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【摘 要】 编制管理是国家行政管理的一项重要内容。随着我国政府管理方式的深入变革以及社会主义市场经济体制的不断完善，存量编制管理方面还存在一些不相适应的问题，为使政府职能、现有机构、编制和人员管理更好地适应经济社会发展需要，须对现有编制管理进行审慎分析，厘清各项权力，才能有的放矢，真正盘活存量编制。
【关键词】 编制管理；事中事后监管；存量编制
【作者简介】 赵晓红，中共青海省委党校公共管理教研部副教授。研究方向为行政伦理、公共管理。
【中图分类号】 D630.1 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）06-0012-02
编制管理是国家行政管理的一项重要内容，也是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。为使政府职能、现有机构、编制和人员管理更好地适应经济社会发展，课题组就“改变政府管理方式，加强事中事后监管对现有存量编制的影响分析”问题对一些省级重点经济、社会综合管理部门及相关县市区相关职能部门职能履行状况及相应机构编制管理、人员结构状况进行了专题调研。现以省工商行政管理局为例，对事中事后监管加强问题作一梳理。
一、省工商局管理部门所面临的“编制”窘况
1. 职能、机构与编制不能有机协调，编制人员效率不高
机构、职能与编制是机构编制工作的三个关键节点，其中，职能管理是基础，处于中心地位。合理配置职能是搞好机构管理的基础。职能管理又是科学定编的依据。在改变政府管理方式，强化事中事后监管过程中，工商管理部门履职中的“越位”情况有显著好转，但由于职能不顺、权责不清所导致的“错位”“缺位”状况依然严重，直接影响现有编制人员的工作效率。具体来看，体现在两个方面：
一是职能“错位”导致机构不顺，责任主体偏移。职能是一个岗位任务和责任的具体体现。职能错位会导致政出多门，责任交叉错位。按照《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号）的规定，一直以来由工商管理部门履行的流通环节的食品监管职能划归给了食药局，而由于历史和现实的原因，包括食品药品监管的许多职能履行面临着“有机构、有职能、无编制”的现状，职能、机构与编制的边界不清，许多部门人员兼任数职的状况不在少数。与此相似的情况在其他部门同样存在，如在企业上市管理、流通领域管理、城市客运出租车管理等方面，部门之间职能交叉严重，重复设岗，造成人员、经费的浪费。
二是职能“缺位”导致编制空缺，监管乏力。俗语说“有为才有位”。机构编制作为一项严格的制度，其制定、颁布与实施与现实相比，具有一定滞后性。往往是作为具体政策的执行者，各级部门在各自岗位中“积极有为”，但是因为“无位”而引发了职能合法性问题，尤其是对一些新兴市场的监管上，又有更多专业技术要求，经常陷入“管理违法，不管理也违法”的尴尬境地。
2. 层级结构与职能履行的矛盾造成编制资源浪费
协调好权力与责任的关系是机构编制工作的目标和要求，也是衡量机构编制工作的重要指标。现行工商管理体制属于典型的直线职能制，具有如下特点：一是主要以法定职能划分部门，工作运行以条线为主。二是系统各层级所从事工作性质基本相同，上下层级之间基本对口。三是整个组织职能的有效履行是以部门为单位，而不是以管理和服务对象为导向的。可见，这种典型的职能部门化倾向在实际工作中，难免会引起权力与责任的不对称，造成层级监管与综合监管的矛盾。一方面，处于层级上层的为政绩考虑，需要分解目标，并层层下达任务指标，最终传导到基层各部门中。各层级的业务部门因职责不同，各自为政，过分强调本部门工作的重要性，往往忽视了组织整体功能的发挥，不能有效形成整体执法合力。另一方面，各种临时性的任务和临时性的检查工作，让基层单位把大量工作精力放到这些时效性极强的工作中，对正常业务工作的开展造成了一定影响，对市场监管缺乏计划性、长效性。
3. 机构改革与编制调整难以同步
機构改革与编制调整的矛盾首先表现为省州地市之间的调整难以同步。省级机构经过几次机构调整，使省市级机关相关部门的管理职能有了不同程度的弱化、下放和转移，但社会事务的增加对相应部门越来越多的职能要求，使得一些主要承担行政管理的部门，只能设为事业机构，造成了事实上的政事不分，行政管理体制和运行机制一直难以理顺。其次，也表现为部门内部调整难同步。每次机构调整过程中，省级部门由于已有较好的管理体系，做适当调整不会影响大局。但是许多基层部门，本就存在许多机构不完整、编制不合理、人员不到位的情况，调整过程中很难与省级部门保持一致，出现了机构倒置。即越是关乎执行的基层，越是资源禀赋薄弱，越是需要人力，越是难以留住人。这种状况导致许多下放权力缺少对接部门，权力转移不畅。
4. 社会发展对部门职能的需求与编制调整难以同步
“编制即是法律”。编制工作的科学性和规范性在维护编制工作严肃性的同时也难免面临实际操作层面灵活性缺失的尴尬。近年来，随着市场监管职能需求的增多，对执法监管的要求越来越高，执法职能的履行成为一项非常重要的工作职能，但是，在机构编制管理上，明显存在“以不变应多变”的状况。其中尤以工商管理部门的执法问题较为突出。
二、如何做好机构编制工作
1. 加快政府职能转变，理顺职责关系，整合管理资源
一要科学调整职能，理顺职能关系。地方政府职能转变是机构编制调整的前提和基础。精简、高效、运转协调的政府组织机构，为政府职能的充分发挥提供了必要的组织和人力保障。科学、合理、依法依规的机构编制，又是政府职能依法履行的制度保障。所以，要保障政府职能履行，必须将机构编制与政府职能统一起来考量，在动态调整中使二者达到最佳状态，才能有效促进政府职能的科学履行。
二要厘清职能、权力、责任之间的平衡关系，充分激活基层编制活力。建设服务型政府，服务重在基层。基层公共服务领域发展的重要性越来越凸显，需要按照“小局服从大局，大局照顾小局”要求，充分考虑县、乡等基层实际，既要放事权，也要给予相应的财权，做到事权与财权相一致。避免出现“上层人浮于事，基层有事无人”的状况。只有扎根基层，服务一线的人越多，基层群众的公共服务需求才能得到满足。这是固本培基的重要工程，也是决策、规划的统一管理与执行、监管的分层管理的有机统一。 2. 加快事业单位改革，理顺公共事业管理与行政机构职能关系
从总体上来看，行政机构承担行政权力，履行行政管理职能，而事业单位是为社会提供公益性服务的机构。从建国到改革开放初期，我国公共事业管理都是国家统管，高度集中统一，在长期运行中形成了其独特格局。随着我国公共服务创新的推进，对公共事业管理的要求也越来越高，责任越来越大。但相对于行政机构改革，公共事业机构改革比较滞后，政事不分、事企不分，挤占了公共资源，加重了财政负担，影响了公共服务的高效提供。解决上述问题，必须与行政管理体制改革和行政机构管理相协调，在更大范围内、更深层次上稳步推进事业单位分类改革。
3. 加强机构编制部门的监督检查职能，强化编制监督
重事前审批，轻事后监督，是党政机关长期存在的问题，机构编制部门也不例外。机构编制的审批具有极其重要的地位，只有严格审批才能确保机构编制与国家经济社会发展有效对接，才能有效保障机构改革成果。但是，审批之后，落实中是否有新的问题，同样需要审慎的态度适时强化监督。要对所审批的机构数与编制数进行数额监督，同样还要协调人事、财政等多部门，确保编制的严肃性与科学性。还要与政府监察、审计部门进行协调监督，保证编制工作合法合规。总之，要克服和扭转“弱监督、软监督、虚监督甚至无监督”的问题，加强监督职能，健全完善监督检查程序和手段。
4. 创新机构编制管理机制
编制管理的重點与难点工作都在严格控制上。一方面，不同部门不同工作中，机关工作人员经常产生“人手少、编制缺”的想法，增编要求几乎在每次调研中都被反复强调。另一方面， 很多机构的内部控制上还可以做很多文章。这对编制工作提出的要求是，不仅要做数量文章，原则上严把“不增编”的关口，更要深入基层，与相关机构做好现有编制的质量文章，对机构和编制做内部调整，对相关职责进行协调配合等。总之，要盘活现有资源，充分高效地利用好现有编制，逐步建立管政策、管总量、管结构的机构编制管理新机制。
参考文献：
[1] 杨国栋.我国市级政府编制总量控制研究[D].苏州：苏州大学，2008.
[2] 杨兴红.地方政府行政编制影响因素及动态调整策略研究[D].合肥：合肥工业大学，2013.
责任编辑：赵春燕
【关键词】 编制管理；事中事后监管；存量编制
【作者简介】 赵晓红，中共青海省委党校公共管理教研部副教授。研究方向为行政伦理、公共管理。
【中图分类号】 D630.1 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）06-0012-02
编制管理是国家行政管理的一项重要内容，也是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。为使政府职能、现有机构、编制和人员管理更好地适应经济社会发展，课题组就“改变政府管理方式，加强事中事后监管对现有存量编制的影响分析”问题对一些省级重点经济、社会综合管理部门及相关县市区相关职能部门职能履行状况及相应机构编制管理、人员结构状况进行了专题调研。现以省工商行政管理局为例，对事中事后监管加强问题作一梳理。
一、省工商局管理部门所面临的“编制”窘况
1. 职能、机构与编制不能有机协调，编制人员效率不高
机构、职能与编制是机构编制工作的三个关键节点，其中，职能管理是基础，处于中心地位。合理配置职能是搞好机构管理的基础。职能管理又是科学定编的依据。在改变政府管理方式，强化事中事后监管过程中，工商管理部门履职中的“越位”情况有显著好转，但由于职能不顺、权责不清所导致的“错位”“缺位”状况依然严重，直接影响现有编制人员的工作效率。具体来看，体现在两个方面：
一是职能“错位”导致机构不顺，责任主体偏移。职能是一个岗位任务和责任的具体体现。职能错位会导致政出多门，责任交叉错位。按照《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号）的规定，一直以来由工商管理部门履行的流通环节的食品监管职能划归给了食药局，而由于历史和现实的原因，包括食品药品监管的许多职能履行面临着“有机构、有职能、无编制”的现状，职能、机构与编制的边界不清，许多部门人员兼任数职的状况不在少数。与此相似的情况在其他部门同样存在，如在企业上市管理、流通领域管理、城市客运出租车管理等方面，部门之间职能交叉严重，重复设岗，造成人员、经费的浪费。
二是职能“缺位”导致编制空缺，监管乏力。俗语说“有为才有位”。机构编制作为一项严格的制度，其制定、颁布与实施与现实相比，具有一定滞后性。往往是作为具体政策的执行者，各级部门在各自岗位中“积极有为”，但是因为“无位”而引发了职能合法性问题，尤其是对一些新兴市场的监管上，又有更多专业技术要求，经常陷入“管理违法，不管理也违法”的尴尬境地。
2. 层级结构与职能履行的矛盾造成编制资源浪费
协调好权力与责任的关系是机构编制工作的目标和要求，也是衡量机构编制工作的重要指标。现行工商管理体制属于典型的直线职能制，具有如下特点：一是主要以法定职能划分部门，工作运行以条线为主。二是系统各层级所从事工作性质基本相同，上下层级之间基本对口。三是整个组织职能的有效履行是以部门为单位，而不是以管理和服务对象为导向的。可见，这种典型的职能部门化倾向在实际工作中，难免会引起权力与责任的不对称，造成层级监管与综合监管的矛盾。一方面，处于层级上层的为政绩考虑，需要分解目标，并层层下达任务指标，最终传导到基层各部门中。各层级的业务部门因职责不同，各自为政，过分强调本部门工作的重要性，往往忽视了组织整体功能的发挥，不能有效形成整体执法合力。另一方面，各种临时性的任务和临时性的检查工作，让基层单位把大量工作精力放到这些时效性极强的工作中，对正常业务工作的开展造成了一定影响，对市场监管缺乏计划性、长效性。
3. 机构改革与编制调整难以同步
機构改革与编制调整的矛盾首先表现为省州地市之间的调整难以同步。省级机构经过几次机构调整，使省市级机关相关部门的管理职能有了不同程度的弱化、下放和转移，但社会事务的增加对相应部门越来越多的职能要求，使得一些主要承担行政管理的部门，只能设为事业机构，造成了事实上的政事不分，行政管理体制和运行机制一直难以理顺。其次，也表现为部门内部调整难同步。每次机构调整过程中，省级部门由于已有较好的管理体系，做适当调整不会影响大局。但是许多基层部门，本就存在许多机构不完整、编制不合理、人员不到位的情况，调整过程中很难与省级部门保持一致，出现了机构倒置。即越是关乎执行的基层，越是资源禀赋薄弱，越是需要人力，越是难以留住人。这种状况导致许多下放权力缺少对接部门，权力转移不畅。
4. 社会发展对部门职能的需求与编制调整难以同步
“编制即是法律”。编制工作的科学性和规范性在维护编制工作严肃性的同时也难免面临实际操作层面灵活性缺失的尴尬。近年来，随着市场监管职能需求的增多，对执法监管的要求越来越高，执法职能的履行成为一项非常重要的工作职能，但是，在机构编制管理上，明显存在“以不变应多变”的状况。其中尤以工商管理部门的执法问题较为突出。
二、如何做好机构编制工作
1. 加快政府职能转变，理顺职责关系，整合管理资源
一要科学调整职能，理顺职能关系。地方政府职能转变是机构编制调整的前提和基础。精简、高效、运转协调的政府组织机构，为政府职能的充分发挥提供了必要的组织和人力保障。科学、合理、依法依规的机构编制，又是政府职能依法履行的制度保障。所以，要保障政府职能履行，必须将机构编制与政府职能统一起来考量，在动态调整中使二者达到最佳状态，才能有效促进政府职能的科学履行。
二要厘清职能、权力、责任之间的平衡关系，充分激活基层编制活力。建设服务型政府，服务重在基层。基层公共服务领域发展的重要性越来越凸显，需要按照“小局服从大局，大局照顾小局”要求，充分考虑县、乡等基层实际，既要放事权，也要给予相应的财权，做到事权与财权相一致。避免出现“上层人浮于事，基层有事无人”的状况。只有扎根基层，服务一线的人越多，基层群众的公共服务需求才能得到满足。这是固本培基的重要工程，也是决策、规划的统一管理与执行、监管的分层管理的有机统一。 2. 加快事业单位改革，理顺公共事业管理与行政机构职能关系
从总体上来看，行政机构承担行政权力，履行行政管理职能，而事业单位是为社会提供公益性服务的机构。从建国到改革开放初期，我国公共事业管理都是国家统管，高度集中统一，在长期运行中形成了其独特格局。随着我国公共服务创新的推进，对公共事业管理的要求也越来越高，责任越来越大。但相对于行政机构改革，公共事业机构改革比较滞后，政事不分、事企不分，挤占了公共资源，加重了财政负担，影响了公共服务的高效提供。解决上述问题，必须与行政管理体制改革和行政机构管理相协调，在更大范围内、更深层次上稳步推进事业单位分类改革。
3. 加强机构编制部门的监督检查职能，强化编制监督
重事前审批，轻事后监督，是党政机关长期存在的问题，机构编制部门也不例外。机构编制的审批具有极其重要的地位，只有严格审批才能确保机构编制与国家经济社会发展有效对接，才能有效保障机构改革成果。但是，审批之后，落实中是否有新的问题，同样需要审慎的态度适时强化监督。要对所审批的机构数与编制数进行数额监督，同样还要协调人事、财政等多部门，确保编制的严肃性与科学性。还要与政府监察、审计部门进行协调监督，保证编制工作合法合规。总之，要克服和扭转“弱监督、软监督、虚监督甚至无监督”的问题，加强监督职能，健全完善监督检查程序和手段。
4. 创新机构编制管理机制
编制管理的重點与难点工作都在严格控制上。一方面，不同部门不同工作中，机关工作人员经常产生“人手少、编制缺”的想法，增编要求几乎在每次调研中都被反复强调。另一方面， 很多机构的内部控制上还可以做很多文章。这对编制工作提出的要求是，不仅要做数量文章，原则上严把“不增编”的关口，更要深入基层，与相关机构做好现有编制的质量文章，对机构和编制做内部调整，对相关职责进行协调配合等。总之，要盘活现有资源，充分高效地利用好现有编制，逐步建立管政策、管总量、管结构的机构编制管理新机制。
参考文献：
[1] 杨国栋.我国市级政府编制总量控制研究[D].苏州：苏州大学，2008.
[2] 杨兴红.地方政府行政编制影响因素及动态调整策略研究[D].合肥：合肥工业大学，2013.
责任编辑：赵春燕