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摘要：污染物总量减排作为"十二五"期间对环境保护工作提出的新要求，是实现可持续发展战略的主要手段，也是促进社会经济与环境协调发展的重要途径。本文深入分析了地方总量减排工作存在的主要问题，并对进一步加强污染物总量减排的对策建议进行了探讨。
关键词：总量减排；问题；环境质量；协作；督查
引言
污染物排放总量控制是近些年国际上使用较为普遍的环境管理措施，其通过限制和削减污染物排放总量，达到改善流域和区域环境质量的目的。实施污染减排是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重大举措，也是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择，更是调整我国经济结构优化升级，转变发展模式的重要战略途径。“十二五”将污染减排总量控制确定为约束性指标之一，充分体现了国家对环境保护的政治意志，赋予了污染减排艰巨的历史使命。但总量减排在具体实施过程中仍存在着一些问题和不足。本文通过对污染减排工作实践的研究，对总量减排存在的主要问题进行分析，针对性地提出了对策与建议。
1 存在的主要问题
1.1 总量减排目标未能与区域环境质量目标相结合
由于粗放型增长方式和长期环境欠账的积累，我国不少地方的环境承载力已接近甚至超过极限。实施总量减排的目的是促进增长方式转变，遏制污染物排放量持续上升势头，促进区域环境质量改善。 “十三五”期间，除上述两项指标外，增加了氨氮和氮氧化物两项指标。虽然国家对省（直辖市、自治区）、省对市分解减排任务时，考虑了当地发展水平和环境承载能力等因素，采取了差异化的分配方式，但是，由于没有与区域环境质量目标相结合，因而差异化程度不够。从实践来看，一些地方污染物排放基数较小、环境质量相对较好，但是由于缺少足够的减排项目，导致减排任务完成困难；而另有一些地方，环境污染较重、环境质量较差，但是削减空间大，减排项目多，反而更容易完成减排任务。产生这样的偏差现象，就是由于总量减排与环境质量没有挂钩造成的。
1.2 总量减排实际成效与核算结果存在一定差异
总量减排的成效反映在通过核算认定的本年度较上年排放量的减少上，但受核算方法等的限制，核算的减排量与实际情况难免存在差异，主要体现在以下方面。一是一些对环境质量有实际改善效益的工程措施，受制于核算体系等方面的原因未能得到认定。如近几年开展的小锅炉整治，因一些锅炉不在“十三五”环境统计基数之内，虽然进行了淘汰整治，但减排量没有被认定；经信部门淘汰的一些落后产能项目，同样由于不在环境统计之内而无法得到承认。二是出于完成减排任务考虑，各地可能倾向于高限上报甚至虚报部分减排量，一旦未被发现，就会产生减排虚高现象。三是出于同样原因，各地存在一些新建项目特别是违规建设项目，没有及时纳入环境统计，导致当地账面排放量较实际偏小。
1.3 一些工程减排项目难以持续发挥减排效益
治污工程建设是推进总量减排的关键手段。对各类治污工程的建设要求和减排效率认定，已经形成了一套行之有效的办法。随着减排工作的持续开展，建成投运的减排工程越来越多，总量减排管理部门对已经通过减排认定的项目关注相对较少，而日常环境执法监管如果没有完全联动跟上，就会导致一些已建成项目不能持续发挥减排效益。从实际工作中看，城市污水处理厂、大型燃煤发电机组等一直是环境执法重点监管对象，其减排效益能够做到持续稳定；但是对一些非重点监控行业，在工程建成并通过当年减排核查核算后，日常监管往往有所放松，时常出现运行负荷下降甚至污染物排放反弹的现象，这在规模化畜禽养殖减排工程方面表现得比较突出。
1.4 推动总量减排的部门联动机制有待进一步完善
总量减排是一项系统工程，涉及不同行业企业和政府不同主管部门，如城镇污水处理设施及管网建设的主管部门是住建部门、规模化畜禽养殖企业标准化建设的主管部门是农业部门、落后产能淘汰关停的主管部门是经信部门、老旧机动车的淘汰的主管部门是公安交管部门、火电企业的行业主管是发改能源部门等。推进总量减排，需要政府、部门和企业的密切协作。然而并不是所有地方都能建立起良好的协作机制，不少市、县把总量减排这个理应由政府承担的责任简单地看做环保部门的任务，加上相关部门责任没有落实到位，导致当地环保部門承担了过多的压力，减排工作实施也不理想。
1.5 总量减排目标要求与统计基数缺乏有效衔接
总量减排成效的直观体现是主要污染物排放量。在环境统计工作中，由于受到基层环境统计业务水平等因素影响，企业污染物排放量虚高与偏小、虚报与漏报等问题均不同程度地存在。比如，对于排放基数相当但统计基数一个虚一个实的两个行政单位，在下达减排任务时必须区别化对待，而在考核时，因去除虚量带来的所谓“减排量”要尽可能排除。减排核查核算的一个重点就是排除这些干扰因素，尽可能公平地将减排压力传导到各地，实事求是地核定减排工作成效，但如何把握尺度、合理量化，往往依赖于核查核算人员的水平和工作经验。
2 对策与建议
2.1 根据区域环境功能目标，确定减排指标和目标
过去开展的总量减排是以主要污染物排放量为控制目标，没有与区域环境质量挂钩。总量控制指标采用“自上而下”的分配形式，即各省根据国家下达的总量减排任务，以各市的现状排放量为基数，通过测算减排潜力，分配减排目标任务，各市再将控制目标分解落实到县（市、区）和重点排污单位。这种以行政区划为单位且未充分考虑区域环境质量状况的分配方式，地方出于完成任务的需要，存在层层加码的现象，县级的任务往往偏重，甚至一些工业基础较差、经济发展水平不高的市，完成减排任务也感到吃力。从环境管理精细化角度考虑，总量减排应该以区域环境质量改善为导向，依据区域环境功能目标，确定减排指标和目标。在认真测算减排潜力基础上，结合当地环境主体功能区特点，合理确定减排指标和削减任务，对于污染严重区域，减排任务要加重；而对于环境质量较好的区域，可以在保证环境质量稳定达标的前提下，适当减轻任务。 2.2 减排核查核算应以地方自查为主
总量减排核查核算方式应转变为以地方自查为主，自下而上逐级审核上报并对数据负责。企业负责上报基础数据并对其准确性负主要责任；市级环保部门对企业数据真实性进行审核并初步计算减排量；省级环保部门根据年度日常监督检查情况，对项目减排量进行核定；环保部组织对各地上报的减排项目进行抽查，并最终认定各省总量减排进展情况。这种改变过去由环保部核查到具体项目的做法，建立以企业和地方环保部门为主的“谁申报谁负责”和“谁审核谁负责”的工作机制，有利于落实企业的减排主体责任和环保部门的属地监管责任。
2.3 建立减排工程项目的长效监管机制
治污工程项目建设和运行管理是总量减排的主要支撑。要适应绿色发展的形势需要，建立企业自我约束与环保外部监管相结合的长效监管机制，发挥治污工程持续减排作用，达到改善环境质量的最终目的。要综合运用各种环境管理手段，强化日常执法监管，引导企业在生产全过程中减污、控污、治污。一是量化认可企业通过开展清洁生产、提高管理水平、改进操作工艺等带来的污染物减排，充分反映管理减排成果。二是加大日常监督检查频次，不仅要加强对当年减排项目的建设、运行和管理情况监管，还要加强对往年已经认定减排量项目的运行管理情况的监管，避免出现减排量被认定后监管就弱化的情况发生。三是严格环境执法，对因故意停运治污设施等造成排污量增加的企业要倒扣减排量，并依法严肃查处。
2.4 完善政府各职能部门联动协作机制
推进总量减排必须建立起体现部门职能并且各负其责的联动工作机制。“十二五”期间，省、市、县政府一般都建立了减排工作领导小组，明确了相关部门的减排职责分工，建立了协作推进机制。但在实际操作中，存在着协作力度层层衰减和逐年削弱的问题，导致环保部门承担了巨大压力。“十三五”期间，要从改进考核机制入手，充分发挥相关主管部门作用，形成“谁主管谁负责”的责任落实与追究制度，让环保部门回归到统一监督管理上来，形成政府负總责、环保部门牵头协调、相关部门各负其责的减排工作机制。
2.5 修正环境统计基数，科学确定减排目标任务
“十二五”总量减排是以2010年环境统计数据为基数的，由于不是包括所有的排污单位，因而排放基数比实际排放量要小；同时，减排项目认定结果与企业实际排放也可能存在一定偏差，加上新增量等核算方法和内容不断变化，所认定的排放量未必完全反映当地实际排放现状，若以此确定“十三五”减排目标任务的基数，难免会有偏差。因此，编制环境统计年报时，要系统梳理分析存在的问题，剔除因各种因素造成的排放虚量，将环境执法大检查和日常监管发现的形成事实排污的环境违法项目以及其他漏报、少报的排污项目全部纳入环境统计基数，修正环境统计基数，为确定减排指标提供科学依据。
2.6 完善减排长效督查机制
各级环保部门应以污染物总量减排国家和省级目标责任书重点项目为抓手，通过总量日常督查、环境执法检查、多部门联合督查、重点项目抽查等形式，对当年污水处理厂、火电、钢铁、水泥、平板玻璃、机动车、规模化畜禽养殖场和养殖小区等重点行业企业和排污量大的其他企业实行监督检查全覆盖；加强对往年认定项目的后督察，建立减排工程督查机制。及时汇总检查发现的突出问题，梳理问题清单，反馈给各市政府及环保局，将其作为各市环保工作的重点，限时解决，将企业违法排污线索移交环境监察部门查处；及时建立企业总量监管档案，对问题项目的整改情况及时回头看，确保整改要求得到落实。要加强环境信息公开，接受社会监督。
3 结语
总之，污染物总量减排是贯彻落实科学发展观的重大举措，对于改善生态环境和提高人民生活质量具有重要意义。面对日益严峻的形势，尽管社会各界空前重视，但各地总量减排工作开展不顺利，仍存在着总量减排目标未能与区域环境质量目标相结合、总量减排实际成效与核算结果存在一定差异以及一些工程减排项目难以持续发挥减排效益等问题。针对存在问题，提出了根据区域环境功能目标，确定减排指标和目标、减排核查核算应以地方自查为主、建立减排工程项目的长效监管机制、修正环境统计基数，科学确定减排目标任务、完善政府各职能部门联动协作机制以及减排长效督查机制等对策建议，从而确保总量减排工作落到实处，更好地为改善区域环境质量服务。
参考文献：
[1] 李少宇.浅析污染物总量减排工作[J].城市建设理论研究：电子版.2013（23）
[2] 付亚云.污染物总量减排中存在的问题和对策[J].金色年华：下.2015 （1）：80-83
[3] 曾海东.试论污染物总量减排中存在的问题和对策[J].建筑工程技术与设计.2016（10）
关键词：总量减排；问题；环境质量；协作；督查
引言
污染物排放总量控制是近些年国际上使用较为普遍的环境管理措施，其通过限制和削减污染物排放总量，达到改善流域和区域环境质量的目的。实施污染减排是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重大举措，也是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择，更是调整我国经济结构优化升级，转变发展模式的重要战略途径。“十二五”将污染减排总量控制确定为约束性指标之一，充分体现了国家对环境保护的政治意志，赋予了污染减排艰巨的历史使命。但总量减排在具体实施过程中仍存在着一些问题和不足。本文通过对污染减排工作实践的研究，对总量减排存在的主要问题进行分析，针对性地提出了对策与建议。
1 存在的主要问题
1.1 总量减排目标未能与区域环境质量目标相结合
由于粗放型增长方式和长期环境欠账的积累，我国不少地方的环境承载力已接近甚至超过极限。实施总量减排的目的是促进增长方式转变，遏制污染物排放量持续上升势头，促进区域环境质量改善。 “十三五”期间，除上述两项指标外，增加了氨氮和氮氧化物两项指标。虽然国家对省（直辖市、自治区）、省对市分解减排任务时，考虑了当地发展水平和环境承载能力等因素，采取了差异化的分配方式，但是，由于没有与区域环境质量目标相结合，因而差异化程度不够。从实践来看，一些地方污染物排放基数较小、环境质量相对较好，但是由于缺少足够的减排项目，导致减排任务完成困难；而另有一些地方，环境污染较重、环境质量较差，但是削减空间大，减排项目多，反而更容易完成减排任务。产生这样的偏差现象，就是由于总量减排与环境质量没有挂钩造成的。
1.2 总量减排实际成效与核算结果存在一定差异
总量减排的成效反映在通过核算认定的本年度较上年排放量的减少上，但受核算方法等的限制，核算的减排量与实际情况难免存在差异，主要体现在以下方面。一是一些对环境质量有实际改善效益的工程措施，受制于核算体系等方面的原因未能得到认定。如近几年开展的小锅炉整治，因一些锅炉不在“十三五”环境统计基数之内，虽然进行了淘汰整治，但减排量没有被认定；经信部门淘汰的一些落后产能项目，同样由于不在环境统计之内而无法得到承认。二是出于完成减排任务考虑，各地可能倾向于高限上报甚至虚报部分减排量，一旦未被发现，就会产生减排虚高现象。三是出于同样原因，各地存在一些新建项目特别是违规建设项目，没有及时纳入环境统计，导致当地账面排放量较实际偏小。
1.3 一些工程减排项目难以持续发挥减排效益
治污工程建设是推进总量减排的关键手段。对各类治污工程的建设要求和减排效率认定，已经形成了一套行之有效的办法。随着减排工作的持续开展，建成投运的减排工程越来越多，总量减排管理部门对已经通过减排认定的项目关注相对较少，而日常环境执法监管如果没有完全联动跟上，就会导致一些已建成项目不能持续发挥减排效益。从实际工作中看，城市污水处理厂、大型燃煤发电机组等一直是环境执法重点监管对象，其减排效益能够做到持续稳定；但是对一些非重点监控行业，在工程建成并通过当年减排核查核算后，日常监管往往有所放松，时常出现运行负荷下降甚至污染物排放反弹的现象，这在规模化畜禽养殖减排工程方面表现得比较突出。
1.4 推动总量减排的部门联动机制有待进一步完善
总量减排是一项系统工程，涉及不同行业企业和政府不同主管部门，如城镇污水处理设施及管网建设的主管部门是住建部门、规模化畜禽养殖企业标准化建设的主管部门是农业部门、落后产能淘汰关停的主管部门是经信部门、老旧机动车的淘汰的主管部门是公安交管部门、火电企业的行业主管是发改能源部门等。推进总量减排，需要政府、部门和企业的密切协作。然而并不是所有地方都能建立起良好的协作机制，不少市、县把总量减排这个理应由政府承担的责任简单地看做环保部门的任务，加上相关部门责任没有落实到位，导致当地环保部門承担了过多的压力，减排工作实施也不理想。
1.5 总量减排目标要求与统计基数缺乏有效衔接
总量减排成效的直观体现是主要污染物排放量。在环境统计工作中，由于受到基层环境统计业务水平等因素影响，企业污染物排放量虚高与偏小、虚报与漏报等问题均不同程度地存在。比如，对于排放基数相当但统计基数一个虚一个实的两个行政单位，在下达减排任务时必须区别化对待，而在考核时，因去除虚量带来的所谓“减排量”要尽可能排除。减排核查核算的一个重点就是排除这些干扰因素，尽可能公平地将减排压力传导到各地，实事求是地核定减排工作成效，但如何把握尺度、合理量化，往往依赖于核查核算人员的水平和工作经验。
2 对策与建议
2.1 根据区域环境功能目标，确定减排指标和目标
过去开展的总量减排是以主要污染物排放量为控制目标，没有与区域环境质量挂钩。总量控制指标采用“自上而下”的分配形式，即各省根据国家下达的总量减排任务，以各市的现状排放量为基数，通过测算减排潜力，分配减排目标任务，各市再将控制目标分解落实到县（市、区）和重点排污单位。这种以行政区划为单位且未充分考虑区域环境质量状况的分配方式，地方出于完成任务的需要，存在层层加码的现象，县级的任务往往偏重，甚至一些工业基础较差、经济发展水平不高的市，完成减排任务也感到吃力。从环境管理精细化角度考虑，总量减排应该以区域环境质量改善为导向，依据区域环境功能目标，确定减排指标和目标。在认真测算减排潜力基础上，结合当地环境主体功能区特点，合理确定减排指标和削减任务，对于污染严重区域，减排任务要加重；而对于环境质量较好的区域，可以在保证环境质量稳定达标的前提下，适当减轻任务。 2.2 减排核查核算应以地方自查为主
总量减排核查核算方式应转变为以地方自查为主，自下而上逐级审核上报并对数据负责。企业负责上报基础数据并对其准确性负主要责任；市级环保部门对企业数据真实性进行审核并初步计算减排量；省级环保部门根据年度日常监督检查情况，对项目减排量进行核定；环保部组织对各地上报的减排项目进行抽查，并最终认定各省总量减排进展情况。这种改变过去由环保部核查到具体项目的做法，建立以企业和地方环保部门为主的“谁申报谁负责”和“谁审核谁负责”的工作机制，有利于落实企业的减排主体责任和环保部门的属地监管责任。
2.3 建立减排工程项目的长效监管机制
治污工程项目建设和运行管理是总量减排的主要支撑。要适应绿色发展的形势需要，建立企业自我约束与环保外部监管相结合的长效监管机制，发挥治污工程持续减排作用，达到改善环境质量的最终目的。要综合运用各种环境管理手段，强化日常执法监管，引导企业在生产全过程中减污、控污、治污。一是量化认可企业通过开展清洁生产、提高管理水平、改进操作工艺等带来的污染物减排，充分反映管理减排成果。二是加大日常监督检查频次，不仅要加强对当年减排项目的建设、运行和管理情况监管，还要加强对往年已经认定减排量项目的运行管理情况的监管，避免出现减排量被认定后监管就弱化的情况发生。三是严格环境执法，对因故意停运治污设施等造成排污量增加的企业要倒扣减排量，并依法严肃查处。
2.4 完善政府各职能部门联动协作机制
推进总量减排必须建立起体现部门职能并且各负其责的联动工作机制。“十二五”期间，省、市、县政府一般都建立了减排工作领导小组，明确了相关部门的减排职责分工，建立了协作推进机制。但在实际操作中，存在着协作力度层层衰减和逐年削弱的问题，导致环保部门承担了巨大压力。“十三五”期间，要从改进考核机制入手，充分发挥相关主管部门作用，形成“谁主管谁负责”的责任落实与追究制度，让环保部门回归到统一监督管理上来，形成政府负總责、环保部门牵头协调、相关部门各负其责的减排工作机制。
2.5 修正环境统计基数，科学确定减排目标任务
“十二五”总量减排是以2010年环境统计数据为基数的，由于不是包括所有的排污单位，因而排放基数比实际排放量要小；同时，减排项目认定结果与企业实际排放也可能存在一定偏差，加上新增量等核算方法和内容不断变化，所认定的排放量未必完全反映当地实际排放现状，若以此确定“十三五”减排目标任务的基数，难免会有偏差。因此，编制环境统计年报时，要系统梳理分析存在的问题，剔除因各种因素造成的排放虚量，将环境执法大检查和日常监管发现的形成事实排污的环境违法项目以及其他漏报、少报的排污项目全部纳入环境统计基数，修正环境统计基数，为确定减排指标提供科学依据。
2.6 完善减排长效督查机制
各级环保部门应以污染物总量减排国家和省级目标责任书重点项目为抓手，通过总量日常督查、环境执法检查、多部门联合督查、重点项目抽查等形式，对当年污水处理厂、火电、钢铁、水泥、平板玻璃、机动车、规模化畜禽养殖场和养殖小区等重点行业企业和排污量大的其他企业实行监督检查全覆盖；加强对往年认定项目的后督察，建立减排工程督查机制。及时汇总检查发现的突出问题，梳理问题清单，反馈给各市政府及环保局，将其作为各市环保工作的重点，限时解决，将企业违法排污线索移交环境监察部门查处；及时建立企业总量监管档案，对问题项目的整改情况及时回头看，确保整改要求得到落实。要加强环境信息公开，接受社会监督。
3 结语
总之，污染物总量减排是贯彻落实科学发展观的重大举措，对于改善生态环境和提高人民生活质量具有重要意义。面对日益严峻的形势，尽管社会各界空前重视，但各地总量减排工作开展不顺利，仍存在着总量减排目标未能与区域环境质量目标相结合、总量减排实际成效与核算结果存在一定差异以及一些工程减排项目难以持续发挥减排效益等问题。针对存在问题，提出了根据区域环境功能目标，确定减排指标和目标、减排核查核算应以地方自查为主、建立减排工程项目的长效监管机制、修正环境统计基数，科学确定减排目标任务、完善政府各职能部门联动协作机制以及减排长效督查机制等对策建议，从而确保总量减排工作落到实处，更好地为改善区域环境质量服务。
参考文献：
[1] 李少宇.浅析污染物总量减排工作[J].城市建设理论研究：电子版.2013（23）
[2] 付亚云.污染物总量减排中存在的问题和对策[J].金色年华：下.2015 （1）：80-83
[3] 曾海东.试论污染物总量减排中存在的问题和对策[J].建筑工程技术与设计.2016（10）