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摘要：新企业破产法规定，企业职工的工资等不再优先于设定了担保权的财产而得到清偿。这一规定凸显出了企业职工的社会保障问题，职工权益的保护更多应通过健全社会保障体制来完成。完善职工的社会保障制度应从立法入手，分析目前企业职工社会保障制度的立法现状，提出立法建议，以期更好的保护职工的社会保障权。
关键词:企业破产法；企业职工；社会保障制度；立法
2006年8月通过的《中华人民共和国企业破产法》于2007年6月1日正式施行。与此前出台的相关法律法规相比，企业破产法中有一大看点，那就是职工的工资不再优先清偿。根据规定，在企业破产法公布之前形成的职工工资拖欠，必须优先清偿给职工，就是设定了担保权的财产也要随后清偿。企业破产法规定，法律公布后形成的拖欠，则是担保权优先清偿，职工工资只能通过无担保的财产清偿。在破产企业拖欠职工工资及其他福利的清偿顺序问题上，如何找到职工合法权益与市场交易安全的平衡点，是企业破产法立法进程中的最大障碍。最终，全国人大常委会以“老人老办法，新人新办法”的变通方式，找到了以上折中方案。破产法起草工作组成员、中国人民大学法学院教授王欣新说过，“企业破产法的主要作用，是通过保障债权人和债务人合法权益，维护市场经济秩序；职工权益的保护更多应通过健全社会保障体制来完成。” 那么，完善社会保障制度对于企业职工权益的保护就是必不可少的了。本文试就企业职工社会保障制度的立法问题作一浅显的分析，以期更好的保护企业职工的社会保障权。
一、企业职工社会保障制度的立法现状
所谓社会保障，是指社会成员在暂时或永久丧失工作能力、失去工作机会，或收入不能维持必要生活水平等状况时，获得由国家或社会提供的保障基金。社会保障是旨在保护公民免除因年老、疾病、失业、死亡或灾害等原因而遭受损失，并保证其基本生活的各种措施的总称，是包括社会救济、社会保险、社会福利、社会互助、优扰安置等的联合保障。我国的社会保障实际上是一个大的保障概念，它由三个基本的子系统及一些其它项目构成。第一个就是面向贫困群体的社会救助制度，第二个是面向劳动者的社会保险制度，第三个是面向老年人、残疾人、妇女、儿童等特定社会群体的社会福利制度。此外，还有慈善事业、企业年金等等补充保障。它们构成了一个完整的社会保障体系。本文只就企业职工的社会保障制度展开阐述，提出一管之见，旨在完善企业职工的社会保障制度，使劳动者的后顾之忧得以解除。
我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”2004年的宪法修正案规定，国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。这是我国社会保障制度建立的宪法依据。
企业职工的社会保障制度主要是指社会保险制度。社会保险是产业革命和社会化大生产的产物，是维系现代劳动者在社会化大生产背景下的基本生活，保障经济发展有一个相对稳定的社会环境的必要制度。各国设立社会保险制度后，社会保险在社会保障资金中的比例常常占到绝大部分，甚至达到了最主要的地位。社会保险又包括养老保险、生育和疾病保险、失业保险。社会保险就其本质而言就是社会成员间的互助互济。社会保险权是我国《宪法》和《劳动法》赋予劳动者的一项基本权利。社会保险权作为劳动者的一项基本人权，其社会意义在于对于劳动者生存权的保障。社会保险法应是宪法中劳动者社会保险权利的具体化。［1］
1985年9月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》第一次在国家级文件中明确使用“社会保障”概念。1994年《劳动法》就社会保险的范围作了原则性的规定；1999年国务院颁布了《失业保险条例》和《社会保险费征缴条例》。以上这些法律和行政法规以及其他的一些行政规章初步形成了国家、企业和个人共同负担的多层次的社会保障格局。但从整体上看，在企业职工的社会保障问题上，明显存在以下问题:
1．立法层次低，行政立法多，社会保障制度无法真正上升到法律规范的层面。我国规范社会保障制度的主要是行政法规、地方性法规以及一些规范性文件，如《失业保险条例》、《工伤保险条例》等行政法规以及部门规章。日前，尚未制定一部全国性的社会保障专门法律。立法滞后比较明显。作为社会保障核心的社会保险制度，理应在社会保障法体系中先出世，但《社会保险法》至今仍未出台。从世界各国社会保障制度建立和发展的历史来看，都是立法在先。例如德国，它是较早创立社会保障制度的国家，1883年政府颁布了《劳工疾病保险法》，尔后又分别颁布《劳工伤害保险法》与《残疾和老年保险法》，奠定了社会保险立法的基础，成为世界各国效仿立法的楷模。
2．立法空白多，法律强制力大打折扣。由于缺乏社会保障制度的基本法律，社会保障法律制度主体的不作为行为往往难以受到法律追究责任，也无法通过司法途径来促使其履行职能，如对欠缴社会保险基金的行为没有规定相应的刑法处罚。
3.适用范围窄、权利不对等是当前立法中存在的一个明显的弊病。从各种行政法规的适用范围来看，养老保险基本上在国有企业、部门集体企业与小部门“三资企业”中实施，失业保险则基本上在国有企业中实施，其他的市场主体如私营企业、个体经济、绝大多数部门的“三资”企业（中方中工）等，均未被纳入社会保障之中。另外，按照《劳动法》等法律法规的规定，社会保险费用由国家、企业、个人三方共同负担。由于法定比例不甚合理，其中国家只有少量补助，职工个人缴纳比例不高，社会保险费用主要由企业承担，因此，造成企业不堪重负，影响现代企业制度的建立，使之成为目前国有企业改革的主要困难之一。
4.效力低及实施机制弱化是立法中最突出的问题。社会保障的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动及法律监督程序等。实施机制较弱的主要原因是社会保障法律中缺乏法律责任和制裁的规定。比如现行社会保障法规中缺乏欠缴、拖欠、挪用社会保险基金的法律制裁措施。目前最为突出的是挪用、挤占、截留社会保险基金的行为得不到及时的惩治。因此，我国社会保障体系运行的机制仍旧是不规范的，社会保障体系功能弱化，不能产生体系效应。这是我们社会保障立法体系的明显缺陷。
二、企业职工社会保障制度的立法建议
社会保障立法内容是与社会保障的体系内容密不可分的。我们应当借鉴西方发达国家社会保障的实施经验，选择适合我国的社会保障体系，确定我国社会保障的立法模式，用法律的形式尽快将我国发展社会保障事业长期积累的成功经验固定下来，根据经济发展的需要积极主动地制定社会保障法律。
社会保障制度萌芽的标志是英国在19世纪上半叶颁布的新《济贫法》。但《济贫法》毕竟只是社会保障制度的萌芽，因为它尚未涉及社会保障的核心——社会保险制度。19世纪80年代，西方社会保障制度建设进入飞跃发展阶段。1881年，德国政府出台了世界上第一部社会保险法规——《工伤事故保险法草案》。1882年，德国政府又提出了《疾病社会保险法草案》。法案规定，对全体从事工业性经济活动的工人，实行强制性疾病社会保险。1889年，德国国会又通过了老年人和残疾人社会保险法。1927年德国国会又通过了《失业社会保险法》。这样，德国率先形成了一套较为完整的社会保险体系。美国在社会保障立法方面，起步较晚，但它在1935年通过了第一部社会保障法典——《社会保障法》，这部法典吸收了英、德等国家的经验，并有所发展。20世纪中叶以后，社会保障制度进入了新的发展阶段，其标志是通过立法推动“福利国家”即更高层次的社会保障体系的建设。英国于1946年、1948年先后颁布了一系列重要法规，如国民保险法（1946年）、国民医疗保健法（1946年）、住房法和房租管制法（1946年）、国民救济法（1948年）。这些法案施行后加上历年来的补充修改，使英国建立起一套名副其实的“从摇篮到坟墓”的社会保障体系。继英国之后，其他西欧国家、北欧国家、北美洲和大洋洲发达国家以及亚洲发达国家也都先后宣布实施以“普遍福利”为标准的社会保障法规。
对于西方国家的模式，我们不能照搬照抄，应该作本土化处理，根据我国国情和经济发展的特点，在企业职工的社会保障立法中应该注意以下几点：
1．加快社会保障的立法进程。社会保障制度是一个国家重要的经济社会制度，必须纳入法治轨道，并依靠法制来保证实施。同时，有无完备的法律法规，也是一个国家社会保障制度是否成熟的一个基本标志。为了加大社会保障制度改革的力度，加快社会保障制度改革的进程，确保社会保障事业健康有序地发展，在我国早日建立与社会主义市场经济体制相适应的规范的社会保障体系，我们应当在积极进行改革实践的同时，加快社会保障的立法进程。国家必须加快制定《社会保险法》。以立法形式明确各经济主体在承担社会保险基金方面的义务和责任，在劳动者遇到生育、伤苦、病痛、残废、老年、死亡等事项时，做到有法可依，并及时获得保险补偿或赔偿。一旦发生纠纷，依据社会保障法律解决纠纷。
2．企业为员工足额缴纳养老保险金应成为劳动合同必载条款。在我国现阶段，有的企业对员工缴纳养老保险金存在抵触情绪，大多劳动者也尚未意识到企业为自己养老提供保障的必要性。因此，国家必须通过严格的制约机制及强制手段保证资金的多渠道筹集。建议在《劳动法》中新增一条劳动合同必载条款即企业必须及时、足额地为员工缴纳该员工在岗期间企业应付的养老保险金。使企业缴纳职工养老金有充分的法律依据，形成职工对企业的制约机制，在法律上真正明确“谁用工、谁养老”的权利义务关系。
3. 强调社会保障法律规范中的法律责任的承担。除在社会保障法律中规定法律责任以外，应在刑法中规定相应的处罚条款。建立相关的社会保障法律责任制度，强化社会保障法律制度的实施机制。对拒不缴纳社会保险费用、贪污、挪用、挤占、截留等非法侵占社会保险资金的行为人，应依法追究其行政责任、经济责任和刑事责任。为确保社会保障基金的安全运行，制裁挪用、挤占社会保障基金的违法行为，建议全国人大修改刑法，在刑法中增加挪用、挤占社会保障基金和恶意拖延、拖欠缴纳社会保障基金的违法犯罪条文。
4.解决好各个部门法之间的相互配套与衔接。解决好社会保障的立法问题，不仅需要制定相关领域的专门法，还要解决与其他部门法律的协调问题，如税法的配套，涉及到将社会保障基金“费”改“税”问题。侵权法的配套，对于雇主拒不为雇员支付社会保险金的，将通过侵权法加以调整等问题。［2］
我国社会保障制度经过二十多年的探索实践和不断发展，取得了很大的成绩，为我国经济建设和社会稳定发挥了积极作用。随着经济社会环境的变化，如何进一步深化改革，加快建设与我国经济发展水平相适应的社会保险制度，实现社会保险事业全面、持续、协调、健康发展，是值得我们认真思索和研究的一个重要问题。总之，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度是事关人民群众的切身利益，事关和谐稳定的大局。因此，必须加快社会保障制度改革的步伐，使社会保障这项“关乎国运、惠及子孙”的伟大事业真正健康有序、扎实有效地顺利推进。
参考文献：
［1］ 刘锦城：《社会保障权利的内容结构与性质分析》，《行政与法》2007年第1期。
［2］ 钟铭佑，唐宏飞：《关于我国社会保障制度建设的法律思考》，《行政与法》2007年第1期。
关键词:企业破产法；企业职工；社会保障制度；立法
2006年8月通过的《中华人民共和国企业破产法》于2007年6月1日正式施行。与此前出台的相关法律法规相比，企业破产法中有一大看点，那就是职工的工资不再优先清偿。根据规定，在企业破产法公布之前形成的职工工资拖欠，必须优先清偿给职工，就是设定了担保权的财产也要随后清偿。企业破产法规定，法律公布后形成的拖欠，则是担保权优先清偿，职工工资只能通过无担保的财产清偿。在破产企业拖欠职工工资及其他福利的清偿顺序问题上，如何找到职工合法权益与市场交易安全的平衡点，是企业破产法立法进程中的最大障碍。最终，全国人大常委会以“老人老办法，新人新办法”的变通方式，找到了以上折中方案。破产法起草工作组成员、中国人民大学法学院教授王欣新说过，“企业破产法的主要作用，是通过保障债权人和债务人合法权益，维护市场经济秩序；职工权益的保护更多应通过健全社会保障体制来完成。” 那么，完善社会保障制度对于企业职工权益的保护就是必不可少的了。本文试就企业职工社会保障制度的立法问题作一浅显的分析，以期更好的保护企业职工的社会保障权。
一、企业职工社会保障制度的立法现状
所谓社会保障，是指社会成员在暂时或永久丧失工作能力、失去工作机会，或收入不能维持必要生活水平等状况时，获得由国家或社会提供的保障基金。社会保障是旨在保护公民免除因年老、疾病、失业、死亡或灾害等原因而遭受损失，并保证其基本生活的各种措施的总称，是包括社会救济、社会保险、社会福利、社会互助、优扰安置等的联合保障。我国的社会保障实际上是一个大的保障概念，它由三个基本的子系统及一些其它项目构成。第一个就是面向贫困群体的社会救助制度，第二个是面向劳动者的社会保险制度，第三个是面向老年人、残疾人、妇女、儿童等特定社会群体的社会福利制度。此外，还有慈善事业、企业年金等等补充保障。它们构成了一个完整的社会保障体系。本文只就企业职工的社会保障制度展开阐述，提出一管之见，旨在完善企业职工的社会保障制度，使劳动者的后顾之忧得以解除。
我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”2004年的宪法修正案规定，国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。这是我国社会保障制度建立的宪法依据。
企业职工的社会保障制度主要是指社会保险制度。社会保险是产业革命和社会化大生产的产物，是维系现代劳动者在社会化大生产背景下的基本生活，保障经济发展有一个相对稳定的社会环境的必要制度。各国设立社会保险制度后，社会保险在社会保障资金中的比例常常占到绝大部分，甚至达到了最主要的地位。社会保险又包括养老保险、生育和疾病保险、失业保险。社会保险就其本质而言就是社会成员间的互助互济。社会保险权是我国《宪法》和《劳动法》赋予劳动者的一项基本权利。社会保险权作为劳动者的一项基本人权，其社会意义在于对于劳动者生存权的保障。社会保险法应是宪法中劳动者社会保险权利的具体化。［1］
1985年9月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》第一次在国家级文件中明确使用“社会保障”概念。1994年《劳动法》就社会保险的范围作了原则性的规定；1999年国务院颁布了《失业保险条例》和《社会保险费征缴条例》。以上这些法律和行政法规以及其他的一些行政规章初步形成了国家、企业和个人共同负担的多层次的社会保障格局。但从整体上看，在企业职工的社会保障问题上，明显存在以下问题:
1．立法层次低，行政立法多，社会保障制度无法真正上升到法律规范的层面。我国规范社会保障制度的主要是行政法规、地方性法规以及一些规范性文件，如《失业保险条例》、《工伤保险条例》等行政法规以及部门规章。日前，尚未制定一部全国性的社会保障专门法律。立法滞后比较明显。作为社会保障核心的社会保险制度，理应在社会保障法体系中先出世，但《社会保险法》至今仍未出台。从世界各国社会保障制度建立和发展的历史来看，都是立法在先。例如德国，它是较早创立社会保障制度的国家，1883年政府颁布了《劳工疾病保险法》，尔后又分别颁布《劳工伤害保险法》与《残疾和老年保险法》，奠定了社会保险立法的基础，成为世界各国效仿立法的楷模。
2．立法空白多，法律强制力大打折扣。由于缺乏社会保障制度的基本法律，社会保障法律制度主体的不作为行为往往难以受到法律追究责任，也无法通过司法途径来促使其履行职能，如对欠缴社会保险基金的行为没有规定相应的刑法处罚。
3.适用范围窄、权利不对等是当前立法中存在的一个明显的弊病。从各种行政法规的适用范围来看，养老保险基本上在国有企业、部门集体企业与小部门“三资企业”中实施，失业保险则基本上在国有企业中实施，其他的市场主体如私营企业、个体经济、绝大多数部门的“三资”企业（中方中工）等，均未被纳入社会保障之中。另外，按照《劳动法》等法律法规的规定，社会保险费用由国家、企业、个人三方共同负担。由于法定比例不甚合理，其中国家只有少量补助，职工个人缴纳比例不高，社会保险费用主要由企业承担，因此，造成企业不堪重负，影响现代企业制度的建立，使之成为目前国有企业改革的主要困难之一。
4.效力低及实施机制弱化是立法中最突出的问题。社会保障的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动及法律监督程序等。实施机制较弱的主要原因是社会保障法律中缺乏法律责任和制裁的规定。比如现行社会保障法规中缺乏欠缴、拖欠、挪用社会保险基金的法律制裁措施。目前最为突出的是挪用、挤占、截留社会保险基金的行为得不到及时的惩治。因此，我国社会保障体系运行的机制仍旧是不规范的，社会保障体系功能弱化，不能产生体系效应。这是我们社会保障立法体系的明显缺陷。
二、企业职工社会保障制度的立法建议
社会保障立法内容是与社会保障的体系内容密不可分的。我们应当借鉴西方发达国家社会保障的实施经验，选择适合我国的社会保障体系，确定我国社会保障的立法模式，用法律的形式尽快将我国发展社会保障事业长期积累的成功经验固定下来，根据经济发展的需要积极主动地制定社会保障法律。
社会保障制度萌芽的标志是英国在19世纪上半叶颁布的新《济贫法》。但《济贫法》毕竟只是社会保障制度的萌芽，因为它尚未涉及社会保障的核心——社会保险制度。19世纪80年代，西方社会保障制度建设进入飞跃发展阶段。1881年，德国政府出台了世界上第一部社会保险法规——《工伤事故保险法草案》。1882年，德国政府又提出了《疾病社会保险法草案》。法案规定，对全体从事工业性经济活动的工人，实行强制性疾病社会保险。1889年，德国国会又通过了老年人和残疾人社会保险法。1927年德国国会又通过了《失业社会保险法》。这样，德国率先形成了一套较为完整的社会保险体系。美国在社会保障立法方面，起步较晚，但它在1935年通过了第一部社会保障法典——《社会保障法》，这部法典吸收了英、德等国家的经验，并有所发展。20世纪中叶以后，社会保障制度进入了新的发展阶段，其标志是通过立法推动“福利国家”即更高层次的社会保障体系的建设。英国于1946年、1948年先后颁布了一系列重要法规，如国民保险法（1946年）、国民医疗保健法（1946年）、住房法和房租管制法（1946年）、国民救济法（1948年）。这些法案施行后加上历年来的补充修改，使英国建立起一套名副其实的“从摇篮到坟墓”的社会保障体系。继英国之后，其他西欧国家、北欧国家、北美洲和大洋洲发达国家以及亚洲发达国家也都先后宣布实施以“普遍福利”为标准的社会保障法规。
对于西方国家的模式，我们不能照搬照抄，应该作本土化处理，根据我国国情和经济发展的特点，在企业职工的社会保障立法中应该注意以下几点：
1．加快社会保障的立法进程。社会保障制度是一个国家重要的经济社会制度，必须纳入法治轨道，并依靠法制来保证实施。同时，有无完备的法律法规，也是一个国家社会保障制度是否成熟的一个基本标志。为了加大社会保障制度改革的力度，加快社会保障制度改革的进程，确保社会保障事业健康有序地发展，在我国早日建立与社会主义市场经济体制相适应的规范的社会保障体系，我们应当在积极进行改革实践的同时，加快社会保障的立法进程。国家必须加快制定《社会保险法》。以立法形式明确各经济主体在承担社会保险基金方面的义务和责任，在劳动者遇到生育、伤苦、病痛、残废、老年、死亡等事项时，做到有法可依，并及时获得保险补偿或赔偿。一旦发生纠纷，依据社会保障法律解决纠纷。
2．企业为员工足额缴纳养老保险金应成为劳动合同必载条款。在我国现阶段，有的企业对员工缴纳养老保险金存在抵触情绪，大多劳动者也尚未意识到企业为自己养老提供保障的必要性。因此，国家必须通过严格的制约机制及强制手段保证资金的多渠道筹集。建议在《劳动法》中新增一条劳动合同必载条款即企业必须及时、足额地为员工缴纳该员工在岗期间企业应付的养老保险金。使企业缴纳职工养老金有充分的法律依据，形成职工对企业的制约机制，在法律上真正明确“谁用工、谁养老”的权利义务关系。
3. 强调社会保障法律规范中的法律责任的承担。除在社会保障法律中规定法律责任以外，应在刑法中规定相应的处罚条款。建立相关的社会保障法律责任制度，强化社会保障法律制度的实施机制。对拒不缴纳社会保险费用、贪污、挪用、挤占、截留等非法侵占社会保险资金的行为人，应依法追究其行政责任、经济责任和刑事责任。为确保社会保障基金的安全运行，制裁挪用、挤占社会保障基金的违法行为，建议全国人大修改刑法，在刑法中增加挪用、挤占社会保障基金和恶意拖延、拖欠缴纳社会保障基金的违法犯罪条文。
4.解决好各个部门法之间的相互配套与衔接。解决好社会保障的立法问题，不仅需要制定相关领域的专门法，还要解决与其他部门法律的协调问题，如税法的配套，涉及到将社会保障基金“费”改“税”问题。侵权法的配套，对于雇主拒不为雇员支付社会保险金的，将通过侵权法加以调整等问题。［2］
我国社会保障制度经过二十多年的探索实践和不断发展，取得了很大的成绩，为我国经济建设和社会稳定发挥了积极作用。随着经济社会环境的变化，如何进一步深化改革，加快建设与我国经济发展水平相适应的社会保险制度，实现社会保险事业全面、持续、协调、健康发展，是值得我们认真思索和研究的一个重要问题。总之，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度是事关人民群众的切身利益，事关和谐稳定的大局。因此，必须加快社会保障制度改革的步伐，使社会保障这项“关乎国运、惠及子孙”的伟大事业真正健康有序、扎实有效地顺利推进。
参考文献：
［1］ 刘锦城：《社会保障权利的内容结构与性质分析》，《行政与法》2007年第1期。
［2］ 钟铭佑，唐宏飞：《关于我国社会保障制度建设的法律思考》，《行政与法》2007年第1期。