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城市轨道交通与土地资源的综合开发探讨
王士君
天津市地下铁道集团有限公司
摘要：城市轨道交通建设投资巨大，单线投资动辄上百亿，单纯通过运营期票务收入一般仅能维持运营期运营成本支出，无法收回建设期投入，难以实现轨道交通可持续发展。近年来，各地纷纷探讨轨道交通与土地的综合开发模式，一方面通过轨道交通开发，提高土地增值收益；另一方面通过土地综合开发，为轨道交通带来客流，增加轨道交通企业收入，提升轨道交通效率。同时，通过轨道交通与土地综合开发，借机对旧城进行改造，对新城进行科学规划，改变城市空间布局，最终实现轨道交通建设与城市土地开发的协调发展。本文结合笔者工作实践，就城市轨道交通与土地资源的综合開发进行探讨。
关键词：城市轨道交通；土地资源；综合开发
中图分类号： U213.2 文献标识码：A 文章编号：
Abstract: urban rail transit construction investment huge, wired easily tens of billions of investments, simple operation period through ticket revenues general can only maintain the operation period operation costs, unable to recover the construction period of investment, to realize the sustainable development of rail transit. In recent years, many governments discuss rail transit comprehensive development mode and the land, on the one hand, through the orbit transportation development, improve the land value-added income; On the other hand through the land comprehensive development, bring for rail transit passenger flow, increase the orbit transportation enterprise income, to improve the efficiency of rail transit. At the same time, through the orbit transportation and land comprehensive development, looking to reform the old city, to the new towns for scientific planning, change the city space layout, finally realizes the rail traffic construction and urban land development coordinated development. The author discusses the work practice, urban rail transportation and land resources comprehensive development are discussed.
Keywords: urban rail traffic; Land resources; Comprehensive development
引言
近几年，天津市被定位为国际港口城市、北方经济中心和生态城市，城市总体规划确定中心城区快速轨道交通线网规划由9条线路组成的放射式线网，总长234.7 Km，设车站180座。目前，地铁1号线投入运营，地铁2、3、9号线年内投入运营，地铁5、6号线的房屋征收和征地工作已全面展开及部分车站已启动工程建设，地铁建设发展迎来了崭新的局面，为广大市民提供了舒适、便捷的出行方式，有效缓解了城市的交通拥堵问题。在地铁大规模建设的同时，也带来了解决地铁建设资金巨额需求的难题。与此同时，天津的城市空间发展也面临着巨大挑战，即如何解决城市发展与土地资源有限性之间的矛盾。因此，借机轨道交通建设对城市进行同步改造，对轨道交通与沿线土地进行综合开发，解决城市发展与土地资源有限之间的矛盾，同时，通过土地资源开发为轨道交通建设筹集资金已成为国内各地的共识。
1轨道交通与土地资源综合开发的分类
轨道交通与土地资源的综合开发就是以土地的集约化利用与轨道交通的可持续发展为前提，将城市的交通规划与土地利用规划紧密结合，围绕城市轨道交通站点及沿线土地进行综合开发。轨道交通与土地资源综合开发大致可以分成四类：轨道交通站点上盖及周边土地综合开发，轨道交通站点地下空间开发、轨道交通停车场上盖综合开发，轨道交通站点结合郊区新城综合开发。
（1） 轨道交通站点上盖及周边土地综合开发。即地铁上盖物业，概念源于香港，是指与地铁出入口直接相连的建筑物形式。一般指，在与车站不超过500米范围内，有宽阔通道或者商业设施或其他公共设施相连等多个相联结的物业统称为地铁上盖物业。包括公寓、住宅、商业、写字楼、酒店等及其它公共设施：体育场馆、医院、学校以及大型居住社区相连统称为地铁上盖物业。从城市发展及经济角度看，营造体态丰富的城市空间，充分体现地铁引导功能，促进区域经济发展。
（2） 轨道交通站点地下空间综合开发。即对车站周边新建建筑物地下空间或位于广场、城市干道底下与车站的地下空间一体化开发。从城市发展及经济角度看，有效提升城市副中心交通与商业环境的能级，大大增加地铁客流量，完善地区综合交通组织；有效缓解地面交通压力，优化周边商业服务环境。
（3） 轨道交通停车场上盖综合开发。即利用市政设施用地进行开发，实现对土地的集约利用。从地区经济角度看，可大大减少地铁建设动迁费用，引导区域商业、居住等综合环境的提升。
（4） 轨道交通站点结合郊区新城综合开发。即通过公共交通引导城市发展的TOD模式，将城市中心城区人口向外围逐步导出，平衡城市中心区域发展压力。实现“人跟线走”的导向目标，提升郊区土地利用率，发掘土地潜在价值。轨道交通站点成为新城开发过程中理所当然的新城发展中心，实现轨道交通与新城发展的双赢。
2 城市轨道交通与土地资源的综合开发意义
（1） 轨道交通优化城市空间布局
城市轨道交通扩大了人们的生活范围，缩短了出行的时间与距离，激发了市民选择远离中心市区居住的意愿，从而使居住用地和工作用地在地域上的分开，疏散了部分中心城区的人口。同时，商业和服务业用地由于轨道交通带来的巨大客流和可达性的改善，将在轨道交通影响区域范围内的高度聚集。因此，轨道交通建设优化了城市空间布局。
（2） 轨道交通提升土地价值
城市的发展必然带来土地资源的巨大需求，而土地资源的有限性又制约着城市的发展，轨道交通建设为城市高强度开发提供了支撑。城市轨道交通大客流、快速运输缓解了城市土地的高强度开发对周边用地及所处区域的道路系统产生大量人流、车流的压力。同时，轨道交通沿线区域的便捷性也与土地高强度开发一并提升了土地资源价值。
（3） 综合开发提升轨道交通效率
城市轨道交通与土地资源的综合开发，在轨道交通站点形成多个城市综合体，城市综合体是将城市的商业、办公、居住、旅店、展览、餐饮、会议、娱乐和交通等城市生活空间的多项进行组合，并在各部分间建立一种互相依存、互相助益的能动关系，从而形成一个多功能、高效率的综合体。城市综合体可以提供充足、稳定的客流，有利于平衡不同时段的客流，避免出现潮汐式交通，从而保证城市轨道交通更有效率。
3轨道交通与土地资源综合开发存在的主要问题
虽然轨道交通与土地资源综合开发具有十分重要的意义，但在实际运作过程中，轨道交通与土地资源综合开发仍难以得到贯彻，概括起来，主要存在以下几个问题：
（1）土地利用规划与轨道交通规划冲突影响综合开发
一般政府部门在制定土地利用规划时尚缺乏有意识地考虑轨道交通规划或制定轨道交通规划时未充分考虑周边土地利用的高强度开发，使得轨道交通规划常与城市的土地利用规划发生冲突，难以实现轨道交通与土资源综合开发。
(2) 建设主体不一致影响综合开发
地铁建设属于公益性项目民心工程，一般由政府成立的轨道交通企业进行建设。而城市轨道交通站点紧密相连的土地资源开发，一般经土地交易市场进行土地招拍挂由社会投资主体进行开发，两个主体之间存在冲突，直接影响轨道交通与土地资源综合开发。
(3) 政策障礙制约轨道交通与土地资源综合开发
轨道交通用地及其附属结构出入口、风亭、集散厅都属于行政划拨用地，而与城市轨道交通站点紧密相连的土地资源如地下空间、站点或停车场上盖土地资源性质不明确，土地资源开发后产权不明，对商业化运作带来难度，制约着轨道交通与土地资源综合开发。
(4)轨道交通线网综合开发缺乏统筹
目前，各地轨道交通与土地资源综合开发多纯粹就项目论开发，尚未形成就轨道交通全线乃至全网进行综合统筹考虑。
4轨道交通与土地资源的综合开发几点建议
（1）成立轨道交通与土地资源综合开发领导机构
成立由市主管领导牵头的轨道交通与土地资源综合开发领导机构，机构成员应包括发改委、建交委、财政局、规划局、国土局、轨道交通企业等单位。领导机构负责协调指挥轨道交通与土地资源综合开发，制定综合开发专项规划，解决综合开发过程中各利益主体之间的重大问题。
（2）编制轨道交通与土地资源综合开发专项规划
组织规划、国土、轨道交通企业等相关单位（必要时聘请土地策划、投融资规划等专业机构）编制轨道交通与土地资源综合开发专项规划。专项规划应符合当地的经济社会发展，考虑城市商业、金融、居住等区域合理的空间布局，体现轨道交通建设与城市土地开发的协调有序，同时，考虑轨道交通站点与站点、线网之间的协调。
（3）确立轨道交通企业为轨道交通与土地资源综合开发实施主体
政府确立轨道交通企业为轨道交通与土地资源综合开发实施主体，牵头综合开发过程中具体事宜的解决，如规划设计、建设时序等问题。同时，理顺政府与轨道交通企业之间的机制，建立有效约束与激励机构，鼓励轨道交通企业直接参与二级开发获取收益，减少政府补贴支出，实现政府与轨道交通企业利益最大化。
（4）明确与轨道交通站点地下空间及车站（车场）上盖密切相关的土地资源产权
通过明确轨道交通站点地下空间及车站（车场）上盖密切相关的土地资源产权，为轨道交通与土地资源综合开发创造条件，为轨道交通与土地资源综合开发市场化运作提供支撑。
结语天津城市轨道交通将逐步形成网络，对轨道沿线土地进行综合开发和高效利用，实现轨道交通与沿线土地的协调发展是一项具有战略意义的长期工作。以轨道交通的建设引导城市空间的合理布局，建立公共交通导向的城市利用形态，经营好城市土地资产将带动区域经济发展，改善城市环境，整体节能降耗，构建和谐城市，实现社会、经济、环境的协同发展。
基金项目：
1. 住建部科学技术项目计划 2008-R3-29
2. 天津城投集团科学技术发展计划TJCT 2011-02
参考文献：
[1] 郑明远.轨道交通时代的城市开发.北京：中国铁道出版社，2006
[2] 郭晓碚，郭文龙，张江宇.中国城市及城际轨道交通发展与规划.北京：中国铁道出版社，2006
[3] 张晓莉，林茂德，张泓.城市轨道交通发展模式研究.北京：中国铁道出版社，2010
[4] 王灏.城市轨道交通投融资模式研究.北京：中国建筑工业出版社，2010
王士君
天津市地下铁道集团有限公司
摘要：城市轨道交通建设投资巨大，单线投资动辄上百亿，单纯通过运营期票务收入一般仅能维持运营期运营成本支出，无法收回建设期投入，难以实现轨道交通可持续发展。近年来，各地纷纷探讨轨道交通与土地的综合开发模式，一方面通过轨道交通开发，提高土地增值收益；另一方面通过土地综合开发，为轨道交通带来客流，增加轨道交通企业收入，提升轨道交通效率。同时，通过轨道交通与土地综合开发，借机对旧城进行改造，对新城进行科学规划，改变城市空间布局，最终实现轨道交通建设与城市土地开发的协调发展。本文结合笔者工作实践，就城市轨道交通与土地资源的综合開发进行探讨。
关键词：城市轨道交通；土地资源；综合开发
中图分类号： U213.2 文献标识码：A 文章编号：
Abstract: urban rail transit construction investment huge, wired easily tens of billions of investments, simple operation period through ticket revenues general can only maintain the operation period operation costs, unable to recover the construction period of investment, to realize the sustainable development of rail transit. In recent years, many governments discuss rail transit comprehensive development mode and the land, on the one hand, through the orbit transportation development, improve the land value-added income; On the other hand through the land comprehensive development, bring for rail transit passenger flow, increase the orbit transportation enterprise income, to improve the efficiency of rail transit. At the same time, through the orbit transportation and land comprehensive development, looking to reform the old city, to the new towns for scientific planning, change the city space layout, finally realizes the rail traffic construction and urban land development coordinated development. The author discusses the work practice, urban rail transportation and land resources comprehensive development are discussed.
Keywords: urban rail traffic; Land resources; Comprehensive development
引言
近几年，天津市被定位为国际港口城市、北方经济中心和生态城市，城市总体规划确定中心城区快速轨道交通线网规划由9条线路组成的放射式线网，总长234.7 Km，设车站180座。目前，地铁1号线投入运营，地铁2、3、9号线年内投入运营，地铁5、6号线的房屋征收和征地工作已全面展开及部分车站已启动工程建设，地铁建设发展迎来了崭新的局面，为广大市民提供了舒适、便捷的出行方式，有效缓解了城市的交通拥堵问题。在地铁大规模建设的同时，也带来了解决地铁建设资金巨额需求的难题。与此同时，天津的城市空间发展也面临着巨大挑战，即如何解决城市发展与土地资源有限性之间的矛盾。因此，借机轨道交通建设对城市进行同步改造，对轨道交通与沿线土地进行综合开发，解决城市发展与土地资源有限之间的矛盾，同时，通过土地资源开发为轨道交通建设筹集资金已成为国内各地的共识。
1轨道交通与土地资源综合开发的分类
轨道交通与土地资源的综合开发就是以土地的集约化利用与轨道交通的可持续发展为前提，将城市的交通规划与土地利用规划紧密结合，围绕城市轨道交通站点及沿线土地进行综合开发。轨道交通与土地资源综合开发大致可以分成四类：轨道交通站点上盖及周边土地综合开发，轨道交通站点地下空间开发、轨道交通停车场上盖综合开发，轨道交通站点结合郊区新城综合开发。
（1） 轨道交通站点上盖及周边土地综合开发。即地铁上盖物业，概念源于香港，是指与地铁出入口直接相连的建筑物形式。一般指，在与车站不超过500米范围内，有宽阔通道或者商业设施或其他公共设施相连等多个相联结的物业统称为地铁上盖物业。包括公寓、住宅、商业、写字楼、酒店等及其它公共设施：体育场馆、医院、学校以及大型居住社区相连统称为地铁上盖物业。从城市发展及经济角度看，营造体态丰富的城市空间，充分体现地铁引导功能，促进区域经济发展。
（2） 轨道交通站点地下空间综合开发。即对车站周边新建建筑物地下空间或位于广场、城市干道底下与车站的地下空间一体化开发。从城市发展及经济角度看，有效提升城市副中心交通与商业环境的能级，大大增加地铁客流量，完善地区综合交通组织；有效缓解地面交通压力，优化周边商业服务环境。
（3） 轨道交通停车场上盖综合开发。即利用市政设施用地进行开发，实现对土地的集约利用。从地区经济角度看，可大大减少地铁建设动迁费用，引导区域商业、居住等综合环境的提升。
（4） 轨道交通站点结合郊区新城综合开发。即通过公共交通引导城市发展的TOD模式，将城市中心城区人口向外围逐步导出，平衡城市中心区域发展压力。实现“人跟线走”的导向目标，提升郊区土地利用率，发掘土地潜在价值。轨道交通站点成为新城开发过程中理所当然的新城发展中心，实现轨道交通与新城发展的双赢。
2 城市轨道交通与土地资源的综合开发意义
（1） 轨道交通优化城市空间布局
城市轨道交通扩大了人们的生活范围，缩短了出行的时间与距离，激发了市民选择远离中心市区居住的意愿，从而使居住用地和工作用地在地域上的分开，疏散了部分中心城区的人口。同时，商业和服务业用地由于轨道交通带来的巨大客流和可达性的改善，将在轨道交通影响区域范围内的高度聚集。因此，轨道交通建设优化了城市空间布局。
（2） 轨道交通提升土地价值
城市的发展必然带来土地资源的巨大需求，而土地资源的有限性又制约着城市的发展，轨道交通建设为城市高强度开发提供了支撑。城市轨道交通大客流、快速运输缓解了城市土地的高强度开发对周边用地及所处区域的道路系统产生大量人流、车流的压力。同时，轨道交通沿线区域的便捷性也与土地高强度开发一并提升了土地资源价值。
（3） 综合开发提升轨道交通效率
城市轨道交通与土地资源的综合开发，在轨道交通站点形成多个城市综合体，城市综合体是将城市的商业、办公、居住、旅店、展览、餐饮、会议、娱乐和交通等城市生活空间的多项进行组合，并在各部分间建立一种互相依存、互相助益的能动关系，从而形成一个多功能、高效率的综合体。城市综合体可以提供充足、稳定的客流，有利于平衡不同时段的客流，避免出现潮汐式交通，从而保证城市轨道交通更有效率。
3轨道交通与土地资源综合开发存在的主要问题
虽然轨道交通与土地资源综合开发具有十分重要的意义，但在实际运作过程中，轨道交通与土地资源综合开发仍难以得到贯彻，概括起来，主要存在以下几个问题：
（1）土地利用规划与轨道交通规划冲突影响综合开发
一般政府部门在制定土地利用规划时尚缺乏有意识地考虑轨道交通规划或制定轨道交通规划时未充分考虑周边土地利用的高强度开发，使得轨道交通规划常与城市的土地利用规划发生冲突，难以实现轨道交通与土资源综合开发。
(2) 建设主体不一致影响综合开发
地铁建设属于公益性项目民心工程，一般由政府成立的轨道交通企业进行建设。而城市轨道交通站点紧密相连的土地资源开发，一般经土地交易市场进行土地招拍挂由社会投资主体进行开发，两个主体之间存在冲突，直接影响轨道交通与土地资源综合开发。
(3) 政策障礙制约轨道交通与土地资源综合开发
轨道交通用地及其附属结构出入口、风亭、集散厅都属于行政划拨用地，而与城市轨道交通站点紧密相连的土地资源如地下空间、站点或停车场上盖土地资源性质不明确，土地资源开发后产权不明，对商业化运作带来难度，制约着轨道交通与土地资源综合开发。
(4)轨道交通线网综合开发缺乏统筹
目前，各地轨道交通与土地资源综合开发多纯粹就项目论开发，尚未形成就轨道交通全线乃至全网进行综合统筹考虑。
4轨道交通与土地资源的综合开发几点建议
（1）成立轨道交通与土地资源综合开发领导机构
成立由市主管领导牵头的轨道交通与土地资源综合开发领导机构，机构成员应包括发改委、建交委、财政局、规划局、国土局、轨道交通企业等单位。领导机构负责协调指挥轨道交通与土地资源综合开发，制定综合开发专项规划，解决综合开发过程中各利益主体之间的重大问题。
（2）编制轨道交通与土地资源综合开发专项规划
组织规划、国土、轨道交通企业等相关单位（必要时聘请土地策划、投融资规划等专业机构）编制轨道交通与土地资源综合开发专项规划。专项规划应符合当地的经济社会发展，考虑城市商业、金融、居住等区域合理的空间布局，体现轨道交通建设与城市土地开发的协调有序，同时，考虑轨道交通站点与站点、线网之间的协调。
（3）确立轨道交通企业为轨道交通与土地资源综合开发实施主体
政府确立轨道交通企业为轨道交通与土地资源综合开发实施主体，牵头综合开发过程中具体事宜的解决，如规划设计、建设时序等问题。同时，理顺政府与轨道交通企业之间的机制，建立有效约束与激励机构，鼓励轨道交通企业直接参与二级开发获取收益，减少政府补贴支出，实现政府与轨道交通企业利益最大化。
（4）明确与轨道交通站点地下空间及车站（车场）上盖密切相关的土地资源产权
通过明确轨道交通站点地下空间及车站（车场）上盖密切相关的土地资源产权，为轨道交通与土地资源综合开发创造条件，为轨道交通与土地资源综合开发市场化运作提供支撑。
结语天津城市轨道交通将逐步形成网络，对轨道沿线土地进行综合开发和高效利用，实现轨道交通与沿线土地的协调发展是一项具有战略意义的长期工作。以轨道交通的建设引导城市空间的合理布局，建立公共交通导向的城市利用形态，经营好城市土地资产将带动区域经济发展，改善城市环境，整体节能降耗，构建和谐城市，实现社会、经济、环境的协同发展。
基金项目：
1. 住建部科学技术项目计划 2008-R3-29
2. 天津城投集团科学技术发展计划TJCT 2011-02
参考文献：
[1] 郑明远.轨道交通时代的城市开发.北京：中国铁道出版社，2006
[2] 郭晓碚，郭文龙，张江宇.中国城市及城际轨道交通发展与规划.北京：中国铁道出版社，2006
[3] 张晓莉，林茂德，张泓.城市轨道交通发展模式研究.北京：中国铁道出版社，2010
[4] 王灏.城市轨道交通投融资模式研究.北京：中国建筑工业出版社，2010