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摘 要：互联网的普及为公民参政议政提供了新的便捷通道，也影响着中国公共政策的制定机制。立足于中国公众通过网络参政的现状，借助约翰·W.金登的“多源流”理论，对从“免费午餐”的倡导到“农村义务教育学生营养改善计划”的启动这一过程进行详细分析，在印证多源流理论在网络环境下政策制定的过程中具有可适用性的同时，提出了网络式社会自组织方案开创了中国公共政策制定的新途径。
关键词：网络；公众参与；公共政策制定；多源流理论
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）06-0001-04
公共政策是对“全社会的价值做权威性的分配”[1]。公民能够有效参与政策制定过程是政策制定者得到公民对其政策权威性的服从与认可的前提。
截至2012年6月底，中国网民总量占总人口数的39.9%，已超5亿[2]。由于网络参与具有平等性、直接性和高效性等特点，网民可以随时通过互联网进行自我利益的表达和诉求，对时事、焦点新闻等社会问题各抒己见，对政府行为进行监督和评议，更好地参与社会、经济和政治生活。在网络这一虚拟空间中，舆论极易被放大，使得原先处在不利地位的公众个体的力量可随时实现迅速聚合，话语比重迅速增加，这种压力迫使公共管理者和政策制定者不得不对此进行高度而持续的关注，并及时做出政策上的回应，也使得公共政策的制定成为各方力量的博弈过程。
一、案例概述
2011年3月9日，由邓飞等媒体人在微博上发起“免费午餐”的捐款活动，并很快受到国内多家媒体和由民政部主管业务的中国社会福利教育基金会的支持。该项目主要通过网络进行宣传，致力于改善贫困地区极差的学校食堂条件，让每个因贫困而吃不起午餐的学龄孩子可以免于饥饿，倡导每天捐赠3元为贫困地区的孩子提供免费午餐。
该项目在网络发起后，很快引起网络公众的广泛关注与支持，很多公民自愿捐钱捐物，后得到了部分全国人大代表的支持。在发起者与各地地方政府持续的沟通过程中，大多数学校进行“免费午餐”项目的实施时已获得当地政府一定的配套资金的支持。
同时，该项目在网络上引起了热烈讨论：提供免费午餐到底是谁的责任。人民日报在2011年5月11日的评论中也指出贫困小学生的营养权与其生命权、健康权均息息相关，不仅影响社会公平公正，还影响社会长远发展[3]。
2011年10月26日，国务院出台了“农村义务教育学生营养改善计划”，可以说是政府对此项目的一种公开回应。该计划决定：从2011年秋季学期开始，中央每年拨款160多亿元，按照每生每天3元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，普惠680个县市、约2600万在校学生[4]。
二、“农村义务教育学生营养改善计划”出台过程中的问题源流
依据金登的多源流框架进行分析，“农村义务教育学生营养改善计划”的出台过程同样包含问题源流、政策源流、政治源流，并且最终这三种源流汇聚打开了“政策之窗”。
问题源流主要关注问题的界定，包括问题是如何被认知的，是否具有亟待解决的紧迫性，以及客观条件是如何被界定为问题的。在一定时期内，只有少部分社会问题能引起政府关注并进入政策议程最终得到解决，需经历“社会问题——公共问题——公共政策问题”的过程。从某一个人或组织对现实中所观察或接触的一种情况不满并認为有改变该状况的需要时，一个社会问题便产生了。当这个社会问题的影响范围不断扩大，让更多的群体开始觉察和关心到，并与他们所持的价值、规范或利益相冲突时，这个社会问题已经变为一个公共问题。当这个公共问题被行政当局者识别，并认为此事项属于其职权范围、有能力解决且应该以政策的方式解决时，政策问题就形成了，从而进入政策议程。
（一）存在的主要问题
1.城乡生活水平差距扩大问题
目前，我国城乡生活水平差距有持续扩大的局势[5]。导致这一差距扩大的原因有多方面，尤其是受到城乡二元社会经济结构的影响，城乡在户籍、土地、教育、医疗、就业、社会保障等方面的差别对待，直接导致了政府对农村投入的不足和公共资源在城乡的不公平分配，无论政治经济生活还是社会文化生活方面，城市都占有着绝对优势。
2.农村贫困学生的营养与健康问题
在中国近1.3亿的农村义务教育阶段的学生中，有近1/4的住宿学生，他们在学校的伙食保障情况相差很大，部分处于特别贫困地区的农村学生长期吃不饱饭、营养不良、发育迟缓[6]。相比之下这种现状与中国所追求的共同富裕的理想状况相差甚远，他们能否健康成长已成为当前亟待解决的现实问题。此外，贫困学生的营养健康问题直接关系到他们的生命权和健康权，这是他们本应和其他城市同龄人一样平等享有的权利，是政府应该重视和解决的重要问题。
3.国家财政分配不公平问题
财政支出是政府对社会总财富进行再分配的过程，目的在于进行新的资源配置，缩小社会成员间过大的收入差距，协调不同社会主体的利益冲突，将社会收入分配格局合理化，完成社会财富的不平衡分配向大致平衡转化，保障社会公平、正义的实现。而在中国目前的财政支出中，国家对城乡的教育事业、卫生医疗、公共设施与服务、就业和社会保障等方面的投入与城乡的人口基数仍然不成比例，无论在政治经济生活方面还是社会文化生活方面，城市都占有着绝对优势。国家财政分配的明显不公平就直接导致了政府对农村投入的不足和公共资源在城乡的不公平分配。
（二）政策问题的形式要素
在金登看来，问题引起人们广泛关注的途径主要有三种：一是用来衡量社会问题存在与否及其重要程度的一系列指标的变化，如就业率、物价水平等；二是一些重大事件或危机性事件等具有符号性意义的焦点事件；三是通过现行的公共政策项目的运行所获得的一些反馈情况等。在问题的界定过程中，人们总是离不开进行比较，或者是将理想状态与现实状态相比，或者将理想价值观与现实相比，或者将自身现状与他人现状相比[7]。 贫困地区学生的营养膳食无法得到有效保障这一问题要想成为政策问题，必须通过借助于如指标、事件等一些形式要素反映出来，才能引起社会广大公众和政策制定者的关注。
1.反映问题的焦点事件：“免费午餐”公益项目的提出
2011年3月，邓飞等人在深入了解很多农村孩子没有午饭吃的情况后，率先在网络通过微博的方式进行宣传，并自筹资金开始组织“免费午餐”这一公益项目，意图通过公众资源捐款帮助更多农村学校为贫困孩子们提供营养午餐。这一项目在网络间的飞速传播带来了公众们的广泛关注，赢得了公众的积极参与和大力支持，一时之间，“免费午餐”成为全国的焦点新闻，并在网络和现实中引起了各方人员的激烈讨论。正是由于这一事件的发生将日益突出的农村贫困学生营养膳食问题从各类社会问题中突显出来，让公众和政府都认识到解决这一问题的迫切性，也将该问题推向了政府议程，因此它也成为国务院启动“农村义务教育学生营养改善计划”的驱动性事件。
2.反映问题的指标数据：城乡生活水平对比与贫困学生营养现状
一个焦点事件的发生，虽可以迅速引起公众的关注，但还必须有确切的指标数据等来为其“伴奏”，才能更加突显事态的严重性。在本案例中，这些指标首先体现在城乡居民生活水平的强烈对比。此外，在中国近1.3亿的农村义務教育阶段的学生中，有近1/4的住宿学生，他们在学校的伙食保障情况相差很大。2010年下半年，中国发展研究基金会对青海、云南、广西、宁夏西部4省（区）的一项抽样调查显示，农村学生生长迟缓率近12%；低体重率达9%；身高和体重均明显低于同年龄段儿童正常值[6]。对比之下这种现状与中国所追求的共同富裕的理想状况相差甚远，他们能否健康成长已成为当前亟待解决的现实问题。
3.现行政策的反馈：“一补”无法解决贫困学生营养问题
在2003年启动的“两免一补”政策中，“一补”的提出就旨在解决农村经济困难义务教育阶段的寄宿学生的生活问题。2006年国家更是将“一补”作为农村义务教育经费保障工作的重点。到2007年，中央又具体规定了针对中西部地区小学生和初中生的基本补助标准。这些都是国家在保障贫困农村学生的伙食营养方面已进行的政策和财政方面的努力。但是，由于“一补”的覆盖面仅局限于中西部的家庭经济困难户中的寄宿学生，仅占地区在校生的13%，而且很多学校由于条件有限，很多经济困难学生必须走读，但却无法享受到“一补”的待遇。因此，国家实行的现行政策并未能真正有效地解决农村学生的营养膳食问题，这一政策结果的反馈也让政府和公众意识到贫困地区农村学生营养和健康问题的严重性和新政策的急需性。
三、“农村义务教育学生营养改善计划”出台过程中的政策源流
政策源流又被称为“政策原汤”，主要关注政策建议和主张的产生。当一个社会问题引起部分人的关注时，不同身份的政策利益主体都通过各种方式积极宣扬自己的主张，形成各种各样的政策建议。
（一）政策方案的内容
1.“免费午餐”：网络式社会自组织解决方案
“免费午餐”这个民间公益项目的实施，也为政府解决农村贫困学生的营养膳食问题提供了技术上可借鉴的措施，最终也成为政府解决贫困地区农村学生营养健康问题所采取的方案。事实上，近年来，许多地方政府已经一直在探索该问题相应的解决方案，也实施了一些类似的项目，如：2009年陕西省实施的“蛋奶工程”、2010年广东省实施的“少数民族学生营养转移工程”、2010年重庆实施的“中小学生营养促进工程”等，均为政府出台全国性儿童营养保障方面的新政策积累了宝贵经验，提供了典型范例。
2.专家学者对“免费午餐”项目的支持
在“免费午餐”推广的过程中，很多专家学者针对中国贫困农村孩子们的营养问题纷纷发表意见。中国发展研究基金会秘书长卢迈认为，儿童营养在国际上已有很多国家以法律形式固定下来主动承担该责任，同时作为“贫困地区寄宿制学校儿童营养改善项目组”组长，他深知“一补”并不能解决孩子们吃不饱的问题，建议将营养餐的覆盖面扩大到所有困难地区的学生们，而无须区分是否为寄宿生，并希望能通过国家立法来保障贫困儿童的基本权利[8]。学者李实也认为，儿童的营养问题与健康问题不仅仅是家事，更应该是国事，全国儿童营养计划的建立与国家义务教育制度具有同样重要的意义。曾任民政部慈善司司长的王振耀也赞同民间力量在对待此问题时采用的理性方式，并对“免费午餐”对捐赠事项的准确测算和手段的电子商务化给予了高度评价。
（二）政策方案的选择标准
各种各样的政策建议在这盆政策原汤中不断相互累积、碰撞和影响，但只有那些具有技术可行性、具有经济（预算）可行性、符合主流价值观、公众接受度高的建议才能够最终受到重视而存留[7]。一个有效的备选方案的存在可能是使某一主题在议程上持续受到关注的重要因素[7]。“免费午餐”所提出的方案在符合一系列标准后最终演化为政府解决贫困地区农村学生营养健康问题所采取的方案。
1.具有技术和预算上的可行性
“免费午餐”作为一个网络上自发式的捐赠性民间公益项目，仅靠公众的力量就可以在短短半年多的时间内顺利地承担起为上百所贫困地区学校的学生提供营养膳食的责任。这一事实，足以从技术上证明改善贫困地区学生的营养并非难事，具有技术上的可实施性。
一个全国性项目的有效实施必须得到中央财政的有力保障。近几年我国GDP的快速增长反映了中国经济实力的迅速提高。与此同时，中国的国家财政收入总量也在稳步增长。国家财政收入的稳定增长和国家财政预算投入的增加为农村义务教育阶段学生的营养改善计划的实施也提供了财政上的支持和保障。而最终该政策出台的预算即每年仅需投入160亿元，也足以说明实施该计划所需财政投入并不多，完全具有经济上的可行性。
2.符合主流价值观
能够在政策原汤中存留下来的政策建议往往具有价值可接受性，此处的价值可接受性是指该政策建议应符合社会主流价值观、符合政策共同体专业人员的价值，也只有符合这一条件才能赢得较高的公众接受度。随着对社会公平、正义这一价值观的倡导与普及，追求公平与正义的理念已深入人心，这就需要依靠政府从体制上来为公众提供一个维护公民权利公平的制度环境。解决贫困地区义务教育阶段学生的营养膳食问题，保障他们的营养权和健康权，符合和谐社会中以人为本的理念，是落实科学发展观的需要，也有助于更好地维护社会的稳定与发展。 四、“农村义务教育学生营养改善计划”出台过程中的政治源流
政治源流主要关注问题的解决方案中所存在的政治性影响因素，包括：国民（公众）情绪、利益集团等有组织的政治力量的活动、政党或行政机构或立法机构人员等的选举与更迭等。这些因素或者对政策议程有有力的促进作用，或者有明显的阻碍作用。在“农村义务教育学生营养改善计划”出台的过程中，涉及的政治源流主要包括国民情绪和行政当局的立场与态度。
（一）政治源流的内容
1.国民情绪：公众要求政府承担改善农村学生营养问题的社会责任
国民情绪在“农村义务教育学生营养改善计划”出台的过程中扮演了非常重要的角色。在中国经济快速发展的今天，当公众发现目前在中国还有很多学龄儿童面临饥饿威胁的残酷现象时，整个社会在心理上无法忍受这一事实。当邓飞等号召大家去帮助这些儿童时，公众对此充满了同情和怜爱。
另一方面，由于中国实行“基础预算”制度，近年来财政收入的快速增长，大幅增加了政府预算的结余，政府部门存在“年底突击花钱”的现象。从中央到地方各级政府部门近年来都不断被爆出存在年底突击花钱的情况。公众对此十分不满，每年公民上缴的各类税收总量巨大，政府与其有那么多钱不得不年底突击花，为何不能将其用于解决民生、解决困难群体的生活？
与此同时，公众舆论也开始关注整个社会的公平状况，在质疑政府的同時并对政府去改变这一现象有着强烈的期望，希望政府能真正做到对纳税人负责。公众不断的自发捐助行为和对项目的宣传行为致使这种国民情绪持续升温，并且呼吁政府能够出台相应政策。整个社会的舆论状况也使政府更加关注民情，并寻找解决问题的对策。
2.政府在舆论压力下重视农村学生营养问题
从国家和政府方面来看，虽然近年来中央政府及领导人始终关注农村义务教育工作，也出台过诸如“两免一补”的政策，但始终不能有效解决农村贫困地区学生的营养健康问题。
“免费午餐”在网络的提出并不断推广，仅靠社会公众的力量就可以在短短半年多的时间内顺利地承担起为上百所贫困地区学校的学生提供营养膳食的责任。对于农村学生的营养改善而言，直接关系到那些贫困的农村学生的身体健康，“免费午餐”的推行对于他们意义重大。而实现这些农村学生的营养改善所需资金相比起庞大的中央税收和财政预算来说并不多，甚至通过网民自发组织都可以完成。
正是这一网络自发式的捐赠性民间公益项目的广泛推广，这一本该由政府承担的责任却被民间力量自发组织而实现，公众对政府的舆论谴责不断刺激政府，对政府的形象与公共性形成了一种挑战。为了挽回政府在公众中的负责形象，将其作为政策问题纳入政策议程进行讨论。
（二）潜在的议程项目符合政治性标准
一个潜在的议程项目若想获得政策议程上的优势，顺利进入政策议程，必须符合当前的国民情绪、赢得利益集团等有组织的政治力量的支持或至少没有受到强烈的反对，还必须得到行政当局的看好[7]。“农村义务教育学生营养改善计划”的出台，既符合公众的期待，是对纳税人负责的反映，也是政府敢于承担责任的体现，从而提升政府在公众中的形象。
五、“农村义务教育学生营养改善计划”出台过程中的三源流汇合——公共舆论压力打开“政策之窗”
在多源流模型框架中，金登认为这三条源流各有特性，独立运作。但在某个关键时刻，当“政策之窗”①被打开时，这三个源流最有可能汇合在一起。此时潜在的项目被提上议程的可能性变得更强，一个现实中紧迫的问题很可能推动国家公共政策的重大转变，也开启了一个新的公共政策过程。
“免费午餐”公益慈善项目的开展，力图依靠民间力量解决社会公共问题，在受到公众的持续关注和大力支持的同时，强大公众舆论也指向了政府，公众对政府的期待和质疑无形中刺激了国家和政府，并认识到问题的严峻性和迫切性，意识到政府必须尽快承担起这一本应由政府来承担的社会责任。
在具备以上各种条件的情况下，一扇急需出台政策解决当前问题的“政策之窗”打开了，相对独立发展的三大源流在此汇合，农村义务教育学生的营养改善问题被提上了政策议程，最终启动“农村义务教育学生营养改善计划”。在国务院确定的每天每生3元的伙食标准的方案中也体现了对民间项目“免费午餐”中所提倡的3元定额提高学生营养水平的借鉴。
六、研究结论
本文的分析印证了：一个网络式社会自组织解决方案最终演化为政府方案，开创了公共政策制定的新途径。“农村义务教育学生营养改善计划”的出台过程可以简单描述为：“免费午餐”项目的提出——媒体的宣传——公众的关注与讨论——公共问题的突显——公共舆论压力的形成——专家学者的支持——中央政府出台政策。本文通过对这一过程进行详细分析，“免费午餐”作为一个网络式社会自组织的公益事件最终演化为政府解决公共问题的方案，开创了公共政策制定的新途径。这类事件的发生往往反映的是社会利益分配不均的问题，或者说明相关政策在制定或执行上还存在着漏洞或缺陷。因此，政府应格外关注这类公共事件，弄清问题实质，抓住机会及时调整政策、解决问题。
参考文献：
[1][美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬，等，译.北京：华夏出版社，1999：5.
[2]中国互联网络信息中心.第30次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/
hlwtjbg/201207/t20120723_32497.htm，（2012-07-23）.
[3]张铁.“免费午餐”期待政府接棒[N].人民日报，2011-05-
11，（9）.
[4]中央政府网站.温家宝主持召开国务院常务会议决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划[EB/OL].2011-
10-26.
[5]农村经济绿皮书[EB/OL].http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/gbw
xwfbh/fbh/201104/t894827.htm，（2011-04-19）.
[6]中国教育部网站.教育部财务司有关负责人解读农村义务教育学生营养改善计划[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/
publicfiles/business/htmlfiles/moe/s271/201112/128908.html，
（2011-12-31）.
[7][美]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].丁煌，等，译.北京：中国人民大学出版社，2004.
[8]湖南第2所免费午餐学校开饭，多渠道筹款不差钱[EB/OL].
华声在线，（2011-05-04）.
关键词：网络；公众参与；公共政策制定；多源流理论
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）06-0001-04
公共政策是对“全社会的价值做权威性的分配”[1]。公民能够有效参与政策制定过程是政策制定者得到公民对其政策权威性的服从与认可的前提。
截至2012年6月底，中国网民总量占总人口数的39.9%，已超5亿[2]。由于网络参与具有平等性、直接性和高效性等特点，网民可以随时通过互联网进行自我利益的表达和诉求，对时事、焦点新闻等社会问题各抒己见，对政府行为进行监督和评议，更好地参与社会、经济和政治生活。在网络这一虚拟空间中，舆论极易被放大，使得原先处在不利地位的公众个体的力量可随时实现迅速聚合，话语比重迅速增加，这种压力迫使公共管理者和政策制定者不得不对此进行高度而持续的关注，并及时做出政策上的回应，也使得公共政策的制定成为各方力量的博弈过程。
一、案例概述
2011年3月9日，由邓飞等媒体人在微博上发起“免费午餐”的捐款活动，并很快受到国内多家媒体和由民政部主管业务的中国社会福利教育基金会的支持。该项目主要通过网络进行宣传，致力于改善贫困地区极差的学校食堂条件，让每个因贫困而吃不起午餐的学龄孩子可以免于饥饿，倡导每天捐赠3元为贫困地区的孩子提供免费午餐。
该项目在网络发起后，很快引起网络公众的广泛关注与支持，很多公民自愿捐钱捐物，后得到了部分全国人大代表的支持。在发起者与各地地方政府持续的沟通过程中，大多数学校进行“免费午餐”项目的实施时已获得当地政府一定的配套资金的支持。
同时，该项目在网络上引起了热烈讨论：提供免费午餐到底是谁的责任。人民日报在2011年5月11日的评论中也指出贫困小学生的营养权与其生命权、健康权均息息相关，不仅影响社会公平公正，还影响社会长远发展[3]。
2011年10月26日，国务院出台了“农村义务教育学生营养改善计划”，可以说是政府对此项目的一种公开回应。该计划决定：从2011年秋季学期开始，中央每年拨款160多亿元，按照每生每天3元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，普惠680个县市、约2600万在校学生[4]。
二、“农村义务教育学生营养改善计划”出台过程中的问题源流
依据金登的多源流框架进行分析，“农村义务教育学生营养改善计划”的出台过程同样包含问题源流、政策源流、政治源流，并且最终这三种源流汇聚打开了“政策之窗”。
问题源流主要关注问题的界定，包括问题是如何被认知的，是否具有亟待解决的紧迫性，以及客观条件是如何被界定为问题的。在一定时期内，只有少部分社会问题能引起政府关注并进入政策议程最终得到解决，需经历“社会问题——公共问题——公共政策问题”的过程。从某一个人或组织对现实中所观察或接触的一种情况不满并認为有改变该状况的需要时，一个社会问题便产生了。当这个社会问题的影响范围不断扩大，让更多的群体开始觉察和关心到，并与他们所持的价值、规范或利益相冲突时，这个社会问题已经变为一个公共问题。当这个公共问题被行政当局者识别，并认为此事项属于其职权范围、有能力解决且应该以政策的方式解决时，政策问题就形成了，从而进入政策议程。
（一）存在的主要问题
1.城乡生活水平差距扩大问题
目前，我国城乡生活水平差距有持续扩大的局势[5]。导致这一差距扩大的原因有多方面，尤其是受到城乡二元社会经济结构的影响，城乡在户籍、土地、教育、医疗、就业、社会保障等方面的差别对待，直接导致了政府对农村投入的不足和公共资源在城乡的不公平分配，无论政治经济生活还是社会文化生活方面，城市都占有着绝对优势。
2.农村贫困学生的营养与健康问题
在中国近1.3亿的农村义务教育阶段的学生中，有近1/4的住宿学生，他们在学校的伙食保障情况相差很大，部分处于特别贫困地区的农村学生长期吃不饱饭、营养不良、发育迟缓[6]。相比之下这种现状与中国所追求的共同富裕的理想状况相差甚远，他们能否健康成长已成为当前亟待解决的现实问题。此外，贫困学生的营养健康问题直接关系到他们的生命权和健康权，这是他们本应和其他城市同龄人一样平等享有的权利，是政府应该重视和解决的重要问题。
3.国家财政分配不公平问题
财政支出是政府对社会总财富进行再分配的过程，目的在于进行新的资源配置，缩小社会成员间过大的收入差距，协调不同社会主体的利益冲突，将社会收入分配格局合理化，完成社会财富的不平衡分配向大致平衡转化，保障社会公平、正义的实现。而在中国目前的财政支出中，国家对城乡的教育事业、卫生医疗、公共设施与服务、就业和社会保障等方面的投入与城乡的人口基数仍然不成比例，无论在政治经济生活方面还是社会文化生活方面，城市都占有着绝对优势。国家财政分配的明显不公平就直接导致了政府对农村投入的不足和公共资源在城乡的不公平分配。
（二）政策问题的形式要素
在金登看来，问题引起人们广泛关注的途径主要有三种：一是用来衡量社会问题存在与否及其重要程度的一系列指标的变化，如就业率、物价水平等；二是一些重大事件或危机性事件等具有符号性意义的焦点事件；三是通过现行的公共政策项目的运行所获得的一些反馈情况等。在问题的界定过程中，人们总是离不开进行比较，或者是将理想状态与现实状态相比，或者将理想价值观与现实相比，或者将自身现状与他人现状相比[7]。 贫困地区学生的营养膳食无法得到有效保障这一问题要想成为政策问题，必须通过借助于如指标、事件等一些形式要素反映出来，才能引起社会广大公众和政策制定者的关注。
1.反映问题的焦点事件：“免费午餐”公益项目的提出
2011年3月，邓飞等人在深入了解很多农村孩子没有午饭吃的情况后，率先在网络通过微博的方式进行宣传，并自筹资金开始组织“免费午餐”这一公益项目，意图通过公众资源捐款帮助更多农村学校为贫困孩子们提供营养午餐。这一项目在网络间的飞速传播带来了公众们的广泛关注，赢得了公众的积极参与和大力支持，一时之间，“免费午餐”成为全国的焦点新闻，并在网络和现实中引起了各方人员的激烈讨论。正是由于这一事件的发生将日益突出的农村贫困学生营养膳食问题从各类社会问题中突显出来，让公众和政府都认识到解决这一问题的迫切性，也将该问题推向了政府议程，因此它也成为国务院启动“农村义务教育学生营养改善计划”的驱动性事件。
2.反映问题的指标数据：城乡生活水平对比与贫困学生营养现状
一个焦点事件的发生，虽可以迅速引起公众的关注，但还必须有确切的指标数据等来为其“伴奏”，才能更加突显事态的严重性。在本案例中，这些指标首先体现在城乡居民生活水平的强烈对比。此外，在中国近1.3亿的农村义務教育阶段的学生中，有近1/4的住宿学生，他们在学校的伙食保障情况相差很大。2010年下半年，中国发展研究基金会对青海、云南、广西、宁夏西部4省（区）的一项抽样调查显示，农村学生生长迟缓率近12%；低体重率达9%；身高和体重均明显低于同年龄段儿童正常值[6]。对比之下这种现状与中国所追求的共同富裕的理想状况相差甚远，他们能否健康成长已成为当前亟待解决的现实问题。
3.现行政策的反馈：“一补”无法解决贫困学生营养问题
在2003年启动的“两免一补”政策中，“一补”的提出就旨在解决农村经济困难义务教育阶段的寄宿学生的生活问题。2006年国家更是将“一补”作为农村义务教育经费保障工作的重点。到2007年，中央又具体规定了针对中西部地区小学生和初中生的基本补助标准。这些都是国家在保障贫困农村学生的伙食营养方面已进行的政策和财政方面的努力。但是，由于“一补”的覆盖面仅局限于中西部的家庭经济困难户中的寄宿学生，仅占地区在校生的13%，而且很多学校由于条件有限，很多经济困难学生必须走读，但却无法享受到“一补”的待遇。因此，国家实行的现行政策并未能真正有效地解决农村学生的营养膳食问题，这一政策结果的反馈也让政府和公众意识到贫困地区农村学生营养和健康问题的严重性和新政策的急需性。
三、“农村义务教育学生营养改善计划”出台过程中的政策源流
政策源流又被称为“政策原汤”，主要关注政策建议和主张的产生。当一个社会问题引起部分人的关注时，不同身份的政策利益主体都通过各种方式积极宣扬自己的主张，形成各种各样的政策建议。
（一）政策方案的内容
1.“免费午餐”：网络式社会自组织解决方案
“免费午餐”这个民间公益项目的实施，也为政府解决农村贫困学生的营养膳食问题提供了技术上可借鉴的措施，最终也成为政府解决贫困地区农村学生营养健康问题所采取的方案。事实上，近年来，许多地方政府已经一直在探索该问题相应的解决方案，也实施了一些类似的项目，如：2009年陕西省实施的“蛋奶工程”、2010年广东省实施的“少数民族学生营养转移工程”、2010年重庆实施的“中小学生营养促进工程”等，均为政府出台全国性儿童营养保障方面的新政策积累了宝贵经验，提供了典型范例。
2.专家学者对“免费午餐”项目的支持
在“免费午餐”推广的过程中，很多专家学者针对中国贫困农村孩子们的营养问题纷纷发表意见。中国发展研究基金会秘书长卢迈认为，儿童营养在国际上已有很多国家以法律形式固定下来主动承担该责任，同时作为“贫困地区寄宿制学校儿童营养改善项目组”组长，他深知“一补”并不能解决孩子们吃不饱的问题，建议将营养餐的覆盖面扩大到所有困难地区的学生们，而无须区分是否为寄宿生，并希望能通过国家立法来保障贫困儿童的基本权利[8]。学者李实也认为，儿童的营养问题与健康问题不仅仅是家事，更应该是国事，全国儿童营养计划的建立与国家义务教育制度具有同样重要的意义。曾任民政部慈善司司长的王振耀也赞同民间力量在对待此问题时采用的理性方式，并对“免费午餐”对捐赠事项的准确测算和手段的电子商务化给予了高度评价。
（二）政策方案的选择标准
各种各样的政策建议在这盆政策原汤中不断相互累积、碰撞和影响，但只有那些具有技术可行性、具有经济（预算）可行性、符合主流价值观、公众接受度高的建议才能够最终受到重视而存留[7]。一个有效的备选方案的存在可能是使某一主题在议程上持续受到关注的重要因素[7]。“免费午餐”所提出的方案在符合一系列标准后最终演化为政府解决贫困地区农村学生营养健康问题所采取的方案。
1.具有技术和预算上的可行性
“免费午餐”作为一个网络上自发式的捐赠性民间公益项目，仅靠公众的力量就可以在短短半年多的时间内顺利地承担起为上百所贫困地区学校的学生提供营养膳食的责任。这一事实，足以从技术上证明改善贫困地区学生的营养并非难事，具有技术上的可实施性。
一个全国性项目的有效实施必须得到中央财政的有力保障。近几年我国GDP的快速增长反映了中国经济实力的迅速提高。与此同时，中国的国家财政收入总量也在稳步增长。国家财政收入的稳定增长和国家财政预算投入的增加为农村义务教育阶段学生的营养改善计划的实施也提供了财政上的支持和保障。而最终该政策出台的预算即每年仅需投入160亿元，也足以说明实施该计划所需财政投入并不多，完全具有经济上的可行性。
2.符合主流价值观
能够在政策原汤中存留下来的政策建议往往具有价值可接受性，此处的价值可接受性是指该政策建议应符合社会主流价值观、符合政策共同体专业人员的价值，也只有符合这一条件才能赢得较高的公众接受度。随着对社会公平、正义这一价值观的倡导与普及，追求公平与正义的理念已深入人心，这就需要依靠政府从体制上来为公众提供一个维护公民权利公平的制度环境。解决贫困地区义务教育阶段学生的营养膳食问题，保障他们的营养权和健康权，符合和谐社会中以人为本的理念，是落实科学发展观的需要，也有助于更好地维护社会的稳定与发展。 四、“农村义务教育学生营养改善计划”出台过程中的政治源流
政治源流主要关注问题的解决方案中所存在的政治性影响因素，包括：国民（公众）情绪、利益集团等有组织的政治力量的活动、政党或行政机构或立法机构人员等的选举与更迭等。这些因素或者对政策议程有有力的促进作用，或者有明显的阻碍作用。在“农村义务教育学生营养改善计划”出台的过程中，涉及的政治源流主要包括国民情绪和行政当局的立场与态度。
（一）政治源流的内容
1.国民情绪：公众要求政府承担改善农村学生营养问题的社会责任
国民情绪在“农村义务教育学生营养改善计划”出台的过程中扮演了非常重要的角色。在中国经济快速发展的今天，当公众发现目前在中国还有很多学龄儿童面临饥饿威胁的残酷现象时，整个社会在心理上无法忍受这一事实。当邓飞等号召大家去帮助这些儿童时，公众对此充满了同情和怜爱。
另一方面，由于中国实行“基础预算”制度，近年来财政收入的快速增长，大幅增加了政府预算的结余，政府部门存在“年底突击花钱”的现象。从中央到地方各级政府部门近年来都不断被爆出存在年底突击花钱的情况。公众对此十分不满，每年公民上缴的各类税收总量巨大，政府与其有那么多钱不得不年底突击花，为何不能将其用于解决民生、解决困难群体的生活？
与此同时，公众舆论也开始关注整个社会的公平状况，在质疑政府的同時并对政府去改变这一现象有着强烈的期望，希望政府能真正做到对纳税人负责。公众不断的自发捐助行为和对项目的宣传行为致使这种国民情绪持续升温，并且呼吁政府能够出台相应政策。整个社会的舆论状况也使政府更加关注民情，并寻找解决问题的对策。
2.政府在舆论压力下重视农村学生营养问题
从国家和政府方面来看，虽然近年来中央政府及领导人始终关注农村义务教育工作，也出台过诸如“两免一补”的政策，但始终不能有效解决农村贫困地区学生的营养健康问题。
“免费午餐”在网络的提出并不断推广，仅靠社会公众的力量就可以在短短半年多的时间内顺利地承担起为上百所贫困地区学校的学生提供营养膳食的责任。对于农村学生的营养改善而言，直接关系到那些贫困的农村学生的身体健康，“免费午餐”的推行对于他们意义重大。而实现这些农村学生的营养改善所需资金相比起庞大的中央税收和财政预算来说并不多，甚至通过网民自发组织都可以完成。
正是这一网络自发式的捐赠性民间公益项目的广泛推广，这一本该由政府承担的责任却被民间力量自发组织而实现，公众对政府的舆论谴责不断刺激政府，对政府的形象与公共性形成了一种挑战。为了挽回政府在公众中的负责形象，将其作为政策问题纳入政策议程进行讨论。
（二）潜在的议程项目符合政治性标准
一个潜在的议程项目若想获得政策议程上的优势，顺利进入政策议程，必须符合当前的国民情绪、赢得利益集团等有组织的政治力量的支持或至少没有受到强烈的反对，还必须得到行政当局的看好[7]。“农村义务教育学生营养改善计划”的出台，既符合公众的期待，是对纳税人负责的反映，也是政府敢于承担责任的体现，从而提升政府在公众中的形象。
五、“农村义务教育学生营养改善计划”出台过程中的三源流汇合——公共舆论压力打开“政策之窗”
在多源流模型框架中，金登认为这三条源流各有特性，独立运作。但在某个关键时刻，当“政策之窗”①被打开时，这三个源流最有可能汇合在一起。此时潜在的项目被提上议程的可能性变得更强，一个现实中紧迫的问题很可能推动国家公共政策的重大转变，也开启了一个新的公共政策过程。
“免费午餐”公益慈善项目的开展，力图依靠民间力量解决社会公共问题，在受到公众的持续关注和大力支持的同时，强大公众舆论也指向了政府，公众对政府的期待和质疑无形中刺激了国家和政府，并认识到问题的严峻性和迫切性，意识到政府必须尽快承担起这一本应由政府来承担的社会责任。
在具备以上各种条件的情况下，一扇急需出台政策解决当前问题的“政策之窗”打开了，相对独立发展的三大源流在此汇合，农村义务教育学生的营养改善问题被提上了政策议程，最终启动“农村义务教育学生营养改善计划”。在国务院确定的每天每生3元的伙食标准的方案中也体现了对民间项目“免费午餐”中所提倡的3元定额提高学生营养水平的借鉴。
六、研究结论
本文的分析印证了：一个网络式社会自组织解决方案最终演化为政府方案，开创了公共政策制定的新途径。“农村义务教育学生营养改善计划”的出台过程可以简单描述为：“免费午餐”项目的提出——媒体的宣传——公众的关注与讨论——公共问题的突显——公共舆论压力的形成——专家学者的支持——中央政府出台政策。本文通过对这一过程进行详细分析，“免费午餐”作为一个网络式社会自组织的公益事件最终演化为政府解决公共问题的方案，开创了公共政策制定的新途径。这类事件的发生往往反映的是社会利益分配不均的问题，或者说明相关政策在制定或执行上还存在着漏洞或缺陷。因此，政府应格外关注这类公共事件，弄清问题实质，抓住机会及时调整政策、解决问题。
参考文献：
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[3]张铁.“免费午餐”期待政府接棒[N].人民日报，2011-05-
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[4]中央政府网站.温家宝主持召开国务院常务会议决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划[EB/OL].2011-
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[7][美]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].丁煌，等，译.北京：中国人民大学出版社，2004.
[8]湖南第2所免费午餐学校开饭，多渠道筹款不差钱[EB/OL].
华声在线，（2011-05-04）.