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摘 要：防控金融风险是我国当前面临的三大攻坚战之一，其中地方债务风险是防控金融风险的重要方面。在我国，金融风险与财政风险相互交织、转化，从地方层面，政府债务风险是必须重视和解决的重大金融风险。中央已经提出控制债务增量，化解债务存量的总体要求，然而地方政府债务风险的有效解决离不开对地方债务风险原因的客观全面分析，这样才能对症下药。地方债务问题具有复杂性，债务风险原因也是多方面的，包括财政管理体制、地方税体系、不合理举债、土地财政、盲目投资、官员晋升激励等，并且各种原因相互交织，互相影响，从而导致了我国地方政府债务风险。
关键词：分税制；地方税体系；政府举债
（一）财政管理体制不完善
第一，分税制不彻底，放大了财政收支缺口。自1994年我国开始实行分税制一直到现在，其不断进行改革，但是基本框架没有发生根本改变。中央事权下移，增加了地方政府的支出责任。为实现地区经济社会的持续健康发展，保障和改善民生，地方政府的支出大幅增长。为促进地方工业、制造业、服务业的发展，地方政府大力进行交通设施等基础设施建设，为广泛吸纳社会优秀人才，相关福利支出增加。为保障和改善民生，加大对环境污染的治理力度，加大财政对教育、医疗、养老的投入，造成了政府的财政压力，间接引发了债务风险。地方财权不独立、不完整，省以下的分税制实施更加不彻底，地方政府财力较为薄弱。这样，地方财政支出责任不断增加，且财政支出具有刚性，财政收入有限，不能满足财政支出的需求，形成了财政收支缺口，就增加了政府举债的行为，形成了政府债务压力。
第二，转移支付制度不完善。地方政府自筹收入能力有限，还通过转移支付获得一部分财政收入，但是，我国的转移支付制度不完善，中央一般转移支付的数量有限，并且缺乏一般转移支付的平衡约束机制。尤其地方政府的财政支出过度依赖转移支付，并且地方政府的層级越低，对转移支付的依赖程度越强[1]。
第三，我国实行单一制的财政管理体制，中央财政进行兜底。中央对地方政府的债务承担隐性的担保责任，地方政府明白中中国不会让其不能破产，不然会影响社会稳定和金融秩序，中央作为社会主要责任人，成为最后兜底方。中央是财政风险的最后兜底方，一方面中央与地方的存在委托代理关系，但是这种委托代理管理中中央和地方的责任与义务划分不明确，相关法律制度不完善，另一方面中央进行财政兜底，降低了地方的偿债意识和债务风险意识，提高了地方政府财政资金不合理使用的可能性[2]。
（二）地方税体系不健全
第一，地方税体系结构不完善。首先，缺乏主体税种。“营改增”之后，地方税失去主体税种营业税，主体税种缺乏，地方税收主要依靠共享税增值税、企业所得税和个人所得税，共享税种的分享比例有待进一步调整和完善。地方独享税包括房产税、城镇土地使用税、契税等七种税种，税种虽然多，但是税源有限，税种杂，在一定时期内不能承担地方主体税种的重任，不能有效发挥组织地方政府财政收入的作用。地方税的收入规模小，在财政收入中所占的比重小，税收对财政收入的贡献度小。其次，地方税的税基流动性强，不利于地方税收入的稳定。在地方税收入中，流转税比重高，所得税比重低，不利于营造公平的市场环境，不利于地方经济的健康持续发展。
第二，地方缺乏税收管理权限，制约了地方发展经济、加强征管的积极性和主动性。地方不能根据本地的实际情况决定税率、税种等税收要素，不利于地方税收的合理增长。第四，地方税的征管体系不完善，征管难度大，不能形成对地方税款的应收尽收。地方税的税种多，税源分散，地方税自身的特点造成地方税征管难度较大。“营改增”后，原来以营业税为征收主体的地方税的征收体系不再适应现有地方税的征管，税务机关根据地方税体系结构的变化相应的调整征管体系需要一定的时间，制度、人员和设备的调整需要一定的过程。部分税种的征收权限在国地税之间、各地税之间划分不明确，地方税的征管手段落后，信息化水平低，信息不对称在一定程度上造成了地方税款的流失[3]。
（三）土地财政缺乏可持续性
地方政府开展“土地财政”，财政收入缺乏持续性。地方开展“土地财政”，侵占农业用地，转为商业用地，利用土地出让金获得大部分财政收入，利用土地出让金获得的收入进行投资，投资获得收益后进行又一轮投资。地方政府利用以土地资本为抵押，通过融资平台向银行进行借款。地方政府为了增加土地出让金收入，大力支持房地产发展，制约房产税的改革进程，制约了房地方税在增加地方税收，甚至充当地方主体税种的重要作用的发挥。各地的土地资源有限，政府可利用开发的空间有限，不能为地方提供持续的财政收入[4]。
（四）政府进行不合理举债
地方政府变化花样举债，没有充分考虑偿还能力。地方政府利用土地进行融资的空间越来越小，不得不转向融资来筹得财政资金。融资是地方政府发展经济和改善民生的重要手段，但是不合理的融资便酿成地方债务风险。部分政府部门对《预算法》等法律法规、政策规定中关于借债融资的理解不到位，没有严格按照融资的法定程度进行规范融资。政府债务风险的形成是一个循序渐进的过程，缺乏地方债务的约束与监督机制，就减少了将地方政府债务防患于未然和及时化解债务风险的机会。缺乏对地方债务的统一监管，地方债务的透明度低，增加了不合理融资的可能性。
（五）政府投资冲动
为了追求本地区的GDP增长，地方政府盲目进行投资，投资占据了政府的大量资金。举债进行项目投资具有盲目性，大力发展房地产业等，没有充分发挥投资对实体经济的带动作用。在进行投资前，没有充分考察项目的可行性、没有进行科学的投资预算，预算超支现象频发。项目建设过程中缺乏竞争机制，没有进行政府采购，由上级部门直接供给，增加了项目的建设成本，加重了政府的财政负担。许多建设项目没有产生预期的经济效益，导致债务拖欠，政府必须进行兜底还款，只能依赖土地出让金或者财政收入，增加了债务压力。
参考文献
[1]钟辉勇，陆铭.财政转移支付如何影响了地方政府债务？[J].金融研究，2015（09）：1-16.
[2]冼国明，冷艳丽.地方政府债务、金融发展与FDI——基于空间计量经济模型的实证分析[J].南开经济研究，2016（03）：52-74.
[3]姜子叶，胡育蓉.财政分权、预算软约束与地方政府债务[J].金融研究，2016（02）：198-206.
[4]王志浩.央地关系视角下的中国地方政府债务扩张[D].南京：南京大学，2016.
作者简介
王坤（1992—），女，汉族，河北保定市人，硕士研究生（在读），单位：河北大学管理学院财政学专业 研究方向：财税理论与政策。
（作者单位：河北大学管理学院）
关键词：分税制；地方税体系；政府举债
（一）财政管理体制不完善
第一，分税制不彻底，放大了财政收支缺口。自1994年我国开始实行分税制一直到现在，其不断进行改革，但是基本框架没有发生根本改变。中央事权下移，增加了地方政府的支出责任。为实现地区经济社会的持续健康发展，保障和改善民生，地方政府的支出大幅增长。为促进地方工业、制造业、服务业的发展，地方政府大力进行交通设施等基础设施建设，为广泛吸纳社会优秀人才，相关福利支出增加。为保障和改善民生，加大对环境污染的治理力度，加大财政对教育、医疗、养老的投入，造成了政府的财政压力，间接引发了债务风险。地方财权不独立、不完整，省以下的分税制实施更加不彻底，地方政府财力较为薄弱。这样，地方财政支出责任不断增加，且财政支出具有刚性，财政收入有限，不能满足财政支出的需求，形成了财政收支缺口，就增加了政府举债的行为，形成了政府债务压力。
第二，转移支付制度不完善。地方政府自筹收入能力有限，还通过转移支付获得一部分财政收入，但是，我国的转移支付制度不完善，中央一般转移支付的数量有限，并且缺乏一般转移支付的平衡约束机制。尤其地方政府的财政支出过度依赖转移支付，并且地方政府的層级越低，对转移支付的依赖程度越强[1]。
第三，我国实行单一制的财政管理体制，中央财政进行兜底。中央对地方政府的债务承担隐性的担保责任，地方政府明白中中国不会让其不能破产，不然会影响社会稳定和金融秩序，中央作为社会主要责任人，成为最后兜底方。中央是财政风险的最后兜底方，一方面中央与地方的存在委托代理关系，但是这种委托代理管理中中央和地方的责任与义务划分不明确，相关法律制度不完善，另一方面中央进行财政兜底，降低了地方的偿债意识和债务风险意识，提高了地方政府财政资金不合理使用的可能性[2]。
（二）地方税体系不健全
第一，地方税体系结构不完善。首先，缺乏主体税种。“营改增”之后，地方税失去主体税种营业税，主体税种缺乏，地方税收主要依靠共享税增值税、企业所得税和个人所得税，共享税种的分享比例有待进一步调整和完善。地方独享税包括房产税、城镇土地使用税、契税等七种税种，税种虽然多，但是税源有限，税种杂，在一定时期内不能承担地方主体税种的重任，不能有效发挥组织地方政府财政收入的作用。地方税的收入规模小，在财政收入中所占的比重小，税收对财政收入的贡献度小。其次，地方税的税基流动性强，不利于地方税收入的稳定。在地方税收入中，流转税比重高，所得税比重低，不利于营造公平的市场环境，不利于地方经济的健康持续发展。
第二，地方缺乏税收管理权限，制约了地方发展经济、加强征管的积极性和主动性。地方不能根据本地的实际情况决定税率、税种等税收要素，不利于地方税收的合理增长。第四，地方税的征管体系不完善，征管难度大，不能形成对地方税款的应收尽收。地方税的税种多，税源分散，地方税自身的特点造成地方税征管难度较大。“营改增”后，原来以营业税为征收主体的地方税的征收体系不再适应现有地方税的征管，税务机关根据地方税体系结构的变化相应的调整征管体系需要一定的时间，制度、人员和设备的调整需要一定的过程。部分税种的征收权限在国地税之间、各地税之间划分不明确，地方税的征管手段落后，信息化水平低，信息不对称在一定程度上造成了地方税款的流失[3]。
（三）土地财政缺乏可持续性
地方政府开展“土地财政”，财政收入缺乏持续性。地方开展“土地财政”，侵占农业用地，转为商业用地，利用土地出让金获得大部分财政收入，利用土地出让金获得的收入进行投资，投资获得收益后进行又一轮投资。地方政府利用以土地资本为抵押，通过融资平台向银行进行借款。地方政府为了增加土地出让金收入，大力支持房地产发展，制约房产税的改革进程，制约了房地方税在增加地方税收，甚至充当地方主体税种的重要作用的发挥。各地的土地资源有限，政府可利用开发的空间有限，不能为地方提供持续的财政收入[4]。
（四）政府进行不合理举债
地方政府变化花样举债，没有充分考虑偿还能力。地方政府利用土地进行融资的空间越来越小，不得不转向融资来筹得财政资金。融资是地方政府发展经济和改善民生的重要手段，但是不合理的融资便酿成地方债务风险。部分政府部门对《预算法》等法律法规、政策规定中关于借债融资的理解不到位，没有严格按照融资的法定程度进行规范融资。政府债务风险的形成是一个循序渐进的过程，缺乏地方债务的约束与监督机制，就减少了将地方政府债务防患于未然和及时化解债务风险的机会。缺乏对地方债务的统一监管，地方债务的透明度低，增加了不合理融资的可能性。
（五）政府投资冲动
为了追求本地区的GDP增长，地方政府盲目进行投资，投资占据了政府的大量资金。举债进行项目投资具有盲目性，大力发展房地产业等，没有充分发挥投资对实体经济的带动作用。在进行投资前，没有充分考察项目的可行性、没有进行科学的投资预算，预算超支现象频发。项目建设过程中缺乏竞争机制，没有进行政府采购，由上级部门直接供给，增加了项目的建设成本，加重了政府的财政负担。许多建设项目没有产生预期的经济效益，导致债务拖欠，政府必须进行兜底还款，只能依赖土地出让金或者财政收入，增加了债务压力。
参考文献
[1]钟辉勇，陆铭.财政转移支付如何影响了地方政府债务？[J].金融研究，2015（09）：1-16.
[2]冼国明，冷艳丽.地方政府债务、金融发展与FDI——基于空间计量经济模型的实证分析[J].南开经济研究，2016（03）：52-74.
[3]姜子叶，胡育蓉.财政分权、预算软约束与地方政府债务[J].金融研究，2016（02）：198-206.
[4]王志浩.央地关系视角下的中国地方政府债务扩张[D].南京：南京大学，2016.
作者简介
王坤（1992—），女，汉族，河北保定市人，硕士研究生（在读），单位：河北大学管理学院财政学专业 研究方向：财税理论与政策。
（作者单位：河北大学管理学院）