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从世界范围来看，农村金融问题大都可归结为供求两端的失衡，只是不同国家供求失衡的严重程度及其背后的主导因素各有差异。也正因为如此，各国在农村金融体系的改革和发展路径上也有诸多的不同。比如，美国的农村金融体系以商业性金融机构为主，辅之以政策性金融、合作金融等，相对更依赖市场化机制；而在德国、法国和日本等国家，合作金融则在农村金融体系中占据了绝对主导，政府（特别是日本和法国）也经由多种途径（设立政策性金融机构和颁行各种相关政策）在农村金融的发展过程中发挥了重要的作用。
具体到中国，近年来，农村金融问题的凸显与我国经济、金融的改革发展密切相关。随着改革开放的推进，农村经济的快速发展带动了资金需求的膨胀。另一方面，金融体系的商业化改革，却在一定程度上限制了农村金融服务供给的对应增长。原因有以下几点：
其一，商业化改革减弱了大型国有银行（包括邮政储蓄银行在内）对农村地区的金融支持力度。在以利润最大化为经营目标的情况下，国有银行大量裁撤收益较低的农村网点；同时，为提高资金使用效率，从农村吸收的大量资金被配置到了效益更好的城市和发达地区，“抽水效应”愈发明显。
其二，中小型的农村信用社对农村金融发展的支持力度也有欠缺。一方面，面对激烈的市场竞争，农村金融机构吸储能力相对有限；另一方面，在长期的发展过程中，农村信用社多少已有些偏离其原有的合作性质。加之近年来银行监管当局所强调的股份制改造方向，信用社已逐步演变为商业性金融机构，服务群体较以往有一定偏离。
其三，政策性金融机构数量和种类较少，也制约了农村金融的发展。农业发展银行的业务范围及服务模式相对单一，而银行以外的其他政策性机构发展相对滞后，农村金融的风险分担体系仍有待形成，等等。
既然问题源自供求失衡，那么，解决失衡自然也就成了我国农村金融改革的核心任务和难点。既有的改革思路多从供给端着手，着力点主要在放松农村地区金融准入、成立新型农村金融机构以及鼓励（或要求）金融机构加大对农村金融的支持力度，等等。
这种想法有一定的合理性，但若放在一个更大的框架内，就会发现，这种思路与我们整体的改革逻辑似乎并不完全一致。一方面是坚持市场化改革方向，要求农村金融机构转换经营机制，实现商业化运作；而另一方面，又要求农村金融机构去发展或承担一些不具有商业可持续的事情。在缺乏有效监管和激励措施的情况下，仅凭这种一相情愿的设想，很难建立起改善农村金融供给的长效机制。
在制定未来的农村金融改革方案时，应该先承认两个现实：其一，农村金融需求存在天然的脆弱性，风险相对较大，其相当部分的内容，不能完全依赖于市场化机制。因此，在农村金融体系建设中，需厘清政府和市场的边界，建立起多元化的金融体系以及完善、合理的风险分担体制。其二，不能将农村金融供求失衡问题简单归因于机构的不作为。从整体上看，金融机构的市场化改革本身就是我国金融改革的一个大方向，而且，在已经完成商业化改造且监管部门也将其作为商业化机构来对待（如税收、监管）的情况下，我们应该承认农村金融机构逐利的正当性。
当前我们需要做的并不是扭转既有的改革方向，而应该在顺应趋势的前提下，建立和完善与大环境相配套的措施和政策体系，谋求农村金融改革真正有意义的突破。
区分农村金融需求层次
从根本上讲，需求的层次决定了农村金融供给体系建设的方向和重点，因此，要想从根本上解决农村金融的供求失衡问题，首先必须要对农村金融需求的层次进行细致分析，并在此基础上寻求改革重点。从目前看，农户和农村企业是我国农村经济活动的主体，也是农村金融需求主体。由于富裕程度和生产经营活动的内容和规模不同，尽管从整体上看其金融需求存在同质性（如贷款和保险保障），但其金融需求的具体形态和满足手段及要求却存在显著差异。
从农户需求看，通常可将农户按照经济状况分为三类来进行分析。
一是贫穷农户，其生产和生活资金均较短缺。按照传统的信贷观念，其作为金融机构的贷款对象是不健全的，贷款风险较大。作为一种特殊的金融需求主体层次，其金融需求基本被排斥在正规金融组织的贷款供给范围之外，只能以较为特殊的方式满足。
二是维持型农户，即已基本解决温饱问题。金融机构对维持型农户的小额放款是较为安全的，该农户群体是农村信用社主要的个体贷款供给群体。
三是市场型农户，主要是农村手工业者和个体工商户。其生产经营活动是以市场为导向的专业化技能型生产，对于贷款资金的需求一般大于维持型农户，但由于抵押担保品不足，故难以从正规金融体系得到贷款。
而从农村企业需求看，通常可按规模将企业分为农村中小企业和龙头企业两大类型来分析。
农村中小企业的情况与市场型农户相似，其生产已经达到一定的规模，对资金的需求量也较大，但由于信息不透明和抵押品不充分，其融资需求难以得到充分满足；龙头企业规模较大，资信较强，是金融机构竞相争夺的对象，融资需求基本能得到满足。
可以看到，在上述五个层次的农村金融需求中，两个极端所对应的供给都不存在疑问，龙头企业的资金需求基本可以通过市场获得，而贫困农户所需的资金则主要来自财政补贴、NGO援助以及其他扶贫资金，与商业金融无涉。而中间三类主体的需求，特别是市场型农户需求和农村中小企业的需求，具有一定的商业可持续性，可以获得金融支持，但供求缺口较大，是农村金融改革需要解决的重点领域。
而由以上的简单分层，也粗略地厘清了政府与市场的边界。在与扶贫以及普惠金融相关的领域，主要应由政府负责，商业可持续性并不是其考虑的主要问题；而在现有商业金融框架内可以实现的资金支持，则应交由市场来完成。两个极端之间，仅靠政府或仅靠市场，都不能很好地满足市场需求，因而需要二者的分工与协作。
政策性金融机构发展与改革
农村金融需求所具有的特性，使政府与市场的分工协作必不可少。而政策性金融机构，是政府履行其职责的重要手段，也是沟通政府与市场的桥梁。目前，世界各国（无论是发达国家还是发展中国家）都普遍存在政策性金融机构，并在其农村金融体系中发挥着重要的作用。我国也应继续增强政策性金融的支农力度，引导和带动其他农村金融组织为农村经济更快更好地发展提供支持，具体而言，有如下几个方面可以尝试： 其一，扩大政策性金融机构业务经营准入范围，拓展支农领域。中国银监会应适当放宽政策性银行的业务经营准入范围，允许其在现有业务基础上积极探索新业务领域，加大对农村中长期基础设施建设的投入，更好地发挥政策性金融的作用。此外，还应考虑大力发展政策性保险机构或建立财政性风险补偿基金，完善农村金融的风险分担体系。
其二，完善融资制度，拓宽融资渠道。具体来说，在继续扩大发债规模、扩大市场融资力度的同时，政府还应增加财政支持力度，提高财政预算内支农资金、农业信贷资金投入的比重，并随着贷款规模的不断扩大相应增加政策性金融机构资本金。
其三，加强与商业性金融机构的合作，形成多渠道、多层次的农村资金供给体系。充分利用政策性金融的先导作用，撬动市场化资金的投入，并在此基础上形成风险共担、利益共享的可持续开发金融模式，以推动农村经济的发展。
引导农村金融供给发展
其一，应继续加大财税政策支持的力度。除经由政策性金融而进行的直接介入外，政府还可以利用财税政策的杠杆，引导商业性机构的资源配置。通过对特定业务进行税收减免，或进行补贴，可以直接改变商业银行业务的成本和收益，由此，可以引导商业性机构涉足一些原本并不盈利的领域。
其二，应尝试监管政策的创新，探索农村金融机构的差异化监管之路。从本质上讲，农村金融的风险本来就偏高（或者说按照现行的标准来衡量，农村金融的风险会显得更高一些），若按照统一的监管要求，农村金融机构的成本会明显高于其他类型的银行。本来资金实力就偏弱，还要承受更高的成本，农村金融机构支持本地经济发展的能力自然会受到较大的限制。
为此，需要考虑针对农村金融的风险特征，出台有差异化的监管要求，在控制相关风险的同时，有效降低农村金融机构的运营成本。在过去一段时间内，银行监管部门已有类似的尝试，如下调小微企业的风险权重、提高对农户贷款的风险容忍度等，但仍缺乏长期、系统的考虑，政策措施趋于短期性且激励不够到位。
建立资金回流机制
在纯粹的市场化机制下，农村经济发展的相对弱势必然会导致资金的外流，进而造成农村金融发展的恶性循环。为打破这一循环，各国均发展出了相应的制度。
在美国，《单一银行法》以及《社区再投资法》对银行跨地区设立分支机构以及吸收资金进行了限制，同时也对资金的使用范围进行了限制，以确保绝大多数可以回流本地。而在德国、日本等国家，在其经济发展的初期，合作金融得到了广泛的应用，资金的筹集和使用都被限制在了特定的群体之内（特定的参与主体、特定的地域或特定的产业，等等），使这些群体不仅可以得到必要的资金支持，还可以较为公平地分享经济发展的成果（参与分红等）。
我们的全国性商业银行的分支网络遍布全国，加上发达的银行间市场，使资金的跨区域流动已几乎不存在任何障碍。而同时，由于种种原因，农村信用社的发展也多少偏离了合作金融的本质。上述情况的存在，加之缺乏外部的法律或监管限制，使农村资金的外流自然难以阻挡。如何改变这种困境？可能需要进行真正意义上的制度创新。
国外经验显示，解决农村资金外流的方式大致有两类：一种是通过立法来对银行的资金外流进行限制，如美国的《社区再投资法》在限制地区资金外流方面发挥了重要的作用；一种是通过金融机构的内部治理来限制资金的外流，如在德国、日本早期发展中曾发挥重要作用的合作金融制度，在一定程度上确保了资金的内部循环和收益的共享。
未来农村金融机构的改革或许也可以有两个可能的创新：一是出台相关的法律，对农村资金的外流加以适度的限制。不过，考虑到这个立法的影响范围过广，加之在具体执行和监管上或许会存在很多困难，其可行性不高。二是反思农村信用社的改革方案，重新评估合作制在农村金融的适用性和应有的地位。需要指出的是，这个想法，并不是要让已经实现商业化改革的金融机构重新再回到合作制的状态，也不是要否认我国既往的合作金融实践所存在的种种问题。而是想强调，单一的股份制模式，未必可以充分满足多层次的农村金融需求，合作制或许有其存在的合理性和必要性。毕竟，即使在最发达的国家，我们也能够看到合作金融活跃的身影。当然，所有这些，都还需要进行更深入的研究和探讨。
作者为中国社会科学院金融研究所银行研究室主任
具体到中国，近年来，农村金融问题的凸显与我国经济、金融的改革发展密切相关。随着改革开放的推进，农村经济的快速发展带动了资金需求的膨胀。另一方面，金融体系的商业化改革，却在一定程度上限制了农村金融服务供给的对应增长。原因有以下几点：
其一，商业化改革减弱了大型国有银行（包括邮政储蓄银行在内）对农村地区的金融支持力度。在以利润最大化为经营目标的情况下，国有银行大量裁撤收益较低的农村网点；同时，为提高资金使用效率，从农村吸收的大量资金被配置到了效益更好的城市和发达地区，“抽水效应”愈发明显。
其二，中小型的农村信用社对农村金融发展的支持力度也有欠缺。一方面，面对激烈的市场竞争，农村金融机构吸储能力相对有限；另一方面，在长期的发展过程中，农村信用社多少已有些偏离其原有的合作性质。加之近年来银行监管当局所强调的股份制改造方向，信用社已逐步演变为商业性金融机构，服务群体较以往有一定偏离。
其三，政策性金融机构数量和种类较少，也制约了农村金融的发展。农业发展银行的业务范围及服务模式相对单一，而银行以外的其他政策性机构发展相对滞后，农村金融的风险分担体系仍有待形成，等等。
既然问题源自供求失衡，那么，解决失衡自然也就成了我国农村金融改革的核心任务和难点。既有的改革思路多从供给端着手，着力点主要在放松农村地区金融准入、成立新型农村金融机构以及鼓励（或要求）金融机构加大对农村金融的支持力度，等等。
这种想法有一定的合理性，但若放在一个更大的框架内，就会发现，这种思路与我们整体的改革逻辑似乎并不完全一致。一方面是坚持市场化改革方向，要求农村金融机构转换经营机制，实现商业化运作；而另一方面，又要求农村金融机构去发展或承担一些不具有商业可持续的事情。在缺乏有效监管和激励措施的情况下，仅凭这种一相情愿的设想，很难建立起改善农村金融供给的长效机制。
在制定未来的农村金融改革方案时，应该先承认两个现实：其一，农村金融需求存在天然的脆弱性，风险相对较大，其相当部分的内容，不能完全依赖于市场化机制。因此，在农村金融体系建设中，需厘清政府和市场的边界，建立起多元化的金融体系以及完善、合理的风险分担体制。其二，不能将农村金融供求失衡问题简单归因于机构的不作为。从整体上看，金融机构的市场化改革本身就是我国金融改革的一个大方向，而且，在已经完成商业化改造且监管部门也将其作为商业化机构来对待（如税收、监管）的情况下，我们应该承认农村金融机构逐利的正当性。
当前我们需要做的并不是扭转既有的改革方向，而应该在顺应趋势的前提下，建立和完善与大环境相配套的措施和政策体系，谋求农村金融改革真正有意义的突破。
区分农村金融需求层次
从根本上讲，需求的层次决定了农村金融供给体系建设的方向和重点，因此，要想从根本上解决农村金融的供求失衡问题，首先必须要对农村金融需求的层次进行细致分析，并在此基础上寻求改革重点。从目前看，农户和农村企业是我国农村经济活动的主体，也是农村金融需求主体。由于富裕程度和生产经营活动的内容和规模不同，尽管从整体上看其金融需求存在同质性（如贷款和保险保障），但其金融需求的具体形态和满足手段及要求却存在显著差异。
从农户需求看，通常可将农户按照经济状况分为三类来进行分析。
一是贫穷农户，其生产和生活资金均较短缺。按照传统的信贷观念，其作为金融机构的贷款对象是不健全的，贷款风险较大。作为一种特殊的金融需求主体层次，其金融需求基本被排斥在正规金融组织的贷款供给范围之外，只能以较为特殊的方式满足。
二是维持型农户，即已基本解决温饱问题。金融机构对维持型农户的小额放款是较为安全的，该农户群体是农村信用社主要的个体贷款供给群体。
三是市场型农户，主要是农村手工业者和个体工商户。其生产经营活动是以市场为导向的专业化技能型生产，对于贷款资金的需求一般大于维持型农户，但由于抵押担保品不足，故难以从正规金融体系得到贷款。
而从农村企业需求看，通常可按规模将企业分为农村中小企业和龙头企业两大类型来分析。
农村中小企业的情况与市场型农户相似，其生产已经达到一定的规模，对资金的需求量也较大，但由于信息不透明和抵押品不充分，其融资需求难以得到充分满足；龙头企业规模较大，资信较强，是金融机构竞相争夺的对象，融资需求基本能得到满足。
可以看到，在上述五个层次的农村金融需求中，两个极端所对应的供给都不存在疑问，龙头企业的资金需求基本可以通过市场获得，而贫困农户所需的资金则主要来自财政补贴、NGO援助以及其他扶贫资金，与商业金融无涉。而中间三类主体的需求，特别是市场型农户需求和农村中小企业的需求，具有一定的商业可持续性，可以获得金融支持，但供求缺口较大，是农村金融改革需要解决的重点领域。
而由以上的简单分层，也粗略地厘清了政府与市场的边界。在与扶贫以及普惠金融相关的领域，主要应由政府负责，商业可持续性并不是其考虑的主要问题；而在现有商业金融框架内可以实现的资金支持，则应交由市场来完成。两个极端之间，仅靠政府或仅靠市场，都不能很好地满足市场需求，因而需要二者的分工与协作。
政策性金融机构发展与改革
农村金融需求所具有的特性，使政府与市场的分工协作必不可少。而政策性金融机构，是政府履行其职责的重要手段，也是沟通政府与市场的桥梁。目前，世界各国（无论是发达国家还是发展中国家）都普遍存在政策性金融机构，并在其农村金融体系中发挥着重要的作用。我国也应继续增强政策性金融的支农力度，引导和带动其他农村金融组织为农村经济更快更好地发展提供支持，具体而言，有如下几个方面可以尝试： 其一，扩大政策性金融机构业务经营准入范围，拓展支农领域。中国银监会应适当放宽政策性银行的业务经营准入范围，允许其在现有业务基础上积极探索新业务领域，加大对农村中长期基础设施建设的投入，更好地发挥政策性金融的作用。此外，还应考虑大力发展政策性保险机构或建立财政性风险补偿基金，完善农村金融的风险分担体系。
其二，完善融资制度，拓宽融资渠道。具体来说，在继续扩大发债规模、扩大市场融资力度的同时，政府还应增加财政支持力度，提高财政预算内支农资金、农业信贷资金投入的比重，并随着贷款规模的不断扩大相应增加政策性金融机构资本金。
其三，加强与商业性金融机构的合作，形成多渠道、多层次的农村资金供给体系。充分利用政策性金融的先导作用，撬动市场化资金的投入，并在此基础上形成风险共担、利益共享的可持续开发金融模式，以推动农村经济的发展。
引导农村金融供给发展
其一，应继续加大财税政策支持的力度。除经由政策性金融而进行的直接介入外，政府还可以利用财税政策的杠杆，引导商业性机构的资源配置。通过对特定业务进行税收减免，或进行补贴，可以直接改变商业银行业务的成本和收益，由此，可以引导商业性机构涉足一些原本并不盈利的领域。
其二，应尝试监管政策的创新，探索农村金融机构的差异化监管之路。从本质上讲，农村金融的风险本来就偏高（或者说按照现行的标准来衡量，农村金融的风险会显得更高一些），若按照统一的监管要求，农村金融机构的成本会明显高于其他类型的银行。本来资金实力就偏弱，还要承受更高的成本，农村金融机构支持本地经济发展的能力自然会受到较大的限制。
为此，需要考虑针对农村金融的风险特征，出台有差异化的监管要求，在控制相关风险的同时，有效降低农村金融机构的运营成本。在过去一段时间内，银行监管部门已有类似的尝试，如下调小微企业的风险权重、提高对农户贷款的风险容忍度等，但仍缺乏长期、系统的考虑，政策措施趋于短期性且激励不够到位。
建立资金回流机制
在纯粹的市场化机制下，农村经济发展的相对弱势必然会导致资金的外流，进而造成农村金融发展的恶性循环。为打破这一循环，各国均发展出了相应的制度。
在美国，《单一银行法》以及《社区再投资法》对银行跨地区设立分支机构以及吸收资金进行了限制，同时也对资金的使用范围进行了限制，以确保绝大多数可以回流本地。而在德国、日本等国家，在其经济发展的初期，合作金融得到了广泛的应用，资金的筹集和使用都被限制在了特定的群体之内（特定的参与主体、特定的地域或特定的产业，等等），使这些群体不仅可以得到必要的资金支持，还可以较为公平地分享经济发展的成果（参与分红等）。
我们的全国性商业银行的分支网络遍布全国，加上发达的银行间市场，使资金的跨区域流动已几乎不存在任何障碍。而同时，由于种种原因，农村信用社的发展也多少偏离了合作金融的本质。上述情况的存在，加之缺乏外部的法律或监管限制，使农村资金的外流自然难以阻挡。如何改变这种困境？可能需要进行真正意义上的制度创新。
国外经验显示，解决农村资金外流的方式大致有两类：一种是通过立法来对银行的资金外流进行限制，如美国的《社区再投资法》在限制地区资金外流方面发挥了重要的作用；一种是通过金融机构的内部治理来限制资金的外流，如在德国、日本早期发展中曾发挥重要作用的合作金融制度，在一定程度上确保了资金的内部循环和收益的共享。
未来农村金融机构的改革或许也可以有两个可能的创新：一是出台相关的法律，对农村资金的外流加以适度的限制。不过，考虑到这个立法的影响范围过广，加之在具体执行和监管上或许会存在很多困难，其可行性不高。二是反思农村信用社的改革方案，重新评估合作制在农村金融的适用性和应有的地位。需要指出的是，这个想法，并不是要让已经实现商业化改革的金融机构重新再回到合作制的状态，也不是要否认我国既往的合作金融实践所存在的种种问题。而是想强调，单一的股份制模式，未必可以充分满足多层次的农村金融需求，合作制或许有其存在的合理性和必要性。毕竟，即使在最发达的国家，我们也能够看到合作金融活跃的身影。当然，所有这些，都还需要进行更深入的研究和探讨。
作者为中国社会科学院金融研究所银行研究室主任