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摘要：“信访异化”是指“行政信访管理成本递增而收效递减”的现象。本文分析了“信访异化”的种种现象，审视了“信访异化”的成因，全面介绍了宁波市通过信访理念创新、信访治理创新、信访制度创新和信访路径创新，以有效破解“信访异化”的实践探索，在此基础上提出了破解“信访异化”难题的路径是信访法治化、主体平等化、维权科学化、机制最优化和治理综合化。
关键词：信访异化；信访制度；宁波
中图分类号：D632.8文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）06-0104-04
近年来我国所发生的一系列暴力事件中，最初的导火索往往都是并不复杂的民事、刑事问题，受害者大多为无辜百姓，其中不乏为“访民”及对生活绝望的社会弱势群体，当他们“信访不成”，即以极端行为来报复社会。究其个中原因，离不开有些基层干部因为怕麻烦、怕出事，屡屡突破相关法律法规底线，最终反倒使得矛盾越积越深，形成“信访异化”现象。本文以宁波信访工作创新经验为例，就破解“信访异化”问题作些深度审视与策略建议。
一、 “信访异化”及其成因
行政信访引发的“信访异化”，主要表现为以下两类情况：一是截访、拘留、罚款、劳教、判刑、送精神病院等强硬手段，二是销号、陪访、金钱收买、欺骗拖延等“怀柔”手段。有些地方甚至不计成本，不惜代价的“暴力截访”等，以致引发更多的矛盾、花费不菲的代价，这在一定程度上陷入“行政信访管理成本递增收效递减”的怪圈。由于当前我国经济和社会处于转型期、利益格局发生严重扭曲，经济、政治、社会等问题相互交织，改革正处于攻坚克难时期，尤其是伴随着网络社会到来和民主政治的进步，社会情绪的表达还将持续上升，信访总量高位运行的态势短期内不会有大的改变，信访制度改革还将任重道远，破解“信访异化”难题势在必行。
导致“信访异化”现象的成因需要从体制和观念上加以分析。
体制制约是导致“信访异化”的客观因素。从现行的政府体制看，缺乏科学的社会管理体制。如维稳目标责任制和官员问责制的约束，似乎已经成为高悬在基层政府头上的“达摩克利斯之剑”。有些地方政府为了追求表面的、一时的社会稳定，不计成本，不惜代价“抓信访、求稳定”。行政权力是一把双刃之剑，它既有助于在短时控制不稳定事态的蔓延，也可能促成“维而不稳”的恶性循环。我国法律规定，公民、法人或者其他组织有依法投诉请求的权利，有关行政机关有依法回应的义务。做好信访工作有利于政府同人民群众保持密切联系，保护信访人的合法权益。行政信访作为“民告官”与“官回应”的重要渠道，其中含有民主管理、民主沟通、民主协商、民主决策和民主监督等诸多民主要素。美国当代著名政治学家塞缪尔·亨廷顿认为，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”（ 美） 塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海三联出版社1989年版，第38页。
这一命题是对发展中国家现代性获取过程中所伴生的社会失序问题，即发展与稳定问题的经验描述。转型期中国社会目前所处的这个阶段，正是容易出现社会不稳定的阶段。譬如，由于经济发展的不均衡，社会保障制度上的缺陷，以及环境污染、政府权能体系中的腐败现象、司法制度的不完善，群众认为自身权益受到侵害，引发集体上访，或通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件，时有发生。从公共治理角度看，行政权力缺乏制约、政府官员缺乏责任、公众监督机制不畅、现行政策法规滞后和配套衔接缺位等制度因素，是引发“信访异化”的客观因素。
观念滞后是导致“信访异化”的主观因素。我国已进入信息化时代，在舆论监督进一步放开、资讯发达的今天，民生和民权的保障，民意和舆论不是可以随便糊弄的，那种违背规律的做法只会让相关人员陷入更难堪的境地。譬如，一些地方维稳部门及其执行人员漠视群众利益和缺乏人文关怀，处理信访问题时法制观念淡薄，主体的能力局限，动辄认为“刁民”上访闹事是“引发社会不稳定的因素”，尤其是在人民群众对改革的预期、对美好生活的向往难以满足的时候，基层政府往往欺软怕硬，“谁调皮，谁刁难，谁上访，谁得好处”。许多基层维稳部门信奉“花钱买平安”、“摆平就是水平”的所谓“维稳武器”，这无异于饮鸠止渴，在一定程度上诱发了“信访异化”。我国信访制度和工作是发展社会主义民主政治的有效载体，蕴含着深厚的人民民主价值底蕴，发挥着具有中国特色的民主政治功能，“对公民而言，信访是他们参与和利益表达的制度化途径，对政府来讲，是行政决策民主化和科学化的重要标志；对于执政党，是贯彻群众路线、维护社会稳定、进行政治整合的有效手段。”王学军：《中国信访体制的功能、问题和改革思路》，《湖北社会科学》，2003年第1期。
二、宁波经验：四管齐下，
破解“信访异化”近年来，为破解“信访异化”难题，宁波市在创新信访工作方面进行了多方面的探索，着力构建信访工作大格局，着力推动领导接访下访常态化，解决疑难复杂信访问题，夯实信访工作基层基础，有效避免的各种信访异化现象，使全市连续六年保持信访总量、集体访、越级访的不断下降，信访秩序好转，在全省信访工作目标管理考核中名列前茅。
（一）确立“为党分忧，为民解难”的理念
“上为党分忧，下为民解难”，这在宁波信访部门已成为上下一致的共识。宁波信访部门在处理信访事件中，始终做到求发展不以损害公众利益为代价，不与人民群众争利益，坚持立足实际求发展，真心实意待群众，尽心尽力为群众办实事。拓宽人民群众向政府提出意见和建议的渠道，创造条件让人民群众批评和监督政府，负责任地解决人民群众的困难和问题。对群众上访反映的每一件事，尽心尽责，认真对待，哪怕群众反映的问题只有1%的道理，也以100%的努力去帮助解决。
（二） 加强信访问题的源头治理
宁波市以“排查预警”作为信访源头治理的基本举措，全市实施“五包”责任制，坚持把信访工作作为维护群众合法权益、密切党群干群关系、促进社会和谐稳定的基础性工作来抓，始终与党委政府中心工作同部署、同检查、同落实。在矛盾纠纷排查化解方面，形成了村级日排、乡级周排、县级月排、市级季排和定期上报的工作机制。将信访风险评估、社会稳定风险评估、行政决策风险评估融为一体。深入开展“干部进村入企、一线解难创优”活动，各级干部主动到问题集中、矛盾突出、有聚集上访苗头的村和企业开展工作，妥善处理劳资、债务、合同等方面纠纷。对排查出的各类问题，采取经济、行政、法律等多种方式努力加以化解，特别是对可能引发信访问题及群体性事件的苗头和隐患，认真落实领导“五包”责任制，尽力把各类信访苗头和隐患消除在萌芽状态。2012年全市共排查调处容易引发群体性事件和极端事件的矛盾纠纷150件，涉及重点对象500多人。 （三）建立协同治理的信访工作运行机制
往往仅以一个部门的权能难于解决复杂的信访问题，因此，需要各部门合作的协同治理。协同治理要求跨部门协作。在协同治理框架，宁波市建立了协同治理机制，即市信访局接访大厅进驻了市委政法委、市人大机关、市国土资源局、市住建委、市人社局等单位工作人员，形成了“一站式受理、一条龙服务、一揽子解决”的联合接访工作模式。在基层矛盾调处方面，宁波市形成了全方位、多层次调解格局，较好地实现了“将上访群众吸附在基层，把矛盾纠纷化解在当地”的工作目标。中共宁波市委、宁波市人民政府：《推动领导干部接访下访常态化，提高信访工作科学化水平》，全国领导干部接待群众来访工作经验交流现场会大会交流材料，2011年12月5日。
（四）形成了“平等理性、民主协商”的矛盾化解法
近年来，宁波信访工作的民主触角延伸到村民小组、社区墙门楼道、企业班组等社会组织终端末梢，在村居（社区）设立“村民说事室”、“和谐促进会”，在墙门楼道、企业班组设立维调小组。如慈溪市和谐促进会，北仑区劳资纠纷调解平台、老娘舅及以“外管外”等一批思路新、措施实、效果好的基层信访工作经验做法，提高了基层发现和解决信访问题的能力。党政领导网络接访平台、“12345”市长公开电话接听平台、网上信访投诉处理平台、网上政民沟通平台等各种有效平台，实行市长电话与媒体互动、社区网络发言人、QQ视频接访等各种政府与公众之间的交流互动平台，有效畅通了群众表达诉求渠道，搭建了社会协商民主的平台。 对那些长期无理缠访、恶意闹访、干扰机关正常工作秩序的少数违法上访人员，在思想教育疏导的前提下，“通过法律有规矩地管，通过协商机制商量着管”。平等理性，民主协商，成为宁波信访工作中化解矛盾的基本方法。
三、破解“信访异化”的根本路径
在破解“信访异化” 上，宁波从自身实际出发取得了一定的成效和经验，在此基础上，我们还需要深入思考破解“信访异化”的根本路径。
（一）走信访法治化之路
信访法治化，意指信访制度依据法治的原则进行合理的设计，信访活动按照法治的规范有序地进行，信访被纳入法治的整体系统之中，成为法治的一个部分。
信访法治化要求执法者必须忠实于法律。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，不断开创依法治国新局面，这是减少信访问题、维护社会和谐稳定的根本。现行宪法并非十全十美，但只要把它落到实处，我国各地预防和减少信访问题就会大有进步。譬如，落实好《宪法》第1条规定，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，就不会有层出不穷的侵犯私有财产的恶性事件；落实好《宪法》第33条规定，“国家尊重和保障人权”，“暴力执法”、“暴力截访”等恶劣行径不会如此猖獗。落实好《宪法》第126条规定，法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干 涉。就不会有那么多不受理、不立案，就不会有那么多冤假错案，就会让公民在每一次信访中感受到公平正义，公民权利得到切实保证。
（二）培育政府与公众的公共精神
公共精神包括公民的公共精神与政府的公共精神两个方面。作为政府，在信访管理中的公共精神主要体现在民主精神、法治精神、公正精神、敬业精神，以及“公仆意识、公共服务意识、社会公德意识、公务员独立的人格精神、自制自律的行为规范以及体现在信访工作中所应具有的“公开、公平、公正的原则等。它要求政府在制定公共政策过程中以公共精神为主导精神，密切关注和认真回应公共利益的需要以及人民群众的愿望及要求。政府在政策活动中要有强烈的对国家、民族和人民的责任感，扩大民主参与的渠道，形成民主参与机制。
作为公民，在信访中的公共精神是指公民的自尊、互惠、信任等基本伦理规范、思维方式和行为准则。在社会文明发展进程中，“公共精神”是现代社会的公民都应该具备的。和谐社会强调公民积极参与社会公共生活，关心公共利益并勇于维护自身合法利益。和谐社会的公共精神促使每个公民时时处处都需要选择与公共利益相一致的行为模式，养成有益于社会和他人的道德品质。唯有在全社会确立公共精神，才能深入审视行政信访制度和信访工作的政治属性、法律定位、功能作用及其发展规律。
（三）推进信访人员维权的制度化
信访权是一种较为特殊的政治权利。从严格的意义上讲，它是由建议、申诉、控告和检举的参政权延伸出的一种权利。信访制度改革的呼声已经释放出了重要信号，即依法约束公权，保护私权，给民众以信心。行政机关与信访部门的行政行为，信访工作中的地方和部门保护主义最有可能产生侵犯上访公民权利的行为。对信访人员信访权利的保护，是解决“信访异化”的根本。为此，目前阶段至少要做好四件事：一要建立信访大部制，即建立法制机构与信访机构、专门机关、社会力量的联动机制，实现行政执法类信访事项的源头预防。二要合理定位信访机构的职能，强化信访的权利救济功能。三要树立司法权威，畅通正规的司法渠道，强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力。四要实行各级人大代表重要信访案件调查和督办责任制，公布各级人民代表的联系方式，建立健全全国信访网，把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议。
（四）建立信访工作联动机制
解决“信访异化”问题，信访工作要做到“整体治理和便民利民并举，信访业务工作与信访监管工作并重”。信访部门必须打造信访联动机制，重在提高个人能力、内部挖潜、提高信访程序合理性、构建信访信息共享机制，让各方主体为维护社会公平正义和稳定大局尽心尽力、尽职尽责，让社会信访机制运行的有序、公平、正义。从社会治理和公民权利实现机制着手，现阶段打造信访联动机制，至少包括优化和创新行政信访的“领导重视和接访”工作机制、重大决策信访风险评估及矛盾排查机制、行政信访工作联席会议机制、突发信访事件的应急联动机制、行政信访联合接访机制、行政信访代理机制、行政信访督导工作机制、律师、心理咨询师参与接访机制、行政信访与基层组织联动机制、行政信访听证终结机制、行政信访责任追究机制和行政信访矛盾分析研究机制等等，在机制优化的基础上，逐步改革和优化我国现行的行政信访体制。
（五）让“网上信访”常态化制度化
“网上信访”，实质是网络问政的拓展，也是“网络问政”的一种创新方式。推进“网上信访”，要遵循民主与法制先行和促进发展与安全使用并举的方针，公开政府信息，加强网络立法，建立完善网络政治参与的制度体系，舆论危机出现时还要采取正确的网络政策。要探讨“网上信访”的新模式，即以实现“善治”为理想，以互动、透明、统一、高效为特征的新模式。具体地说，一要明确“网上信访”职能边界，合理界定其功能与作用。二要构建多元化的“网上信访”问责主体。问责主体的多元性，则是责任政府得以维系的合法性基础。三要制定与完善“网上信访”相匹配的法律制度，为“网上信访”常态化发展提供法制保障。四要加强“网上信访”的宣传教育工作，形成良好的“网上信访”文化氛围。五要开展“网上信访”的培训工作，建立专业队伍，塑造理性访民。
（六）标本兼治，综合化解“信访异化”
实现社会稳定、长治久安，化解“信访异化”矛盾需要“转变理念、体制改革、机制创新、能力素质”。既要“治标”更要“治本”，即“急时治标、缓时治本；不急不缓、标本兼治” 。以多种方式综合化解“信访异化”其实是一个民生与民权的维护问题。 基层政府在处理社会矛盾时，不能只考虑官员的政绩，也不能只追求表面上的稳定，更不能动不动就违规使用公权力。同时，应正视“信访异化”背后的深层次原因，包括道德失范、社会不公、维权困境等问题，应采取价值观建设、心理疏导、维护公平正义、创新社会管理等多种方式加以综合治理，为化解“信访异化”矛盾打下坚实基础。标本兼治“信访异化”，根本是重视信访工作，提倡“小题大做”，对任何一件信访“小事”，各部门应当做“大事”来认真对待，谨防小事拖大，矛盾激化；信访部门人员既要有“真诚心、婆婆嘴、橡皮肚、毛驴腿”，还要放下架子、拉下面子、扑下身子、找准位子，提升做好信访工作的本领等，这对有效维护信访群众的合法权益，破解“信访异化”难题，打造“有序与活力”的社会，同样是十分重要的。□
（责任编辑：吴锦良）
关键词：信访异化；信访制度；宁波
中图分类号：D632.8文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）06-0104-04
近年来我国所发生的一系列暴力事件中，最初的导火索往往都是并不复杂的民事、刑事问题，受害者大多为无辜百姓，其中不乏为“访民”及对生活绝望的社会弱势群体，当他们“信访不成”，即以极端行为来报复社会。究其个中原因，离不开有些基层干部因为怕麻烦、怕出事，屡屡突破相关法律法规底线，最终反倒使得矛盾越积越深，形成“信访异化”现象。本文以宁波信访工作创新经验为例，就破解“信访异化”问题作些深度审视与策略建议。
一、 “信访异化”及其成因
行政信访引发的“信访异化”，主要表现为以下两类情况：一是截访、拘留、罚款、劳教、判刑、送精神病院等强硬手段，二是销号、陪访、金钱收买、欺骗拖延等“怀柔”手段。有些地方甚至不计成本，不惜代价的“暴力截访”等，以致引发更多的矛盾、花费不菲的代价，这在一定程度上陷入“行政信访管理成本递增收效递减”的怪圈。由于当前我国经济和社会处于转型期、利益格局发生严重扭曲，经济、政治、社会等问题相互交织，改革正处于攻坚克难时期，尤其是伴随着网络社会到来和民主政治的进步，社会情绪的表达还将持续上升，信访总量高位运行的态势短期内不会有大的改变，信访制度改革还将任重道远，破解“信访异化”难题势在必行。
导致“信访异化”现象的成因需要从体制和观念上加以分析。
体制制约是导致“信访异化”的客观因素。从现行的政府体制看，缺乏科学的社会管理体制。如维稳目标责任制和官员问责制的约束，似乎已经成为高悬在基层政府头上的“达摩克利斯之剑”。有些地方政府为了追求表面的、一时的社会稳定，不计成本，不惜代价“抓信访、求稳定”。行政权力是一把双刃之剑，它既有助于在短时控制不稳定事态的蔓延，也可能促成“维而不稳”的恶性循环。我国法律规定，公民、法人或者其他组织有依法投诉请求的权利，有关行政机关有依法回应的义务。做好信访工作有利于政府同人民群众保持密切联系，保护信访人的合法权益。行政信访作为“民告官”与“官回应”的重要渠道，其中含有民主管理、民主沟通、民主协商、民主决策和民主监督等诸多民主要素。美国当代著名政治学家塞缪尔·亨廷顿认为，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”（ 美） 塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海三联出版社1989年版，第38页。
这一命题是对发展中国家现代性获取过程中所伴生的社会失序问题，即发展与稳定问题的经验描述。转型期中国社会目前所处的这个阶段，正是容易出现社会不稳定的阶段。譬如，由于经济发展的不均衡，社会保障制度上的缺陷，以及环境污染、政府权能体系中的腐败现象、司法制度的不完善，群众认为自身权益受到侵害，引发集体上访，或通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件，时有发生。从公共治理角度看，行政权力缺乏制约、政府官员缺乏责任、公众监督机制不畅、现行政策法规滞后和配套衔接缺位等制度因素，是引发“信访异化”的客观因素。
观念滞后是导致“信访异化”的主观因素。我国已进入信息化时代，在舆论监督进一步放开、资讯发达的今天，民生和民权的保障，民意和舆论不是可以随便糊弄的，那种违背规律的做法只会让相关人员陷入更难堪的境地。譬如，一些地方维稳部门及其执行人员漠视群众利益和缺乏人文关怀，处理信访问题时法制观念淡薄，主体的能力局限，动辄认为“刁民”上访闹事是“引发社会不稳定的因素”，尤其是在人民群众对改革的预期、对美好生活的向往难以满足的时候，基层政府往往欺软怕硬，“谁调皮，谁刁难，谁上访，谁得好处”。许多基层维稳部门信奉“花钱买平安”、“摆平就是水平”的所谓“维稳武器”，这无异于饮鸠止渴，在一定程度上诱发了“信访异化”。我国信访制度和工作是发展社会主义民主政治的有效载体，蕴含着深厚的人民民主价值底蕴，发挥着具有中国特色的民主政治功能，“对公民而言，信访是他们参与和利益表达的制度化途径，对政府来讲，是行政决策民主化和科学化的重要标志；对于执政党，是贯彻群众路线、维护社会稳定、进行政治整合的有效手段。”王学军：《中国信访体制的功能、问题和改革思路》，《湖北社会科学》，2003年第1期。
二、宁波经验：四管齐下，
破解“信访异化”近年来，为破解“信访异化”难题，宁波市在创新信访工作方面进行了多方面的探索，着力构建信访工作大格局，着力推动领导接访下访常态化，解决疑难复杂信访问题，夯实信访工作基层基础，有效避免的各种信访异化现象，使全市连续六年保持信访总量、集体访、越级访的不断下降，信访秩序好转，在全省信访工作目标管理考核中名列前茅。
（一）确立“为党分忧，为民解难”的理念
“上为党分忧，下为民解难”，这在宁波信访部门已成为上下一致的共识。宁波信访部门在处理信访事件中，始终做到求发展不以损害公众利益为代价，不与人民群众争利益，坚持立足实际求发展，真心实意待群众，尽心尽力为群众办实事。拓宽人民群众向政府提出意见和建议的渠道，创造条件让人民群众批评和监督政府，负责任地解决人民群众的困难和问题。对群众上访反映的每一件事，尽心尽责，认真对待，哪怕群众反映的问题只有1%的道理，也以100%的努力去帮助解决。
（二） 加强信访问题的源头治理
宁波市以“排查预警”作为信访源头治理的基本举措，全市实施“五包”责任制，坚持把信访工作作为维护群众合法权益、密切党群干群关系、促进社会和谐稳定的基础性工作来抓，始终与党委政府中心工作同部署、同检查、同落实。在矛盾纠纷排查化解方面，形成了村级日排、乡级周排、县级月排、市级季排和定期上报的工作机制。将信访风险评估、社会稳定风险评估、行政决策风险评估融为一体。深入开展“干部进村入企、一线解难创优”活动，各级干部主动到问题集中、矛盾突出、有聚集上访苗头的村和企业开展工作，妥善处理劳资、债务、合同等方面纠纷。对排查出的各类问题，采取经济、行政、法律等多种方式努力加以化解，特别是对可能引发信访问题及群体性事件的苗头和隐患，认真落实领导“五包”责任制，尽力把各类信访苗头和隐患消除在萌芽状态。2012年全市共排查调处容易引发群体性事件和极端事件的矛盾纠纷150件，涉及重点对象500多人。 （三）建立协同治理的信访工作运行机制
往往仅以一个部门的权能难于解决复杂的信访问题，因此，需要各部门合作的协同治理。协同治理要求跨部门协作。在协同治理框架，宁波市建立了协同治理机制，即市信访局接访大厅进驻了市委政法委、市人大机关、市国土资源局、市住建委、市人社局等单位工作人员，形成了“一站式受理、一条龙服务、一揽子解决”的联合接访工作模式。在基层矛盾调处方面，宁波市形成了全方位、多层次调解格局，较好地实现了“将上访群众吸附在基层，把矛盾纠纷化解在当地”的工作目标。中共宁波市委、宁波市人民政府：《推动领导干部接访下访常态化，提高信访工作科学化水平》，全国领导干部接待群众来访工作经验交流现场会大会交流材料，2011年12月5日。
（四）形成了“平等理性、民主协商”的矛盾化解法
近年来，宁波信访工作的民主触角延伸到村民小组、社区墙门楼道、企业班组等社会组织终端末梢，在村居（社区）设立“村民说事室”、“和谐促进会”，在墙门楼道、企业班组设立维调小组。如慈溪市和谐促进会，北仑区劳资纠纷调解平台、老娘舅及以“外管外”等一批思路新、措施实、效果好的基层信访工作经验做法，提高了基层发现和解决信访问题的能力。党政领导网络接访平台、“12345”市长公开电话接听平台、网上信访投诉处理平台、网上政民沟通平台等各种有效平台，实行市长电话与媒体互动、社区网络发言人、QQ视频接访等各种政府与公众之间的交流互动平台，有效畅通了群众表达诉求渠道，搭建了社会协商民主的平台。 对那些长期无理缠访、恶意闹访、干扰机关正常工作秩序的少数违法上访人员，在思想教育疏导的前提下，“通过法律有规矩地管，通过协商机制商量着管”。平等理性，民主协商，成为宁波信访工作中化解矛盾的基本方法。
三、破解“信访异化”的根本路径
在破解“信访异化” 上，宁波从自身实际出发取得了一定的成效和经验，在此基础上，我们还需要深入思考破解“信访异化”的根本路径。
（一）走信访法治化之路
信访法治化，意指信访制度依据法治的原则进行合理的设计，信访活动按照法治的规范有序地进行，信访被纳入法治的整体系统之中，成为法治的一个部分。
信访法治化要求执法者必须忠实于法律。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，不断开创依法治国新局面，这是减少信访问题、维护社会和谐稳定的根本。现行宪法并非十全十美，但只要把它落到实处，我国各地预防和减少信访问题就会大有进步。譬如，落实好《宪法》第1条规定，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，就不会有层出不穷的侵犯私有财产的恶性事件；落实好《宪法》第33条规定，“国家尊重和保障人权”，“暴力执法”、“暴力截访”等恶劣行径不会如此猖獗。落实好《宪法》第126条规定，法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干 涉。就不会有那么多不受理、不立案，就不会有那么多冤假错案，就会让公民在每一次信访中感受到公平正义，公民权利得到切实保证。
（二）培育政府与公众的公共精神
公共精神包括公民的公共精神与政府的公共精神两个方面。作为政府，在信访管理中的公共精神主要体现在民主精神、法治精神、公正精神、敬业精神，以及“公仆意识、公共服务意识、社会公德意识、公务员独立的人格精神、自制自律的行为规范以及体现在信访工作中所应具有的“公开、公平、公正的原则等。它要求政府在制定公共政策过程中以公共精神为主导精神，密切关注和认真回应公共利益的需要以及人民群众的愿望及要求。政府在政策活动中要有强烈的对国家、民族和人民的责任感，扩大民主参与的渠道，形成民主参与机制。
作为公民，在信访中的公共精神是指公民的自尊、互惠、信任等基本伦理规范、思维方式和行为准则。在社会文明发展进程中，“公共精神”是现代社会的公民都应该具备的。和谐社会强调公民积极参与社会公共生活，关心公共利益并勇于维护自身合法利益。和谐社会的公共精神促使每个公民时时处处都需要选择与公共利益相一致的行为模式，养成有益于社会和他人的道德品质。唯有在全社会确立公共精神，才能深入审视行政信访制度和信访工作的政治属性、法律定位、功能作用及其发展规律。
（三）推进信访人员维权的制度化
信访权是一种较为特殊的政治权利。从严格的意义上讲，它是由建议、申诉、控告和检举的参政权延伸出的一种权利。信访制度改革的呼声已经释放出了重要信号，即依法约束公权，保护私权，给民众以信心。行政机关与信访部门的行政行为，信访工作中的地方和部门保护主义最有可能产生侵犯上访公民权利的行为。对信访人员信访权利的保护，是解决“信访异化”的根本。为此，目前阶段至少要做好四件事：一要建立信访大部制，即建立法制机构与信访机构、专门机关、社会力量的联动机制，实现行政执法类信访事项的源头预防。二要合理定位信访机构的职能，强化信访的权利救济功能。三要树立司法权威，畅通正规的司法渠道，强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力。四要实行各级人大代表重要信访案件调查和督办责任制，公布各级人民代表的联系方式，建立健全全国信访网，把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议。
（四）建立信访工作联动机制
解决“信访异化”问题，信访工作要做到“整体治理和便民利民并举，信访业务工作与信访监管工作并重”。信访部门必须打造信访联动机制，重在提高个人能力、内部挖潜、提高信访程序合理性、构建信访信息共享机制，让各方主体为维护社会公平正义和稳定大局尽心尽力、尽职尽责，让社会信访机制运行的有序、公平、正义。从社会治理和公民权利实现机制着手，现阶段打造信访联动机制，至少包括优化和创新行政信访的“领导重视和接访”工作机制、重大决策信访风险评估及矛盾排查机制、行政信访工作联席会议机制、突发信访事件的应急联动机制、行政信访联合接访机制、行政信访代理机制、行政信访督导工作机制、律师、心理咨询师参与接访机制、行政信访与基层组织联动机制、行政信访听证终结机制、行政信访责任追究机制和行政信访矛盾分析研究机制等等，在机制优化的基础上，逐步改革和优化我国现行的行政信访体制。
（五）让“网上信访”常态化制度化
“网上信访”，实质是网络问政的拓展，也是“网络问政”的一种创新方式。推进“网上信访”，要遵循民主与法制先行和促进发展与安全使用并举的方针，公开政府信息，加强网络立法，建立完善网络政治参与的制度体系，舆论危机出现时还要采取正确的网络政策。要探讨“网上信访”的新模式，即以实现“善治”为理想，以互动、透明、统一、高效为特征的新模式。具体地说，一要明确“网上信访”职能边界，合理界定其功能与作用。二要构建多元化的“网上信访”问责主体。问责主体的多元性，则是责任政府得以维系的合法性基础。三要制定与完善“网上信访”相匹配的法律制度，为“网上信访”常态化发展提供法制保障。四要加强“网上信访”的宣传教育工作，形成良好的“网上信访”文化氛围。五要开展“网上信访”的培训工作，建立专业队伍，塑造理性访民。
（六）标本兼治，综合化解“信访异化”
实现社会稳定、长治久安，化解“信访异化”矛盾需要“转变理念、体制改革、机制创新、能力素质”。既要“治标”更要“治本”，即“急时治标、缓时治本；不急不缓、标本兼治” 。以多种方式综合化解“信访异化”其实是一个民生与民权的维护问题。 基层政府在处理社会矛盾时，不能只考虑官员的政绩，也不能只追求表面上的稳定，更不能动不动就违规使用公权力。同时，应正视“信访异化”背后的深层次原因，包括道德失范、社会不公、维权困境等问题，应采取价值观建设、心理疏导、维护公平正义、创新社会管理等多种方式加以综合治理，为化解“信访异化”矛盾打下坚实基础。标本兼治“信访异化”，根本是重视信访工作，提倡“小题大做”，对任何一件信访“小事”，各部门应当做“大事”来认真对待，谨防小事拖大，矛盾激化；信访部门人员既要有“真诚心、婆婆嘴、橡皮肚、毛驴腿”，还要放下架子、拉下面子、扑下身子、找准位子，提升做好信访工作的本领等，这对有效维护信访群众的合法权益，破解“信访异化”难题，打造“有序与活力”的社会，同样是十分重要的。□
（责任编辑：吴锦良）