）「防災ボランティア活動の多様な支援活動を受け入れる 地域の『受援力』を高めるために」：
[8] 宮城県「東日本大震災 宮城県の6か月間の災害対応とその検証」：