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2009年11月28日至12月4日，由黄卫副市长带队的北京市政府代表团一行赴日本考察交通和环境保护工作。代表团专程访问了东京都政府环境局，进行了关于生活垃圾处理等相关问题的专题座谈，全面了解东京都23区生活垃圾收集、处理的基本情况和管理经验。
东京治理垃圾的经验有五方面：
将减量化作为垃圾治理的长期战略
垃圾分类是实现“减量化、资源化”的基础工程
制定并实施有效的经济政策，促进垃圾治理，保障循环经济的可持续发展
重视技术研究、开发和应用，为治理垃圾污染提供坚实的技术保障
形成政府、企业、公众互动的三元管理体系，实现垃圾综合管理
一、东京都垃圾治理现状
日本首都东京都是目前世界上经济最为发达的大都市之一，同时也是世界上最清洁的大都市之一。东京都23区的垃圾处理是东京都固体废物管理的中心工作。1980年开始，23区的垃圾产生量逐年增长，1989年达到490万吨，1990年以来，逐步实施了垃圾减量化、废弃物循环利用、垃圾处理收费等政策，垃圾产生量逐渐递减，2000年以来稳定在350万吨左右，人均每天产生一公斤垃圾。
截至目前23区内共建设了21个垃圾焚烧厂。2000年以前，23区的垃圾收集处理统一由东京都环境局下属的清扫局负责。2000年4月起，根据修订后的地方法规，东京都对垃圾收集处理处置采取了分级负责、就近处理、综合监管的处理模式。
（一）相关法律与制度
1991年和1995年日本政府相继颁布了《再生资源利用促进法》和《容器包装循环利用法》，这两部法律奠定了目前日本社会垃圾分类处理与循环利用模式的基础，使垃圾分类和资源化走上法制化道路。现有的法律法规有：《容器包装再循环法》、《资源型社会形成促进基本法（基本框架法）》、《绿色采购法》、《食品再循环法》、《建设再循环法》、《资源有效利用促进法》、《汽车再循环法》、《废弃物处理法》等。
（二）垃圾的分类收集与运输
东京都将垃圾分为可燃烧垃圾、不可燃烧垃圾和大件垃圾及可回收垃圾。各区负责收集和运输属地范围内的垃圾，普通生活垃圾免费收集处理，只有居民大件垃圾（家具等）和企事业单位垃圾需要付费处理。
可燃垃圾与不可燃垃圾：垃圾由各家各户分成可燃烧垃圾与不可燃烧垃圾，并分别在指定的时间，用塑料容器或半透明的垃圾袋装好后丢弃到指定的垃圾站。垃圾收集由清扫事务所所属的23区收集作业员负责。收集到的可燃烧垃圾直接运到23区内的清扫工厂（焚烧厂）。不可燃烧垃圾和大件垃圾，因为其处理设施位于临海部，距离收集现场较远，所以为了提高运输效率，部分区利用中转设施进行转运，中转模式有船舶中转和大型车辆路上中转两种。
大件垃圾：指桌子、衣橱等家具、电气化产品、自行车、被褥等比较大的垃圾，即一边边长大于30厘米的物品。从1991年7月开始，大件垃圾的收集开始收费，东京都规定了各个品目的收费标准。另外，对于搬家等一下子产生大量垃圾的情况，东京都采取根据重量收费的制度。
丢弃家居、电气化产品（空调、电视机、冰箱、冰柜、洗衣机、电脑除外）等比较大的垃圾时必须申请，需支付手续费。居民通过电话等向所在区的大件垃圾受理中心提出申请；因搬家等原因出现大件垃圾与大量垃圾，提前向咨询清扫事务所提出申请。原则上，工作人员会于指定的收集日上门收集，居民可事先向贴有“收费大件垃圾处理券出售点”标识的商店及各清扫事务所缴纳处理手续费，购买处理券，贴在大件垃圾上。
企事业单位垃圾：23区企事业类垃圾全部需要收费，目的是落实厂商处理责任，抑制垃圾排放、促进再利用、资源化。厂商在丢弃垃圾前要将垃圾分成事业类垃圾与家庭垃圾，并要根据事业类垃圾数量承担相应的手续费。
（三）垃圾处理
可燃烧垃圾的焚烧处理：可燃垃圾由各区收集运送到焚烧厂，由于分类做得好，塑料袋等制品不进行焚烧，烟气中二英含量得到有效控制，在监测中所有垃圾场二英排放均远低于欧盟的标准值。
不可燃烧垃圾的处理：不可燃垃圾及大件垃圾由各区收集送到不可燃垃圾处理厂进行破碎、压缩处理，不适合破碎的物品除外，将其中的有价值物回收做资源，如铁利用磁力回收，然后出售，一部分进行焚烧处理，剩下的进行填埋处理。
填埋处理：垃圾的最终处置由东京都政府环境局下设的废弃物填埋场管理事务所负责。填埋场接收垃圾焚烧灰渣、破碎后的不可燃垃圾以及部分工业垃圾。
可燃烧垃圾的焚烧灰与玻璃、金属等不可燃烧物品及塑料等不适合焚烧的物品在中间处理设施进行完减量、压缩与资源回收后，进行填埋处理。此外，东京都还将依据一定的受理标准，受理都内中小厂商排放的产业废弃物，进行填埋处理。
为了尽可能延长填埋垃圾的最终处理厂的使用寿命，23区正积极开发中间处理过程中实现减量化的新技术。
（四）垃圾处理中的环保措施
针对焚烧处理的环保措施：
一是大气污染对策：垃圾焚烧厂利用过滤式集尘器去除粉尘及二英类化学物质，利用熟石灰与钠的去除设备处理HCL与SOX等酸性气体，利用催化剂脱硝方式去除NOX。
二是恶臭及噪声、震动对策：将垃圾焚烧场内臭气抽进焚烧炉内燃烧，由此恶臭物质在高温的焚烧炉中燃烧分解，而不排放到厂外。另外，在平台的出入口处装上空气隔壁以防止恶臭外逸，并在进行定期检查时，运行除臭装置，从而消除恶臭。另外，在工厂建筑物建造与机械设备配置时要多注意避免产生噪声与振动，同时对各个机械进行防噪防震动处理。
三是水质污染、水质污浊防治对策：配备排水处理设施，以去除焚烧灰的冷却水与排气的洗涤排水中所含有的铅、镉、汞灯重金属类物质。
四是有关二英类化学物质对策：1997年8月，相关部门对“废弃物处理法实施令及执行规则”进行了修订，对焚烧设施的结构标准、维护管理标准进行了修改，同时制定了排气中的二英类化学物质的排放标准。1999年7月，有关部门制定了“二英类化学物质对策特别措施法”，在二英类化学物质中加上了多氯联苯，同时规定了一日可摄取的最大量与大气、水质、土壤的环保标准。并且，有关部门还修改了“废弃物处理法”等相关法令，设定了排气标准、新的排水标准和焚烧灰等可燃灰标准。
五是针对填埋处理的环保措施：采用三明治式施工方法进行填埋，即在每3米垃圾上盖上50厘米厚的覆土。另外，为了防止焚烧灰等随风飞散，要采用先挖好填埋沟，然后将垃圾倒入其中的方式（框架方式）。并且，处理场的外围护岸上要装上用来防止垃圾飞散的围栏，以避免垃圾飞到海面上。在污水处理厂，进行生物处理、化学处理、物理处理等，向砂町水再生中心供水。除此之外，要努力通过喷洒杀虫剂与在处理场内清扫、洒水等来保护处理场的环境。
（五）垃圾治理中的资源循环与利用
一是有效利用垃圾焚烧热能。将垃圾焚烧时产生的热能有效利用于热水游泳池和浴室等；利用蒸汽进行发电，除了充当工厂内使用的电力外，还将电力出售给东京电力公司；另，为周边地区经营冷气与暖气业务的供热商有偿供热。
二是进行资源回收。在不可焚烧垃圾处理中心中从不可燃烧垃圾和大件垃圾中拣选回收铁、铝，然后作为资源出售。
三是利用垃圾填埋产生的气体进行发电。回收垃圾填埋场所产生的垃圾分解气体，作为发电用燃料发电，同时可以减少甲烷气等温室气体的排放。
二、东京治理垃圾的经验与启示
日本东京治理垃圾污染的经验可以概括为以下五个方面：
（一）将减量化作为垃圾治理的长期战略
东京早在20世纪80年代就意识到要从根本上解决垃圾问题，必须源头减量。进入21世纪，相关法律制定细化深化，环境立法的共同特点是它们均根据“3R”理念和“零排放”为目标，明确了垃圾处理和促进资源的循环利用过程的基本原则和优先顺序，即以控制垃圾产生为第一优先措施，然后是尽可能地重复使用，对于不能重复使用的垃圾进行资源性回收利用，最后是对环境不产生影响的条件下，对最后剩余垃圾进行适当处理。由此可见，减量化才是东京城市破解城市垃圾处理难题的关键。
东京在生活垃圾减量方面的主要做法有：一是净菜进城。统计显示，每运进城市100吨毛菜，就会产生20吨废料，这意味着净菜进城可以减少20％的因蔬菜产生的生活垃圾。净菜进城的措施不仅可以减少蔬菜“一进一出”的无效益运输成本，对减少垃圾量、降低垃圾处理费支出也能起到立竿见影的效果。二是限制消费性包装。从生产领域限制包装开始，实现对垃圾产生的全过程控制。日本效仿欧洲制定了《包装新指引》和《容器包装循环利用法》。三是家庭垃圾付费。日本垃圾收费方式有按垃圾排出量收费、按户或人头收费和超量收费等。收费方法是根据排放垃圾的数量来确定，排放越多缴费越多。实行这种累进计量收费后，东京的可燃垃圾减少了48.3％，不可燃垃圾减少了68.2％。
（二）垃圾分类是实现“减量化、资源化”的基础工程
垃圾分类是减少垃圾产生量的重要手段之一，也是实现垃圾资源化的前提，因此，垃圾分类可以说是实现“减量化、资源化”的基础工程。垃圾分类收集系统的形成，是一个长期的、艰巨的过程，需要法律完善、市民觉悟、文明素养、宣传以及硬件条件、软件条件的共同配合。日本从1989年开始推行垃圾分类回收，其垃圾分类也经历了循序渐进的发展过程，目前已经形成了从源头分类到终端处理的较为完善的垃圾分类管理体系。
1.逐步细化垃圾分类
垃圾分类收集有两个原则：一是根据末端分别处理和分别加工利用的手段分类；二是循序渐进。东京垃圾种类的划分就经历了由“大类粗分”走向“精细管理”的循序渐进的过程。东京在建了十几个垃圾焚烧发电厂后，一开始要求居民把垃圾分为可燃和不可燃两部分，可燃的送垃圾焚烧发电厂，不可燃的送到填埋厂。后来又增加一类叫可回收垃圾，之后又出了一类叫大件垃圾，最后又分出一类叫有毒有害垃圾。目前东京实行的垃圾分类收集、循环利用制度主要是以四类十一种生活垃圾的包装废弃物为对象，四类包装废弃物指的是：金属、玻璃、塑料和纸。
2.鼓励居民“从自身做起”，实施垃圾分类收集
垃圾分类收集是垃圾分别处理的前提，鼓励居民“从自身做起”，自觉参与环境保护是东京实现垃圾分类的重要保障。为了便于垃圾的分类收集，东京都定期为居民免费印制《家庭垃圾指南》等小册子，专门指导居民进行垃圾的分类和回收，并规定了十一类生活垃圾不同的收集日。居民预先在家中对垃圾进行分类，然后按照指定的垃圾收集日，将各类垃圾分别送至指定收集点。对于违规乱倒垃圾者，也制定了相应的处罚措施，轻者交纳罚金，重者追究其民事责任。值得一提的是，二十世纪八十年代，东京都政府为了推广垃圾分类，提高公众的垃圾分类意识，市长亲自上电视、到社区宣传垃圾分类，带头唱垃圾分类歌曲，政府部门更是率先垂范。由此一点足以显示东京政府对于治理垃圾问题的重视程度和推行力度。
3.明确职责划分，建立完整的垃圾分类链条
垃圾分类链条包括投放、收集、运输和处理等诸多环节，居民分类收集后，将生活垃圾按照可燃垃圾、不可燃垃圾、大件垃圾、可回收垃圾的类别，分别运至相应的垃圾处理场，在经过了焚烧、粉碎、溶化、再生处理等环节后，最后的剩余垃圾将被运送到东京都管理的最终处理场进行填埋处理，而资源垃圾则经过再生处理后，重新进行循环利用。经过垃圾分类链条各环节的协调配合，东京的垃圾量得以大幅减少，一方面提高了各类资源利用率，另一方面极大减轻了填埋场的终端处理压力。
（三）制定并实施有效的经济政策，促进垃圾治理，保障循环经济的可持续发展
日本《公害对策基本法》规定：“国家和地方政府应努力采取必要的措施，鼓励企业修建和改进公害防治设施”。纵观东京治理垃圾污染的经验，可以得出这样的结论：没有稳定的资金投入，环境保护目标是难以实现的，而要解决这样大规模的资金投入，除了政府直接给予补贴外，还必须充分利用如环保税收、环境基金等在内的市场机制弥补环境投资经费的不足，并使污染环境的生产者、消费者承担对等的经济代价，引导企业和市民主动参与垃圾治理，从而形成良好的激励机制，建立和推广可持续的生产消费模式。
1.收取排污费
排污费是抑制垃圾量最直接的经济手段。采取排污收费、超标违法时加重收费的方法，不仅对企业、事业单位的垃圾排放实行计量收费方式，而且对居民生活垃圾排放也实施计量收费。
2.提供财政补贴、贴息贷款或优惠贷款
为鼓励企业增加对污染防治设备、技术研究及开发项目的投入，日本政府在预算支持方面，制定并实施了技术研究开发补助金制度、再资源化设备生产补助制度、先导型能源利用设备引进补贴制度和推进循环型社会的技术实用化补助优惠政策。
3.明确产品责任制
产品责任制度是日本推进循环经济的重要经济手段之一。日本废弃物循环利用相关法律规定了制造商、销售商、消费者都有回收、处理和再利用的义务，要求生产者对其产品的整个生命周期都承担着实现循环经济目标的责任，即从产品的开发设计、生产、加工、处理或销售、售后服务，直至产品回收或者废弃物处理，生产者必须承担相关的废物利用或者清除的费用。
（四）重视技术研究、开发和应用，为治理垃圾污染提供坚实的技术保障
垃圾从产生到收集、运送和处理是一个相当复杂的物流过程，需要人们针对各类垃圾特性，采用切实可行的技术手段，减少或防止垃圾的排放，促进垃圾减量化和资源化，达到保护城市环境的目的。日本在环境技术的研究、开发和应用方面，着力解决“二英”问题，促进垃圾末端处理技术无害化；推广普及垃圾处理技术，严控工业废弃物污染；重视能源环境技术研发，加大投入力度。
（五）形成政府、企业、公众互动的三元管理体系，实现垃圾综合管理
东京在治理垃圾污染的过程中，逐步认识到垃圾管理是一个系统工程，要实现垃圾的综合管理，必须发挥好政府、企业、公众三方作用，形成一个高效、负责的新三元结构的环境管理体系。在这一体系中，政府虽然起主导作用，但同时明确企业和个人的职责，并通过各种媒介宣传手段培养全民自觉参与意识的规定也是非常必要的。正因为日本的循环经济政策充分考虑了“产业——民间——行政”的循环，才实现了对垃圾的全程控制，使日本在建设循环经济方面走在了世界的前列。
1.政府是治理垃圾污染的引导者
政府是治理垃圾污染的责任主体之一，其发挥主导作用的途径有：一是科学制定废弃物处理规划；二是制定完善废弃物处理的法律法规体系；三是实施促进废弃物处理和循环经济发展的优惠政策；四是开展政策宣传、倡导全民环保，推进企业与公众的自觉参与。
2.企业是治理垃圾污染的推动力
经过反公害运动后，日本企业逐步意识到环境保护对于社会和自身发展的重要性，主动强化治污意识，积极配合政府实施各项环保政策并进行自我管理，逐步实现环境污染治理方式由“被动治理”向“主动治理”的转变。
3.公民是治理垃圾污染的主力军
垃圾问题关系到全社会的每一个人，治理垃圾污染，应该从每一个公民自身做起，从这个意义上说，公民是治理垃圾污染的主力军。东京注重利用各种媒体开展宣传，不断增强公众对实现垃圾零排放（或低排放）社会的意识，发挥居民在治理垃圾污染方面的重要作用。
近年来，伴随着城市的高速发展，首都北京面临着城市垃圾产生量与日俱增、垃圾处理能力不足、垃圾处理结构不合理、垃圾处理新设施建设困难、垃圾管理体制机制不健全等诸多问题。针对这种情况，北京市在2009年4月出台的《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》中，将“增能力、调结构、促减量”作为北京市生活垃圾处理工作目标。从现在起到2015年的几年，是北京垃圾治理至关重要的发展时期，在这个时间节点上，认真分析总结日本东京治理垃圾污染的经验，对于探索建立适合北京的垃圾治理模式，推动北京垃圾污染治理工作具有十分重要的参考和借鉴意义。
（责任编辑：黄荔）
东京治理垃圾的经验有五方面：
将减量化作为垃圾治理的长期战略
垃圾分类是实现“减量化、资源化”的基础工程
制定并实施有效的经济政策，促进垃圾治理，保障循环经济的可持续发展
重视技术研究、开发和应用，为治理垃圾污染提供坚实的技术保障
形成政府、企业、公众互动的三元管理体系，实现垃圾综合管理
一、东京都垃圾治理现状
日本首都东京都是目前世界上经济最为发达的大都市之一，同时也是世界上最清洁的大都市之一。东京都23区的垃圾处理是东京都固体废物管理的中心工作。1980年开始，23区的垃圾产生量逐年增长，1989年达到490万吨，1990年以来，逐步实施了垃圾减量化、废弃物循环利用、垃圾处理收费等政策，垃圾产生量逐渐递减，2000年以来稳定在350万吨左右，人均每天产生一公斤垃圾。
截至目前23区内共建设了21个垃圾焚烧厂。2000年以前，23区的垃圾收集处理统一由东京都环境局下属的清扫局负责。2000年4月起，根据修订后的地方法规，东京都对垃圾收集处理处置采取了分级负责、就近处理、综合监管的处理模式。
（一）相关法律与制度
1991年和1995年日本政府相继颁布了《再生资源利用促进法》和《容器包装循环利用法》，这两部法律奠定了目前日本社会垃圾分类处理与循环利用模式的基础，使垃圾分类和资源化走上法制化道路。现有的法律法规有：《容器包装再循环法》、《资源型社会形成促进基本法（基本框架法）》、《绿色采购法》、《食品再循环法》、《建设再循环法》、《资源有效利用促进法》、《汽车再循环法》、《废弃物处理法》等。
（二）垃圾的分类收集与运输
东京都将垃圾分为可燃烧垃圾、不可燃烧垃圾和大件垃圾及可回收垃圾。各区负责收集和运输属地范围内的垃圾，普通生活垃圾免费收集处理，只有居民大件垃圾（家具等）和企事业单位垃圾需要付费处理。
可燃垃圾与不可燃垃圾：垃圾由各家各户分成可燃烧垃圾与不可燃烧垃圾，并分别在指定的时间，用塑料容器或半透明的垃圾袋装好后丢弃到指定的垃圾站。垃圾收集由清扫事务所所属的23区收集作业员负责。收集到的可燃烧垃圾直接运到23区内的清扫工厂（焚烧厂）。不可燃烧垃圾和大件垃圾，因为其处理设施位于临海部，距离收集现场较远，所以为了提高运输效率，部分区利用中转设施进行转运，中转模式有船舶中转和大型车辆路上中转两种。
大件垃圾：指桌子、衣橱等家具、电气化产品、自行车、被褥等比较大的垃圾，即一边边长大于30厘米的物品。从1991年7月开始，大件垃圾的收集开始收费，东京都规定了各个品目的收费标准。另外，对于搬家等一下子产生大量垃圾的情况，东京都采取根据重量收费的制度。
丢弃家居、电气化产品（空调、电视机、冰箱、冰柜、洗衣机、电脑除外）等比较大的垃圾时必须申请，需支付手续费。居民通过电话等向所在区的大件垃圾受理中心提出申请；因搬家等原因出现大件垃圾与大量垃圾，提前向咨询清扫事务所提出申请。原则上，工作人员会于指定的收集日上门收集，居民可事先向贴有“收费大件垃圾处理券出售点”标识的商店及各清扫事务所缴纳处理手续费，购买处理券，贴在大件垃圾上。
企事业单位垃圾：23区企事业类垃圾全部需要收费，目的是落实厂商处理责任，抑制垃圾排放、促进再利用、资源化。厂商在丢弃垃圾前要将垃圾分成事业类垃圾与家庭垃圾，并要根据事业类垃圾数量承担相应的手续费。
（三）垃圾处理
可燃烧垃圾的焚烧处理：可燃垃圾由各区收集运送到焚烧厂，由于分类做得好，塑料袋等制品不进行焚烧，烟气中二英含量得到有效控制，在监测中所有垃圾场二英排放均远低于欧盟的标准值。
不可燃烧垃圾的处理：不可燃垃圾及大件垃圾由各区收集送到不可燃垃圾处理厂进行破碎、压缩处理，不适合破碎的物品除外，将其中的有价值物回收做资源，如铁利用磁力回收，然后出售，一部分进行焚烧处理，剩下的进行填埋处理。
填埋处理：垃圾的最终处置由东京都政府环境局下设的废弃物填埋场管理事务所负责。填埋场接收垃圾焚烧灰渣、破碎后的不可燃垃圾以及部分工业垃圾。
可燃烧垃圾的焚烧灰与玻璃、金属等不可燃烧物品及塑料等不适合焚烧的物品在中间处理设施进行完减量、压缩与资源回收后，进行填埋处理。此外，东京都还将依据一定的受理标准，受理都内中小厂商排放的产业废弃物，进行填埋处理。
为了尽可能延长填埋垃圾的最终处理厂的使用寿命，23区正积极开发中间处理过程中实现减量化的新技术。
（四）垃圾处理中的环保措施
针对焚烧处理的环保措施：
一是大气污染对策：垃圾焚烧厂利用过滤式集尘器去除粉尘及二英类化学物质，利用熟石灰与钠的去除设备处理HCL与SOX等酸性气体，利用催化剂脱硝方式去除NOX。
二是恶臭及噪声、震动对策：将垃圾焚烧场内臭气抽进焚烧炉内燃烧，由此恶臭物质在高温的焚烧炉中燃烧分解，而不排放到厂外。另外，在平台的出入口处装上空气隔壁以防止恶臭外逸，并在进行定期检查时，运行除臭装置，从而消除恶臭。另外，在工厂建筑物建造与机械设备配置时要多注意避免产生噪声与振动，同时对各个机械进行防噪防震动处理。
三是水质污染、水质污浊防治对策：配备排水处理设施，以去除焚烧灰的冷却水与排气的洗涤排水中所含有的铅、镉、汞灯重金属类物质。
四是有关二英类化学物质对策：1997年8月，相关部门对“废弃物处理法实施令及执行规则”进行了修订，对焚烧设施的结构标准、维护管理标准进行了修改，同时制定了排气中的二英类化学物质的排放标准。1999年7月，有关部门制定了“二英类化学物质对策特别措施法”，在二英类化学物质中加上了多氯联苯，同时规定了一日可摄取的最大量与大气、水质、土壤的环保标准。并且，有关部门还修改了“废弃物处理法”等相关法令，设定了排气标准、新的排水标准和焚烧灰等可燃灰标准。
五是针对填埋处理的环保措施：采用三明治式施工方法进行填埋，即在每3米垃圾上盖上50厘米厚的覆土。另外，为了防止焚烧灰等随风飞散，要采用先挖好填埋沟，然后将垃圾倒入其中的方式（框架方式）。并且，处理场的外围护岸上要装上用来防止垃圾飞散的围栏，以避免垃圾飞到海面上。在污水处理厂，进行生物处理、化学处理、物理处理等，向砂町水再生中心供水。除此之外，要努力通过喷洒杀虫剂与在处理场内清扫、洒水等来保护处理场的环境。
（五）垃圾治理中的资源循环与利用
一是有效利用垃圾焚烧热能。将垃圾焚烧时产生的热能有效利用于热水游泳池和浴室等；利用蒸汽进行发电，除了充当工厂内使用的电力外，还将电力出售给东京电力公司；另，为周边地区经营冷气与暖气业务的供热商有偿供热。
二是进行资源回收。在不可焚烧垃圾处理中心中从不可燃烧垃圾和大件垃圾中拣选回收铁、铝，然后作为资源出售。
三是利用垃圾填埋产生的气体进行发电。回收垃圾填埋场所产生的垃圾分解气体，作为发电用燃料发电，同时可以减少甲烷气等温室气体的排放。
二、东京治理垃圾的经验与启示
日本东京治理垃圾污染的经验可以概括为以下五个方面：
（一）将减量化作为垃圾治理的长期战略
东京早在20世纪80年代就意识到要从根本上解决垃圾问题，必须源头减量。进入21世纪，相关法律制定细化深化，环境立法的共同特点是它们均根据“3R”理念和“零排放”为目标，明确了垃圾处理和促进资源的循环利用过程的基本原则和优先顺序，即以控制垃圾产生为第一优先措施，然后是尽可能地重复使用，对于不能重复使用的垃圾进行资源性回收利用，最后是对环境不产生影响的条件下，对最后剩余垃圾进行适当处理。由此可见，减量化才是东京城市破解城市垃圾处理难题的关键。
东京在生活垃圾减量方面的主要做法有：一是净菜进城。统计显示，每运进城市100吨毛菜，就会产生20吨废料，这意味着净菜进城可以减少20％的因蔬菜产生的生活垃圾。净菜进城的措施不仅可以减少蔬菜“一进一出”的无效益运输成本，对减少垃圾量、降低垃圾处理费支出也能起到立竿见影的效果。二是限制消费性包装。从生产领域限制包装开始，实现对垃圾产生的全过程控制。日本效仿欧洲制定了《包装新指引》和《容器包装循环利用法》。三是家庭垃圾付费。日本垃圾收费方式有按垃圾排出量收费、按户或人头收费和超量收费等。收费方法是根据排放垃圾的数量来确定，排放越多缴费越多。实行这种累进计量收费后，东京的可燃垃圾减少了48.3％，不可燃垃圾减少了68.2％。
（二）垃圾分类是实现“减量化、资源化”的基础工程
垃圾分类是减少垃圾产生量的重要手段之一，也是实现垃圾资源化的前提，因此，垃圾分类可以说是实现“减量化、资源化”的基础工程。垃圾分类收集系统的形成，是一个长期的、艰巨的过程，需要法律完善、市民觉悟、文明素养、宣传以及硬件条件、软件条件的共同配合。日本从1989年开始推行垃圾分类回收，其垃圾分类也经历了循序渐进的发展过程，目前已经形成了从源头分类到终端处理的较为完善的垃圾分类管理体系。
1.逐步细化垃圾分类
垃圾分类收集有两个原则：一是根据末端分别处理和分别加工利用的手段分类；二是循序渐进。东京垃圾种类的划分就经历了由“大类粗分”走向“精细管理”的循序渐进的过程。东京在建了十几个垃圾焚烧发电厂后，一开始要求居民把垃圾分为可燃和不可燃两部分，可燃的送垃圾焚烧发电厂，不可燃的送到填埋厂。后来又增加一类叫可回收垃圾，之后又出了一类叫大件垃圾，最后又分出一类叫有毒有害垃圾。目前东京实行的垃圾分类收集、循环利用制度主要是以四类十一种生活垃圾的包装废弃物为对象，四类包装废弃物指的是：金属、玻璃、塑料和纸。
2.鼓励居民“从自身做起”，实施垃圾分类收集
垃圾分类收集是垃圾分别处理的前提，鼓励居民“从自身做起”，自觉参与环境保护是东京实现垃圾分类的重要保障。为了便于垃圾的分类收集，东京都定期为居民免费印制《家庭垃圾指南》等小册子，专门指导居民进行垃圾的分类和回收，并规定了十一类生活垃圾不同的收集日。居民预先在家中对垃圾进行分类，然后按照指定的垃圾收集日，将各类垃圾分别送至指定收集点。对于违规乱倒垃圾者，也制定了相应的处罚措施，轻者交纳罚金，重者追究其民事责任。值得一提的是，二十世纪八十年代，东京都政府为了推广垃圾分类，提高公众的垃圾分类意识，市长亲自上电视、到社区宣传垃圾分类，带头唱垃圾分类歌曲，政府部门更是率先垂范。由此一点足以显示东京政府对于治理垃圾问题的重视程度和推行力度。
3.明确职责划分，建立完整的垃圾分类链条
垃圾分类链条包括投放、收集、运输和处理等诸多环节，居民分类收集后，将生活垃圾按照可燃垃圾、不可燃垃圾、大件垃圾、可回收垃圾的类别，分别运至相应的垃圾处理场，在经过了焚烧、粉碎、溶化、再生处理等环节后，最后的剩余垃圾将被运送到东京都管理的最终处理场进行填埋处理，而资源垃圾则经过再生处理后，重新进行循环利用。经过垃圾分类链条各环节的协调配合，东京的垃圾量得以大幅减少，一方面提高了各类资源利用率，另一方面极大减轻了填埋场的终端处理压力。
（三）制定并实施有效的经济政策，促进垃圾治理，保障循环经济的可持续发展
日本《公害对策基本法》规定：“国家和地方政府应努力采取必要的措施，鼓励企业修建和改进公害防治设施”。纵观东京治理垃圾污染的经验，可以得出这样的结论：没有稳定的资金投入，环境保护目标是难以实现的，而要解决这样大规模的资金投入，除了政府直接给予补贴外，还必须充分利用如环保税收、环境基金等在内的市场机制弥补环境投资经费的不足，并使污染环境的生产者、消费者承担对等的经济代价，引导企业和市民主动参与垃圾治理，从而形成良好的激励机制，建立和推广可持续的生产消费模式。
1.收取排污费
排污费是抑制垃圾量最直接的经济手段。采取排污收费、超标违法时加重收费的方法，不仅对企业、事业单位的垃圾排放实行计量收费方式，而且对居民生活垃圾排放也实施计量收费。
2.提供财政补贴、贴息贷款或优惠贷款
为鼓励企业增加对污染防治设备、技术研究及开发项目的投入，日本政府在预算支持方面，制定并实施了技术研究开发补助金制度、再资源化设备生产补助制度、先导型能源利用设备引进补贴制度和推进循环型社会的技术实用化补助优惠政策。
3.明确产品责任制
产品责任制度是日本推进循环经济的重要经济手段之一。日本废弃物循环利用相关法律规定了制造商、销售商、消费者都有回收、处理和再利用的义务，要求生产者对其产品的整个生命周期都承担着实现循环经济目标的责任，即从产品的开发设计、生产、加工、处理或销售、售后服务，直至产品回收或者废弃物处理，生产者必须承担相关的废物利用或者清除的费用。
（四）重视技术研究、开发和应用，为治理垃圾污染提供坚实的技术保障
垃圾从产生到收集、运送和处理是一个相当复杂的物流过程，需要人们针对各类垃圾特性，采用切实可行的技术手段，减少或防止垃圾的排放，促进垃圾减量化和资源化，达到保护城市环境的目的。日本在环境技术的研究、开发和应用方面，着力解决“二英”问题，促进垃圾末端处理技术无害化；推广普及垃圾处理技术，严控工业废弃物污染；重视能源环境技术研发，加大投入力度。
（五）形成政府、企业、公众互动的三元管理体系，实现垃圾综合管理
东京在治理垃圾污染的过程中，逐步认识到垃圾管理是一个系统工程，要实现垃圾的综合管理，必须发挥好政府、企业、公众三方作用，形成一个高效、负责的新三元结构的环境管理体系。在这一体系中，政府虽然起主导作用，但同时明确企业和个人的职责，并通过各种媒介宣传手段培养全民自觉参与意识的规定也是非常必要的。正因为日本的循环经济政策充分考虑了“产业——民间——行政”的循环，才实现了对垃圾的全程控制，使日本在建设循环经济方面走在了世界的前列。
1.政府是治理垃圾污染的引导者
政府是治理垃圾污染的责任主体之一，其发挥主导作用的途径有：一是科学制定废弃物处理规划；二是制定完善废弃物处理的法律法规体系；三是实施促进废弃物处理和循环经济发展的优惠政策；四是开展政策宣传、倡导全民环保，推进企业与公众的自觉参与。
2.企业是治理垃圾污染的推动力
经过反公害运动后，日本企业逐步意识到环境保护对于社会和自身发展的重要性，主动强化治污意识，积极配合政府实施各项环保政策并进行自我管理，逐步实现环境污染治理方式由“被动治理”向“主动治理”的转变。
3.公民是治理垃圾污染的主力军
垃圾问题关系到全社会的每一个人，治理垃圾污染，应该从每一个公民自身做起，从这个意义上说，公民是治理垃圾污染的主力军。东京注重利用各种媒体开展宣传，不断增强公众对实现垃圾零排放（或低排放）社会的意识，发挥居民在治理垃圾污染方面的重要作用。
近年来，伴随着城市的高速发展，首都北京面临着城市垃圾产生量与日俱增、垃圾处理能力不足、垃圾处理结构不合理、垃圾处理新设施建设困难、垃圾管理体制机制不健全等诸多问题。针对这种情况，北京市在2009年4月出台的《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》中，将“增能力、调结构、促减量”作为北京市生活垃圾处理工作目标。从现在起到2015年的几年，是北京垃圾治理至关重要的发展时期，在这个时间节点上，认真分析总结日本东京治理垃圾污染的经验，对于探索建立适合北京的垃圾治理模式，推动北京垃圾污染治理工作具有十分重要的参考和借鉴意义。
（责任编辑：黄荔）