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对新型农村合作医疗筹资难的成因进行了浅析，并提出解决措施，为进一步加强和规范新型农村合作医疗制度建设提供实践依据。
新型农村合作医疗制度；筹资难成因；对策
[中图分类号]R197.1 [文献标识码]A [文章编号]1009-9646（2009）02-0030-02
一、引言
保靖县是“老、少、边、山、库、穷”的湘鄂渝黔根据地革命老区，位于云贵高原东侧，武陵山脉中段，湖南省西部，湘西土家族苗族自治州中部，属国家扶贫开发重点县。2006年1月全面启动新型农村合作医疗（以下简称新农合）制度试点工作以来，共筹措新农合资金3478万元，2006年至2008年度的参合率分别为67.76%、87.7%和93.2%，2007年度为34132参合农民解决住院医疗补偿资金849万元。近三年来，在发展乡村卫生事业方面不断加大财政投入力度，仅2007年度就完成扩建、新建乡镇卫生院19所，在村级卫生室建设方面共投入323万元，目前已全面完成我县新建合格村卫生室378所。在加强农村卫生建设，提高农民健康水平，遏制农民“因病致贫、因病返贫”方面取得了显著的成效，实现了“政府得民心、农民得实惠、医疗事业得发展”的工作目标。但在取得成效的同时，也存在一些不可忽视的问题，需要在实践中不断加以改进和完善。在此，笔者仅从新农合筹资难的成因进行浅析。
二、新农合基金筹资难的成因分析
引起新农合筹资难的主要原因，表现在以下几个方面：
一是宣传措施不到位。新农合是一件“新生事物”，农民在较短的时间内一时难以理解其内含及相关政策规定，将收取新农合基金视为以往的乱收费问题，而基层干部宣传力度不够，是导致部分农民群众对新农合认识不到位，制约着农民参合的积极性。
二是缺少合法的筹资渠道。部分农民对新农合缺乏认识、不愿参合，而乡镇为完成新农合考核目标任务，存在采取从国家对农民实行的惠农补贴资金中直接扣取，甚至对愿意参合的农民也不进村入户收取，为了避免麻烦均采取从惠农补贴资金中“一刀切”的办法全部扣取，违背了新农合“自愿”的原则，使部分农民群众对新农合产生了误解。
三是贫困家庭人口和外出务工人员过多。一是困难户、特困户、五保户等弱势群体过多，2007年末在册农村低收入和未解决温饱的贫苦人口达6.97万人，占全县非农业人口数的28%。政府虽对其采取了一系列有效措施，但还有相当一部分得不到解决，自己掏钱参保相当难。二是外出务工人员过多，据保守估计，外出务工农民占县总农业人口数不低于20%。主要表现在户口在本地的外迁户、全家外出打工户、手头上可用资金相当有限的留守儿童和老人在家户过多，在年底突击收缴时，一时难以联系上其当家做主的家庭主要成员，在规定的参合时间内，资金无法筹资到位，为新农合参合筹资增加了一定的难度。
四是新农合补偿政策偏低，参合农民实惠少，沉淀资金多。2007年9月卫生部、财政部、中医药管理局三部门下发《新农合统筹补偿方案（指导意见）》指出，当年统筹的合作医疗基金节约率一般不应该超过15%。从我县2007年筹资总量和补偿支出来看，共筹措资金1078.925万元，全年医疗补偿支出849万元，仅占年度筹资总量的78.69%，基金节约率超过15%，达到21.31%。
五是乡村医疗基础设施落后。我县乡镇卫生院人员工资实行财政差额拨款，大部分乡镇卫生院自身发展相当困难，工资保障难，工作十分消极。乡镇卫生院房屋老化、设备短缺、专业技术人员缺乏、病床使用率较低。而村级医疗机构规模小、设施简陋，对广大农民群众就近医疗服务的功能发挥不足，不能适应当前新农合制度健康发展的需要。
六是合作医疗监管机制不完善。一是定点医疗机构存在一些不规范行为，采取各种手段窃取额外利益以增加医疗收入，如虚开医疗发票、小病作大病医、医药费成倍上涨等，引起农民的愤怒，认为政府同新农合定点医疗机构双赢利。二是合作医疗网络信息化管理尚未建立和健全，在监督机制上存在一定的漏洞。三是合作医疗缺乏法律法规方面的立法机制，在监管和运行过程中难以做到有法可依。
三、完善新农合制度建设的建议
一是创新宣传发动机制，增强农民自愿参合的积极性和主动性。
立足县情，结合本行政区域的村况民情，制订出符合本区域的科学宣传方案，是提升参合率的关键。一是对常年在家的农户通过喜闻乐见的方式进行宣传，如电视、标语、宣传小手册等；二是利用“典型示例”进行广泛宣传，消除农民对新农合的疑虑，正确引导农民群众的参合意识。三是对常年外出务工的农户进行现代通讯工具采集，通过手机短信的方式开展广泛宣传动员工作，进一步消除外出务工农民的疑虑，使其真正认识到建立新农合制度的意义和好处。不断增强自觉自愿参合的积极性和主动性。
二是科学调整方案，扩大受益程度，提升参合率。
深入开展调研活动，制定符合县情、民情的一整套科学方案，不断完善新农合医疗政策。
一是简化报账程序，降低农民就医成本。二是进一步完善补偿方案，使基金既不沉淀过多，也不出现透支，提高农民受益程度。三是扩大特殊疾病门诊病种补偿。通过科学调整方案，不断增强农民参合意识，提升参合率。
三是创新筹资机制，提升参合率，缓解筹资难。
根据存在的实际情况，开展创新筹资机制。一是拓展救助资金筹集渠道，发动社会募捐等活动，让更多的困难群众享受到新农合制度的实惠。二是建立常年筹资机制，将过去年底突击收缴方式改为常年收缴，为贫困家庭、外出务工家庭、手头上可用资金相当有限的留守儿童和老人家庭创造参合时间。三是实施病人在报账时代扣代缴机制，在参合农民自愿的前提下，不论在定点医疗机构看病，还是在各级合作医疗经办机构报账时，实行代扣代缴。按2007年度对参合农民就医补偿34132人进行计算分析，每年至少可降低新农合筹资工作量14%。四是开辟银行代收机制，利用现代网络信息技术，改善原有的直接筹资方式，给户口在本地的外出务工家庭以及可用资金相当有限的留守儿童和老人在家户，提供方便、快捷的交纳方式。
四是完善医疗救助机制，加强弱势群体医疗救助力度。
建立大病医疗救助专项基金与新农合医疗基金结合机制，将新农合制度的医疗救助同民政部门的医疗救助进行并轨统一实施。将五保户、特困户等弱势群体个人出资部分纳入到由医疗救助基金中解决，在实施门诊费用补偿机制的基础上，适当提升弱势群体门诊费用补偿标准，不断扩大医疗救助力度，从根本上解决弱势群体参合难。若将其纳入其中，全县新农合筹资工作量可降低28%。
五是完善新农合相关配套措施建设，强化监管力度。
一是建立健全网络信息化管理机制，加速新农合信息网络建设，把数据录入与公安户籍管理系统及定点医疗机构收费系统接口。实现资源共享，提高工作效率，开展身份识别尤其是相片对照、姓名、性别、身份证号码。从源头上加以防范，避免套取新农合补助资金的违纪事件的发生。二是加速新农合相配套的法律法规方面立法进程建设，做到在监管和运行过程中有法可依。三是加强定点医疗机构药品监管力度，严控药价违规上涨。四是完善基金收支审计机制，规范收缴渠道，确保医疗补偿的合理、合法性，保障参合农民利益不受侵害。
六是加大财政投入力度，大力发展乡村卫生医疗服务体系。
加大财政投入力度，为广大农民提供价廉、便捷的基本医疗卫生服务场所，切实解决农民就地就医难，使其充分享受到新农合制度带来的优越性。一是加强乡村卫生医疗基础设施建设，继续以乡镇卫生院建设为重点，不断完善村级卫生室基础设施建设，全面提高我县农村卫生机构服务功能，改善农民的医疗卫生条件。二是加强乡村卫生医疗队伍建设，加强医务人员培训，全面提高医务人员诊疗手段和技术水平。
[1]保靖县统计局.保靖统计年鉴2007[M]，湖北：武汉市天一统计资料印刷厂，2008.
[2]刘正君.浅析预垫新型农村合作医疗基金对乡镇财政管理影响存在的空间[J].世界华商经济年鉴（理论版），2008年，第10期：64-65.
作者简介：
刘正君（1974—），男，湖南保靖县人，保靖县财政局工作，主要从事财政管理、不等式及数论研究。
新型农村合作医疗制度；筹资难成因；对策
[中图分类号]R197.1 [文献标识码]A [文章编号]1009-9646（2009）02-0030-02
一、引言
保靖县是“老、少、边、山、库、穷”的湘鄂渝黔根据地革命老区，位于云贵高原东侧，武陵山脉中段，湖南省西部，湘西土家族苗族自治州中部，属国家扶贫开发重点县。2006年1月全面启动新型农村合作医疗（以下简称新农合）制度试点工作以来，共筹措新农合资金3478万元，2006年至2008年度的参合率分别为67.76%、87.7%和93.2%，2007年度为34132参合农民解决住院医疗补偿资金849万元。近三年来，在发展乡村卫生事业方面不断加大财政投入力度，仅2007年度就完成扩建、新建乡镇卫生院19所，在村级卫生室建设方面共投入323万元，目前已全面完成我县新建合格村卫生室378所。在加强农村卫生建设，提高农民健康水平，遏制农民“因病致贫、因病返贫”方面取得了显著的成效，实现了“政府得民心、农民得实惠、医疗事业得发展”的工作目标。但在取得成效的同时，也存在一些不可忽视的问题，需要在实践中不断加以改进和完善。在此，笔者仅从新农合筹资难的成因进行浅析。
二、新农合基金筹资难的成因分析
引起新农合筹资难的主要原因，表现在以下几个方面：
一是宣传措施不到位。新农合是一件“新生事物”，农民在较短的时间内一时难以理解其内含及相关政策规定，将收取新农合基金视为以往的乱收费问题，而基层干部宣传力度不够，是导致部分农民群众对新农合认识不到位，制约着农民参合的积极性。
二是缺少合法的筹资渠道。部分农民对新农合缺乏认识、不愿参合，而乡镇为完成新农合考核目标任务，存在采取从国家对农民实行的惠农补贴资金中直接扣取，甚至对愿意参合的农民也不进村入户收取，为了避免麻烦均采取从惠农补贴资金中“一刀切”的办法全部扣取，违背了新农合“自愿”的原则，使部分农民群众对新农合产生了误解。
三是贫困家庭人口和外出务工人员过多。一是困难户、特困户、五保户等弱势群体过多，2007年末在册农村低收入和未解决温饱的贫苦人口达6.97万人，占全县非农业人口数的28%。政府虽对其采取了一系列有效措施，但还有相当一部分得不到解决，自己掏钱参保相当难。二是外出务工人员过多，据保守估计，外出务工农民占县总农业人口数不低于20%。主要表现在户口在本地的外迁户、全家外出打工户、手头上可用资金相当有限的留守儿童和老人在家户过多，在年底突击收缴时，一时难以联系上其当家做主的家庭主要成员，在规定的参合时间内，资金无法筹资到位，为新农合参合筹资增加了一定的难度。
四是新农合补偿政策偏低，参合农民实惠少，沉淀资金多。2007年9月卫生部、财政部、中医药管理局三部门下发《新农合统筹补偿方案（指导意见）》指出，当年统筹的合作医疗基金节约率一般不应该超过15%。从我县2007年筹资总量和补偿支出来看，共筹措资金1078.925万元，全年医疗补偿支出849万元，仅占年度筹资总量的78.69%，基金节约率超过15%，达到21.31%。
五是乡村医疗基础设施落后。我县乡镇卫生院人员工资实行财政差额拨款，大部分乡镇卫生院自身发展相当困难，工资保障难，工作十分消极。乡镇卫生院房屋老化、设备短缺、专业技术人员缺乏、病床使用率较低。而村级医疗机构规模小、设施简陋，对广大农民群众就近医疗服务的功能发挥不足，不能适应当前新农合制度健康发展的需要。
六是合作医疗监管机制不完善。一是定点医疗机构存在一些不规范行为，采取各种手段窃取额外利益以增加医疗收入，如虚开医疗发票、小病作大病医、医药费成倍上涨等，引起农民的愤怒，认为政府同新农合定点医疗机构双赢利。二是合作医疗网络信息化管理尚未建立和健全，在监督机制上存在一定的漏洞。三是合作医疗缺乏法律法规方面的立法机制，在监管和运行过程中难以做到有法可依。
三、完善新农合制度建设的建议
一是创新宣传发动机制，增强农民自愿参合的积极性和主动性。
立足县情，结合本行政区域的村况民情，制订出符合本区域的科学宣传方案，是提升参合率的关键。一是对常年在家的农户通过喜闻乐见的方式进行宣传，如电视、标语、宣传小手册等；二是利用“典型示例”进行广泛宣传，消除农民对新农合的疑虑，正确引导农民群众的参合意识。三是对常年外出务工的农户进行现代通讯工具采集，通过手机短信的方式开展广泛宣传动员工作，进一步消除外出务工农民的疑虑，使其真正认识到建立新农合制度的意义和好处。不断增强自觉自愿参合的积极性和主动性。
二是科学调整方案，扩大受益程度，提升参合率。
深入开展调研活动，制定符合县情、民情的一整套科学方案，不断完善新农合医疗政策。
一是简化报账程序，降低农民就医成本。二是进一步完善补偿方案，使基金既不沉淀过多，也不出现透支，提高农民受益程度。三是扩大特殊疾病门诊病种补偿。通过科学调整方案，不断增强农民参合意识，提升参合率。
三是创新筹资机制，提升参合率，缓解筹资难。
根据存在的实际情况，开展创新筹资机制。一是拓展救助资金筹集渠道，发动社会募捐等活动，让更多的困难群众享受到新农合制度的实惠。二是建立常年筹资机制，将过去年底突击收缴方式改为常年收缴，为贫困家庭、外出务工家庭、手头上可用资金相当有限的留守儿童和老人家庭创造参合时间。三是实施病人在报账时代扣代缴机制，在参合农民自愿的前提下，不论在定点医疗机构看病，还是在各级合作医疗经办机构报账时，实行代扣代缴。按2007年度对参合农民就医补偿34132人进行计算分析，每年至少可降低新农合筹资工作量14%。四是开辟银行代收机制，利用现代网络信息技术，改善原有的直接筹资方式，给户口在本地的外出务工家庭以及可用资金相当有限的留守儿童和老人在家户，提供方便、快捷的交纳方式。
四是完善医疗救助机制，加强弱势群体医疗救助力度。
建立大病医疗救助专项基金与新农合医疗基金结合机制，将新农合制度的医疗救助同民政部门的医疗救助进行并轨统一实施。将五保户、特困户等弱势群体个人出资部分纳入到由医疗救助基金中解决，在实施门诊费用补偿机制的基础上，适当提升弱势群体门诊费用补偿标准，不断扩大医疗救助力度，从根本上解决弱势群体参合难。若将其纳入其中，全县新农合筹资工作量可降低28%。
五是完善新农合相关配套措施建设，强化监管力度。
一是建立健全网络信息化管理机制，加速新农合信息网络建设，把数据录入与公安户籍管理系统及定点医疗机构收费系统接口。实现资源共享，提高工作效率，开展身份识别尤其是相片对照、姓名、性别、身份证号码。从源头上加以防范，避免套取新农合补助资金的违纪事件的发生。二是加速新农合相配套的法律法规方面立法进程建设，做到在监管和运行过程中有法可依。三是加强定点医疗机构药品监管力度，严控药价违规上涨。四是完善基金收支审计机制，规范收缴渠道，确保医疗补偿的合理、合法性，保障参合农民利益不受侵害。
六是加大财政投入力度，大力发展乡村卫生医疗服务体系。
加大财政投入力度，为广大农民提供价廉、便捷的基本医疗卫生服务场所，切实解决农民就地就医难，使其充分享受到新农合制度带来的优越性。一是加强乡村卫生医疗基础设施建设，继续以乡镇卫生院建设为重点，不断完善村级卫生室基础设施建设，全面提高我县农村卫生机构服务功能，改善农民的医疗卫生条件。二是加强乡村卫生医疗队伍建设，加强医务人员培训，全面提高医务人员诊疗手段和技术水平。
[1]保靖县统计局.保靖统计年鉴2007[M]，湖北：武汉市天一统计资料印刷厂，2008.
[2]刘正君.浅析预垫新型农村合作医疗基金对乡镇财政管理影响存在的空间[J].世界华商经济年鉴（理论版），2008年，第10期：64-65.
作者简介：
刘正君（1974—），男，湖南保靖县人，保靖县财政局工作，主要从事财政管理、不等式及数论研究。