论文部分内容阅读
摘要：随着城市的快速发展，城市地下空间开发利用成为一个热门的话题。国外地下空间开发利用已有150多年的历史，而我国地下空间的发展则是在建国以后。较短的发展历史，快速的发展脚步，使我国城市地下空间开发利用存在不少问题。文章结合实际，对城市地下空间开发利用存在的问题做了深入研究，并提出了相应的解决对策。
关键词：浅谈城市地下空间开发；利用存在的问题；对策分析
1国内外城市地下空间开发利用现状
国外城市地下空间大规模开发利用起步早，从欧美等国城市大规模开发地下空间始于大力发展城市地铁开始，第二次世界大战中临战抢建地下防护工程，引起了地下空间开发。随着城市的发展，城市越加注重立体开发，从地铁交通工程、大型建筑物向地下的自然延伸发展到复杂的地下综合体，再发展到地下城，已经历了大约150多年的发展历程。各个国家的地下空间开发利用在其发展过程中形成了各自独有的特色，其中，瑞典是地下空间开发利用的先进地区，地下空间的利用与民防工程的结合，实现平战兼容是其突出特点；美国将大型公共建筑在地下连通，重点建设地下步行系统；俄罗斯的特点是地铁系统和城市共同沟系统都相当发达，地铁以其建筑和运营的高质量而闻名于世；日本的共同沟建设经验成熟，建设数量居于世界前列的国家之一。
我国城市开发利用地下空间的发展是在建国以后，随着国防战备建设和城市建设实践发展而不断发展的。至上个世纪末期，城市地下空间开发利用的主战场是国防、人防工程建设。进入21世纪后，防空防灾、平战结合人防工程建设开发与地下空间开发兼顾人防要求建设协调推进，速度、数量实现跨越式发展。
2城市地下空间开发利用的主要形式
城市地下空间开发利用的形式多样，依据其布局模式可分为“中心联结”、“整体网络”、“轴向滚动”、“次聚集点”四种模式。本文着重从其使用功能来划分，主要分为以下6类。
2.1城市地下交通设施
地下交通设施主要包括地下轨道交通、地下车行与人行道等。据调查，目前世界上已经有43个国家和地区的117座城市开发建设了总计长达5500km的地铁。
2.2城市地下公共建筑
城市地下公共建筑包括建造在地下的商业、娱乐、办公、体育、休闲等多种建筑。世界上在地下公共建筑应用领域比较先进的国家有芬兰、美国等。其中芬兰的地下大型公共设施十分发达，如1993年建成的赫尔辛基市购物中心的地下的大型游泳馆，其面积达到10210m2。同年完成的吉华斯科拉运动中心，面积达8000m2。这些地下公共建筑既可以完成其城市功能的需要，而且又节省了大量的土地空间资源，保留了地面城市景观。
2.3城市地下库
地下库主要包括了城市地下车库和城市地下贮库，由于地下空间的封闭性和防灾性，使得地下贮库，相对于地上仓库的安全系数更高，同时又节约了大量土地资源。
2.4城市地下综合防灾设施
地下空间以其特有的封闭性特点，能够对城市灾害提供很好的防御，为人类提供良好的避灾避难场所，这对于城市和人类的生存具有重要的战略意义。地下综合防灾设施一直是世界各国大力发展地下空间的重中之重。我国地下空间开发正是始于人防设施的建设，自20世纪60年代以来，我国已建设完成大量平战结合的地下综合防护设施，取得了良好的综合效益。
2.5城市地下综合管线廊道（地下共同沟）
地下综合管线廊道指地下专门建造用于放置管线的特殊小室，相对于传统管线铺设方式而言，更容易对管线进行检修和更换，而且能够保护城市环境，提高城市的综合防灾能力。修建城市地下综合管线廊道已经成为了世界各国在城市基础设施建设方面的共识。
2.6城市地下综合体
城市地下综合体是指在城市地下空间开发利用过程中逐渐形成的地上地下一体化开发的，集商业、办公、居住、文娱和交通等多种城市功能于一体，主体部分位于地下的大型公共建筑综合体。城市地下综合体集多种城市功能于地下，布局紧凑、交通便利、商业发达，完全可以称得上是地下之城。综上所述，未来城市中心区地下空间规划将重点向以下三个方向发展：（1）集约利用土地资源，优化整合城市空间结构；（2）缓解城市交通拥堵，优化地面生态环境；（3）强化基础设施建设，建立地下综合防灾、减灾体系。
3城市地下空间开发利用存在的主要问题
“19世纪是桥的世纪，20世纪是高层建筑的世纪，21世纪将是地下空间的世纪。”城市中心区的地下空间在城市快速发展中将被大规模开发利用，许多针对地下空间规划的理论与方法也在不断完善。笔者通过对城市中心区地下空间的研究，总结出目前城市地下空间开发普遍存在以下问题：
3.1认识不足，缺乏对地下空间资源的保护意识
目前地下空间开发利用仍处于较为混乱的阶段，对地下空间资源缺乏整体性和系统性认识。在项目开发中追求短期利益，只考虑单位开发地块的利益最大化，开发深度与接口在城市规划中缺乏整体性，與地面开发规划缺乏协调性，造成了地下空间资源的极大浪费。
3.2政策法规滞后，开发无序，产权界定模糊
现今地下空间开发利用领域仅有国家建设部颁布的《城市地下空间管理规定》，政策法规远远滞后于地下空间开发利用实践，其开发强度的限定更是法律法规的“真空地带”。一方面造成地下空间的无序开发、自由建设、多头经营的无管理状态。另一方面在开发、经营环节缺乏金融、税收等政策支持。加之地下空间的产权及地价等政策不明晰，在项目开发完成后无法取得相关用益物权（即产权），由此引发一系列问题，极大地影响了地下空间开发利用的市场积极性。
3.3缺乏总体规划，布局零散，地下空间资源利用不充分
通过调查发现，我国大部分城市未编制城市地下空间利用总体规划。由此导致城市地下空间项目选点盲目，随意性大，布局成点状零散分布，相邻地块之间开发程度、不统一，相互之间缺乏联系。地下管线布局在新、旧城区之间缺乏有效联结，城区地下管线交叉重叠，道路“拉链”现象严重。地下市政基础设施建设只重短期效益，缺乏长远发展规划与统筹考虑，造成地下空间资源利用缺乏科学合理性。 3.4功能单一，开发深度不能满足需要
各城市地下空间开发除人防工程以外，开发功能多为地下停车、商业、仓储用房等，功能结构单一，且多以地下一层为主，开发深度不能够满足城市发展的需要。除成都市外各城市均无地下轨道交通，地上地下空间相互孤立，缺少连通。已建成的地下商业设施均在城市中心区，各自独立，形成了一个个“孤岛”，人群在地下无法成“流”，商业难以畅通成“市”，因此，地下空间不能合理组织大量人流，造成地面极度拥挤，而地下资源无故浪费严重的局面。
3.5管理体制不完善，监督力度不够
一直以来，地上地下空间的建设隶属于不同部门主管，难以得到统一协调的规划建设管理。造成了地下空间建设混乱，多头管理又都不管理的情况。对地下空间开发利用项目，从规划、设计、施工、竣工验收等全过程以及材料、设备等质量安全，没有明确的主体进行全过程、全方位监管，造成质量安全事故时有发生。
4对策及建议
4.1建立健全地下空间开发利用地方性政策法规
在上位法律及规章的指导下，制定出台城市地下空间开发利用管理实施细则，建立适合各省实际的地下空间开发利用技术标准、建筑质量规范、地下建筑设计规范、地下建筑工程施工管理规范、地下建筑工程防水技术规范、地下建筑工程防空防灾技术要求、地下建筑通风技术规范、地下建筑空气和卫生质量检测规范等。研究出台地下空间开发利用鼓励政策，逐步建立起完善的地下空间开发利用地方性政策法规体系。
4.2完善地下空间开发利用管理与监督体制
为杜绝地下空间建设管理混乱，多头管理又都不管理的现象，建议在省住建厅或省民防局（省人防办）两个厅局中，明确一个牵头部门，承担地下空间开发利用管理主体，可在省住建厅或省民防局内设立地下空间管理办公室（或处），对全省地下空间开发建设进行日常指导、管理，制定政策等。建议整合执法资源，设立地下空间建设执法总队，对全省地下空间建设进行执法监督，各市、县参照设立相应机构。在全省建立起一个职责明确、统一协调的管理监督体系。
4.3加强地下空间开发利用规划管理
在城市总体规划指导下，注重地上地下的一致性，地上地下的相互贯通与协调，科学编制城市地下空间利用总体规划，对地下交通、人防、给排水、电力、通信、防灾减灾等不同功能，按照科学合理、节约资源的原则进行统一布局、综合规划。城市地下空间利用总体规划编制完成后，经同级人大批准，作为城市地下空间开发建设的法律文件，严格执行。在城市地下空间总体规划指导下，编制地下交通、人防、及各管线工程专项规划，具体指导地下空间各专项工程建设，以避免各自为阵、无序建设、浪费地下空间资源的现象。
4.4理顺地下空间建设管理流程
地下空间建设管理涉及众多单位，也牵涉规划、建设、人防、交通等行政主管部门。为了避免一些城市地下空间开发中出现的“三无”工程现象，建议明确牵头部门，相关部门明确职责、协调配合，严格按照：“规划→立项→规划许可→施工许可→竣工验收→竣工备案”的建设管理程序，规范地下空间建设管理流程。
4.5明晰产权，完善使用权出让制度
在制定地方性政策法规中，明确地下空间权和地役权，可实行土地分层出让，明确地下空间红线（退出范围）及开发深度，可按照地面价格的适当比例确定地下分层价格，使地下產权登记、用地审批、地价确定等具有法定操作依据。对采取土地出让方式获得的地下项目，予以办理土地使用权证，对于人防工程等特殊项目，符合平战结合条件的，可参照以上方式办理土地出让手续，在土地使用证权证中注明“战时征用”。这些制度的完善有利于提高地下空间开发利用市场积极性，使地下空间资源能够得到充分有效的利用。
4.6创新地下空间开发利用投融资机制
我国各级城市人民政府目前较为普遍的投融资模式是利用国有投资公司，通过银行贷款、发行债券等方式进行融资，投入城市公共基础设施建设，这种模式较为单一，且政府压力较大。建议可采取BT、BOT、项目置换等多种投融资模式，大力吸引社会资金参与地下空间开发，在地下空间总体规划指导下，进行空间灵活性与项目多样性开发，使地下空间资源在满足城市功能的前提下充分提升其经济效益与社会效益。
5结束语
城市地下空间资源是城市特有的稀缺资源，在开发利用实践中，要坚持科学合理、节约资源的原则，因地制宜，适度开发，使城市地下空间资源切实为改善城市环境、完善城市功能、提高经济效益与社会效益服务。
参考文献：
[1]黄德林，杜璇.城市地下空间的利用与管理[J].中国国土资源经济，2013（5）：12-15.
[2]于洋洋，夏欢.城市地价管理体系重构研究——以深圳市为例[J].中国国土资源经济，2016（7）：60-63.
[3]陈华文.上海城市地质工作服务经济社会发展机制与模式探索[J].上海地质，2010，31（3）：9-15.
[4]住房与城乡建设部.城市地下空间开发利用管理规定[Z].北京：住房与城乡建设部，2011.
（作者单位：南京地下工程建筑设计院有限公司）
关键词：浅谈城市地下空间开发；利用存在的问题；对策分析
1国内外城市地下空间开发利用现状
国外城市地下空间大规模开发利用起步早，从欧美等国城市大规模开发地下空间始于大力发展城市地铁开始，第二次世界大战中临战抢建地下防护工程，引起了地下空间开发。随着城市的发展，城市越加注重立体开发，从地铁交通工程、大型建筑物向地下的自然延伸发展到复杂的地下综合体，再发展到地下城，已经历了大约150多年的发展历程。各个国家的地下空间开发利用在其发展过程中形成了各自独有的特色，其中，瑞典是地下空间开发利用的先进地区，地下空间的利用与民防工程的结合，实现平战兼容是其突出特点；美国将大型公共建筑在地下连通，重点建设地下步行系统；俄罗斯的特点是地铁系统和城市共同沟系统都相当发达，地铁以其建筑和运营的高质量而闻名于世；日本的共同沟建设经验成熟，建设数量居于世界前列的国家之一。
我国城市开发利用地下空间的发展是在建国以后，随着国防战备建设和城市建设实践发展而不断发展的。至上个世纪末期，城市地下空间开发利用的主战场是国防、人防工程建设。进入21世纪后，防空防灾、平战结合人防工程建设开发与地下空间开发兼顾人防要求建设协调推进，速度、数量实现跨越式发展。
2城市地下空间开发利用的主要形式
城市地下空间开发利用的形式多样，依据其布局模式可分为“中心联结”、“整体网络”、“轴向滚动”、“次聚集点”四种模式。本文着重从其使用功能来划分，主要分为以下6类。
2.1城市地下交通设施
地下交通设施主要包括地下轨道交通、地下车行与人行道等。据调查，目前世界上已经有43个国家和地区的117座城市开发建设了总计长达5500km的地铁。
2.2城市地下公共建筑
城市地下公共建筑包括建造在地下的商业、娱乐、办公、体育、休闲等多种建筑。世界上在地下公共建筑应用领域比较先进的国家有芬兰、美国等。其中芬兰的地下大型公共设施十分发达，如1993年建成的赫尔辛基市购物中心的地下的大型游泳馆，其面积达到10210m2。同年完成的吉华斯科拉运动中心，面积达8000m2。这些地下公共建筑既可以完成其城市功能的需要，而且又节省了大量的土地空间资源，保留了地面城市景观。
2.3城市地下库
地下库主要包括了城市地下车库和城市地下贮库，由于地下空间的封闭性和防灾性，使得地下贮库，相对于地上仓库的安全系数更高，同时又节约了大量土地资源。
2.4城市地下综合防灾设施
地下空间以其特有的封闭性特点，能够对城市灾害提供很好的防御，为人类提供良好的避灾避难场所，这对于城市和人类的生存具有重要的战略意义。地下综合防灾设施一直是世界各国大力发展地下空间的重中之重。我国地下空间开发正是始于人防设施的建设，自20世纪60年代以来，我国已建设完成大量平战结合的地下综合防护设施，取得了良好的综合效益。
2.5城市地下综合管线廊道（地下共同沟）
地下综合管线廊道指地下专门建造用于放置管线的特殊小室，相对于传统管线铺设方式而言，更容易对管线进行检修和更换，而且能够保护城市环境，提高城市的综合防灾能力。修建城市地下综合管线廊道已经成为了世界各国在城市基础设施建设方面的共识。
2.6城市地下综合体
城市地下综合体是指在城市地下空间开发利用过程中逐渐形成的地上地下一体化开发的，集商业、办公、居住、文娱和交通等多种城市功能于一体，主体部分位于地下的大型公共建筑综合体。城市地下综合体集多种城市功能于地下，布局紧凑、交通便利、商业发达，完全可以称得上是地下之城。综上所述，未来城市中心区地下空间规划将重点向以下三个方向发展：（1）集约利用土地资源，优化整合城市空间结构；（2）缓解城市交通拥堵，优化地面生态环境；（3）强化基础设施建设，建立地下综合防灾、减灾体系。
3城市地下空间开发利用存在的主要问题
“19世纪是桥的世纪，20世纪是高层建筑的世纪，21世纪将是地下空间的世纪。”城市中心区的地下空间在城市快速发展中将被大规模开发利用，许多针对地下空间规划的理论与方法也在不断完善。笔者通过对城市中心区地下空间的研究，总结出目前城市地下空间开发普遍存在以下问题：
3.1认识不足，缺乏对地下空间资源的保护意识
目前地下空间开发利用仍处于较为混乱的阶段，对地下空间资源缺乏整体性和系统性认识。在项目开发中追求短期利益，只考虑单位开发地块的利益最大化，开发深度与接口在城市规划中缺乏整体性，與地面开发规划缺乏协调性，造成了地下空间资源的极大浪费。
3.2政策法规滞后，开发无序，产权界定模糊
现今地下空间开发利用领域仅有国家建设部颁布的《城市地下空间管理规定》，政策法规远远滞后于地下空间开发利用实践，其开发强度的限定更是法律法规的“真空地带”。一方面造成地下空间的无序开发、自由建设、多头经营的无管理状态。另一方面在开发、经营环节缺乏金融、税收等政策支持。加之地下空间的产权及地价等政策不明晰，在项目开发完成后无法取得相关用益物权（即产权），由此引发一系列问题，极大地影响了地下空间开发利用的市场积极性。
3.3缺乏总体规划，布局零散，地下空间资源利用不充分
通过调查发现，我国大部分城市未编制城市地下空间利用总体规划。由此导致城市地下空间项目选点盲目，随意性大，布局成点状零散分布，相邻地块之间开发程度、不统一，相互之间缺乏联系。地下管线布局在新、旧城区之间缺乏有效联结，城区地下管线交叉重叠，道路“拉链”现象严重。地下市政基础设施建设只重短期效益，缺乏长远发展规划与统筹考虑，造成地下空间资源利用缺乏科学合理性。 3.4功能单一，开发深度不能满足需要
各城市地下空间开发除人防工程以外，开发功能多为地下停车、商业、仓储用房等，功能结构单一，且多以地下一层为主，开发深度不能够满足城市发展的需要。除成都市外各城市均无地下轨道交通，地上地下空间相互孤立，缺少连通。已建成的地下商业设施均在城市中心区，各自独立，形成了一个个“孤岛”，人群在地下无法成“流”，商业难以畅通成“市”，因此，地下空间不能合理组织大量人流，造成地面极度拥挤，而地下资源无故浪费严重的局面。
3.5管理体制不完善，监督力度不够
一直以来，地上地下空间的建设隶属于不同部门主管，难以得到统一协调的规划建设管理。造成了地下空间建设混乱，多头管理又都不管理的情况。对地下空间开发利用项目，从规划、设计、施工、竣工验收等全过程以及材料、设备等质量安全，没有明确的主体进行全过程、全方位监管，造成质量安全事故时有发生。
4对策及建议
4.1建立健全地下空间开发利用地方性政策法规
在上位法律及规章的指导下，制定出台城市地下空间开发利用管理实施细则，建立适合各省实际的地下空间开发利用技术标准、建筑质量规范、地下建筑设计规范、地下建筑工程施工管理规范、地下建筑工程防水技术规范、地下建筑工程防空防灾技术要求、地下建筑通风技术规范、地下建筑空气和卫生质量检测规范等。研究出台地下空间开发利用鼓励政策，逐步建立起完善的地下空间开发利用地方性政策法规体系。
4.2完善地下空间开发利用管理与监督体制
为杜绝地下空间建设管理混乱，多头管理又都不管理的现象，建议在省住建厅或省民防局（省人防办）两个厅局中，明确一个牵头部门，承担地下空间开发利用管理主体，可在省住建厅或省民防局内设立地下空间管理办公室（或处），对全省地下空间开发建设进行日常指导、管理，制定政策等。建议整合执法资源，设立地下空间建设执法总队，对全省地下空间建设进行执法监督，各市、县参照设立相应机构。在全省建立起一个职责明确、统一协调的管理监督体系。
4.3加强地下空间开发利用规划管理
在城市总体规划指导下，注重地上地下的一致性，地上地下的相互贯通与协调，科学编制城市地下空间利用总体规划，对地下交通、人防、给排水、电力、通信、防灾减灾等不同功能，按照科学合理、节约资源的原则进行统一布局、综合规划。城市地下空间利用总体规划编制完成后，经同级人大批准，作为城市地下空间开发建设的法律文件，严格执行。在城市地下空间总体规划指导下，编制地下交通、人防、及各管线工程专项规划，具体指导地下空间各专项工程建设，以避免各自为阵、无序建设、浪费地下空间资源的现象。
4.4理顺地下空间建设管理流程
地下空间建设管理涉及众多单位，也牵涉规划、建设、人防、交通等行政主管部门。为了避免一些城市地下空间开发中出现的“三无”工程现象，建议明确牵头部门，相关部门明确职责、协调配合，严格按照：“规划→立项→规划许可→施工许可→竣工验收→竣工备案”的建设管理程序，规范地下空间建设管理流程。
4.5明晰产权，完善使用权出让制度
在制定地方性政策法规中，明确地下空间权和地役权，可实行土地分层出让，明确地下空间红线（退出范围）及开发深度，可按照地面价格的适当比例确定地下分层价格，使地下產权登记、用地审批、地价确定等具有法定操作依据。对采取土地出让方式获得的地下项目，予以办理土地使用权证，对于人防工程等特殊项目，符合平战结合条件的，可参照以上方式办理土地出让手续，在土地使用证权证中注明“战时征用”。这些制度的完善有利于提高地下空间开发利用市场积极性，使地下空间资源能够得到充分有效的利用。
4.6创新地下空间开发利用投融资机制
我国各级城市人民政府目前较为普遍的投融资模式是利用国有投资公司，通过银行贷款、发行债券等方式进行融资，投入城市公共基础设施建设，这种模式较为单一，且政府压力较大。建议可采取BT、BOT、项目置换等多种投融资模式，大力吸引社会资金参与地下空间开发，在地下空间总体规划指导下，进行空间灵活性与项目多样性开发，使地下空间资源在满足城市功能的前提下充分提升其经济效益与社会效益。
5结束语
城市地下空间资源是城市特有的稀缺资源，在开发利用实践中，要坚持科学合理、节约资源的原则，因地制宜，适度开发，使城市地下空间资源切实为改善城市环境、完善城市功能、提高经济效益与社会效益服务。
参考文献：
[1]黄德林，杜璇.城市地下空间的利用与管理[J].中国国土资源经济，2013（5）：12-15.
[2]于洋洋，夏欢.城市地价管理体系重构研究——以深圳市为例[J].中国国土资源经济，2016（7）：60-63.
[3]陈华文.上海城市地质工作服务经济社会发展机制与模式探索[J].上海地质，2010，31（3）：9-15.
[4]住房与城乡建设部.城市地下空间开发利用管理规定[Z].北京：住房与城乡建设部，2011.
（作者单位：南京地下工程建筑设计院有限公司）