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摘要：考察新型城镇化有许多不同的学科视角和理论方法。从政治学和公共管理学的视角来看，新型城镇化实质上就是公共权力的空间重组。在城乡社区的空间权力关系上，追求城乡平等发展权；在中央与地方的权力结构层级关系上，尊重地方的自主发展权；在国家与社会的权力关系上，实现国家权力与社会权力的良性互动，维护公民权；在全球化霸权与民族国家主权的权力关系上，提升城市竞争优势，争取城市发展的话语权。城镇化目标的实现依赖于政府职能的准确定位、适时转变和不断优化，以及政府公共权力运行的公开化及其与空间的良性互动。传统城镇化的突出问题正是表现在政府职能定位的错乱和政府公共权力运行的失当，包括政府职能的“越位”与“越权”、“缺位”与“失权”、“错位”与“乱权”。新型城镇化依托顶层设计，合理分权，构建府际政策协调机制；利用市场力量，简政放权，建构政府与市场合力机制，构建官方-民间合作机制；扩大公众参与，还权于民，建构官民合作机制；提升城市竞争优势，争取话语权，构筑国际协作机制。
关键词：新型城镇化；政府职能；空间；公共权力
中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）05-0015-08
21世纪被认为是城市的世纪。2008年，世界城镇人口比重超过50%，标志着人类进入城市时代。诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·尤金·斯蒂格利茨（Joseph Eugene Stiglitz，1943-）早在2000年就断言：“21世纪的决定性力量是美国的高科技和中国的城市化”。中国的城市化，特别是沿海地区的城市化，如今已经成为热门话题和研究热点。约翰·弗里德曼（John Friedmann）认为，城市化是一个动态的、多层面的社会空间过程……至少要考虑七个相互作用的层面（人口、社会、文化、经济、生态、物质、管治），①因此，需要从不同的学科如社会学、经济学、人口学、地理学、城市规划和历史学等学科视角进行考察。从政治学和公共管理学的视角来看，新型城镇化实质上就是权力与空间、资本等要素的互动与组合，是公共权力的空间重组。空间是政府权力获取“合法性”的重要场域，也是公共权力实现公共利益和创造公共价值的舞台。
一、新型城镇化：公共权力
在空间上的重新配置1974年，法国马克思主义哲学家、社会学家亨利·列斐伏尔（Henri Lefebvre）出版《空间的生产》（La Production De L'espace）一书认为，“空间里弥漫着社会关系；它不仅被社会关系支持，也生产社会关系和被社会关系所生产。”他断言，“（社会）空间就是一种（社会）产品”Lefebvre，H.1991.The Production of Space.Oxford，UK：Blackwell.p.30.。1976年，米歇尔·福柯（Michel Foucault）在《地理学问题》的访谈中指出，空间和时间的观念在西方人文、社会学科中的发展是极不平衡的，时间往往被看成是丰裕性的、辨证性的和具有生命活力的概念，而空间则被看成是固定的、非辨证的和静止的概念。Foucault，M.，1976.“Questions of Geography，”from Herodote，Reprinted from Colin Gordon，Ed.（1980）Power/Knowledge：Selected Interviews and Other Writings，1972–1977.New York：Pantheon Books，63–77.这次讲演就是后来于1984年发表的论文《不同空间的正文与上下文》（Text/Contexts：Of Other Spaces），福柯在这篇论文中宣称，“人类基地（human site）或生活空间（living space）的问题，不仅是了解这个世界是否有足够空间容纳的问题——这显然是个重要问题——而且也是在一个既定情境中，了解人类元素的亲疏关系、储存、流动、制造与分类，以达成既定目标的问题。”Foucault，Michel.1986.“Text/Contexts：Of Other Spaces，”Diacritics 16（Spring），22-27.福柯认为，空间是任何权力运作的场所或媒介，也是权力实践的重要机制。一句话，空间即权力的容器。城市空间作为现代国家政治运行网络的节点，实际上已经成了一种政治统治的工具。从这个意义上理解，城镇化的过程就是城市集镇空间的生产过程，这一生产过程中的基本要素是权力、资本和空间。如果以权力为视点来进一步考察，新型城镇化实质上就是公共权力的空间重组。
第一，在城乡社区的空间权力关系上，实现平等发展权。城市社区和乡村社区之间长期存在着不平等的权力关系，因而造成不平衡的发展结果。城市是区域的核心，无论其规模大小，它作为政治、经济、科教文化中心，总是在区域经济社会发展中起主导作用。钱再见：《新世纪中国城市化道路的战略选择》，《教学与研究》2001年第11期。这种区域空间中的不平等权力关系造成了我国经济社会发展中长期存在着城市偏向的公共政策，如工农业产品的“剪刀差”、户籍制度壁垒等，甚至不惜牺牲农村、农民利益发展城市，导致发达的城市与凋敝的乡村并存的格局。同时，由于城市的区位优势和功能优势而形成的磁化效应，导致了农村中原本匮乏的资金和人才被城市吸纳。新型城镇化是城乡统筹的城镇化，致力于实现城乡平等发展权和空间正义。通过合理的公共政策制定，在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进城乡一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农关系和城乡关系，逐步达到缓解和消解城乡二元结构，实现社会和谐，避免一些发展中国家长期存在的因“过度城市化”（over-urbanization）而造成的“城市病”（City disease）。
第二，在中央与地方的权力结构层级关系上，尊重地方的自主权。城市空间不仅是政治统治的中心，它本身就是统治者获取或维护权力的一种手段或工具。城市作为增长机器（growth machine）Molotch，Harvey L.，1976.“The City as a Growth.Machine：Toward a Political Economy of Place，”American Journal of Sociology vol.82，no.2：309-322.，既是权力在空间生产和运作的结果，同时又是权力控制和操纵的对象。全球城市、国际化城市、直辖市、计划单列市、省会城市、地级市、县级市、小城镇等等的区分，以及“一线城市”、“二线城市”和“三线城市”的区隔，正是社会分层在空间维度上的体现，更是官本位文化和权力崇拜综合症在空间层面上的深刻反映。中央直接控制的城市往往是国家权力最为集中的城市，同时集中了国家和地方两个层次的特殊权力结构和相应的公共资源，小城镇则处于中央与地方权力结构层级关系的末梢。用英国著名经济学史家卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）话说，中国的市场经济是镶嵌在中央和地方层级权力结构中的。市场经济活动及其在政治资源配置中的协调作用深受政府权力、体制和政策的约束。同时，中央的政策又是通过中央-省-市-县-乡镇这种金字塔式的层级结构逐级向下推行的。在执行过程中，违背发展规律和实际情形的政策常常演变成“上有政策，下有对策”的困局。新型城镇化涉及复杂且巨大的利益关系调整，甚至是一种彻底的利益格局重塑，在这一过程中，中央向地方放权，尊重地方的自主发展权，尊重市场规律，使经济"脱嵌"于社会政治，消除公民权利和利益在地域空间上的差别，实行城市居民自治，这些都是新型城镇化的题中应有之义。通过体制机制改革和政策创新，重组公共权力关系，合理配置公共资源，如通过产权制度、企业制度、财税制度、金融制度等一系列改革，将财权和事权逐渐向地方政府分流，避免陷入央-地权力关系“一放就乱，一乱就收，一收就死”的“放权-收权”恶性循环之中Jin，Taijun & Qian，Zaijian.2002.The Institutionalized Construction of the Relationship between Chinese Central and Local government in the New Century.Chinese Public Administration Review.Vol.1，No.1.Jan./Mar.pp.37-42.，进而有利于充分调动地方的积极性。 第三，在国家与社会的权力关系上，实现国家权力与社会权力的良性互动，维护公民权。新型城镇化不仅是从高度的中央集权到适度的地方分权和城市自治，同时还包括从高度的国家集权到社会权力的扩大、社会自治。根据马克思主义基本原理，国家权力来源于社会同时又高于社会。随着社会公共事务的愈益复杂化，国家权力对社会公共事务的介入必然越来越深入广泛。但是，国家对社会生活的干预过多，必然会限制私人权利的领域，削弱社会的自治功能。国家权力（State power）是一种特殊的政治权力，是通过国家政权发生的政治权力关系，其所表现的最高统治形式是国家主权，它是国家权力的“最终权力”，是一切国家权力的源泉。作为相对于国家和个人而独立存在的社会权力（Social power），是社会主体以其所拥有的社会资源对国家和社会的影响力。国家权力的实际主体是政府等公共权力机关；社会权力的核心主体是公民社会，主要包括宗族家庭、公民自治组织、非政府组织、社会利益群体和不处在执政地位的政党等。社会权力与国家权力是对立的统一，其要义是以社会权力制约国家权力，实质是“以权利制衡权力”。推进新型城镇化，就是要在国家与公民社会的关系上实现还权于民，在物与人的关系上实现人的主体回归。从这个意义上说，新型城镇化是以人为核心的城镇化，以人为本的城镇化，无论是经济增长还是社会发展，都要立足于让人完成城镇化。“人的城镇化”的前提是基本公共服务均等化，实现符合空间正义原则的新型城镇化。“人的城镇化”的目标是要让人人可以分享城镇化带来的增益，保护弱势群体，消除社会排斥，维护公民权，包括人的就业权、居住权、就医权、受教育权等，实现人的全面发展。
第四，在全球化霸权与民族国家主权的权力关系上，新型城镇化要赢得城市竞争优势，争取城市发展的话语权。马克思恩格斯早在《共产党宣言》中就预见到人类历史发展的全球化趋势，他们明确指出，“资产阶级，由于开拓了世界市场，使一切国家的生产和消费都成为世界性的……过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了。”马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第275-276页。列斐伏尔认为，全球化是全球空间重构的过程，部分地通过国家的空间社会组织的重组而展开。Brenner，N.，1997.Global，Fragmented，Hierarchical：Henri Lefebvre's Geographies of Globalization'，Public Culture，10（1）：135–67.民族化通过控制时间来控制空间，全球化则通过控制空间来控制时间，全球化的实质是城市化，消灭代表历史差异的不同的生产和生活方式，将一切事物标准化和同质化。城市化与全球化是结合在一起的过程（combined processes）。Schmid，Christian，“Henri Lefebvre's Theory of the Production of Space：Towards a Three-Dimensional Dialectic，”In Space，Difference，Everyday Life：Reading Henri Lefebvre.Goonewardena，K.，Kipfer，S.，Milgrom，R.& Schmid，C.New York：Routledge.pp.27-46.从其内在动力来看，全球化就是资本的全球化、市场的全球化，它与国家区域权力的重新调节配置是内在地联系在一起的，是以全球社会空间的重构为动力的。这就是说，资本是全球化的主要推动力量，市场的全球化为资本带来了无穷的空间。正如日本学者大前研一所认为的，资本可以到达任何它们想去的地方，无论是出于成本还是市场的原因；政府活动无论是税收还是调节，都将受到不愿“吓跑全球经济”的限制，结果“在全球经济当中，传统的民族国家变成不合自然规律的，甚至是无法忍受的交易单位”。Kenichi Ohmae，The End of the Nation-State：The Rise of Regional Economies.New York：Free Press，1995.p.75.可以说，全球化是资本主义的胜利，它在强化资本力量的同时，通过资本与空间的结合，大大弱化了国家权力。全球化借助于资本的城市化，通过空间的生产来征服空间。正如大卫·哈维（David Harvey）在为列斐伏尔《空间的生产》一书英文版所写的后记中指出的，城市化和空间的生产是交织在一起的，“都市将被一种都市化过程，或者更为一般地说，被一种空间的生产过程所取代，这种过程以一种新的、陌生的方式将全球和地方、城市和乡村、中心和边缘连接了起来。”David Harvey，“Afterword，”in Lefebvre，H.1991.The Production of Space.Oxford，UK：Blackwell.pp.430-431.哈维强调，资本主义的发展是一个涉及全球的地理问题，而且资本主义国家曾经历了“空间修整”（spatial fix）的过程，将自身积累的危机与阶级矛盾转嫁到国外市场。实际上，全球化已经成为统领空间生产实践的主导话语，世界体系中的核心国家及其所谓“全球城市”正是借助其支配性的话语霸权，遮蔽了边陲国家、半边陲国家在城市空间问题上来自底层的声音和城市边缘话语。所以，在新型城镇化进程中，要积极应对全球化的挑战，一方面要捍卫受到全球化进程日益侵蚀的国家权力，另一方面，还要维护地方城市空间的固有特色，创造城市竞争优势，提升城市竞争力，反对资本主义不断强加的“抽象空间的同质性”。
二、中国城镇化进程中的政府
职能与权力运作分析城市是孕育现代政府的母体，同时，城市空间又是政府管制的对象。城市的发展、城镇化目标的实现都依赖于政府职能的准确定位和政府公共权力的公开化运作及其与空间的良性互动。从这个意义上说，合理的城镇化离不开政府职能的适时转变和不断优化。政府职能实质上就是政府的行政职能，是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时所具有的权力、应承担的职责和应发挥的功能。政府行政权力是政治权力的一个分支，行政权力与立法权、司法权一起构成政治权力，而行政权力本身则是一种功能性权力。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质体现。行政权力是政府机关拥有的对社会公共事务处理的法定权力，具有公共性，是一种社会公共权力，致力于实现社会公共利益。在法治国家里，公共权力是有限度的，其运行必须是公开化的，接受公众监督，不能无限膨胀。公共权力只能在公共领域内发生作用，而不能侵入市场或社会等私人领域，否则公共权力就违背了法治的精神，侵犯了私人的权利，公共权力的行使就失去了合法性和正当性。传统城镇化的突出问题正是表现在政府职能定位的错乱和政府公共权力运行的失当。 1、政府职能的“越位”与“越权”
所谓政府职能的越位，是指政府部门超越了本部门的职权范围，管了本应该由别的部门去管的事情，也就是“越权”。世界发达国家城市化过程中共有的规律表明，在城市化的进程中，资本、权力、阶级等政治经济要素正在成为重塑城市空间的重要变量，其中，政府行政力量只是在短期内、在表象层面上起到一定的辅助作用。然而，我国的城镇化历程表现出与这种规律较大程度的背离，政府行政权力扮演着远比市场因素更为重要的角色。在我国，传统城镇化的核心特征是低成本扩张、强势政府主导。正如美国华盛顿大学地理系陈金永（Kam Wing Chan）教授所指出的，中国的社会主义城镇化独具特色，发展的模式与世界“标准”的模式既有共同之处，也有不同的地方。相同的是，城镇化都是由工业化推动的，劳动力由土地密集型农业向城镇工业生产转移。不同的是，推动中国城镇化的基本上是政府，市场只是个配角。Chan，Kam Wing，2010.“Fundamentals of China's Urbanization and Policy，” The China Review，Vol.10，No.1，pp.63-94.确实，政府在中国传统城镇化发展中始终占据着主导地位，政府既是政策的提供者，同时又为政策的有效实施提供了制度支撑和权力保障。无论是城镇化政策的制定，还是城市发展与规划，都受制于政府官员的意志。政府职能“越位”现象主要表现在政府的经济职能过强，而在经济职能中，微观管理职能过强；同样，在政府的社会职能中，社会管制功能过强，社会服务功能过弱。政府职能“越位”现象是建立在“政府万能论”的假设基础之上的，形成了政府无所不管、政府权力无限的管理格局。政府包揽一切社会事务，管了许多不该管也管不好的事情。由于行政权力本身具有一定的扩张性，因此，行政权力一旦突破权力的边界，就可能混淆各种权力的关系，排斥民主、公正和自由，导致行政越权、行政违约和行政侵权等现象的滋生。一些政府部门违背市场规则对市场进行过多的行政干预，利用行政权力来阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动、自由竞争，进而从中“寻租”，攫取不正当的利益。由于行政组织内部职能定位不准，中央和地方关系不顺，中央政府、省级政府和基层政府的事权、财权分工不明，上级政府和下级政府的职责不清，导致国家、社会、个人乃至府际关系不顺和各种权力冲突。
2、政府职能的“缺位”与“失权”
政府职能的缺位是指政府部门没有认真履行自己的职责，没有管理好真正属于本部门的事务，也就是“失权”、失职。空间是权力实践的重要机制，是权力运作的基础和容器。哈维认为，城市空间的本质是一种建构环境（build environment），是包含许多不同空间元素的复杂混合商品，是一系列的物质结构，它包括道路、码头、沟渠、港口、工厂、货栈仓库、下水道、住房、学校教育机构、文化娱乐机构、办公楼、商店、污水处理系统、公园、停车场等。Harvey，David，1985.The Urbanization of Capital：Studies in the History and Theory of Capitalist Urbanization，Oxford，UK：Basil Blackwell Inc.pp.15-16.这种建构环境中的各种空间元素发挥各自的功能，服务于不同的目的。其中，有许多是只能透过政府等公共权力机关经由再分配机制才能提供的公共产品。列斐伏尔认为，国家将空间用于社会控制。政府将消防站和警察署置于整个大都市的各个地点，以便对灾害迅速做出反应。国家控制大量土地，并将它用于政府的经营管理。Gottdiener，Mark；Hutchison，Ray，2006.The New Urban Sociology （3rd edition），Boulder，CO：Westview Press Inc.p.71.如果将公共产品交给追求盈利的民营企业，必然无法供给所有人。町村 敬志（まちむら たかし）；西澤 晃彦（にしざわ あきひこ）.2000.『都市の社会学――社会がかたちをあらわすとき』有斐閣アルマ.pp.161-163.政府职能“缺位”现象表现为政府在实现其职能时的选择性，即公共政策制定和公共资源的配置过程中将更多的资金用于城市空间的生产建设，导致了公共产品和公共服务方面的“缺位”。Shaoguang Wang，2000.The Changing Role of Government.See http：//www.cuhk.edu.hk/gpa/wang_files/UNDP.pdf.与经济职能过强形成鲜明对照的是，政府的社会职能过弱，致使像公共卫生、社会保障、基础教育、环境保护等典型的公共事业由于资金不足而严重滞后。公共产品和公共服务供给不足直接反映了政府公共财政职能的弱化，以及政府在经济活动中的宏观调控能力的不足。同时，我国目前贫富差距日益扩大，“调节居民收入分配”作为政府的一项主要职能，却显得苍白无力。从公共选择学派及其理论视角来看，政府并不是纯粹的公共服务机关，在政府中行使公共权力的行政人员也不是大公无私的，他们都具有自己的利益诉求，都是“经济人”，在运用公共权力时他们会倾向于维护机构本身的利益。“经济人”掌握了公共权力对政府职能转变自然会产生不利的影响，一方面，社会职能不如经济职能那样直接与GDP挂钩，不容易出政绩；另一方面，政府“经济人”总是倾向于垄断社会职能与职权，而不愿意向企业、地方和第三部门分权与放权。在政府职能转变和简政放权过程中，一些政府部门常常采取“四放四不放”的手法，即“明放暗不放，口放手不放，虚放实不放，小放大不放”，不时地干预企业运营，干预地方具体事务。
3、政府职能的“错位”与“乱权”
政府职能的错位是指政府部门对于自己该管的事情，却没有能力去管好，乱用权力、乱抓一通，即“乱权”。在城镇化进程中，政府职能不仅体现在城镇化政策的制定，城市发展规划与设计，强化社会管理、提供公共产品和公共服务、纠正负外部性等方面，而且更重要的是要制定出科学、合理且符合空间正义的城镇化政策，合理配置公共资源，统筹城乡发展，促进城乡一体化，以全面协调为标准，推动人口、经济、社会、资源、环境等的协调发展，通过公共权力的空间配置，切实分权、放权，引导地方因地因时制宜，探索适应不同区域特点的、“以人为本”的、可持续性的城镇化发展模式。相反，如果政府职能错位，公共权力运行失当，就会导致城镇化政策制定失误、城市规划不科学、忽视社会管理、开发利用资源粗放等直接后果。如我国城市化战略和城镇化政策的制定和实施似乎更多地是出于解决特定矛盾的权宜之计，缺乏整体性和前瞻性，表现出明显的短期化特征，往往从静态和孤立的视角谋划城市的发展。又如一些地方政府在政绩和利益的诱导下，缺乏长远考虑，提出过大的发展目标和城镇规划框架，热衷于追求短期的表面文章，盲目攀比和跟风冒进，贪大求洋。由于地方政府片面追求城市规模，热衷于大广场、宽马路，甚至将城镇化异化为“房地产化”，导致政府无力提供足够的公共服务Solinger，Dorothy J.，2012.Streets as Suspect：State Skepticism and the Current Losers in Urban China.School of Social Sciences，Irvine University of California，Irvine 92617.http：//www.socsci.uci.edu/～dorjsoli/Suspect Streets Aug.2012.pdf.。或者，由于片面追求经济增长，将城市作为增长机器，忽视了作为城市主体的“人”的发展，甚至用牺牲农村、农民利益的方式发展城市，造成城乡发展的矛盾，特别是近年来，由于行政垄断与滥用征地权而引发各种社会冲突，更是违背了空间正义和城镇化的本义。 三、新型城镇化进程中政府
职能转变的路径选择新型城镇化最大的障碍是旧的体制和旧的利益格局，而要突破旧体制的束缚，打破旧利益格局的掣肘，最核心的工作就是要实现政府职能的转变，即政府淡化经济运营角色，从全能政府转变为有限政府，实现公共权力在空间的重组，建设一个真正的公共服务型政府。诚然，在重视市场机制的同时，必须由政府制定总体规划，对城镇化的进程、城市人口、城市布局、城市规模等方面，实行必要的宏观调控，而不能放任自流、完全由市场调节。但与此同时，要逐步转变政府职能，改变政府公共权力运行方式，从以行政手段为主管理城镇发展，转变为采用经济和法律手段为主管理城镇发展。通过公共权力在空间的重组，向市场、向地方逐步分权和放权，在全球化进程中争取话语权，让市场机制力量推动新型城镇化稳步健康发展。
1、依托顶层设计，合理分权，疏通府际政策协调机制
中国的新型城镇化是人类历史上最为宏大的系统工程，如何将6亿甚至更多的人口在20年左右的时间内移往城镇实现城镇化，必然需要公共权力在空间进行相应的重组，需要一套完善的公共政策、管理制度和操作程序，需要着力加强战略研究、制度顶层设计和公共政策创新。新型城镇化进程中政府职能的准确定位，正是体现在城镇化战略的制定与管理、制度供给与政策创新等方面，即为市场制定和完善相应的游戏规则，用新公共管理理论的话语表述就是：政府不再同时掌舵和划桨，而是把划桨的任务赋予更为高效率的市场，政府则专心做好掌舵的工作。正如戴维·奥斯本和特德·盖布勒所指出的：“政府开始转向一种政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的机制”，Osborne，David and Ted Gaebler.1992.Reinventing Government：How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector.Reading，Massachusetts：Addison Wesley Publishing.pp.25-48.即“只掌舵而不划桨”。从政府自身建设的角度来看，政府职能转变应实行在行政范围内的决策权、执行权、监督权分开，增强公共权力运行的公开性和有效性，提高公共权力监督的及时性和独立性。
新型城镇化进程中的政府职能转变首先是要依托顶层设计，基于空间权力的考量，在政府体系之间合理“分权”（shared power），优化行政层级和行政区划设置，合理增设城市建制，形成设置科学、布局合理、服务高效的行政区划和管理体制，从中寻找新的发展空间和动力。其次，政府通过政策创新和制度设计，有序推进可持续的新型城镇化进程。政府要统筹人口管理和户籍制度、土地管理和征地补偿政策、财税金融政策、城镇住房政策、行政管理体制、生态环境政策等方面的体制机制改革和政策创新，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，促进人口有序流动、合理分布和社会融合，消除社会排斥，实现空间正义。在土地方面，破解地方政府“土地财政”的困局，严格执行耕地保护制度和节约用地制度，提高土地利用效率，合理满足新型城镇化用地需求，牢牢守住18亿亩耕地红线。第三，疏通府际政策协调机制，合理运用各种政策工具，加大政策监控力度，提升政策执行力。在单一制国家，中央在向地方分权之后，如果缺乏有效的权力制约，最终将可能导致中央政府权威的流失，从而使社会发展无法产生总体效能，陷入越发展越混乱的境地。林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第12页。
2、利用市场力量，简政放权，建构市场与政府的合力机制
唐纳德·F.凯特尔曾这样描述道，美国人长期崇拜私人市场而厌恶公共权力。因为市场追寻效率而政府则不一定；市场承诺在质量和价格方面要有选择性而政府则不是；市场提供竞争而政府却只有垄断。实际上，作为社会进步的两个“轮子”，市场与政府只是社会中公共资源配置的两种不同机制。经济学理论认为，市场机制因外部性而失灵，政府则会因内部性而失灵，因此，在市场失灵和政府失败的两难困局中，只选择市场或者只选择政府都是不完善的。正如沃尔夫所说的，市场和政府之间的选择并不是一种单纯的选择，而是一个程度的问题。Wolf，Charles，Jr.，1988.Markets or Governments：Choosing Between Imperfect Alternatives.Cambridge，MA：MIT Press.p.171.一方面，市场缺陷强化了政府权力；而另一方面，政府缺陷又强化了市场权力。尽管市场机制在资源配置中发挥基础性的作用，在市场机制的作用下经济要素能够在城市空间合理有序地流动，但如果没有政府行政、经济、法律等制度体系作为支撑和保证，没有政府对公共基础设施的投入，城市空间扩展无疑将受到很大的制约。只有市场机制和政府机制同时发挥作用，建立公私伙伴关系（Public Private Partnerships，PPPs），形成合力机制，才能最大限度地减少市场失灵和政府失败，促进城市空间发展的合理化和良性扩张。
新型城镇化进程中政府与市场合力机制的建构需要进一步政府转变职能，释放过度的行政干预权力，强调尊重市场，扩大企业自主权，使企业真正摆脱作为“政府机构附属物”的地位。政府只在城镇规划、公共服务、秩序维护等方面发挥作用，将城镇建设、产业发展等主要交给市场。同时，要防止地方政府“公司化”对城镇化进程的过度干预，设定地方政府在城镇化中的行政范围和权力边界。公私混合权力的发展和行政责任的分享，必然意味着“政府与其所依赖的组织和人员共同分享政府在社会中的权力和权威。但是，这种关系并不是平等的关系，在这一机制中寻找正确的混合方式并不像在政府控制和私人灵活性之间建立最佳行政平衡那么简单，也不是在问责制和效率之间寻求平衡的问题，因为它们并不是彼此的替代品，相反，问题的关键是政府通过对私人代理商的管理去追求公共利益。” Kettl，Donald F.，1993.Sharing Power：Public Governance and Private Markets，Washington，D.C.：The Brookings Institution Press.pp.38-39. 在职能转变、权力重组和利益调整的过程中，政府的角色是由经营者转变为规则制定者，按照社会主义市场经济要求，调整行政组织结构，加强宏观调控部门，减少专业经济部门，实现政企分开，破解地方政府作为经济行为主体的“政府悖论”（The Paradox of Government）；同时透过民营化等途径，发挥市场力量的作用，建立公私伙伴关系，合力提供公共服务。政府的主要精力应集中在宏观调控上，通过制定宏观政策和法规，培育规范的市场体系，维护企业合规则发展和市场有序竞争，维护公共利益。此外，政府还要运用财政、税收、金融、价格、投资等政策工具对市场进行调节和调控，创造良好的城市发展环境，维护城市发展的正确方向，促进城市的可持续发展。
3、扩大公众参与，还权于民，建构官民合作机制
新型城镇化强调以人为本，倡导社会和谐与空间正义，注重城乡统筹发展，而城乡基本公共服务均等化则是其必要条件，基本公共服务是政府应该提供的公共产品，是民生的范畴，是基于民权的价值诉求。新型城镇化在国家与社会二元互动架构中强调公民本位、权利本位和社会本位，尊重农民的产权、自由迁徙权、就业权、自由交易权，强调在公平竞争条件下让人口和生产要素在城乡空间中自由流动；而国家（政府）权力则是有限的，政府只是社会治理主体的一个，与非政府组织、企业等社会治理主体一同构成一个平等的、协商性的社会权力网络。
诚然，公共服务是政府等公共权威部门的主要职能，也是政府存在之合理性与合法性的重要来源，因为政府公共权力的公共性决定了政府的目标只能是实现和维护公共利益，其职能是为公民和全社会提供公共服务。但长期以来，我国的基本公共服务供给完全由政府大包大揽，不仅加大了公共财政压力，导致供给不足，而且一直是低效运行，造成资源浪费。在新型城镇化进程中，要结合政府职能转变创新基本公共服务供给制度，引导市场和社会力量参与基本公共服务供给，扩大公众参与，鼓励吸引各类民间组织和民间闲散资金共同投入和发展公共服务事业，建构官民合作机制，实施协同治理（collaborative governance），提升基本公共服务供给能力；对于需要由政府来提供的公共服务，如义务教育、基本医疗服务等等，可以采取公开招标、委托经营、委托管理等市场化运作方式以及政府特许经营制度鼓励市场化专业机构生产，开展良性竞争，提高基本公共服务的运作效率和专业化水平；对于由政府提供的公共服务，则要建立起完善的绩效评价体系，透过公众参与的绩效评估促进政府职能的转变，通过问责制促进公共权力的公开化运行。
新型城镇化进程中政府职能转变要建立在对政府行政权力正确认识的基础上，传统的公共行政由于受到韦伯“集权等级官僚制”的影响，表现出权力中心主义、决策程式化，等级森严等弊端，因而造成专权、低效、脱离市场和公众的需求，导致城镇化过程中对失地农民、底层群众和弱势群体公民权的漠视。新公共管理理论指出，公共服务的核心不再是权力中心主义，而应该服务中心主义，即要建立以顾客为中心的公共行政系统，致力于提供社会化的公共服务。新公共服务理论则强调服务于公民，而不是服务于顾客，认为公民权涉及个人影响政治系统的能力，是指对政治生活的积极参与，强调行政官员应该把公民视为公民（而不是把公民仅仅视为投票人、当事人或者“顾客”），应该分享权威和减少控制，并且应该相信合作的功效（efficacy of collaboration）。Janet V.Denhardt and Robert B.Denhardt，2003.The New Public Service：Serving，Not Steering.Armonk，NY：M.E.Sharpe，Inc.pp.27-32.新型城镇化如果离开了对公民权的尊重，没有公共精神的培育和公民参与的扩大，“基本公共服务均等化”就只能是美好的幻觉。
4、提升城市竞争优势，争取话语权，构筑国际协作机制
空间永远是强者的领域，是强权攫取利益的工具和场域。经济全球化在其一般意义上是世界统一市场的不断深化，即通过国际分工和跨国投资活动，形成在全球空间中的资源配置，造成各国间经济相互依赖的格局，在本质上则是一种地缘政治现象，是隐藏在经济现象背后的国家权力操纵经济武器为政治目的服务的过程，在此过程中，空间本身也因其与权力的结合而成为生产资料和消费对象，成为资本追逐利益的对象。美国国际政治学家汉斯·摩根索（Hans Morgenthau）在1950年代也提出了“作为利益的权力”观念，区分了包括人口、地理、经济、战略等权力资源，并断言国际政治的本质就是对此类资源的无止境的追逐。
由于经济全球化是以规则为基础的（rule-based globalization），一个国家经济越是融入世界经济体系，就不得不越来越多地接受国际规则。过去被认为是一个国家的经济主权，则可能因适应国际规则的需要而部分地让渡给了市场和国际组织。同样，随着区域一体化趋势的不断加深，政府的一部分行政权力也让渡给了区域组织或国际组织，一个国家政府可以有所作为的空间越来越有限。正如列斐伏尔所强调的，全球经济力量、资本积累、资本循环等因素对城市社会变迁的决定作用，使得城市空间的生产和变化只不过是资本主义生产方式及资本积累等深层社会力量作用的结果和表现。在此背景下，中国新型城镇化进程中的政府职能转变必然要同时面对市场化的要求和全球化的挑战，政府必须在向地方分权的同时，应对区域组织和国际组织如国际货币基金组织（IMF）、世贸组织（WTO）、世界银行（World Bank）、欧盟（European Union，EU）等国际机构或跨国机构权力的挤压。新型城镇化进程中的政府职能转变，首先要通过不断提升综合国力，优化城市体系，促进世界级城市群如长三角城市群、珠三角城市群等城市群和大都市带的发展，强化世界级中心城市实力和竞争优势，培育全球城市（global cities），争取在全球化世界体系中的话语权和规则制定权，保障国内城市和企业在国际市场上获得自由和公平的竞争地位和权利。由于私有化、放松管制以及全球化的关联增强，国家作为空间单位的角色已经部分地改变或者至少是弱化了Sassen，Saskia，2005.“The Global City：Introducing a Concept，” Brown Journal of World Affairs，vol.11（2）：27-43.，全球城市恰好是经济、政治和文化权力重合的地方，其扩展空间领域的动力学及其过程也具有全球的性质。其次，政府要从国内经济的规制者角色，转变为全球经济治理的参与者，以国家利益为根本出发点，积极参与全球治理（global governance），同其他国家政府、跨国公司和非政府组织进行良好的合作，共同应对本国的和全球性的问题。第三，政府通过分权、放权和协同治理，与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动Rhodes，R.A.W.，1996.The New Governance：Governing without Government，Political Studies.XLIV：652-667.，共同应对全球化与城镇化进程中资本主义转嫁国内危机而对我国新型城镇化造成的各种风险，包括金融危机、资源浪费、能源危机、环境污染与生态危机等。经济全球化背景下地方分权化改革是一个世界性的趋势，分权有利于调动各级政府和中心城市的积极性以提高本国的竞争力，“在全球化的时代，作为灵活的制度行动者，地方政府能同时与地方居民以及全球流动的权力和财富联系起来。”Castells，M.，2002.'Urban sociology for the twenty-first century'，in I.Susser （ed.），The Castells Reader on Cities and Social Theory.Oxford：Blackwell.pp.390-406.但是，在此过程中，要防范政府行政权力被资本俘获，导致政府变成资本的机器，使资本演变成为塑造城市空间的“社会缔造者”。
（责任编辑：严国萍）
关键词：新型城镇化；政府职能；空间；公共权力
中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）05-0015-08
21世纪被认为是城市的世纪。2008年，世界城镇人口比重超过50%，标志着人类进入城市时代。诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·尤金·斯蒂格利茨（Joseph Eugene Stiglitz，1943-）早在2000年就断言：“21世纪的决定性力量是美国的高科技和中国的城市化”。中国的城市化，特别是沿海地区的城市化，如今已经成为热门话题和研究热点。约翰·弗里德曼（John Friedmann）认为，城市化是一个动态的、多层面的社会空间过程……至少要考虑七个相互作用的层面（人口、社会、文化、经济、生态、物质、管治），①因此，需要从不同的学科如社会学、经济学、人口学、地理学、城市规划和历史学等学科视角进行考察。从政治学和公共管理学的视角来看，新型城镇化实质上就是权力与空间、资本等要素的互动与组合，是公共权力的空间重组。空间是政府权力获取“合法性”的重要场域，也是公共权力实现公共利益和创造公共价值的舞台。
一、新型城镇化：公共权力
在空间上的重新配置1974年，法国马克思主义哲学家、社会学家亨利·列斐伏尔（Henri Lefebvre）出版《空间的生产》（La Production De L'espace）一书认为，“空间里弥漫着社会关系；它不仅被社会关系支持，也生产社会关系和被社会关系所生产。”他断言，“（社会）空间就是一种（社会）产品”Lefebvre，H.1991.The Production of Space.Oxford，UK：Blackwell.p.30.。1976年，米歇尔·福柯（Michel Foucault）在《地理学问题》的访谈中指出，空间和时间的观念在西方人文、社会学科中的发展是极不平衡的，时间往往被看成是丰裕性的、辨证性的和具有生命活力的概念，而空间则被看成是固定的、非辨证的和静止的概念。Foucault，M.，1976.“Questions of Geography，”from Herodote，Reprinted from Colin Gordon，Ed.（1980）Power/Knowledge：Selected Interviews and Other Writings，1972–1977.New York：Pantheon Books，63–77.这次讲演就是后来于1984年发表的论文《不同空间的正文与上下文》（Text/Contexts：Of Other Spaces），福柯在这篇论文中宣称，“人类基地（human site）或生活空间（living space）的问题，不仅是了解这个世界是否有足够空间容纳的问题——这显然是个重要问题——而且也是在一个既定情境中，了解人类元素的亲疏关系、储存、流动、制造与分类，以达成既定目标的问题。”Foucault，Michel.1986.“Text/Contexts：Of Other Spaces，”Diacritics 16（Spring），22-27.福柯认为，空间是任何权力运作的场所或媒介，也是权力实践的重要机制。一句话，空间即权力的容器。城市空间作为现代国家政治运行网络的节点，实际上已经成了一种政治统治的工具。从这个意义上理解，城镇化的过程就是城市集镇空间的生产过程，这一生产过程中的基本要素是权力、资本和空间。如果以权力为视点来进一步考察，新型城镇化实质上就是公共权力的空间重组。
第一，在城乡社区的空间权力关系上，实现平等发展权。城市社区和乡村社区之间长期存在着不平等的权力关系，因而造成不平衡的发展结果。城市是区域的核心，无论其规模大小，它作为政治、经济、科教文化中心，总是在区域经济社会发展中起主导作用。钱再见：《新世纪中国城市化道路的战略选择》，《教学与研究》2001年第11期。这种区域空间中的不平等权力关系造成了我国经济社会发展中长期存在着城市偏向的公共政策，如工农业产品的“剪刀差”、户籍制度壁垒等，甚至不惜牺牲农村、农民利益发展城市，导致发达的城市与凋敝的乡村并存的格局。同时，由于城市的区位优势和功能优势而形成的磁化效应，导致了农村中原本匮乏的资金和人才被城市吸纳。新型城镇化是城乡统筹的城镇化，致力于实现城乡平等发展权和空间正义。通过合理的公共政策制定，在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进城乡一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农关系和城乡关系，逐步达到缓解和消解城乡二元结构，实现社会和谐，避免一些发展中国家长期存在的因“过度城市化”（over-urbanization）而造成的“城市病”（City disease）。
第二，在中央与地方的权力结构层级关系上，尊重地方的自主权。城市空间不仅是政治统治的中心，它本身就是统治者获取或维护权力的一种手段或工具。城市作为增长机器（growth machine）Molotch，Harvey L.，1976.“The City as a Growth.Machine：Toward a Political Economy of Place，”American Journal of Sociology vol.82，no.2：309-322.，既是权力在空间生产和运作的结果，同时又是权力控制和操纵的对象。全球城市、国际化城市、直辖市、计划单列市、省会城市、地级市、县级市、小城镇等等的区分，以及“一线城市”、“二线城市”和“三线城市”的区隔，正是社会分层在空间维度上的体现，更是官本位文化和权力崇拜综合症在空间层面上的深刻反映。中央直接控制的城市往往是国家权力最为集中的城市，同时集中了国家和地方两个层次的特殊权力结构和相应的公共资源，小城镇则处于中央与地方权力结构层级关系的末梢。用英国著名经济学史家卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）话说，中国的市场经济是镶嵌在中央和地方层级权力结构中的。市场经济活动及其在政治资源配置中的协调作用深受政府权力、体制和政策的约束。同时，中央的政策又是通过中央-省-市-县-乡镇这种金字塔式的层级结构逐级向下推行的。在执行过程中，违背发展规律和实际情形的政策常常演变成“上有政策，下有对策”的困局。新型城镇化涉及复杂且巨大的利益关系调整，甚至是一种彻底的利益格局重塑，在这一过程中，中央向地方放权，尊重地方的自主发展权，尊重市场规律，使经济"脱嵌"于社会政治，消除公民权利和利益在地域空间上的差别，实行城市居民自治，这些都是新型城镇化的题中应有之义。通过体制机制改革和政策创新，重组公共权力关系，合理配置公共资源，如通过产权制度、企业制度、财税制度、金融制度等一系列改革，将财权和事权逐渐向地方政府分流，避免陷入央-地权力关系“一放就乱，一乱就收，一收就死”的“放权-收权”恶性循环之中Jin，Taijun & Qian，Zaijian.2002.The Institutionalized Construction of the Relationship between Chinese Central and Local government in the New Century.Chinese Public Administration Review.Vol.1，No.1.Jan./Mar.pp.37-42.，进而有利于充分调动地方的积极性。 第三，在国家与社会的权力关系上，实现国家权力与社会权力的良性互动，维护公民权。新型城镇化不仅是从高度的中央集权到适度的地方分权和城市自治，同时还包括从高度的国家集权到社会权力的扩大、社会自治。根据马克思主义基本原理，国家权力来源于社会同时又高于社会。随着社会公共事务的愈益复杂化，国家权力对社会公共事务的介入必然越来越深入广泛。但是，国家对社会生活的干预过多，必然会限制私人权利的领域，削弱社会的自治功能。国家权力（State power）是一种特殊的政治权力，是通过国家政权发生的政治权力关系，其所表现的最高统治形式是国家主权，它是国家权力的“最终权力”，是一切国家权力的源泉。作为相对于国家和个人而独立存在的社会权力（Social power），是社会主体以其所拥有的社会资源对国家和社会的影响力。国家权力的实际主体是政府等公共权力机关；社会权力的核心主体是公民社会，主要包括宗族家庭、公民自治组织、非政府组织、社会利益群体和不处在执政地位的政党等。社会权力与国家权力是对立的统一，其要义是以社会权力制约国家权力，实质是“以权利制衡权力”。推进新型城镇化，就是要在国家与公民社会的关系上实现还权于民，在物与人的关系上实现人的主体回归。从这个意义上说，新型城镇化是以人为核心的城镇化，以人为本的城镇化，无论是经济增长还是社会发展，都要立足于让人完成城镇化。“人的城镇化”的前提是基本公共服务均等化，实现符合空间正义原则的新型城镇化。“人的城镇化”的目标是要让人人可以分享城镇化带来的增益，保护弱势群体，消除社会排斥，维护公民权，包括人的就业权、居住权、就医权、受教育权等，实现人的全面发展。
第四，在全球化霸权与民族国家主权的权力关系上，新型城镇化要赢得城市竞争优势，争取城市发展的话语权。马克思恩格斯早在《共产党宣言》中就预见到人类历史发展的全球化趋势，他们明确指出，“资产阶级，由于开拓了世界市场，使一切国家的生产和消费都成为世界性的……过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了。”马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第275-276页。列斐伏尔认为，全球化是全球空间重构的过程，部分地通过国家的空间社会组织的重组而展开。Brenner，N.，1997.Global，Fragmented，Hierarchical：Henri Lefebvre's Geographies of Globalization'，Public Culture，10（1）：135–67.民族化通过控制时间来控制空间，全球化则通过控制空间来控制时间，全球化的实质是城市化，消灭代表历史差异的不同的生产和生活方式，将一切事物标准化和同质化。城市化与全球化是结合在一起的过程（combined processes）。Schmid，Christian，“Henri Lefebvre's Theory of the Production of Space：Towards a Three-Dimensional Dialectic，”In Space，Difference，Everyday Life：Reading Henri Lefebvre.Goonewardena，K.，Kipfer，S.，Milgrom，R.& Schmid，C.New York：Routledge.pp.27-46.从其内在动力来看，全球化就是资本的全球化、市场的全球化，它与国家区域权力的重新调节配置是内在地联系在一起的，是以全球社会空间的重构为动力的。这就是说，资本是全球化的主要推动力量，市场的全球化为资本带来了无穷的空间。正如日本学者大前研一所认为的，资本可以到达任何它们想去的地方，无论是出于成本还是市场的原因；政府活动无论是税收还是调节，都将受到不愿“吓跑全球经济”的限制，结果“在全球经济当中，传统的民族国家变成不合自然规律的，甚至是无法忍受的交易单位”。Kenichi Ohmae，The End of the Nation-State：The Rise of Regional Economies.New York：Free Press，1995.p.75.可以说，全球化是资本主义的胜利，它在强化资本力量的同时，通过资本与空间的结合，大大弱化了国家权力。全球化借助于资本的城市化，通过空间的生产来征服空间。正如大卫·哈维（David Harvey）在为列斐伏尔《空间的生产》一书英文版所写的后记中指出的，城市化和空间的生产是交织在一起的，“都市将被一种都市化过程，或者更为一般地说，被一种空间的生产过程所取代，这种过程以一种新的、陌生的方式将全球和地方、城市和乡村、中心和边缘连接了起来。”David Harvey，“Afterword，”in Lefebvre，H.1991.The Production of Space.Oxford，UK：Blackwell.pp.430-431.哈维强调，资本主义的发展是一个涉及全球的地理问题，而且资本主义国家曾经历了“空间修整”（spatial fix）的过程，将自身积累的危机与阶级矛盾转嫁到国外市场。实际上，全球化已经成为统领空间生产实践的主导话语，世界体系中的核心国家及其所谓“全球城市”正是借助其支配性的话语霸权，遮蔽了边陲国家、半边陲国家在城市空间问题上来自底层的声音和城市边缘话语。所以，在新型城镇化进程中，要积极应对全球化的挑战，一方面要捍卫受到全球化进程日益侵蚀的国家权力，另一方面，还要维护地方城市空间的固有特色，创造城市竞争优势，提升城市竞争力，反对资本主义不断强加的“抽象空间的同质性”。
二、中国城镇化进程中的政府
职能与权力运作分析城市是孕育现代政府的母体，同时，城市空间又是政府管制的对象。城市的发展、城镇化目标的实现都依赖于政府职能的准确定位和政府公共权力的公开化运作及其与空间的良性互动。从这个意义上说，合理的城镇化离不开政府职能的适时转变和不断优化。政府职能实质上就是政府的行政职能，是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时所具有的权力、应承担的职责和应发挥的功能。政府行政权力是政治权力的一个分支，行政权力与立法权、司法权一起构成政治权力，而行政权力本身则是一种功能性权力。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质体现。行政权力是政府机关拥有的对社会公共事务处理的法定权力，具有公共性，是一种社会公共权力，致力于实现社会公共利益。在法治国家里，公共权力是有限度的，其运行必须是公开化的，接受公众监督，不能无限膨胀。公共权力只能在公共领域内发生作用，而不能侵入市场或社会等私人领域，否则公共权力就违背了法治的精神，侵犯了私人的权利，公共权力的行使就失去了合法性和正当性。传统城镇化的突出问题正是表现在政府职能定位的错乱和政府公共权力运行的失当。 1、政府职能的“越位”与“越权”
所谓政府职能的越位，是指政府部门超越了本部门的职权范围，管了本应该由别的部门去管的事情，也就是“越权”。世界发达国家城市化过程中共有的规律表明，在城市化的进程中，资本、权力、阶级等政治经济要素正在成为重塑城市空间的重要变量，其中，政府行政力量只是在短期内、在表象层面上起到一定的辅助作用。然而，我国的城镇化历程表现出与这种规律较大程度的背离，政府行政权力扮演着远比市场因素更为重要的角色。在我国，传统城镇化的核心特征是低成本扩张、强势政府主导。正如美国华盛顿大学地理系陈金永（Kam Wing Chan）教授所指出的，中国的社会主义城镇化独具特色，发展的模式与世界“标准”的模式既有共同之处，也有不同的地方。相同的是，城镇化都是由工业化推动的，劳动力由土地密集型农业向城镇工业生产转移。不同的是，推动中国城镇化的基本上是政府，市场只是个配角。Chan，Kam Wing，2010.“Fundamentals of China's Urbanization and Policy，” The China Review，Vol.10，No.1，pp.63-94.确实，政府在中国传统城镇化发展中始终占据着主导地位，政府既是政策的提供者，同时又为政策的有效实施提供了制度支撑和权力保障。无论是城镇化政策的制定，还是城市发展与规划，都受制于政府官员的意志。政府职能“越位”现象主要表现在政府的经济职能过强，而在经济职能中，微观管理职能过强；同样，在政府的社会职能中，社会管制功能过强，社会服务功能过弱。政府职能“越位”现象是建立在“政府万能论”的假设基础之上的，形成了政府无所不管、政府权力无限的管理格局。政府包揽一切社会事务，管了许多不该管也管不好的事情。由于行政权力本身具有一定的扩张性，因此，行政权力一旦突破权力的边界，就可能混淆各种权力的关系，排斥民主、公正和自由，导致行政越权、行政违约和行政侵权等现象的滋生。一些政府部门违背市场规则对市场进行过多的行政干预，利用行政权力来阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动、自由竞争，进而从中“寻租”，攫取不正当的利益。由于行政组织内部职能定位不准，中央和地方关系不顺，中央政府、省级政府和基层政府的事权、财权分工不明，上级政府和下级政府的职责不清，导致国家、社会、个人乃至府际关系不顺和各种权力冲突。
2、政府职能的“缺位”与“失权”
政府职能的缺位是指政府部门没有认真履行自己的职责，没有管理好真正属于本部门的事务，也就是“失权”、失职。空间是权力实践的重要机制，是权力运作的基础和容器。哈维认为，城市空间的本质是一种建构环境（build environment），是包含许多不同空间元素的复杂混合商品，是一系列的物质结构，它包括道路、码头、沟渠、港口、工厂、货栈仓库、下水道、住房、学校教育机构、文化娱乐机构、办公楼、商店、污水处理系统、公园、停车场等。Harvey，David，1985.The Urbanization of Capital：Studies in the History and Theory of Capitalist Urbanization，Oxford，UK：Basil Blackwell Inc.pp.15-16.这种建构环境中的各种空间元素发挥各自的功能，服务于不同的目的。其中，有许多是只能透过政府等公共权力机关经由再分配机制才能提供的公共产品。列斐伏尔认为，国家将空间用于社会控制。政府将消防站和警察署置于整个大都市的各个地点，以便对灾害迅速做出反应。国家控制大量土地，并将它用于政府的经营管理。Gottdiener，Mark；Hutchison，Ray，2006.The New Urban Sociology （3rd edition），Boulder，CO：Westview Press Inc.p.71.如果将公共产品交给追求盈利的民营企业，必然无法供给所有人。町村 敬志（まちむら たかし）；西澤 晃彦（にしざわ あきひこ）.2000.『都市の社会学――社会がかたちをあらわすとき』有斐閣アルマ.pp.161-163.政府职能“缺位”现象表现为政府在实现其职能时的选择性，即公共政策制定和公共资源的配置过程中将更多的资金用于城市空间的生产建设，导致了公共产品和公共服务方面的“缺位”。Shaoguang Wang，2000.The Changing Role of Government.See http：//www.cuhk.edu.hk/gpa/wang_files/UNDP.pdf.与经济职能过强形成鲜明对照的是，政府的社会职能过弱，致使像公共卫生、社会保障、基础教育、环境保护等典型的公共事业由于资金不足而严重滞后。公共产品和公共服务供给不足直接反映了政府公共财政职能的弱化，以及政府在经济活动中的宏观调控能力的不足。同时，我国目前贫富差距日益扩大，“调节居民收入分配”作为政府的一项主要职能，却显得苍白无力。从公共选择学派及其理论视角来看，政府并不是纯粹的公共服务机关，在政府中行使公共权力的行政人员也不是大公无私的，他们都具有自己的利益诉求，都是“经济人”，在运用公共权力时他们会倾向于维护机构本身的利益。“经济人”掌握了公共权力对政府职能转变自然会产生不利的影响，一方面，社会职能不如经济职能那样直接与GDP挂钩，不容易出政绩；另一方面，政府“经济人”总是倾向于垄断社会职能与职权，而不愿意向企业、地方和第三部门分权与放权。在政府职能转变和简政放权过程中，一些政府部门常常采取“四放四不放”的手法，即“明放暗不放，口放手不放，虚放实不放，小放大不放”，不时地干预企业运营，干预地方具体事务。
3、政府职能的“错位”与“乱权”
政府职能的错位是指政府部门对于自己该管的事情，却没有能力去管好，乱用权力、乱抓一通，即“乱权”。在城镇化进程中，政府职能不仅体现在城镇化政策的制定，城市发展规划与设计，强化社会管理、提供公共产品和公共服务、纠正负外部性等方面，而且更重要的是要制定出科学、合理且符合空间正义的城镇化政策，合理配置公共资源，统筹城乡发展，促进城乡一体化，以全面协调为标准，推动人口、经济、社会、资源、环境等的协调发展，通过公共权力的空间配置，切实分权、放权，引导地方因地因时制宜，探索适应不同区域特点的、“以人为本”的、可持续性的城镇化发展模式。相反，如果政府职能错位，公共权力运行失当，就会导致城镇化政策制定失误、城市规划不科学、忽视社会管理、开发利用资源粗放等直接后果。如我国城市化战略和城镇化政策的制定和实施似乎更多地是出于解决特定矛盾的权宜之计，缺乏整体性和前瞻性，表现出明显的短期化特征，往往从静态和孤立的视角谋划城市的发展。又如一些地方政府在政绩和利益的诱导下，缺乏长远考虑，提出过大的发展目标和城镇规划框架，热衷于追求短期的表面文章，盲目攀比和跟风冒进，贪大求洋。由于地方政府片面追求城市规模，热衷于大广场、宽马路，甚至将城镇化异化为“房地产化”，导致政府无力提供足够的公共服务Solinger，Dorothy J.，2012.Streets as Suspect：State Skepticism and the Current Losers in Urban China.School of Social Sciences，Irvine University of California，Irvine 92617.http：//www.socsci.uci.edu/～dorjsoli/Suspect Streets Aug.2012.pdf.。或者，由于片面追求经济增长，将城市作为增长机器，忽视了作为城市主体的“人”的发展，甚至用牺牲农村、农民利益的方式发展城市，造成城乡发展的矛盾，特别是近年来，由于行政垄断与滥用征地权而引发各种社会冲突，更是违背了空间正义和城镇化的本义。 三、新型城镇化进程中政府
职能转变的路径选择新型城镇化最大的障碍是旧的体制和旧的利益格局，而要突破旧体制的束缚，打破旧利益格局的掣肘，最核心的工作就是要实现政府职能的转变，即政府淡化经济运营角色，从全能政府转变为有限政府，实现公共权力在空间的重组，建设一个真正的公共服务型政府。诚然，在重视市场机制的同时，必须由政府制定总体规划，对城镇化的进程、城市人口、城市布局、城市规模等方面，实行必要的宏观调控，而不能放任自流、完全由市场调节。但与此同时，要逐步转变政府职能，改变政府公共权力运行方式，从以行政手段为主管理城镇发展，转变为采用经济和法律手段为主管理城镇发展。通过公共权力在空间的重组，向市场、向地方逐步分权和放权，在全球化进程中争取话语权，让市场机制力量推动新型城镇化稳步健康发展。
1、依托顶层设计，合理分权，疏通府际政策协调机制
中国的新型城镇化是人类历史上最为宏大的系统工程，如何将6亿甚至更多的人口在20年左右的时间内移往城镇实现城镇化，必然需要公共权力在空间进行相应的重组，需要一套完善的公共政策、管理制度和操作程序，需要着力加强战略研究、制度顶层设计和公共政策创新。新型城镇化进程中政府职能的准确定位，正是体现在城镇化战略的制定与管理、制度供给与政策创新等方面，即为市场制定和完善相应的游戏规则，用新公共管理理论的话语表述就是：政府不再同时掌舵和划桨，而是把划桨的任务赋予更为高效率的市场，政府则专心做好掌舵的工作。正如戴维·奥斯本和特德·盖布勒所指出的：“政府开始转向一种政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的机制”，Osborne，David and Ted Gaebler.1992.Reinventing Government：How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector.Reading，Massachusetts：Addison Wesley Publishing.pp.25-48.即“只掌舵而不划桨”。从政府自身建设的角度来看，政府职能转变应实行在行政范围内的决策权、执行权、监督权分开，增强公共权力运行的公开性和有效性，提高公共权力监督的及时性和独立性。
新型城镇化进程中的政府职能转变首先是要依托顶层设计，基于空间权力的考量，在政府体系之间合理“分权”（shared power），优化行政层级和行政区划设置，合理增设城市建制，形成设置科学、布局合理、服务高效的行政区划和管理体制，从中寻找新的发展空间和动力。其次，政府通过政策创新和制度设计，有序推进可持续的新型城镇化进程。政府要统筹人口管理和户籍制度、土地管理和征地补偿政策、财税金融政策、城镇住房政策、行政管理体制、生态环境政策等方面的体制机制改革和政策创新，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，促进人口有序流动、合理分布和社会融合，消除社会排斥，实现空间正义。在土地方面，破解地方政府“土地财政”的困局，严格执行耕地保护制度和节约用地制度，提高土地利用效率，合理满足新型城镇化用地需求，牢牢守住18亿亩耕地红线。第三，疏通府际政策协调机制，合理运用各种政策工具，加大政策监控力度，提升政策执行力。在单一制国家，中央在向地方分权之后，如果缺乏有效的权力制约，最终将可能导致中央政府权威的流失，从而使社会发展无法产生总体效能，陷入越发展越混乱的境地。林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第12页。
2、利用市场力量，简政放权，建构市场与政府的合力机制
唐纳德·F.凯特尔曾这样描述道，美国人长期崇拜私人市场而厌恶公共权力。因为市场追寻效率而政府则不一定；市场承诺在质量和价格方面要有选择性而政府则不是；市场提供竞争而政府却只有垄断。实际上，作为社会进步的两个“轮子”，市场与政府只是社会中公共资源配置的两种不同机制。经济学理论认为，市场机制因外部性而失灵，政府则会因内部性而失灵，因此，在市场失灵和政府失败的两难困局中，只选择市场或者只选择政府都是不完善的。正如沃尔夫所说的，市场和政府之间的选择并不是一种单纯的选择，而是一个程度的问题。Wolf，Charles，Jr.，1988.Markets or Governments：Choosing Between Imperfect Alternatives.Cambridge，MA：MIT Press.p.171.一方面，市场缺陷强化了政府权力；而另一方面，政府缺陷又强化了市场权力。尽管市场机制在资源配置中发挥基础性的作用，在市场机制的作用下经济要素能够在城市空间合理有序地流动，但如果没有政府行政、经济、法律等制度体系作为支撑和保证，没有政府对公共基础设施的投入，城市空间扩展无疑将受到很大的制约。只有市场机制和政府机制同时发挥作用，建立公私伙伴关系（Public Private Partnerships，PPPs），形成合力机制，才能最大限度地减少市场失灵和政府失败，促进城市空间发展的合理化和良性扩张。
新型城镇化进程中政府与市场合力机制的建构需要进一步政府转变职能，释放过度的行政干预权力，强调尊重市场，扩大企业自主权，使企业真正摆脱作为“政府机构附属物”的地位。政府只在城镇规划、公共服务、秩序维护等方面发挥作用，将城镇建设、产业发展等主要交给市场。同时，要防止地方政府“公司化”对城镇化进程的过度干预，设定地方政府在城镇化中的行政范围和权力边界。公私混合权力的发展和行政责任的分享，必然意味着“政府与其所依赖的组织和人员共同分享政府在社会中的权力和权威。但是，这种关系并不是平等的关系，在这一机制中寻找正确的混合方式并不像在政府控制和私人灵活性之间建立最佳行政平衡那么简单，也不是在问责制和效率之间寻求平衡的问题，因为它们并不是彼此的替代品，相反，问题的关键是政府通过对私人代理商的管理去追求公共利益。” Kettl，Donald F.，1993.Sharing Power：Public Governance and Private Markets，Washington，D.C.：The Brookings Institution Press.pp.38-39. 在职能转变、权力重组和利益调整的过程中，政府的角色是由经营者转变为规则制定者，按照社会主义市场经济要求，调整行政组织结构，加强宏观调控部门，减少专业经济部门，实现政企分开，破解地方政府作为经济行为主体的“政府悖论”（The Paradox of Government）；同时透过民营化等途径，发挥市场力量的作用，建立公私伙伴关系，合力提供公共服务。政府的主要精力应集中在宏观调控上，通过制定宏观政策和法规，培育规范的市场体系，维护企业合规则发展和市场有序竞争，维护公共利益。此外，政府还要运用财政、税收、金融、价格、投资等政策工具对市场进行调节和调控，创造良好的城市发展环境，维护城市发展的正确方向，促进城市的可持续发展。
3、扩大公众参与，还权于民，建构官民合作机制
新型城镇化强调以人为本，倡导社会和谐与空间正义，注重城乡统筹发展，而城乡基本公共服务均等化则是其必要条件，基本公共服务是政府应该提供的公共产品，是民生的范畴，是基于民权的价值诉求。新型城镇化在国家与社会二元互动架构中强调公民本位、权利本位和社会本位，尊重农民的产权、自由迁徙权、就业权、自由交易权，强调在公平竞争条件下让人口和生产要素在城乡空间中自由流动；而国家（政府）权力则是有限的，政府只是社会治理主体的一个，与非政府组织、企业等社会治理主体一同构成一个平等的、协商性的社会权力网络。
诚然，公共服务是政府等公共权威部门的主要职能，也是政府存在之合理性与合法性的重要来源，因为政府公共权力的公共性决定了政府的目标只能是实现和维护公共利益，其职能是为公民和全社会提供公共服务。但长期以来，我国的基本公共服务供给完全由政府大包大揽，不仅加大了公共财政压力，导致供给不足，而且一直是低效运行，造成资源浪费。在新型城镇化进程中，要结合政府职能转变创新基本公共服务供给制度，引导市场和社会力量参与基本公共服务供给，扩大公众参与，鼓励吸引各类民间组织和民间闲散资金共同投入和发展公共服务事业，建构官民合作机制，实施协同治理（collaborative governance），提升基本公共服务供给能力；对于需要由政府来提供的公共服务，如义务教育、基本医疗服务等等，可以采取公开招标、委托经营、委托管理等市场化运作方式以及政府特许经营制度鼓励市场化专业机构生产，开展良性竞争，提高基本公共服务的运作效率和专业化水平；对于由政府提供的公共服务，则要建立起完善的绩效评价体系，透过公众参与的绩效评估促进政府职能的转变，通过问责制促进公共权力的公开化运行。
新型城镇化进程中政府职能转变要建立在对政府行政权力正确认识的基础上，传统的公共行政由于受到韦伯“集权等级官僚制”的影响，表现出权力中心主义、决策程式化，等级森严等弊端，因而造成专权、低效、脱离市场和公众的需求，导致城镇化过程中对失地农民、底层群众和弱势群体公民权的漠视。新公共管理理论指出，公共服务的核心不再是权力中心主义，而应该服务中心主义，即要建立以顾客为中心的公共行政系统，致力于提供社会化的公共服务。新公共服务理论则强调服务于公民，而不是服务于顾客，认为公民权涉及个人影响政治系统的能力，是指对政治生活的积极参与，强调行政官员应该把公民视为公民（而不是把公民仅仅视为投票人、当事人或者“顾客”），应该分享权威和减少控制，并且应该相信合作的功效（efficacy of collaboration）。Janet V.Denhardt and Robert B.Denhardt，2003.The New Public Service：Serving，Not Steering.Armonk，NY：M.E.Sharpe，Inc.pp.27-32.新型城镇化如果离开了对公民权的尊重，没有公共精神的培育和公民参与的扩大，“基本公共服务均等化”就只能是美好的幻觉。
4、提升城市竞争优势，争取话语权，构筑国际协作机制
空间永远是强者的领域，是强权攫取利益的工具和场域。经济全球化在其一般意义上是世界统一市场的不断深化，即通过国际分工和跨国投资活动，形成在全球空间中的资源配置，造成各国间经济相互依赖的格局，在本质上则是一种地缘政治现象，是隐藏在经济现象背后的国家权力操纵经济武器为政治目的服务的过程，在此过程中，空间本身也因其与权力的结合而成为生产资料和消费对象，成为资本追逐利益的对象。美国国际政治学家汉斯·摩根索（Hans Morgenthau）在1950年代也提出了“作为利益的权力”观念，区分了包括人口、地理、经济、战略等权力资源，并断言国际政治的本质就是对此类资源的无止境的追逐。
由于经济全球化是以规则为基础的（rule-based globalization），一个国家经济越是融入世界经济体系，就不得不越来越多地接受国际规则。过去被认为是一个国家的经济主权，则可能因适应国际规则的需要而部分地让渡给了市场和国际组织。同样，随着区域一体化趋势的不断加深，政府的一部分行政权力也让渡给了区域组织或国际组织，一个国家政府可以有所作为的空间越来越有限。正如列斐伏尔所强调的，全球经济力量、资本积累、资本循环等因素对城市社会变迁的决定作用，使得城市空间的生产和变化只不过是资本主义生产方式及资本积累等深层社会力量作用的结果和表现。在此背景下，中国新型城镇化进程中的政府职能转变必然要同时面对市场化的要求和全球化的挑战，政府必须在向地方分权的同时，应对区域组织和国际组织如国际货币基金组织（IMF）、世贸组织（WTO）、世界银行（World Bank）、欧盟（European Union，EU）等国际机构或跨国机构权力的挤压。新型城镇化进程中的政府职能转变，首先要通过不断提升综合国力，优化城市体系，促进世界级城市群如长三角城市群、珠三角城市群等城市群和大都市带的发展，强化世界级中心城市实力和竞争优势，培育全球城市（global cities），争取在全球化世界体系中的话语权和规则制定权，保障国内城市和企业在国际市场上获得自由和公平的竞争地位和权利。由于私有化、放松管制以及全球化的关联增强，国家作为空间单位的角色已经部分地改变或者至少是弱化了Sassen，Saskia，2005.“The Global City：Introducing a Concept，” Brown Journal of World Affairs，vol.11（2）：27-43.，全球城市恰好是经济、政治和文化权力重合的地方，其扩展空间领域的动力学及其过程也具有全球的性质。其次，政府要从国内经济的规制者角色，转变为全球经济治理的参与者，以国家利益为根本出发点，积极参与全球治理（global governance），同其他国家政府、跨国公司和非政府组织进行良好的合作，共同应对本国的和全球性的问题。第三，政府通过分权、放权和协同治理，与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动Rhodes，R.A.W.，1996.The New Governance：Governing without Government，Political Studies.XLIV：652-667.，共同应对全球化与城镇化进程中资本主义转嫁国内危机而对我国新型城镇化造成的各种风险，包括金融危机、资源浪费、能源危机、环境污染与生态危机等。经济全球化背景下地方分权化改革是一个世界性的趋势，分权有利于调动各级政府和中心城市的积极性以提高本国的竞争力，“在全球化的时代，作为灵活的制度行动者，地方政府能同时与地方居民以及全球流动的权力和财富联系起来。”Castells，M.，2002.'Urban sociology for the twenty-first century'，in I.Susser （ed.），The Castells Reader on Cities and Social Theory.Oxford：Blackwell.pp.390-406.但是，在此过程中，要防范政府行政权力被资本俘获，导致政府变成资本的机器，使资本演变成为塑造城市空间的“社会缔造者”。
（责任编辑：严国萍）