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摘要：上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区的行政管理体制，均有各自特殊的改革经历又有共性的发展趋势。它们给舟山群岛新区行政管理体制改革带来的启示是：创新行政管理体制，须充分把握新区自身的特殊性、深刻认识体制改革的渐进性、始终关注体制运行的高效性、重点抓好行政区与功能区的协调性。具体在操作上，舟山群岛新区行政管理体制改革必须遵循渐进推进的原则，分步实施，即根据舟山群岛新区发展的不同阶段，来分阶段搞好机构设置与职能配置，打造一个适合新区不同发展阶段需要的职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。
关键词：舟山群岛；新区；体制创新
中图分类号：D523.5文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）05-0043-07
2011年6月30日国务院以国函[2011]77号文件批复设立浙江舟山群岛新区，2013年1月17日国务院又以国函[2013]15号文件正式批复《浙江舟山群岛新区发展规划》。而新区行政管理体制作为新区发展的重要组成部分，其重要性也毋庸置疑。管理体制如果没能适应或顺应新区发展的变化，则它很可能成为阻碍新区发展的“制度瓶颈”。当然体制问题很复杂，受到外界众多主客观因素的影响，但我们可以从其它国家级新区行政管理体制变迁发展的一般趋势中，找出一些方向性的规律，从而为未来舟山群岛新区体制创新提供理论参考。
一、国家级新区行政管理体制
变迁发展的一般趋势目前先于舟山群岛新区成立的国家级新区按时间排序分别为上海浦东新区、天津滨海新区与重庆两江新区。重庆两江新区设立时间较晚，在行政管理体制上尚有待进一步改革，而上海浦东新区与天津滨海新区自成立以来行政管理体制已作了几次大的变革与调整。通过深入研究，可以发现其他新区行政管理体制变迁发展的一般趋势，即新区行政管理体制自新区成立直至未来开发成熟，大致须经历三个阶段，作出三次大的调整。
（一）开发启动阶段——新区尚未成为独立行政区①
从上海浦东新区、天津滨海新区与重庆两江新区来看，新区范围的划定起初均非独立的行政区。上海市政府于1990年5月3日设立浦东开发办公室。并设立了四个开发公司这四个公司分别是：张江科技园区开发公司、外高桥保税区开发公司、金桥出口加工区开发公司和陆家嘴金融贸易区开发公司。，负责各自区内的开发建设和招商引资工作；天津市于1994年3月设立滨海新区领导小组。并于1995年6月成立滨海新区领导小组专职办公室，到2000年9月成立滨海新区党工委和管委会以取代滨海新区领导小组和办公室；重庆两江新区也采用管委会模式，只是在之上的市级层面还设有“两江新区开发建设领导小组”， 由重庆市主要领导组成，以加强在宏观层面对新区建设的规划和协调。
但是以上三大新区在初期的具体运作模式上各有特点：
1、上海浦东新区在开发区管理体制上呈现出“政企合一”的特点。即通过四大开发公司来推动浦东四大开发区的开发运作。开发公司作为开发主体，在开发之余还要承担市政设施建设和开发区内行政与社会管理职能。当然政府也会给其一定的政策与资金上的支持。
2、天津滨海新区在开发区管理体制上突出上级政府的集权。天津滨海新区主要涵盖三个功能区和三个行政区即塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区三个功能区。此外还涉及东丽区的无瑕街、津南区的葛沽镇两个部分。，虽然通过成立滨海新区党工委和管委会，来协调新区内各行政区和功能区的各项工作及跨行政区和功能区建设的项目。但滨海新区管委会并非领导机构，很难有效发挥指导和协调功能。新区内各个行政区和功能区功能区是指以某项经济社会功能为主建立的区域单元，一般具有较强的集聚扩散效应、社会经济效应等特点。功能区一般分为非经济功能区和经济功能区。非经济功能区是指行政区、居住区等与产业活动无直接关系的聚集区域。经济功能区一般是指经过国家（省级以上政府或国家有关部门）批准，在特定地域范围内、具有特定功能目标并享受特殊优惠政策的经济区域，一般包括经济特区、经济技术开发区、高新技术产业园区、保税区、出口加工区等多种形式。在行政上都直接对天津市人民政府负责，滨海新区管委会的行政管理权限也都集中在天津市人民政府。
3、重庆两江新区管理体制 “以原有行政区划和功能区为基础、以代管或直管为形式，以开发公司为纽带”。“以原有行政区划和功能区为基础、以代管或直管为形式”表现为“1+3”、“3托1”的管理模式。“1 +3”是指两江新区管理委员会（党工委）规划统筹北碚区部分地域、渝北区部分地域和江北区部分地域。“3托1”则是指两江新区管理委员会（党工委）受市政府委托代管北部新区管委会和两路寸滩保税港区管委会，并直接负责鱼石片区的开发建设，以三个区域的现有基础为支撑，推动整个新区的发展。“以开发公司为纽带”表现为在片区开发与建设上，成立由两江新区管委会控股、各行政区参股的“重庆两江新区开发投资集团有限公司”。开发新片区时，重庆两江新区开发投资集团有限公司与区里合资成立控股公司进行开发。由所在地的一名区委常委担任公司总经理，与两江新区任命的董事长一道领导公司负责片区的开发。通过以开发公司为纽带，实现开发成果共享以调动各方积极性。
（二）全面建设阶段——新区整合为独立的行政区，但各开发（功能）区尚未独立
由于新区的开发管理涉及到直辖市内不同的行政区域，鉴于自身利益考量，当新区发展到一定阶段，不同行政区域之间终将产生大量的矛盾。为了便于统一管理，消除和融合矛盾，这一阶段新区整合为独立的行政区。与此同时，管理体制上的矛盾下移，焦点则是新区下各开发（功能）区和各行政区之间的管理体制问题。
1.新区整合为独立的行政区
（1）上海浦东新区的整合经历。在浦东开发的起步和准备阶段，上海市虽然设立浦东开发办公室来协调上海市、各开发公司和“三区两县”开发区工作事宜。但在浦东开发的问题上“三区两县”有着自身的不同利益，浦东开发办协调困难。这迫使上海市下决心调整浦东新区的行政区划，一是撤消了川沙县和上海县的行政建制，二是将黄浦区、南市区和杨浦区中属于浦东规划的区域完全划归浦东新区管辖，并于1993年1月1日正式成立上海市浦东新区党工委和管委会，对浦东新区进行统一管理。在此基础上于2000年8月6日，浦东新区正式成立浦东新区政府，明确了法律地位，彻底消除了新区与所涉不同行政区各自为政、相互扯皮的现象。 （2）天津滨海新区的整合经历。滨海新区管委会是在新区尚未整合之前设立的，作为协调机构，职能很多而权力不足。它与所辖行政区都是同级别，没有实施区域管理所必需的人事任免权、财政调配权和土地管理权等，难以改变在利益驱动下各功能区自行其是、各行政区各自为政的状态。为此，2009年10月21日国务院批复同意天津市调整滨海新区行政区划。滨海新区管理体制改革的主要内容包括：撤销原先的滨海新区工委和管委会这个协调机构；撤销塘沽、汉沽、大港三个区级行政建制，其全境划归新成立的滨海新区行政区管辖。组建两类区委、区政府的派出机构，即城区管理机构和功能区管理机构。城区管理机构为塘沽、汉沽、大港3个工委和管委会，主要行使社会管理职能，保留经济管理职能。功能区管理机构为九个功能区党组和管委会，主要行使经济发展职能。这样从根本上消除了新区与所涉不同行政区的矛盾。
2.新区整合后的体制改革重点
新区整合为独立的行政区后，新区与功能区（开发区）的协调问题还没有解决。如何解决新区及次级行政区与开发（功能）区的矛盾，这已成为管理体制改革的重点。这方面最典型的是上海浦东新区。
2000年浦东新区政府正式成立后，在新区下面次级体制调整上先后走了三步。第一步，成立开发区管委会，实行政企分离。开发公司逐渐实施市场化运作，不再承担行政与社会管理职能。四大开发区的一些管理职能或上收到新区政府，或交由新成立的开发区管委会2000年成立了张江开发区管委会，2002年5月31日，上海金桥出口加工区（南区）管委会和浦东海关驻金桥出口加工区办事处也正式挂牌；陆家嘴开发区管委会尽管当时未成立，但也进入了筹备状态。承担。这一体制持续到2005年前后。第二步，成立功能区管委会。将各开发区管委会与邻近街镇组合，陆续设立陆家嘴、张江、外高桥、金桥、川沙、三林六大功能区。目的是通过强化“区镇联动”，来加大开发区对周边地区的辐射带动作用。新区委托功能区管委会对邻近街镇履行相应的行政管理职能。第三步，自2010年南汇区并入浦东新区之后，浦东新区取消了功能区管委会，重回开发区管委会体制，打造“7+1” “7”为上海综合保税区板块、上海临港产业区板块、陆家嘴金融贸易区板块、张江高科技园区板块、金桥出口加工区板块、临港主城区板块、国际旅游度假区板块，“1”为后世博板块产业布局，让开发区专心搞开发。同时基于扁平化管理理念对38个街镇下放财权、事权，由新区政府直接管辖领导，与开发区互不隶属。各开发区管委会主任均由分管副区长兼任，以密切开发区管委会与新区政府的联系，更好地协调管委会下各开发公司的统一运作。
（三）成熟运行阶段——各开发（功能）区逐渐转变为独立行政区
从上海浦东新区、天津滨海新区的行政管理体制变迁来看，当初整个浦东新区和滨海新区就是一个经济开发（功能）区，而这个经济开发（功能）区又分属于不同行政区，使得各自为政不可避免。为此上海和天津都采取了同一方法，即整合行政区划，使新区成为独立行政区。但新区内也存在次级的行政区与开发（功能）区问题。并且，随着各开发（功能）区开发任务的完成，次级经济开发（功能）区的管委会很难胜任愈加繁重的社会管理任务，于是次级经济开发（功能）区的管委会转变为一级政府、次级经济开发（功能）区转变为行政区势所必然。因此，当新区进入成熟时期，新区内各开发（功能）区及管委会也将完成历史使命、退出历史舞台。新区内原开发（功能）区层面的行政机构的功能定位也将从原来的重经济开发向重社会管理与公共服务转变。
二、国家级新区体制变迁对舟山群岛
新区体制创新的启示上海浦东新区等国家级新区的行政管理体制变迁，给舟山群岛新区创新行政管理体制具有重要的启示意义。
（一）创新行政管理体制应体现新区自身的特殊性
从其他新区来看，没有哪个新区的管理体制是完全相同的，这是因为每个新区的历史传统、地理环境、行政区域构成以及经济发展水平等方面都存在诸多不同。即每个新区行政管理体制的改革必须要考虑其自身的特殊性。就舟山群岛新区而言，其特殊性主要体现在以下四个方面：
1.全域型。舟山群岛新区的范围涵盖舟山整个行政区域，这是与其它国家级新区的最大不同。其它新区无论是上海浦东新区、天津滨海新区还是重庆两江新区，在其设立之初，新区范围的划定并未完全按照行政区划来，新区的开发管理涉及到直辖市内不同的区级政府。从新区行政管理体制变迁发展的三个阶段来看，舟山群岛新区的全域性特点意味着舟山群岛新区行政管理体制构建可以省去第一个阶段，直接进入第二个阶段。即行政管理体制改革重在调整新区内的次级管理体制。
2.群岛型。舟山群岛新区是依群岛而设的新区，辖内涵盖1390个岛屿及其临近海域，且岛屿分散，陆地面积狭小。这一区域特征造成功能区划分困难，也很难形成大规模、集中性的开发功能园区。此外，宽广的海域加上众多分散的离岛，给新区管理增加难度，难以大幅度精简机构、实现扁平化管理。
3.后发型。舟山群岛新区是继上海浦东、天津滨海、重庆两江之后设立的第四个国家级新区。作为后发型新区，一方面，舟山群岛新区可以借鉴其它新区的成功经验，少走弯路，充分发挥后发优势；另一方面，舟山群岛新区是首个以海洋经济为主题的国家级新区，没有现成的管理模式可借鉴，行政管理体制创新的难度更大。
4.省辖型。与其它三个新区都是直辖市内设立的新区不同，舟山群岛新区是首个在省辖地级市层面设立的新区。这就赋予舟山群岛新区特殊的历史使命，其在土地、财税、规划等方面的行政管理体制及其优惠政策等方面，将为省辖型新区提供参照样本，起到示范和导向作用。
（二）创新行政管理体制应认识体制改革的渐进性
没有哪个新区的管理体制是一步到位、一成不变的。浦东新区从“开发办——管委会——新区政府”的演变过程历时10年从1990年国家批准开发到2000年新区政府成立。；滨海新区从“开发领导小组——管委会——新区政府” 的演变过程历时15年从1994年天津成立滨海新区开发领导小组，到2000年新区成立管委会，再到2006年被中央批准为国家级综合配套改革试验区，最后到2009年11月份组建滨海新区政府。。之后它们在新区次级层面的管理体制变革一直持续至今。无论是上海浦东新区还是天津滨海新区，目前运行的行政管理体制还是存在一些问题，有待在实践中不断探索完善。新区行政管理体制构建的渐进性特点十分明显。 1.新区的不同发展阶段对政府职能有不同要求。通常在新区建设启动初期，更多地依赖政府在土地、资金及政策上的扶持，从而推动新区的开发建设进程。而当新区发展日益成熟时，政府的职能重点转移到保障市场主体有序竞争和社会管理上。而新区政府职能重心的转移必然要求行政管理体制做出相应的调整。
2.最佳的管理幅度与管理层级需要在实践中逐步探寻。虽然行政体制改革的总体方向是大部门、扁平化。但是在新区的不同发展阶段，如何把握好“度”以发挥最佳行政效能，这需要在新区的管理实践中不断探索。
3.不同发展阶段的开发模式对新区管理体制有不同要求。在新区开发建设早中期，通常采用“政企合一”的开发模式，上海浦东新区与天津滨海新区都是如此。但当新区的开发建设进入相对成熟阶段，政企分开是必然，政府的全资开发公司也必须转型，从而促使政府调整行政体制重新分配管理职能。
此外，新区行政体制改革过程中对行政区和功能区的调整与整合也会受到旧有体制机制的困扰，使得行政管理体制改革更加复杂，更需要根据现实发展情况，分阶段逐步推进，在不同发展阶段采取不同体制。总之新区管理体制只有在经历渐进改革、不断调整之后，才会逐渐趋于合理。
（三）创新行政管理体制应寻求体制运行的高效性
高效运行的管理体制是推动新区又好又快发展的重要保障。从各大新区的改革实践来看，都非常注重新区管理体制的运行效率，突出地表现为“少机构、大部门、扁平化、高服务”上。
1.少机构。即机构设置少而精。浦东新区在1992 年设立党工委、管委会后，总共只设立10个部门，却涵盖了党委和政府主要的工作领域。滨海新区区域面积2270平方公里，行政区域面积大且区域构成情况复杂，但滨海新区政府的内设机构也只有19个。
2.大部门。即推行大部门体制，将职能相近、交叉的部门加以优化组合。浦东新区自1992年设立管委会时就尝试实行大部门管理体制。如社会发展局，就囊括了新区科技、教育、卫生、文化、体育、民政等领域的管理服务工作；办公室的职能则涵盖了外事、宣传、档案、对外接待、统战等职能范围。这样既避免了部门间权责不清、相互扯皮的现象，同时有利于精简行政审批流程，节约行政成本。
3.扁平化。即减少层级，向下放权。扁平化管理是新区行政体制的共同特点。如浦东新区尽管内部体制多变，但在纵向权力结构上基本维持“新区—乡镇（街道办事处）”的二级权力结构模式，开发区与街镇平级互不隶属，都直接接受新区政府管辖领导。此外与浦东新区对下面街镇放权类似，滨海新区也向下放权，让城区管委会和功能区管委会享有“扩大的区级权限”。通过放权来实现扁平化管理，提高行政效能。
4.高服务。即提供高档次、高水准的优质公共服务，使新区成为服务型政府的典范。如浦东新区建立了覆盖全区的区级市民中心、功能区事务办理服务中心和街道社区事务受理服务中心，形成了便民高效的不同层级的公共服务平台。同时充分发挥社会潜力，利用社会组织承担了大量原本属于政府的职能。如新区的经济法律咨询服务中心、税务咨询事务所、环保科技咨询事务所、报关中心、劳务中心、人才交流中心等社会组织提供咨询媒介服务，起到了很好的作用。
（四）创新行政管理体制须重点抓好行政区与功能区的协调性
行政区与功能区的协调性是舟山群岛新区管理体制设计所必须重点考虑的因素。因为正如前面所提到的“行政区与开发（功能）区的不断转换是新区行政管理体制改革的一大特点和趋势”。而行政区与开发（功能）区的转换背后就涉及到行政区与功能区的协调性问题。这也是目前其它国家级新区体制变革所经历的两大阶段中所要解决的核心问题。而且是到目前为止仍没有完全解决好的一大难题。上海浦东新区和天津滨海新区都是如此。
上海浦东新区一直试图协调好新区与新区辖内两个层面行政区与功能区的关系。新区设立之初，为消除“三区两县”在浦东开发的问题上的利益分歧，新区整合成独立行政区，并正式成立上海市浦东新区党工委、管委会，全面履行浦东新区的开发建设和社会管理职能。避免了各自为政、相互扯皮的现象。但是由于管委会法律地位不明确，在行使权力的时受到一定的制约。为此于2000年8月6日，浦东新区正式成立浦东新区政府。浦东新区政府正式成立，虽在新区层面解决了行政区与功能区的不协调问题，但是在新区之下的次级层面的行政区与功能区的协调性并没有解决。因此浦东新区政府成立之后，协调重点转向新区之下的次级层面行政区与功能区的关系。为此于2004年9月开始陆续设立六大功能区，通过“区镇联动”，发挥功能区的辐射作用，推动地区平衡发展。此后产生了开发区与周边街镇发展的协调问题，新区对38个街镇下放财权事权、开发区和街镇互不隶属，这都隐含着38个街镇与功能（开发区）之间的重复建设和恶性竞争的可能，所以如何理顺街镇与功能区的竞合关系，成为浦东新区管理体制改革完善的一大课题。
作为天津市政府派出机构的滨海新区管理委员会由于行政级别不够，缺乏足够授权，难以发挥“协调”功能。从而导致新区内行政区和功能区基于自身利益在发展中各自为政、盲目竞争和无序开发。为此2009年之后天津滨海新区整合为一级政府，管理体制变革的核心是组建两类区委、区政府的派出机构。一类是城区管理机构，主要行使社会管理职能，保留经济管理职能。一类是功能区管理机构，主要行使经济发展职能。这样做隐含着两大问题：一是城区管委会也保留有经济管理的职能，在具体的运作中仍存在着与功能区管理机构的经济发展职能产生一定冲突的可能。二是两类管理职能机构并行运转、互相配合，仍然存在一定程度的协调问题。并且从长远来看，功能区与行政区的融合是趋势，两类管理职能机构并行运作只是作为过渡的权宜之策，但却可能会为新区未来的后续改革增加难度。
综上所述，行政区与功能区的协调性是新区管理体制建设的重点。要在体制设计上能确保在共同发展的前提下各有侧重，即行政区重在加强社会管理、提供优质公共服务，功能区要加强开发建设，促进区域融合发展。 三、舟山群岛新区行政管理
体制创新的基本思路基于前面分析，笔者认为舟山群岛新区行政管理体制改革必须遵循渐进原则，分步实施，即根据舟山群岛新区发展的不同阶段，来分阶段搞好机构设置与职能配置，打造一个适合新区不同发展阶段需要的职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。
（一）开发启动阶段：布局产业功能区域
鉴于舟山群岛新区的全域型特点，无须象其它国家级新区那样过多地考虑新区层面的架构。在开发启动阶段，新区层面的组织架构只需一套班子两块牌子就行，即在舟山市委市政府的基础上多挂个“浙江舟山群岛新区党工委和管委会”牌子，不必另行增设领导人员与机构。此阶段新区的工作重心是尽快搞好开发工作，制定近期行动计划，逐步把新区规划付诸实施。相应地行政管理体制改革重在调整新区内的次级管理体制，即布局好产业功能区，并理顺各产业功能区与市、县（区）及乡镇（街道）的关系。
1、争取获得省级经济社会管理权限
在新区层面充分利用好“浙江舟山群岛新区党工委和管委会”牌子，尽快争取到省级经济社会管理权限。同时强化管委会在制定发展规划、统筹产业布局、推动基础设施建设以及协调处理重大问题等方面的组织领导职能，实现“管委会”体制的高效性与现有管理体制决策、执行、监督合理分工的科学性有机统一。
2、设置若干开发导向的经济功能区
在新区次级层面按照“一体一圈五岛群”总体开发格局，设置若干开发导向的经济功能区，作为新区开发的主体。经济功能区的设立要体现四大原则，即符合《浙江舟山群岛新区规划》，尊重既有开发现状，有利于功能培育和集聚效应发挥和便于实际管理。按照《浙江舟山群岛新区规划》中提到的五大功能岛群可以设立六横临港产业功能区、金塘港航物流功能区、普陀国际旅游岛群功能区、嵊泗渔业和旅游岛群功能区等；按舟山本岛主体“南生活、中生态、北生产”的发展格局，可设立舟山南部金融商贸功能区和舟山北部海洋新兴产业带功能区；按照全力打造港航物流核心圈的规划可设立岱山港航物流核心圈功能区；此外还有基于提升对外开放层次需要而正在建设的舟山港综合保税区等。经济功能区要成立党工委和管委会，作为舟山群岛新区党工委和管委会的派出机构，并合理划分新区管委会与经济功能区之间的职能范围。同时要引入市场机制，设立实体性的投资开发公司，实行企业化运作，负责各功能区的开发投资和招商等工作。
3、处理好各产业功能区与县（区）、乡镇（街道）的关系
要理顺新区不同层面的关系，尽量减少摩擦。尤其是要处理好各产业功能区与县（区）、乡镇（街道）的关系。因为功能区与所在行政区的矛盾是其它国家级新区在体制变迁过程中一直存在且较难解决的一个问题。所以在开发启动阶段我们不能奢望一下子从根本上彻底理顺两者之间的关系，而是基于新区开发的需要先搭起各功能区的架子并初步理顺和规范与行政区的关系。功能区与所在行政区的矛盾，说到底其问题的根源在于功能区的管辖权是否属于所在的行政区及跨行政区的功能区的利益协调问题。因此解决的初步办法有两个：单一行政区内的功能区由所在行政区管辖或代管。比如六横临港产业功能区由普陀区管辖或代管、金塘港航物流功能区由定海区管辖或代管。这样做的好处是发挥所在行政区政府的积极性，避免所在行政区政府为发展地方经济而另搞一套与功能区恶性竞争。而跨行政区的功能区由各行政区的共同上级政府管辖，比如跨县区的舟山北部海洋新兴产业带功能区、舟山南部金融商贸功能区由新区管委会和市政府管辖，跨乡镇（街道）的嵊泗渔业和旅游岛群功能区由嵊泗县政府管辖。但各行政区可参照重庆两江新区模式共同组建开发投资公司，在利益共享基础上初步形成各层级共同搞好功能区的合力。各功能区重点承担经济开发职责，辖区政府配合搞好包括功能区在内的社会管理和公共服务工作。
（二）全面建设阶段：调整行政区划层级
随着新区开发的全面推进，调整行政区划、实现扁平化管理就成为势在必然。
1、所有跨行政区的功能区全部变为全域型功能区
功能区与行政区的矛盾，多源于功能区的跨行政区设立而引发的。调整行政区划，其目的就是要调整和整合行政区，使所有功能区不再跨乡镇（街道）、跨县（区）。为此首先要调整乡镇（街道）行政区域，功能区内的乡镇（街道）其行政区域不得延伸到功能区之外，使功能区内的乡镇（街道）完全从属于功能区。其次对于跨县（区）的功能区要独立于所跨县（区），为第二步裁撤县（区）作准备。
2、以功能区取代县（区）成为市（新区）的直接所属的区域性管理机构
功能区管理所辖区域范围内经济、文化与社会事务，重点是搞好开发工作。对于区域范围较大的功能区（可定为正处级），之下可设立若干街道（乡镇）。街道（乡镇）的职能重心是搞好基层文化建设和社会管理与服务工作。对于区域范围较小的功能区（可定为副处级），之下可不设立街道（乡镇），直接管理下属各社区。功能区与行政区的合一，可彻底消除两者之间的利益冲突。对于裁撤县（区）后不在任何功能区内的少数街道（乡镇）则可由就近功能区进行托管。对于个别不在任何功能区内经济实力很强的乡镇（街道）则可以提升其规格（或与就近乡镇街道进行整合后再提升其规格，享有副处级别），赋予其更大的经济社会管理权限。也就是说裁撤县（区）后，市（新区）的直接下属区域性的管理组织为“功能区+强乡镇（街道）”。在纵向层级上，“市（新区）——强乡镇（街道）”与“市（新区）——功能区——乡镇（街道）”两种模式并存，这样既努力实现扁平化管理，又不搞一刀切，从而建立起“与舟山群岛新区建设发展相适应，与行政区划相协调的机构精简、职能综合、结构合理、运作高效的行政管理体制”见《浙江舟山群岛新区规划》，第41页。。
3、下放权力，转变职能，理顺关系
在纵向上理顺市（新区）、功能区和强乡镇（街道）的关系。完善财政管理体制，同时将政府的职能重心下移，扩大功能区和强乡镇（街道）的经济社会管理权限。深化行政审批制度改革，按照“审批向中心集中、服务向基层延伸”的思路，探索“一级”审批管理服务模式，提高行政效能。即将行政许可类事项统筹到市级审批办证服务中心，将便民类审批服务事项下放至各功能区、乡镇（街道）的服务中心。在横向上理顺政府、市场与社会的关系，激发全社会创造活力，真正实现“小政府、大社会”的管理格局。为此政府职能要突出“创造良好的新区发展环境、提供优质的公共服务”上，减少对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场的力量与竞争机制的作用。这是实现新区“小政府”的前提。此外“小政府”离不开健全发达的社会组织来承载接府卸载的职能，政府还必须进一步转变理念，积极培育社会中介组织，鼓励其他各类社会组织的发展，充分发挥社会组织在社会服务性和事务性工作中的作用。
（三）成熟运行阶段：回归常态行政管理
所谓的成熟运行阶段可以从两个方面来理解，一是基本实现了国家对舟山群岛新区发展的战略定位和发展目标；二是舟山群岛新区自身的港口、岸线、土地等资源已近开发极限，要再想进行持续性地大规模开发已不可能。这两点归结为一点就是舟山群岛新区已经完成了开发使命，之后的工作重心是维持新区的日常运作，强化社会管理与公共服务，保障群众的民主权利，促进社会的公平正义等，这些只有一级完整的政府才能胜任，而原来功能区管委会体制设计的初衷重在开发，将难以适应新区开发使命完成后工作重心的转移，所以改革管委会体制，重新建立了一级政府、回归常态行政管理势所必然。
1、成立舟山群岛新区政府
撤销原来的舟山群岛新区管委会及舟山市政府几套班子，成立舟山群岛新区政府，包括新区人大及政协等几套班子；提升新区级别，使之享有副省级级别，具有一定的制定地方性法规和地方规章的权限，便于舟山群岛新区从自身实际出发更好地管理新区。
2、新区下属的功能区统一改为“区”
撤销原来新区所属的各功能区管委会（舟山港综合保税区管委会除外，因为舟山港综合保税区有可能发展为舟山自由贸易区或舟山自由港区），原来新区下属的“功能区+乡镇（街道）”统一改为“区”， 提升其级别，使之享有副厅级级别。成立区政府及区人大、政协等几套班子，综合管理所属区域范围内政治、经济、文化与社会事务。
3、对于“区”政府之下是否设立乡镇（街道）可灵活处置
基于偏平化管理及提高行政效率的考量，对于“区”政府之下是否设立乡镇（街道）可灵活处置。对于区域范围大的“区”，可根据情况设立乡镇（街道），对于区域范围不太大的“区”，可不设立乡镇（街道），而直接管理下面各社区机构。上面不设乡镇（街道）的社区，应强化其力量，增配人员、增拨经费。
总之，在成熟运行阶段需要建立完整的管理体系，回归常态化的行政管理，这既有利于政府职能的实现，也有利于新区群众通过制度化的渠道来参政议政，从而密切新区政府与群众的联系，为新区发展营造和谐、稳定、公平、公正的行政环境。
（责任编辑：吴锦良）
关键词：舟山群岛；新区；体制创新
中图分类号：D523.5文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）05-0043-07
2011年6月30日国务院以国函[2011]77号文件批复设立浙江舟山群岛新区，2013年1月17日国务院又以国函[2013]15号文件正式批复《浙江舟山群岛新区发展规划》。而新区行政管理体制作为新区发展的重要组成部分，其重要性也毋庸置疑。管理体制如果没能适应或顺应新区发展的变化，则它很可能成为阻碍新区发展的“制度瓶颈”。当然体制问题很复杂，受到外界众多主客观因素的影响，但我们可以从其它国家级新区行政管理体制变迁发展的一般趋势中，找出一些方向性的规律，从而为未来舟山群岛新区体制创新提供理论参考。
一、国家级新区行政管理体制
变迁发展的一般趋势目前先于舟山群岛新区成立的国家级新区按时间排序分别为上海浦东新区、天津滨海新区与重庆两江新区。重庆两江新区设立时间较晚，在行政管理体制上尚有待进一步改革，而上海浦东新区与天津滨海新区自成立以来行政管理体制已作了几次大的变革与调整。通过深入研究，可以发现其他新区行政管理体制变迁发展的一般趋势，即新区行政管理体制自新区成立直至未来开发成熟，大致须经历三个阶段，作出三次大的调整。
（一）开发启动阶段——新区尚未成为独立行政区①
从上海浦东新区、天津滨海新区与重庆两江新区来看，新区范围的划定起初均非独立的行政区。上海市政府于1990年5月3日设立浦东开发办公室。并设立了四个开发公司这四个公司分别是：张江科技园区开发公司、外高桥保税区开发公司、金桥出口加工区开发公司和陆家嘴金融贸易区开发公司。，负责各自区内的开发建设和招商引资工作；天津市于1994年3月设立滨海新区领导小组。并于1995年6月成立滨海新区领导小组专职办公室，到2000年9月成立滨海新区党工委和管委会以取代滨海新区领导小组和办公室；重庆两江新区也采用管委会模式，只是在之上的市级层面还设有“两江新区开发建设领导小组”， 由重庆市主要领导组成，以加强在宏观层面对新区建设的规划和协调。
但是以上三大新区在初期的具体运作模式上各有特点：
1、上海浦东新区在开发区管理体制上呈现出“政企合一”的特点。即通过四大开发公司来推动浦东四大开发区的开发运作。开发公司作为开发主体，在开发之余还要承担市政设施建设和开发区内行政与社会管理职能。当然政府也会给其一定的政策与资金上的支持。
2、天津滨海新区在开发区管理体制上突出上级政府的集权。天津滨海新区主要涵盖三个功能区和三个行政区即塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区三个功能区。此外还涉及东丽区的无瑕街、津南区的葛沽镇两个部分。，虽然通过成立滨海新区党工委和管委会，来协调新区内各行政区和功能区的各项工作及跨行政区和功能区建设的项目。但滨海新区管委会并非领导机构，很难有效发挥指导和协调功能。新区内各个行政区和功能区功能区是指以某项经济社会功能为主建立的区域单元，一般具有较强的集聚扩散效应、社会经济效应等特点。功能区一般分为非经济功能区和经济功能区。非经济功能区是指行政区、居住区等与产业活动无直接关系的聚集区域。经济功能区一般是指经过国家（省级以上政府或国家有关部门）批准，在特定地域范围内、具有特定功能目标并享受特殊优惠政策的经济区域，一般包括经济特区、经济技术开发区、高新技术产业园区、保税区、出口加工区等多种形式。在行政上都直接对天津市人民政府负责，滨海新区管委会的行政管理权限也都集中在天津市人民政府。
3、重庆两江新区管理体制 “以原有行政区划和功能区为基础、以代管或直管为形式，以开发公司为纽带”。“以原有行政区划和功能区为基础、以代管或直管为形式”表现为“1+3”、“3托1”的管理模式。“1 +3”是指两江新区管理委员会（党工委）规划统筹北碚区部分地域、渝北区部分地域和江北区部分地域。“3托1”则是指两江新区管理委员会（党工委）受市政府委托代管北部新区管委会和两路寸滩保税港区管委会，并直接负责鱼石片区的开发建设，以三个区域的现有基础为支撑，推动整个新区的发展。“以开发公司为纽带”表现为在片区开发与建设上，成立由两江新区管委会控股、各行政区参股的“重庆两江新区开发投资集团有限公司”。开发新片区时，重庆两江新区开发投资集团有限公司与区里合资成立控股公司进行开发。由所在地的一名区委常委担任公司总经理，与两江新区任命的董事长一道领导公司负责片区的开发。通过以开发公司为纽带，实现开发成果共享以调动各方积极性。
（二）全面建设阶段——新区整合为独立的行政区，但各开发（功能）区尚未独立
由于新区的开发管理涉及到直辖市内不同的行政区域，鉴于自身利益考量，当新区发展到一定阶段，不同行政区域之间终将产生大量的矛盾。为了便于统一管理，消除和融合矛盾，这一阶段新区整合为独立的行政区。与此同时，管理体制上的矛盾下移，焦点则是新区下各开发（功能）区和各行政区之间的管理体制问题。
1.新区整合为独立的行政区
（1）上海浦东新区的整合经历。在浦东开发的起步和准备阶段，上海市虽然设立浦东开发办公室来协调上海市、各开发公司和“三区两县”开发区工作事宜。但在浦东开发的问题上“三区两县”有着自身的不同利益，浦东开发办协调困难。这迫使上海市下决心调整浦东新区的行政区划，一是撤消了川沙县和上海县的行政建制，二是将黄浦区、南市区和杨浦区中属于浦东规划的区域完全划归浦东新区管辖，并于1993年1月1日正式成立上海市浦东新区党工委和管委会，对浦东新区进行统一管理。在此基础上于2000年8月6日，浦东新区正式成立浦东新区政府，明确了法律地位，彻底消除了新区与所涉不同行政区各自为政、相互扯皮的现象。 （2）天津滨海新区的整合经历。滨海新区管委会是在新区尚未整合之前设立的，作为协调机构，职能很多而权力不足。它与所辖行政区都是同级别，没有实施区域管理所必需的人事任免权、财政调配权和土地管理权等，难以改变在利益驱动下各功能区自行其是、各行政区各自为政的状态。为此，2009年10月21日国务院批复同意天津市调整滨海新区行政区划。滨海新区管理体制改革的主要内容包括：撤销原先的滨海新区工委和管委会这个协调机构；撤销塘沽、汉沽、大港三个区级行政建制，其全境划归新成立的滨海新区行政区管辖。组建两类区委、区政府的派出机构，即城区管理机构和功能区管理机构。城区管理机构为塘沽、汉沽、大港3个工委和管委会，主要行使社会管理职能，保留经济管理职能。功能区管理机构为九个功能区党组和管委会，主要行使经济发展职能。这样从根本上消除了新区与所涉不同行政区的矛盾。
2.新区整合后的体制改革重点
新区整合为独立的行政区后，新区与功能区（开发区）的协调问题还没有解决。如何解决新区及次级行政区与开发（功能）区的矛盾，这已成为管理体制改革的重点。这方面最典型的是上海浦东新区。
2000年浦东新区政府正式成立后，在新区下面次级体制调整上先后走了三步。第一步，成立开发区管委会，实行政企分离。开发公司逐渐实施市场化运作，不再承担行政与社会管理职能。四大开发区的一些管理职能或上收到新区政府，或交由新成立的开发区管委会2000年成立了张江开发区管委会，2002年5月31日，上海金桥出口加工区（南区）管委会和浦东海关驻金桥出口加工区办事处也正式挂牌；陆家嘴开发区管委会尽管当时未成立，但也进入了筹备状态。承担。这一体制持续到2005年前后。第二步，成立功能区管委会。将各开发区管委会与邻近街镇组合，陆续设立陆家嘴、张江、外高桥、金桥、川沙、三林六大功能区。目的是通过强化“区镇联动”，来加大开发区对周边地区的辐射带动作用。新区委托功能区管委会对邻近街镇履行相应的行政管理职能。第三步，自2010年南汇区并入浦东新区之后，浦东新区取消了功能区管委会，重回开发区管委会体制，打造“7+1” “7”为上海综合保税区板块、上海临港产业区板块、陆家嘴金融贸易区板块、张江高科技园区板块、金桥出口加工区板块、临港主城区板块、国际旅游度假区板块，“1”为后世博板块产业布局，让开发区专心搞开发。同时基于扁平化管理理念对38个街镇下放财权、事权，由新区政府直接管辖领导，与开发区互不隶属。各开发区管委会主任均由分管副区长兼任，以密切开发区管委会与新区政府的联系，更好地协调管委会下各开发公司的统一运作。
（三）成熟运行阶段——各开发（功能）区逐渐转变为独立行政区
从上海浦东新区、天津滨海新区的行政管理体制变迁来看，当初整个浦东新区和滨海新区就是一个经济开发（功能）区，而这个经济开发（功能）区又分属于不同行政区，使得各自为政不可避免。为此上海和天津都采取了同一方法，即整合行政区划，使新区成为独立行政区。但新区内也存在次级的行政区与开发（功能）区问题。并且，随着各开发（功能）区开发任务的完成，次级经济开发（功能）区的管委会很难胜任愈加繁重的社会管理任务，于是次级经济开发（功能）区的管委会转变为一级政府、次级经济开发（功能）区转变为行政区势所必然。因此，当新区进入成熟时期，新区内各开发（功能）区及管委会也将完成历史使命、退出历史舞台。新区内原开发（功能）区层面的行政机构的功能定位也将从原来的重经济开发向重社会管理与公共服务转变。
二、国家级新区体制变迁对舟山群岛
新区体制创新的启示上海浦东新区等国家级新区的行政管理体制变迁，给舟山群岛新区创新行政管理体制具有重要的启示意义。
（一）创新行政管理体制应体现新区自身的特殊性
从其他新区来看，没有哪个新区的管理体制是完全相同的，这是因为每个新区的历史传统、地理环境、行政区域构成以及经济发展水平等方面都存在诸多不同。即每个新区行政管理体制的改革必须要考虑其自身的特殊性。就舟山群岛新区而言，其特殊性主要体现在以下四个方面：
1.全域型。舟山群岛新区的范围涵盖舟山整个行政区域，这是与其它国家级新区的最大不同。其它新区无论是上海浦东新区、天津滨海新区还是重庆两江新区，在其设立之初，新区范围的划定并未完全按照行政区划来，新区的开发管理涉及到直辖市内不同的区级政府。从新区行政管理体制变迁发展的三个阶段来看，舟山群岛新区的全域性特点意味着舟山群岛新区行政管理体制构建可以省去第一个阶段，直接进入第二个阶段。即行政管理体制改革重在调整新区内的次级管理体制。
2.群岛型。舟山群岛新区是依群岛而设的新区，辖内涵盖1390个岛屿及其临近海域，且岛屿分散，陆地面积狭小。这一区域特征造成功能区划分困难，也很难形成大规模、集中性的开发功能园区。此外，宽广的海域加上众多分散的离岛，给新区管理增加难度，难以大幅度精简机构、实现扁平化管理。
3.后发型。舟山群岛新区是继上海浦东、天津滨海、重庆两江之后设立的第四个国家级新区。作为后发型新区，一方面，舟山群岛新区可以借鉴其它新区的成功经验，少走弯路，充分发挥后发优势；另一方面，舟山群岛新区是首个以海洋经济为主题的国家级新区，没有现成的管理模式可借鉴，行政管理体制创新的难度更大。
4.省辖型。与其它三个新区都是直辖市内设立的新区不同，舟山群岛新区是首个在省辖地级市层面设立的新区。这就赋予舟山群岛新区特殊的历史使命，其在土地、财税、规划等方面的行政管理体制及其优惠政策等方面，将为省辖型新区提供参照样本，起到示范和导向作用。
（二）创新行政管理体制应认识体制改革的渐进性
没有哪个新区的管理体制是一步到位、一成不变的。浦东新区从“开发办——管委会——新区政府”的演变过程历时10年从1990年国家批准开发到2000年新区政府成立。；滨海新区从“开发领导小组——管委会——新区政府” 的演变过程历时15年从1994年天津成立滨海新区开发领导小组，到2000年新区成立管委会，再到2006年被中央批准为国家级综合配套改革试验区，最后到2009年11月份组建滨海新区政府。。之后它们在新区次级层面的管理体制变革一直持续至今。无论是上海浦东新区还是天津滨海新区，目前运行的行政管理体制还是存在一些问题，有待在实践中不断探索完善。新区行政管理体制构建的渐进性特点十分明显。 1.新区的不同发展阶段对政府职能有不同要求。通常在新区建设启动初期，更多地依赖政府在土地、资金及政策上的扶持，从而推动新区的开发建设进程。而当新区发展日益成熟时，政府的职能重点转移到保障市场主体有序竞争和社会管理上。而新区政府职能重心的转移必然要求行政管理体制做出相应的调整。
2.最佳的管理幅度与管理层级需要在实践中逐步探寻。虽然行政体制改革的总体方向是大部门、扁平化。但是在新区的不同发展阶段，如何把握好“度”以发挥最佳行政效能，这需要在新区的管理实践中不断探索。
3.不同发展阶段的开发模式对新区管理体制有不同要求。在新区开发建设早中期，通常采用“政企合一”的开发模式，上海浦东新区与天津滨海新区都是如此。但当新区的开发建设进入相对成熟阶段，政企分开是必然，政府的全资开发公司也必须转型，从而促使政府调整行政体制重新分配管理职能。
此外，新区行政体制改革过程中对行政区和功能区的调整与整合也会受到旧有体制机制的困扰，使得行政管理体制改革更加复杂，更需要根据现实发展情况，分阶段逐步推进，在不同发展阶段采取不同体制。总之新区管理体制只有在经历渐进改革、不断调整之后，才会逐渐趋于合理。
（三）创新行政管理体制应寻求体制运行的高效性
高效运行的管理体制是推动新区又好又快发展的重要保障。从各大新区的改革实践来看，都非常注重新区管理体制的运行效率，突出地表现为“少机构、大部门、扁平化、高服务”上。
1.少机构。即机构设置少而精。浦东新区在1992 年设立党工委、管委会后，总共只设立10个部门，却涵盖了党委和政府主要的工作领域。滨海新区区域面积2270平方公里，行政区域面积大且区域构成情况复杂，但滨海新区政府的内设机构也只有19个。
2.大部门。即推行大部门体制，将职能相近、交叉的部门加以优化组合。浦东新区自1992年设立管委会时就尝试实行大部门管理体制。如社会发展局，就囊括了新区科技、教育、卫生、文化、体育、民政等领域的管理服务工作；办公室的职能则涵盖了外事、宣传、档案、对外接待、统战等职能范围。这样既避免了部门间权责不清、相互扯皮的现象，同时有利于精简行政审批流程，节约行政成本。
3.扁平化。即减少层级，向下放权。扁平化管理是新区行政体制的共同特点。如浦东新区尽管内部体制多变，但在纵向权力结构上基本维持“新区—乡镇（街道办事处）”的二级权力结构模式，开发区与街镇平级互不隶属，都直接接受新区政府管辖领导。此外与浦东新区对下面街镇放权类似，滨海新区也向下放权，让城区管委会和功能区管委会享有“扩大的区级权限”。通过放权来实现扁平化管理，提高行政效能。
4.高服务。即提供高档次、高水准的优质公共服务，使新区成为服务型政府的典范。如浦东新区建立了覆盖全区的区级市民中心、功能区事务办理服务中心和街道社区事务受理服务中心，形成了便民高效的不同层级的公共服务平台。同时充分发挥社会潜力，利用社会组织承担了大量原本属于政府的职能。如新区的经济法律咨询服务中心、税务咨询事务所、环保科技咨询事务所、报关中心、劳务中心、人才交流中心等社会组织提供咨询媒介服务，起到了很好的作用。
（四）创新行政管理体制须重点抓好行政区与功能区的协调性
行政区与功能区的协调性是舟山群岛新区管理体制设计所必须重点考虑的因素。因为正如前面所提到的“行政区与开发（功能）区的不断转换是新区行政管理体制改革的一大特点和趋势”。而行政区与开发（功能）区的转换背后就涉及到行政区与功能区的协调性问题。这也是目前其它国家级新区体制变革所经历的两大阶段中所要解决的核心问题。而且是到目前为止仍没有完全解决好的一大难题。上海浦东新区和天津滨海新区都是如此。
上海浦东新区一直试图协调好新区与新区辖内两个层面行政区与功能区的关系。新区设立之初，为消除“三区两县”在浦东开发的问题上的利益分歧，新区整合成独立行政区，并正式成立上海市浦东新区党工委、管委会，全面履行浦东新区的开发建设和社会管理职能。避免了各自为政、相互扯皮的现象。但是由于管委会法律地位不明确，在行使权力的时受到一定的制约。为此于2000年8月6日，浦东新区正式成立浦东新区政府。浦东新区政府正式成立，虽在新区层面解决了行政区与功能区的不协调问题，但是在新区之下的次级层面的行政区与功能区的协调性并没有解决。因此浦东新区政府成立之后，协调重点转向新区之下的次级层面行政区与功能区的关系。为此于2004年9月开始陆续设立六大功能区，通过“区镇联动”，发挥功能区的辐射作用，推动地区平衡发展。此后产生了开发区与周边街镇发展的协调问题，新区对38个街镇下放财权事权、开发区和街镇互不隶属，这都隐含着38个街镇与功能（开发区）之间的重复建设和恶性竞争的可能，所以如何理顺街镇与功能区的竞合关系，成为浦东新区管理体制改革完善的一大课题。
作为天津市政府派出机构的滨海新区管理委员会由于行政级别不够，缺乏足够授权，难以发挥“协调”功能。从而导致新区内行政区和功能区基于自身利益在发展中各自为政、盲目竞争和无序开发。为此2009年之后天津滨海新区整合为一级政府，管理体制变革的核心是组建两类区委、区政府的派出机构。一类是城区管理机构，主要行使社会管理职能，保留经济管理职能。一类是功能区管理机构，主要行使经济发展职能。这样做隐含着两大问题：一是城区管委会也保留有经济管理的职能，在具体的运作中仍存在着与功能区管理机构的经济发展职能产生一定冲突的可能。二是两类管理职能机构并行运转、互相配合，仍然存在一定程度的协调问题。并且从长远来看，功能区与行政区的融合是趋势，两类管理职能机构并行运作只是作为过渡的权宜之策，但却可能会为新区未来的后续改革增加难度。
综上所述，行政区与功能区的协调性是新区管理体制建设的重点。要在体制设计上能确保在共同发展的前提下各有侧重，即行政区重在加强社会管理、提供优质公共服务，功能区要加强开发建设，促进区域融合发展。 三、舟山群岛新区行政管理
体制创新的基本思路基于前面分析，笔者认为舟山群岛新区行政管理体制改革必须遵循渐进原则，分步实施，即根据舟山群岛新区发展的不同阶段，来分阶段搞好机构设置与职能配置，打造一个适合新区不同发展阶段需要的职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。
（一）开发启动阶段：布局产业功能区域
鉴于舟山群岛新区的全域型特点，无须象其它国家级新区那样过多地考虑新区层面的架构。在开发启动阶段，新区层面的组织架构只需一套班子两块牌子就行，即在舟山市委市政府的基础上多挂个“浙江舟山群岛新区党工委和管委会”牌子，不必另行增设领导人员与机构。此阶段新区的工作重心是尽快搞好开发工作，制定近期行动计划，逐步把新区规划付诸实施。相应地行政管理体制改革重在调整新区内的次级管理体制，即布局好产业功能区，并理顺各产业功能区与市、县（区）及乡镇（街道）的关系。
1、争取获得省级经济社会管理权限
在新区层面充分利用好“浙江舟山群岛新区党工委和管委会”牌子，尽快争取到省级经济社会管理权限。同时强化管委会在制定发展规划、统筹产业布局、推动基础设施建设以及协调处理重大问题等方面的组织领导职能，实现“管委会”体制的高效性与现有管理体制决策、执行、监督合理分工的科学性有机统一。
2、设置若干开发导向的经济功能区
在新区次级层面按照“一体一圈五岛群”总体开发格局，设置若干开发导向的经济功能区，作为新区开发的主体。经济功能区的设立要体现四大原则，即符合《浙江舟山群岛新区规划》，尊重既有开发现状，有利于功能培育和集聚效应发挥和便于实际管理。按照《浙江舟山群岛新区规划》中提到的五大功能岛群可以设立六横临港产业功能区、金塘港航物流功能区、普陀国际旅游岛群功能区、嵊泗渔业和旅游岛群功能区等；按舟山本岛主体“南生活、中生态、北生产”的发展格局，可设立舟山南部金融商贸功能区和舟山北部海洋新兴产业带功能区；按照全力打造港航物流核心圈的规划可设立岱山港航物流核心圈功能区；此外还有基于提升对外开放层次需要而正在建设的舟山港综合保税区等。经济功能区要成立党工委和管委会，作为舟山群岛新区党工委和管委会的派出机构，并合理划分新区管委会与经济功能区之间的职能范围。同时要引入市场机制，设立实体性的投资开发公司，实行企业化运作，负责各功能区的开发投资和招商等工作。
3、处理好各产业功能区与县（区）、乡镇（街道）的关系
要理顺新区不同层面的关系，尽量减少摩擦。尤其是要处理好各产业功能区与县（区）、乡镇（街道）的关系。因为功能区与所在行政区的矛盾是其它国家级新区在体制变迁过程中一直存在且较难解决的一个问题。所以在开发启动阶段我们不能奢望一下子从根本上彻底理顺两者之间的关系，而是基于新区开发的需要先搭起各功能区的架子并初步理顺和规范与行政区的关系。功能区与所在行政区的矛盾，说到底其问题的根源在于功能区的管辖权是否属于所在的行政区及跨行政区的功能区的利益协调问题。因此解决的初步办法有两个：单一行政区内的功能区由所在行政区管辖或代管。比如六横临港产业功能区由普陀区管辖或代管、金塘港航物流功能区由定海区管辖或代管。这样做的好处是发挥所在行政区政府的积极性，避免所在行政区政府为发展地方经济而另搞一套与功能区恶性竞争。而跨行政区的功能区由各行政区的共同上级政府管辖，比如跨县区的舟山北部海洋新兴产业带功能区、舟山南部金融商贸功能区由新区管委会和市政府管辖，跨乡镇（街道）的嵊泗渔业和旅游岛群功能区由嵊泗县政府管辖。但各行政区可参照重庆两江新区模式共同组建开发投资公司，在利益共享基础上初步形成各层级共同搞好功能区的合力。各功能区重点承担经济开发职责，辖区政府配合搞好包括功能区在内的社会管理和公共服务工作。
（二）全面建设阶段：调整行政区划层级
随着新区开发的全面推进，调整行政区划、实现扁平化管理就成为势在必然。
1、所有跨行政区的功能区全部变为全域型功能区
功能区与行政区的矛盾，多源于功能区的跨行政区设立而引发的。调整行政区划，其目的就是要调整和整合行政区，使所有功能区不再跨乡镇（街道）、跨县（区）。为此首先要调整乡镇（街道）行政区域，功能区内的乡镇（街道）其行政区域不得延伸到功能区之外，使功能区内的乡镇（街道）完全从属于功能区。其次对于跨县（区）的功能区要独立于所跨县（区），为第二步裁撤县（区）作准备。
2、以功能区取代县（区）成为市（新区）的直接所属的区域性管理机构
功能区管理所辖区域范围内经济、文化与社会事务，重点是搞好开发工作。对于区域范围较大的功能区（可定为正处级），之下可设立若干街道（乡镇）。街道（乡镇）的职能重心是搞好基层文化建设和社会管理与服务工作。对于区域范围较小的功能区（可定为副处级），之下可不设立街道（乡镇），直接管理下属各社区。功能区与行政区的合一，可彻底消除两者之间的利益冲突。对于裁撤县（区）后不在任何功能区内的少数街道（乡镇）则可由就近功能区进行托管。对于个别不在任何功能区内经济实力很强的乡镇（街道）则可以提升其规格（或与就近乡镇街道进行整合后再提升其规格，享有副处级别），赋予其更大的经济社会管理权限。也就是说裁撤县（区）后，市（新区）的直接下属区域性的管理组织为“功能区+强乡镇（街道）”。在纵向层级上，“市（新区）——强乡镇（街道）”与“市（新区）——功能区——乡镇（街道）”两种模式并存，这样既努力实现扁平化管理，又不搞一刀切，从而建立起“与舟山群岛新区建设发展相适应，与行政区划相协调的机构精简、职能综合、结构合理、运作高效的行政管理体制”见《浙江舟山群岛新区规划》，第41页。。
3、下放权力，转变职能，理顺关系
在纵向上理顺市（新区）、功能区和强乡镇（街道）的关系。完善财政管理体制，同时将政府的职能重心下移，扩大功能区和强乡镇（街道）的经济社会管理权限。深化行政审批制度改革，按照“审批向中心集中、服务向基层延伸”的思路，探索“一级”审批管理服务模式，提高行政效能。即将行政许可类事项统筹到市级审批办证服务中心，将便民类审批服务事项下放至各功能区、乡镇（街道）的服务中心。在横向上理顺政府、市场与社会的关系，激发全社会创造活力，真正实现“小政府、大社会”的管理格局。为此政府职能要突出“创造良好的新区发展环境、提供优质的公共服务”上，减少对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场的力量与竞争机制的作用。这是实现新区“小政府”的前提。此外“小政府”离不开健全发达的社会组织来承载接府卸载的职能，政府还必须进一步转变理念，积极培育社会中介组织，鼓励其他各类社会组织的发展，充分发挥社会组织在社会服务性和事务性工作中的作用。
（三）成熟运行阶段：回归常态行政管理
所谓的成熟运行阶段可以从两个方面来理解，一是基本实现了国家对舟山群岛新区发展的战略定位和发展目标；二是舟山群岛新区自身的港口、岸线、土地等资源已近开发极限，要再想进行持续性地大规模开发已不可能。这两点归结为一点就是舟山群岛新区已经完成了开发使命，之后的工作重心是维持新区的日常运作，强化社会管理与公共服务，保障群众的民主权利，促进社会的公平正义等，这些只有一级完整的政府才能胜任，而原来功能区管委会体制设计的初衷重在开发，将难以适应新区开发使命完成后工作重心的转移，所以改革管委会体制，重新建立了一级政府、回归常态行政管理势所必然。
1、成立舟山群岛新区政府
撤销原来的舟山群岛新区管委会及舟山市政府几套班子，成立舟山群岛新区政府，包括新区人大及政协等几套班子；提升新区级别，使之享有副省级级别，具有一定的制定地方性法规和地方规章的权限，便于舟山群岛新区从自身实际出发更好地管理新区。
2、新区下属的功能区统一改为“区”
撤销原来新区所属的各功能区管委会（舟山港综合保税区管委会除外，因为舟山港综合保税区有可能发展为舟山自由贸易区或舟山自由港区），原来新区下属的“功能区+乡镇（街道）”统一改为“区”， 提升其级别，使之享有副厅级级别。成立区政府及区人大、政协等几套班子，综合管理所属区域范围内政治、经济、文化与社会事务。
3、对于“区”政府之下是否设立乡镇（街道）可灵活处置
基于偏平化管理及提高行政效率的考量，对于“区”政府之下是否设立乡镇（街道）可灵活处置。对于区域范围大的“区”，可根据情况设立乡镇（街道），对于区域范围不太大的“区”，可不设立乡镇（街道），而直接管理下面各社区机构。上面不设乡镇（街道）的社区，应强化其力量，增配人员、增拨经费。
总之，在成熟运行阶段需要建立完整的管理体系，回归常态化的行政管理，这既有利于政府职能的实现，也有利于新区群众通过制度化的渠道来参政议政，从而密切新区政府与群众的联系，为新区发展营造和谐、稳定、公平、公正的行政环境。
（责任编辑：吴锦良）