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【摘 要】 学校建章立制必须遵循制度变迁的基本原理和共同规律，以法律、法规和有关政策为依据，规范师生工作、学习中的主要问题，体现价值导向和以人为本的要求，形成门类齐全、功能完善的制度体系，具有合法性、实效性、教育性、系统性，进而实现学校工作的制度化、规范化、程序化。
【关键词】 学校 建章立制 基本原则
当前，依法治校已经成为学校内涵发展的价值取向和必然选择。实行和坚持依法治校，就是依照宪法和法律特别是教育法律的规定来管理学校各项事务，保证学校内外关系及内部各要素之间的关系健康发展，从而以较低的成本获得较高的管理效率。依法治校的首要任务是建章立制，而建章立制必须遵循制度变迁的基本原理和共同规律。笔者认为，要提高学校建章立制的科学化水平，应把握好四项原则。
１ 以法律、法规和政策为依据，具有合法性
学校规章制度是根据党和国家有关方针、政策、法规，按照教育规律和学校实际情况，采用条文的形式，对师生的工作、学习和生活等行为提出的具有约束力和一定强制性的准则和规范。因此，学校建章立制必须以国家制定的教育法律、法规、规章以及其他与教育有关的法律法规为依据，不能以自己的主观臆断而制定。
一是不得与法律、法规、规章以及其他具有法律效力的规范性文件相抵触。如果学校的规章制度中有不合乎法律要求的条款，那么，对规章制度执行得越坚决，违法现象就越严重。如有的学校制定的“学生迟到一次罚5元”的规定就是不合法的。因为学校对学生有纪律处分的权力，但没有行政处罚的权力。罚款是行政处罚的一种，只有国家特定的行政机关才有行政处罚权。学校对学生予以罚款没有任何法律依据，不要把“违法治校”当成是“依法治校”。
二是不能越权。不能超越学校的职权或授权范围，把本来应由法律、法规规定的内容规定在学校的规章制度中。从名称上讲，学校不能制定“法”、“条例”，只能制定细则、办法、方案、守则、规定或某某章程、某某制度。从内容上讲，学校制度不能任意创改法律规定的人们必须做什么、禁止做什么的内容，不能超越职权自行设定或者变相限制师生权利、增加师生义务。法律规范一般有义务性规范、禁止性规范、授权性规范三种，学校只能对授权性规范进行细化、具体化。从对象上讲，学校规章制度只对本校的教职工和学生有约束力，或者对进入学校内的人有约束力，对其它学校、其他人就无此约束力。
三是不能对思想性、道德性的东西作出处罚性规定。学校可以根据实际需要对国家法律没有明确的作出规定，但不能对思想性、道德性的东西作出处罚性规定。思想性、道德性的东西只能提示、倡导，犯了也只能通过舆论谴责，或进行教育和批评。
２ 规范师生工作、学习中的主要问题，具有实效性
建章立制必须遵重教育规律，根据学校的实际情况，符合学校客观实际、体现学校自身特点、解决学校主要问题。
一方面，规范主要事项，对学校基本的、重大的问题作出规定。要围绕学校的中心工作，对教职工的岗位职责、聘用、考核以及教育教学常规、进修培训、教科研等进行规范；对学生的入学退学、学业考评、奖励与处分等进行规范，对领导干部的职数、职责权限、选拔任用、管理考核等进行规范；对工程建设、物资采购、财务管理、招生就业等进行规范，构建学校的基本制度。规章制度要有利于推动工作，调动广大教师的积极性，不要为管少数人而伤全体，如教师签到制度，不按时只是个别人的问题。规章制度不能主次颠倒，轻重不分。
另一方面，着力解决问题，对教育行业最容易出现的热点难点问题进行规治。社会对教育行业热点问题的评论并不鲜见，如教育乱收费屡禁不止、剽窃他人学术成果时有爆料、体罚或变相体罚学生不绝于耳。学校制定规章制度就要着力解决这些问题，从岗位管理考评、部门党风廉政建设责任制、岗位职业道德、学生行为规范等角度，对乱收费、有偿家就、体罚或变相体罚学生和抄袭、剽窃、侵占他人学术成果等作出处罚性规定，坚决杜绝这些问题发生。
再一方面，要讲制度成本，实现政治效果、社会效益和经济效率的最大化。出台一项制度需要一定的智力投入和物质支撑，涉及一定群体的利益。一所学校的制度太多太细，几十上百项，效果未必就好，如“教师办公桌物品摆放要求”的规定就没有实际意义，热衷于引入军队的管理模式，要求什么都整齐划一的规定也未必值得效仿。毕竟学校不同于军队，制度要留有一定的弹性和空间，教师办公桌物品怎么摆放完全可以由教师自己决定。
３ 体现价值导向和以人为本要求，具有教育性
一是规章制度应体现伦理要求。伦理是人类自身发展、个体欲望满足与社会和谐秩序之间的平衡矫正机制，也是社会矛盾调解方式和社会关系调节手段。规章制度作为人为设计的激励约束机制，对人的思维方式和行为方式起着潜移默化的影响。正所谓“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”，学校的规章制度应具有高度的伦理认同，否则就失去了学校所特有的教育意义，也难以落实。
二是规章制度应培育正确价值观。价值是社会评价人的普遍标准，价值观是文化的核心，对人们的思想感情、言论行动、价值取向等有着支配和驱动作用。规章制度是核心价值观的制度化形态，应把核心价值观培育与制度建设紧密地结合起来，把软约束与硬约束、观念塑造与制度规范有机地融为一体，把价值观鲜明地体现在规章制度中，形成有利于师生坚定理想信念和树立正确的世界观、人生观、价值观的长效机制。学校的规章制度离开了一定的价值取向，就失去了其内核和灵魂。
三是规章制度应发挥疏导作用。现代学校规章制度不再是传统的约束和激励二维形态，是三维甚至四维，延伸到约束和激励之外，包括提醒（提示）、倡导等。如针对学生的规章制度，应以疏导为主，多一些提示性的内容，不能只想到围堵，特别是思想性、道德性的东西，要发挥制度的疏导作用。在有些领域不作规定不行，但规定又不能太刚性，只能尽到提醒（提示）义务和倡导一种价值取向。如“慎交网友”、“不比吃穿赶时髦”等。在这些方面，就要以人为本，体现对人的尊重与关注，达到教育、引导的目的。当前，有一种倾向值得注意，就是对以人为本的曲解和人性化管理泛滥的倾向。以尊重人为目的是对的，可过分包容不自觉行为的同时，也在泯灭人的最起码的公正权利，使一些非人性的东西在人性化管理掩盖下迅速滋长起来。人性化管理强调的是尊重和顺从人性，培植人的善良和优秀习性，放任人的缺点、纵容恶习是对人性的践踏。
四是规章制度应彰显敬廉崇洁。有人说，一个好的制度能使魔鬼变成天使，一个坏的制度能使天使变成魔鬼。廉政文化是指人们对廉政的知识、信仰、规范和与之相适应的生活方式、社会评价。学校是培育廉政文化的园地，担负着传播廉政文化的使命。学校的廉政文化横向辐射，影响家庭、社会；纵向传承，引导一代代年轻成长。作为廉政文化制度化形态的规章制度，应反映反腐倡廉建设要求，体现公开、公平、公正、合理原则。规章制度本身要不违法违规、不谋取不正当利益，具有廉洁性，要突出解决教育行业存在的教育乱收费、有偿家教、推销教辅资料和学习用品等热点难点问题，彰显敬廉崇洁。
４ 形成门类齐全、功能完善的制度体系，具有系统性
教育现代化，是高标准的教师、教材、教室、装备、制度、文化等现代教育要素的高效配置和创新。制度是不可或缺的要素，高标准的制度应是门类齐全、功能完善的制度体系。
一要实体性制度与程序性制度相互配套。诺贝尔得主道格斯·诺斯对“制度”给出的解释是：制度是人们所发明设计的对人们相互交往的约束，包括正式的规则（宪法、法律、法规、规章、条例）、非正式的约束（行为规范、惯例、自我限定的行为准则）和它们的实施机制。从这一解释来理解，实体性制度是行为规范和自我限定的行为准则，就是行为标准；程序性制度是行为规范和自我限定的行为准则的实施机制，就是落实标准的程序、流程、办法。当前，学校制度建设中普遍存在的突出问题是程序性制度严重缺失。由于程序缺失，导致实体性的行为规范和行为准则无法或者难以启动，以致执行不力或落空。因此，学校建章立制，要注意实体性规章制度与程序性规章制度相互配套，在制定行为标准的同时，制定落实标准的程序、流程、办法，形成功能协调一致的规章制度体系。
二要规范性、运行性、评价性、奖惩性四类制度齐全。规范性制度就是确定在学校工作中，什么是应该做的，什么是不能做的，解决“做什么”的问题，如上课必须备课。运行性制度就是确定工作程序、流程，解决“怎么做”的问题，如各类应急方案（预案）、处分学生程序等。评价性制度就是确定工作的量和质，解决“做得怎么样”的问题，如考评标准、评选标准。奖惩性制度就是确定对完成工作或学习任务情况的奖和惩，解决“做多做少、做好做坏不一样”的问题，如奖励办法、处分办法。某项制度可以是某一个单纯类型，也可以是多个类型。作为一所学校，以上四个类型的制度都应该有。
三要适时废、立、改，保持制度的系统完整。制度稳定是相对的，变化是绝对的。适时对规章制度进行审查、清理，及时建立新制度，废除、修改、完善相关制度，是体现制度文化建设的与时俱进，保证学校制度的合法、有效、管用且系统完整的应有之举。因为每一项制度生成后不都是尽善尽美的，难免存在缺陷，而且只有在具体执行中才容易发现。发现制度存在缺陷又如何处理？就需要认识和判断它是内生性违规还是外生性违规，并据此区别处理。内生性违规是因为认识不足、思想品德有问题而产生违纪违规行为，应及时果断、不折不扣、公正公平按规定处理；外生性违规是因为规章制度本身的缺陷而产生违纪违规行为，应停止执行现行制度，避免师生成为制度瑕疵的受害者；若外生性违规和内生性违规兼有，则应视具体情况而修改完善。
【关键词】 学校 建章立制 基本原则
当前，依法治校已经成为学校内涵发展的价值取向和必然选择。实行和坚持依法治校，就是依照宪法和法律特别是教育法律的规定来管理学校各项事务，保证学校内外关系及内部各要素之间的关系健康发展，从而以较低的成本获得较高的管理效率。依法治校的首要任务是建章立制，而建章立制必须遵循制度变迁的基本原理和共同规律。笔者认为，要提高学校建章立制的科学化水平，应把握好四项原则。
１ 以法律、法规和政策为依据，具有合法性
学校规章制度是根据党和国家有关方针、政策、法规，按照教育规律和学校实际情况，采用条文的形式，对师生的工作、学习和生活等行为提出的具有约束力和一定强制性的准则和规范。因此，学校建章立制必须以国家制定的教育法律、法规、规章以及其他与教育有关的法律法规为依据，不能以自己的主观臆断而制定。
一是不得与法律、法规、规章以及其他具有法律效力的规范性文件相抵触。如果学校的规章制度中有不合乎法律要求的条款，那么，对规章制度执行得越坚决，违法现象就越严重。如有的学校制定的“学生迟到一次罚5元”的规定就是不合法的。因为学校对学生有纪律处分的权力，但没有行政处罚的权力。罚款是行政处罚的一种，只有国家特定的行政机关才有行政处罚权。学校对学生予以罚款没有任何法律依据，不要把“违法治校”当成是“依法治校”。
二是不能越权。不能超越学校的职权或授权范围，把本来应由法律、法规规定的内容规定在学校的规章制度中。从名称上讲，学校不能制定“法”、“条例”，只能制定细则、办法、方案、守则、规定或某某章程、某某制度。从内容上讲，学校制度不能任意创改法律规定的人们必须做什么、禁止做什么的内容，不能超越职权自行设定或者变相限制师生权利、增加师生义务。法律规范一般有义务性规范、禁止性规范、授权性规范三种，学校只能对授权性规范进行细化、具体化。从对象上讲，学校规章制度只对本校的教职工和学生有约束力，或者对进入学校内的人有约束力，对其它学校、其他人就无此约束力。
三是不能对思想性、道德性的东西作出处罚性规定。学校可以根据实际需要对国家法律没有明确的作出规定，但不能对思想性、道德性的东西作出处罚性规定。思想性、道德性的东西只能提示、倡导，犯了也只能通过舆论谴责，或进行教育和批评。
２ 规范师生工作、学习中的主要问题，具有实效性
建章立制必须遵重教育规律，根据学校的实际情况，符合学校客观实际、体现学校自身特点、解决学校主要问题。
一方面，规范主要事项，对学校基本的、重大的问题作出规定。要围绕学校的中心工作，对教职工的岗位职责、聘用、考核以及教育教学常规、进修培训、教科研等进行规范；对学生的入学退学、学业考评、奖励与处分等进行规范，对领导干部的职数、职责权限、选拔任用、管理考核等进行规范；对工程建设、物资采购、财务管理、招生就业等进行规范，构建学校的基本制度。规章制度要有利于推动工作，调动广大教师的积极性，不要为管少数人而伤全体，如教师签到制度，不按时只是个别人的问题。规章制度不能主次颠倒，轻重不分。
另一方面，着力解决问题，对教育行业最容易出现的热点难点问题进行规治。社会对教育行业热点问题的评论并不鲜见，如教育乱收费屡禁不止、剽窃他人学术成果时有爆料、体罚或变相体罚学生不绝于耳。学校制定规章制度就要着力解决这些问题，从岗位管理考评、部门党风廉政建设责任制、岗位职业道德、学生行为规范等角度，对乱收费、有偿家就、体罚或变相体罚学生和抄袭、剽窃、侵占他人学术成果等作出处罚性规定，坚决杜绝这些问题发生。
再一方面，要讲制度成本，实现政治效果、社会效益和经济效率的最大化。出台一项制度需要一定的智力投入和物质支撑，涉及一定群体的利益。一所学校的制度太多太细，几十上百项，效果未必就好，如“教师办公桌物品摆放要求”的规定就没有实际意义，热衷于引入军队的管理模式，要求什么都整齐划一的规定也未必值得效仿。毕竟学校不同于军队，制度要留有一定的弹性和空间，教师办公桌物品怎么摆放完全可以由教师自己决定。
３ 体现价值导向和以人为本要求，具有教育性
一是规章制度应体现伦理要求。伦理是人类自身发展、个体欲望满足与社会和谐秩序之间的平衡矫正机制，也是社会矛盾调解方式和社会关系调节手段。规章制度作为人为设计的激励约束机制，对人的思维方式和行为方式起着潜移默化的影响。正所谓“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”，学校的规章制度应具有高度的伦理认同，否则就失去了学校所特有的教育意义，也难以落实。
二是规章制度应培育正确价值观。价值是社会评价人的普遍标准，价值观是文化的核心，对人们的思想感情、言论行动、价值取向等有着支配和驱动作用。规章制度是核心价值观的制度化形态，应把核心价值观培育与制度建设紧密地结合起来，把软约束与硬约束、观念塑造与制度规范有机地融为一体，把价值观鲜明地体现在规章制度中，形成有利于师生坚定理想信念和树立正确的世界观、人生观、价值观的长效机制。学校的规章制度离开了一定的价值取向，就失去了其内核和灵魂。
三是规章制度应发挥疏导作用。现代学校规章制度不再是传统的约束和激励二维形态，是三维甚至四维，延伸到约束和激励之外，包括提醒（提示）、倡导等。如针对学生的规章制度，应以疏导为主，多一些提示性的内容，不能只想到围堵，特别是思想性、道德性的东西，要发挥制度的疏导作用。在有些领域不作规定不行，但规定又不能太刚性，只能尽到提醒（提示）义务和倡导一种价值取向。如“慎交网友”、“不比吃穿赶时髦”等。在这些方面，就要以人为本，体现对人的尊重与关注，达到教育、引导的目的。当前，有一种倾向值得注意，就是对以人为本的曲解和人性化管理泛滥的倾向。以尊重人为目的是对的，可过分包容不自觉行为的同时，也在泯灭人的最起码的公正权利，使一些非人性的东西在人性化管理掩盖下迅速滋长起来。人性化管理强调的是尊重和顺从人性，培植人的善良和优秀习性，放任人的缺点、纵容恶习是对人性的践踏。
四是规章制度应彰显敬廉崇洁。有人说，一个好的制度能使魔鬼变成天使，一个坏的制度能使天使变成魔鬼。廉政文化是指人们对廉政的知识、信仰、规范和与之相适应的生活方式、社会评价。学校是培育廉政文化的园地，担负着传播廉政文化的使命。学校的廉政文化横向辐射，影响家庭、社会；纵向传承，引导一代代年轻成长。作为廉政文化制度化形态的规章制度，应反映反腐倡廉建设要求，体现公开、公平、公正、合理原则。规章制度本身要不违法违规、不谋取不正当利益，具有廉洁性，要突出解决教育行业存在的教育乱收费、有偿家教、推销教辅资料和学习用品等热点难点问题，彰显敬廉崇洁。
４ 形成门类齐全、功能完善的制度体系，具有系统性
教育现代化，是高标准的教师、教材、教室、装备、制度、文化等现代教育要素的高效配置和创新。制度是不可或缺的要素，高标准的制度应是门类齐全、功能完善的制度体系。
一要实体性制度与程序性制度相互配套。诺贝尔得主道格斯·诺斯对“制度”给出的解释是：制度是人们所发明设计的对人们相互交往的约束，包括正式的规则（宪法、法律、法规、规章、条例）、非正式的约束（行为规范、惯例、自我限定的行为准则）和它们的实施机制。从这一解释来理解，实体性制度是行为规范和自我限定的行为准则，就是行为标准；程序性制度是行为规范和自我限定的行为准则的实施机制，就是落实标准的程序、流程、办法。当前，学校制度建设中普遍存在的突出问题是程序性制度严重缺失。由于程序缺失，导致实体性的行为规范和行为准则无法或者难以启动，以致执行不力或落空。因此，学校建章立制，要注意实体性规章制度与程序性规章制度相互配套，在制定行为标准的同时，制定落实标准的程序、流程、办法，形成功能协调一致的规章制度体系。
二要规范性、运行性、评价性、奖惩性四类制度齐全。规范性制度就是确定在学校工作中，什么是应该做的，什么是不能做的，解决“做什么”的问题，如上课必须备课。运行性制度就是确定工作程序、流程，解决“怎么做”的问题，如各类应急方案（预案）、处分学生程序等。评价性制度就是确定工作的量和质，解决“做得怎么样”的问题，如考评标准、评选标准。奖惩性制度就是确定对完成工作或学习任务情况的奖和惩，解决“做多做少、做好做坏不一样”的问题，如奖励办法、处分办法。某项制度可以是某一个单纯类型，也可以是多个类型。作为一所学校，以上四个类型的制度都应该有。
三要适时废、立、改，保持制度的系统完整。制度稳定是相对的，变化是绝对的。适时对规章制度进行审查、清理，及时建立新制度，废除、修改、完善相关制度，是体现制度文化建设的与时俱进，保证学校制度的合法、有效、管用且系统完整的应有之举。因为每一项制度生成后不都是尽善尽美的，难免存在缺陷，而且只有在具体执行中才容易发现。发现制度存在缺陷又如何处理？就需要认识和判断它是内生性违规还是外生性违规，并据此区别处理。内生性违规是因为认识不足、思想品德有问题而产生违纪违规行为，应及时果断、不折不扣、公正公平按规定处理；外生性违规是因为规章制度本身的缺陷而产生违纪违规行为，应停止执行现行制度，避免师生成为制度瑕疵的受害者；若外生性违规和内生性违规兼有，则应视具体情况而修改完善。