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摘要：数字革命需要政府从科层体制转变为全新的组织框架。政府数字化转型影响因素的相关研究表明，除了先进的技术支持外，实现数字化转型更需要通过推进机制去主动构建与信息技术应用相配套的组织制度、管理机制、组织架构、组织文化及组织人员。在数字化转型相对成功的背后，浙江构建了较为完善的数字政府建设推进机制。这一推进机制的发展脉络是逐渐由行政主导转变为制度化协同推进，形成了涵盖法制保障、领导体制、管理体制、跨部门在线协同机制、考核机制等方面的一整套较为成熟和定型的正式制度与管理机制，从而使立法部门与行政部门以及行政部门内部各层级各部门在推进政府数字化转型的过程中紧密协同，为数字化转型提供了稳定的动力结构。
关键词：政府数字化转型;推进机制;行政主导;制度化协同
中图分类号：D630.1 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2020）03-0026-007
数字革命是世界百年未有之大变局的关键变量。近年来，信息技术的发展驱动政府转型驶入快车道，催生政府治理体系发生革命性变革①。从根本上讲，这一变革需要政府管理从过去的科层化体制转变为网络化和以技术为依托的新组织框架②。为顺应这一趋势，发达国家纷纷运用数字技术推动政府转型。由此，“信息系统几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素，政府信息技术也成为当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。”③与此同时，中国各级政府也大力发展电子政务。尤其是随着近年来数字中国战略的确立，各地政府相继提出加快推进政府数字化转型，打造数字政府。然而，在这一改革热潮中，出现了形式数字化、过度数字化、信息孤岛化、建设封闭化等令人担忧的问题，钟伟军：《公民即用户：政府数字化转型的逻辑、路径与反思》，《中国行政管理》，2019年第10期。导致信息技术应用的积极效应往往局限于政府内部。因此，在政府数字化转型过程中，如何构建完善的推进机制，使数字政府建设能真正落地见效，进而撬动政府治理体系和治理能力现代化，便具有非常重要的意义。
一、政府数字化转型影响因素的理论研究回顾
技术与组织的关系最初是由企业管理学者提出的研究议题，之后这一议题逐步演化成社会科学和自然科学多个学科交汇的学术领域。该领域的重要研究分支是考察制约技术在组织中使用深度和应用绩效的影响因素。
技术革命引发组织模式、组织结构的重大变化，这一命题已被大量研究所证实。然而，技术与组织之间并非单向因果性影响，因为任何一个组织的技术系统的选择都受组织政治、交错的利益关系以及制度安排的制约[美]W·理查德·斯科特、杰拉尔德·F·戴维斯：《组织理论：理性、自然与开放系统的视角》，高俊山译，中国人民大学出版社2011年版，第159页。。早期企业管理学者基于对企业技术引进的案例研究发现：对技术的选择涉及三方面的考量，包括技术考量（例如物理上能否实现要做的事）、经济考量（例如能否获得可观的或组织能接受的效益）、政治或利益考量（例如对组织成员在组织中的地位有什么影响）Robert J. Thomas， What Machines Can't Do： Politics and Technology in the Industrial Enterprise， University of California Press， 1994， pp. 83.。对政府引入信息技术的研究同样揭示出类似作用。美国学者简·芳汀在其名著《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》中提出了一個分析框架——技术的执行。这一框架指出技术不能决定它自己的发展历程，相似的组织可能以相当不同的方式来使用相同的信息系统，一个信息系统的能力和潜力被系统的使用者执行使用，原因在于制度以认知上、文化上、规范上以及社会结构上的内嵌等形式进入技术执行框架，从而影响了被执行的信息技术简·芳汀：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》，邵国松译，中国人民大学出版社2010年版，第79-86页。。因此，虚拟政府建设不仅需要再造工作流程，还应从体制层面重建工作基础，在管理层级上进行适应信息化的根本性改革。数字治理理论的代表学者邓利维教授也对数字化变革实施条件进行了分析，指出数字化发挥作用的关键在于实现政府部门组织机构、组织内部文化以及公民对政府运用信息技术态度的转变，而真正的技术变化影响相对较小Patrick Dunleavy， Big Era Governance： IT Corporations，the State，and E-Governance， Oxford University Press， 2006， pp. 237.。相关研究证实了上述观点，案例研究表明政府在改革中面临的挑战从来不是技术层面的，而是与行政过程再造、目标和责任界定等政府部门间、层级间的协调问题有关Ales Groznik & Peter Trkman， Upstream Supply Chain Management in E-government： The Case of Slovenia， Government Information Quarterly， Vol. 26， No. 3， Sep. 2009， pp. 459-467.。近年来，国内学者也对影响政府数字化转型进程的相关因素进行了大量讨论。一部分学者从“放管服”改革中信息技术应用、数据共享的视角开展研究，探讨影响技术运用与数据共享的制度和管理因素。郁建兴等基于对浙江“最多跑一次”改革的考察指出，信息技术作用的发挥需要政府内部治理机制的完善，包括强化纵向激励的领导体制和建立优化横向部门间的协调机制郁建兴等：《“最多跑一次”改革：浙江经验，中国方案》，中国人民大学出版社2019年版，第218页。。李重照和黄璜对地方政府数据共享影响因素的研究同样发现，在信息技术以外，战略政策、法律法规、组织结构、领导支持也对部门数据共享的广度和深度具有重要影响。李重照、黄璜：《中国地方政府数据共享的影响因素研究》，《中国行政管理》，2019年第8期。另一部分学者在回顾总结电子政务发展历程，分析现存困境的基础上也不约而同地指出，电子政务未来发展需要强化体制机制保障，包括完善顶层设计、加快法律法规“立改废”、强化统筹协调、明确部门间职责分工、推动业务协同等，从而实现技术应用与政府转型的良性互动翟云：《改革开放40年来中国电子政务发展的理论演化与实践探索：从业务上网到服务上网》，《电子政务》，2018年第12期;王伟玲：《加快实施数字政府战略：现实困境与破解路径》，《电子政务》，2019年第12期。。 综上所述，技术变革和技术运用尽管重要，但却不是成功进行政府数字化转型的充分条件。为了顺利实现政府数字化转型，更需要有与信息技术应用相配套的组织制度、管理机制、组织架构、组织文化及组织人员。而这些与数字化转型相耦合的组织制度、管理机制、组织架构、组织文化及组织人员的形成或培育，在科层组织的强大惯性下，显然难以仅仅通过诱致性制度变迁的方式自发生成，而在更大程度上需要通过数字化转型推进机制去主动构建。
二、构建政府数字化转型推进机制的浙江实践
浙江是全国政府创新最活跃的省份，多年来持续以互联网技术和思维推动“放管服”改革深化，政府数字化转型一直走在全国前列，多次在国家行政学院等发布的省级政府网上政务服务能力排名中居首，并在中国社科院发布的《2019年中国数字政府建设指数报告》中排名全国第一。在数字化转型相对成功的背后，浙江不断探索创新，构建了较为完善的数字政府建设推进机制。
（一）“最多跑一次”改革起步阶段的政府数字化转型推进机制
浙江大力推进政府数字化转型始于“最多跑一次”改革之后。由于以“最多跑一次”的改革目标作为改革名称，从而让群众和企业对改革形成了很高的心理预期，使改革成为一场没有退路的攻坚战何显明、张鸣：《重塑政府改革的逻辑：以“最多跑一次”改革为中心的讨论》，《治理研究》，2018年第1期。。在这种情况下，更多依靠网络等信息化方式让群众少跑腿甚至不跑腿，并通过数据共享实现部门业务协同，便成为改革破题的必然选择。于是，数据共享的广度和深度成为决定“最多跑一次”改革成败的钥匙。然而，数据作为部门核心“战略资产”，是部门在政策制定和执行中巩固并扩大自身利益的博弈筹码，因而职能部门大多缺乏内生动力开展数据共享。在部门本位主义与改革目标严重错位的局面下，相关研究表明：“组织是否能够为达到理想生存状态而进行必要的创新和持续性创新活动，正是取决于机构领导者”[美]保罗·莱特：《持续创新：打造自发创新的政府和非营利组织》，张秀琴译，中国人民大学出版社2004年版，第133页。。而在中国国情下，政府改革的启动实施更加依赖于党委、政府领导的改革勇气与创新决策，即通过发挥党政领导特别是党政“一把手”总揽全局的协调作用调动各种行政资源以推动改革有效实施。这种改革推进的“行政主导”能够在短时间内形成自上而下的强大压力和激励，同时具有时效性和动态适应性等优势周志忍、徐艳晴：《政府绩效管理的推进机制：中美比较的启示》，《中国行政管理》，2018年第7期。。因此，在“最多跑一次”改革起步阶段，行政主导成为当时浙江推进以数据共享为主要内涵的政府数字化转型的基本方式。
第一，明确由各级政府主要领导负责推进数据共享工作。“最多跑一次”改革启动后，省政府迅速建立了相应领导体制，省委副书记、省长袁家军坚持每两个月召开一次由各厅局负责人参加的“打破信息孤岛、实现数据共享，推进‘最多跑一次’改革”专题会议，同时省委常委、常务副省长冯飞每月召开工作例会。这一领导体制的建立极大地增强了数据共享工作的权威性，并使市县层面难以触动的部门信息系统打通等顶层问题得到有效缓解。在省级层面领导体制建立之后，市县两级政府也纷纷建立了政府一把手主抓数据共享工作的领导体制。而且，由于市县两级政府推动“最多跑一次”改革的日常办事机构（即“跑改办”）设于行政服务中心，且行政服务中心党组书记或主任规定由位列党委常委的常务副市长或副县长兼任，这就使得掣肘“最多跑一次”改革推进的数据共享等数字化转型方面问题还会得到常务副市长或副县长的高度关注，并以各种有力方式进行协调解决。
第二，成立推进数据共享工作专班并实体运作。作为具有中国特色的术语，工作专班指为推进某项工作而特地组建的工作团队。随着数据共享重要性日益突出，浙江省、市、县三级政府几乎都成立了数据共享工作专班，并在明确具体任务和时间节点的基础上实行实体运作、“挂图作战”。专班成员通常由数据资源管理机构、行政服务中心以及职能部门的相关领导、业务和技术骨干组成，以集中时间、集中人力、集中物力、集中攻关的方式协同攻坚系统对接、数据共享方面问题，在短时间内显著提升了围绕办事事项的数据整合、系统对接及开发效率，并加快了政府数字化转型所必需的各类公共数据库与应用支撑系统的建设步伐。
第三，强化督查考核的导向作用。以考评驱动工作是我国政府管理的重要特色郑方辉、廖鹏洲：《政府绩效管理：目标、定位与顶层设计》，《中国行政管理》，2013年第5期。，可以强化政府对其下级（部门）的“内控”管理，进一步增强行政主导的改革推进力度。而考核指标体系更是政府工作的“指挥棒”，直接反映出党委、政府的关注重点。“最多跑一次”改革启动后，浙江省、市、县三级政府通过修订完善各类督查考核的评价方式，积极推动系统对接和数据共享。以省政府为例，首先在设区市经济工作责任考核中将系统对接和数据共享作为“最多跑一次”改革的一级指标单独列出，其后又专门发布“最多跑一次”改革考核指标体系，其中推进系统对接和数据共享专门列为一个维度进行细化测评。
（二）“最多跑一次”改革深化阶段的政府数字化转型推进机制
政府改革是一个持续渐进的过程，需要长期坚持并不懈推进，才能保证改革目标最终实现潘小娟：《中国政府改革七十年回顾与思考》，《中国行政管理》，2019年第10期。。尽管行政主导雷厉风行、立竿见影，但也容易导致改革的不可持续性难题，有违政府数字化转型所追求的服务管理水平持续迭代升级。在深化“最多跑一次”改革的过程中，浙江政府数字化转型的推进也更多转向制度推动，形成了一系列更加成熟更加定型的正式制度与管理机制。
在法制保障方面，出台推动政府数字化转型的法规、规章。法律法规是实现政府数字化转型规范有序的前提。在法规方面，浙江制定《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》（以下简称《规定》），并于2019年1月1日起施行。《规定》专设一章“数据共享”，对“最多跑一次”改革过程中推动公共数据和电子政务统筹建设与资源整合的经验做法予以固化，并为数字政府标准化、规范化建设作出原则性规定。例如，《规定》要求由省公共数据工作机构建立统一的综合數据信息资源库，公共数据以共享为原则、不共享为例外;同时明文规定政府加强公共数据平台标准化建设，构建跨部门、跨层级、跨领域的标准模型。在规章方面，浙江出台国内首个省级层面的公共数据和电子政务管理办法——《浙江省公共数据和电子政务管理办法》（以下简称《办法》）。该《办法》对公共数据获取、归集、共享、开放、应用等各个环节的管理作出了细致的规范。更关键的是，在推进电子政务集约建设上，《办法》要求对电子政务网络、政务云平台、公共数据平台和容灾备份中心等建设实行统一规划，并强调统筹建设一体化网上政务服务平台，各级政府按照浙江政务服务网的规范要求建立网上政务服务体系，从而为持续推进政府数字化转型奠定了基础。 在领导体制方面，實现政府数字化转型领导体制的制度化。随着打破信息孤岛取得阶段性成果和政府数字化转型紧迫性日益突出，2018年5月起“打破信息孤岛、实现数据共享，推进‘最多跑一次’改革”专题会议正式更名为“深化‘最多跑一次’改革，推进政府数字化转型”专题会议。该专题会议继续由省长主持，每两个月定期召开，主要研究部署数字政府建设的实现路径、重点项目、技术支撑、保障体系等问题。同时，仍由常务副省长每个月召开数字政府建设工作例会，听取各部门工作落实情况汇报。在此基础上，为了进一步统筹配置各种资源，浙江于2018年7月成立政府数字化转型工作领导小组，由省长任组长，常务副省长任副组长，相关厅局负责人为成员，负责领导和统筹全省的数字政府建设。此后，浙江各设区市和县（市、区）纷纷成立政府数字化转型工作领导小组，有效落实推进数字化转型的“一把手”责任制。通过设立政府数字化转型工作领导小组，数字化转型工作实现了著名学者郑永年所称的“制度集权”，有利于进一步打破部门利益。在此基础上，定期召开的专题会议、工作例会，使领导小组运行规范化、程序化，能够定期对数字化转型中的重要问题进行决策商议与部署，并将各部门的意见进行有效整合，从而实现对政府数字化转型的制度化领导，保障数字政府建设的协同高效。
在管理体制方面，优化涉及政府数字化转型的机构设置与职能配置。一方面，浙江以十九大后的机构改革为契机实现全省数据管理机构的升格单设，加强牵头机构的统筹协调。截至2019年初，浙江省、市、县三级均组建了专门的数据管理机构，整合原先分散在不同部门的公共数据管理、电子政务管理、政务信息化建设等职责。其中，省大数据发展管理局于2018年10月正式成立，主要职责为加强互联网与政务服务的深度融合，统筹管理公共数据资源和电子政务，加快推进政府数字化转型。在设区市层面，所有设区市均成立专门的数据管理机构，并基本都由任市委常委的常务副市长直接分管。另一方面，结合机构改革浙江进一步理顺各部门在政府数字化转型中的主要职责和责任分工，强化各部门协同联动。如在省级层面，明确由省政府办公厅负责政府数字化转型的组织协调和统筹推进工作;省发展改革委、省财政厅负责协同做好电子政务项目立项、预算等管理工作;省市场监管局负责牵头推进政府数字化转型标准体系建设工作;省司法厅负责加强法制保障工作，清理不适应政府数字化转型要求的行政规范性文件;省人力社保厅负责研究制定政府数字化转型人才培养、队伍建设的方案。
在跨部门在线协同机制固化方面，以大平台、大系统建设为抓手创新丰富多部门多业务的协同式、场景化应用。从国内外发展趋势看，大数据、大平台、大系统已经成为当前推动电子政务创新发展的主要思路翟云：《改革开放40年来中国电子政务发展的理论演化与实践探索：从业务上网到服务上网》，《电子政务》，2018年第12期。。浙江顺势而为、乘势而上，从2018年下半年开始围绕经济调节、市场监管、公共服务、社会管理、生态环境保护、政府自身运行6大领域，组织实施政府数字化转型“8+13”重大项目8个标志性重大项目为一体化互联网政务服务平台、“浙政钉”掌上办公平台、“基层治理四平台”信息化系统、统一政务咨询投诉举报平台、经济运行监测分析数字化平台、公共信用信息平台、统一行政执法监管平台、生态环境保护协同管理系统。。在所有重大项目方案确定与实施过程中，浙江均梳理编制并严格落实业务协同模型、数据共享模型。具体而言，业务协同模型在梳理部门共性业务需求的基础上，以服务对象为中心确定政府职能履行的通用共用工作模块及业务事项，并进行系统化、全局化的业务流程优化设计，从而打破条块分割、单部门内循环履职模式。数据共享模型则明确部门履职的数据需求、共享规则、数据指标、数据接口、数据集成与共享方式等。通过上述工作，重大项目上线运行后进一步推动了部门履职核心业务的数字化，而且以多部门多业务的协同式、场景化应用显著加快了部门间的数据融通和业务融合。在“一网通用”“一网共享”的过程中，跨部门在线协同机制不断建立健全，数字化转型推进力度持续加大。
在考核机制方面，通过构建科学规范的考评体系驱动政府数字化转型提质增效。基于政府数字化转型“四横三纵”七大体系，浙江分别在地市层面和部门层面构建数字化转型的指数评价体系。评价体系从“过程+结果”的立体视角出发，包括体制机制完备度、业务应用成效度、应用支撑整合度、公共数据整合度、基础设施整合度5个一级指标，通过层层分解，在地市层面形成由17个二级指标、35个三级指标、80个四级指标组成的评价体系;在部门层面形成由17个二级指标、34个三级指标、81个四级指标组成的评价体系。通过运用评价体系，各地市、各部门的数字化转型的工作成效得以量化展现。在此基础上，浙江创建“赛马机制”，将各地各部门数字化转型的评价结果尤其是重点领域、重点项目的评价结果进行全省晾晒，晾趋势晒问题，找差距补短板，使各地市各部门在推动政府数字化转型的过程中形成争先进位、比学赶超的良好氛围，从而有效驱动政府数字化转型工作提质增效。与此同时，浙江推动政府数字化转型考核与政府绩效管理有机结合。在2019年最新修订的《浙江省政府部门绩效考核评价办法》中，“数字化转型”被新设为二级指标，重点考核各部门以“最多跑一次”改革为牵引，在推进数据资源共享、“互联网+政务服务”、业务流程优化再造、电子政务基础设施建设等方面的工作进展和工作成效，进一步推动了数字化转型考核迈向规范化和日常化，对于巩固改革成果发挥了重要作用。
三、构建浙江政府数字化转型推进机制的基本经验
纵观浙江政府数字化转型推进机制的发展历程，可以发现一个基本的脉络是逐渐由行政主导转变为制度化协同推进，实现了推进动力的“二次点火”与结构优化。具体而言，这种制度化协同推进一方面体现为立法部门与行政部门的协同推进，另一方面体现为行政部门内部各层级、各部门的协同推进。
一是在数字化转型过程中立法部门与行政部门协同推进，以改革和法治的良性互动强化改革动力。在浙江政府数字化转型过程中，作为立法部门的人大不仅其成员积极参与“最多跑一次”改革督查，督促各级、各部门解决信息孤岛等问题，更重要的是省人大还专门制定《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，以地方立法的权威性固化“最多跑一次”改革过程中政府数字化转型的成功做法，并对下一步数字政府标准化、规范化建设立规定矩、提供引领。这种“在法治下推进改革，在改革中完善法治”的良性互动使立法部门与行政部门在推进数字化转型方面形成了一种“伙伴”关系，探索出了一条区别于西方立法主导或行政主导非此即彼的模式，从而使推进改革的各股力量不断汇聚强化。 二是在数字化转型过程中政府各层级、各部门协同推进，以“全政府”整体合力强化改革动力。首先，政府数字化转型工作领导小组的设立及规范化运作，使推进政府数字化转型的权力中心能够保持较高稳定性，并能够统筹各方面资源克服科层制体制下部门既得利益，为数字化转型的持续性、整体性推进提供了强有力的领导保障。其次，数据管理机构的建立以及相关部门的职责厘清为协同推进政府数字化转型奠定了组织基础。研究表明，行政服务中心、数据资源管理局等整合型机构具有较强意愿推动政府改革郁建兴等：《“最多跑一次”改革：浙江经验，中国方案》，中国人民大学出版社2019年版，第214页。。在数字化转型深化过程中，以统筹管理公共数据资源和电子政务建设为使命的数据管理机构的全面建立，为政府各部门数字化转型过程中的协调、指导和技术支持夯实了组织基础，同时也起到对职能部门的“外部”约束作用。此外，结合机构改革优化调整其他相关部门推进数字化转型的职能配置又进一步促使各部门在转型进程中更好地分工合作、协调联动。第三，跨部门在线协同机制和考核机制的建立健全，为政府数字化转型提供了“自动”“互动”“他动”整体合力。一方面，大平台、大系统的建设运行使部门能够更为高效地完成业务履行，进而形成对部门以数字化方式履职的“粘性”，从而激发起部门推动核心业务数字化的内在动力。同时，以“数字政府即平台”的方式使多部门通过平台在线协同完成复杂事项履行，从而使部门在“互动”中相互學习、相互借鉴。另一方面，考核机制的完善又从外部倒逼各部门保质保量完成数字化转型考核任务并互相竞争。由此，“自动”“互动”“他动”三股动力有效汇聚，形成推进政府数字化转型的整体合力。
历史制度主义的研究表明，制度形成之后，在路径依赖下具有稳定发展的正常时期，与此同时还存在着制度断裂的关键节点彭海雄：《路径依赖、关键节点与近代广州公共卫生制度变迁——基于历史制度主义的分析》，《华南师范大学学报（社会科学版）》，2019年第4期。。浙江政府数字化转型的启动实施与党的十八大以来我国进入全面深化改革新时代有着密切关联。在深化“放管服”改革的过程中，浙江率先全面推进“最多跑一次”改革，以外置压力构建最强倒逼机制，确立最直观的改革评判标准，将政府效能改革推向极限值何显明、张鸣：《重塑政府改革的逻辑：以“最多跑一次”改革为中心的讨论》，《治理研究》，2018年第1期。。与此同时，通过数据共享“让数据跑路”的紧迫性日益突出，浙江随之通过行政主导的方式，以最大的决心和力度启动以数据共享为主要内涵的政府数字化转型，初步打破科层制下部门本位主义的惯性与各层级、各部门“集体行动的困境”。随着转型的深入，浙江政府数字化转型推进机制又逐渐从行政主导转型升级为制度化协同推进，形成了涵盖法制保障、领导体制、管理体制、跨部门在线协同机制、考核机制等方面的一整套较为成熟和定型的正式制度与管理机制，进一步推动了浙江数字政府建设从夯基垒台的数据共享阶段全面转入综合集成出成果的业务协同阶段，促进了业务流程的重塑以及“数字”与“政府”的有机融合。而制度变迁存在着自我增强或正反馈机制。用著名政治学家盖伊·彼得斯的话来说，“一旦政府在某个政策领域做出了最初的政策和制度选择，那么除非有足够的力量克服最初创造的惯性，否则这一模式将持续下去”Guy Peters， Institutional Theory in Political Science： The New Institutionalism， Wellington House， 1999， pp. 69.。由此，浙江政府数字化转型在稳定的动力结构推动下，形成了持续向前发展的不可逆转之势。
四、加快迈向数字政府：政府数字化转型推进机制的发展展望
尽管浙江在政府数字化转型推进机制的构建上已取得明显进展，在实践中发挥了良好效果，但与学术界所倡导的从体制层面重建工作基础，在管理层面进行适应信息化的根本性改革仍有一定距离。下一阶段，应在打造数字政府的牵引下进一步优化数字化转型的推进机制。
首先，加快政府数字化转型的法规制度建设。在法规方面，应出台专门推动政府数字化转型的地方性法规，对数据产权界定、数据共享开放、数据隐私保护、政企责任归属等方面进行明确规范，并纳入人工智能、物联网、区块链、5G等新技术推广应用的内容。在制度方面，应建立健全政府信息公开制度、信息知识产权保护制度、个人隐私数据保护制度、公共数据开放负面清单制度、数字政府标准化建设制度。通过健全政府信息公开制度，压实政府部门公开信息的责任，确保政府各部门所发布信息的合法性、真实性和权威性;通过建立健全信息知识产权保护制度，明确政府信息产权归属，拓展政府部门间资源共享、信息互联互通的法制途径;通过建立健全个人隐私数据保护制度，保护公民隐私，提升公众对数字政府建设信任度;通过建立健全公共数据开放负面清单制度，形成对应公开而未公开数据的部门的舆论压力、追责压力，倒逼公共数据共享开放力度的进一步加大;通过建立健全数字政府标准化建设制度，明确政府数字化转型总体标准、技术标准、数据标准、业务应用标准、管理标准、服务标准等内容，提升数字政府建设的通用性、可扩展性。
其次，完善政府数字化转型的领导、组织、咨询体系。在领导体系方面，应在各级政府及其组成部门建立首席信息官制度，并通过法规规章明确首席信息官的地位和职责。基于政府首席信息官制度的国际经验，建议首席信息官应进入各级政府或部门领导班子，负责统筹协调数字政府建设政策的制定、公共数据的开放共享、数字化项目的总体推进以及决策、管理过程中数字思维和数据工具的引入。在组织体系方面，按照整体政府的理念深入推进机关内部“最多跑一次”改革。一方面，进一步推进跨部门业务协同流程再造，通过实施机关内部“最多跑一次”重大项目，加快对跨部门业务协同流程的梳理，明确、优化跨部门业务的协同关系，进而形成标准化、最优化的跨部门业务协同机制;另一方面，对跨部门业务协同机制进行数字赋能、综合集成，优化完善机关内部“最多跑一次”系统功能，构建跨层级、跨部门在线实时联动的协同办公体系。在咨询体系方面，设立政府数字化转型咨询委员会，下设理论、技术、法律、伦理等专家组，聘请专家学者、数字经济企业负责人担任委员，并由政府首席信息官定期召集开会，强化政府数字化转型的理论框架、技术体系及法规制度供给。
第三，加强政府数字化转型的人才队伍建设。首先，完善公务员队伍数字素养培训体系。各级党委应出台干部数字素养提升的教育培训实施意见，将数字化技能培养纳入干部培训、考核计划和各级党校、行政学院教学体系，重点围绕领导干部这个“关键少数”开展集中培训，突出互联网、大数据、人工智能、5G等新技术运用，进而通过领导干部的示范引领作用重构政府组织文化。同时，联合高校、党校和研究机构编写政府数字化转型的专著、教材、最佳案例汇编，制作指导视频，在更大范围普及数字化转型的相关知识和技能，使成功经验得到有效复制推广。其次，应加大引入数字人才。短期可采取开辟绿色通道招聘、聘用制、雇员制等多种方式吸引政府急需的数字人才，尤其在数据管理部门、行政服务中心、信息中心等机构探索实行特岗特聘制度。从长远看应制定数字人才长期培养规划，鼓励高校设立数字化相关专业学科，采取定向培养、委托培养等方式，加大对数字政府领域人才培养力度。
（责任编辑：石洪斌）
关键词：政府数字化转型;推进机制;行政主导;制度化协同
中图分类号：D630.1 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2020）03-0026-007
数字革命是世界百年未有之大变局的关键变量。近年来，信息技术的发展驱动政府转型驶入快车道，催生政府治理体系发生革命性变革①。从根本上讲，这一变革需要政府管理从过去的科层化体制转变为网络化和以技术为依托的新组织框架②。为顺应这一趋势，发达国家纷纷运用数字技术推动政府转型。由此，“信息系统几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素，政府信息技术也成为当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。”③与此同时，中国各级政府也大力发展电子政务。尤其是随着近年来数字中国战略的确立，各地政府相继提出加快推进政府数字化转型，打造数字政府。然而，在这一改革热潮中，出现了形式数字化、过度数字化、信息孤岛化、建设封闭化等令人担忧的问题，钟伟军：《公民即用户：政府数字化转型的逻辑、路径与反思》，《中国行政管理》，2019年第10期。导致信息技术应用的积极效应往往局限于政府内部。因此，在政府数字化转型过程中，如何构建完善的推进机制，使数字政府建设能真正落地见效，进而撬动政府治理体系和治理能力现代化，便具有非常重要的意义。
一、政府数字化转型影响因素的理论研究回顾
技术与组织的关系最初是由企业管理学者提出的研究议题，之后这一议题逐步演化成社会科学和自然科学多个学科交汇的学术领域。该领域的重要研究分支是考察制约技术在组织中使用深度和应用绩效的影响因素。
技术革命引发组织模式、组织结构的重大变化，这一命题已被大量研究所证实。然而，技术与组织之间并非单向因果性影响，因为任何一个组织的技术系统的选择都受组织政治、交错的利益关系以及制度安排的制约[美]W·理查德·斯科特、杰拉尔德·F·戴维斯：《组织理论：理性、自然与开放系统的视角》，高俊山译，中国人民大学出版社2011年版，第159页。。早期企业管理学者基于对企业技术引进的案例研究发现：对技术的选择涉及三方面的考量，包括技术考量（例如物理上能否实现要做的事）、经济考量（例如能否获得可观的或组织能接受的效益）、政治或利益考量（例如对组织成员在组织中的地位有什么影响）Robert J. Thomas， What Machines Can't Do： Politics and Technology in the Industrial Enterprise， University of California Press， 1994， pp. 83.。对政府引入信息技术的研究同样揭示出类似作用。美国学者简·芳汀在其名著《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》中提出了一個分析框架——技术的执行。这一框架指出技术不能决定它自己的发展历程，相似的组织可能以相当不同的方式来使用相同的信息系统，一个信息系统的能力和潜力被系统的使用者执行使用，原因在于制度以认知上、文化上、规范上以及社会结构上的内嵌等形式进入技术执行框架，从而影响了被执行的信息技术简·芳汀：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》，邵国松译，中国人民大学出版社2010年版，第79-86页。。因此，虚拟政府建设不仅需要再造工作流程，还应从体制层面重建工作基础，在管理层级上进行适应信息化的根本性改革。数字治理理论的代表学者邓利维教授也对数字化变革实施条件进行了分析，指出数字化发挥作用的关键在于实现政府部门组织机构、组织内部文化以及公民对政府运用信息技术态度的转变，而真正的技术变化影响相对较小Patrick Dunleavy， Big Era Governance： IT Corporations，the State，and E-Governance， Oxford University Press， 2006， pp. 237.。相关研究证实了上述观点，案例研究表明政府在改革中面临的挑战从来不是技术层面的，而是与行政过程再造、目标和责任界定等政府部门间、层级间的协调问题有关Ales Groznik & Peter Trkman， Upstream Supply Chain Management in E-government： The Case of Slovenia， Government Information Quarterly， Vol. 26， No. 3， Sep. 2009， pp. 459-467.。近年来，国内学者也对影响政府数字化转型进程的相关因素进行了大量讨论。一部分学者从“放管服”改革中信息技术应用、数据共享的视角开展研究，探讨影响技术运用与数据共享的制度和管理因素。郁建兴等基于对浙江“最多跑一次”改革的考察指出，信息技术作用的发挥需要政府内部治理机制的完善，包括强化纵向激励的领导体制和建立优化横向部门间的协调机制郁建兴等：《“最多跑一次”改革：浙江经验，中国方案》，中国人民大学出版社2019年版，第218页。。李重照和黄璜对地方政府数据共享影响因素的研究同样发现，在信息技术以外，战略政策、法律法规、组织结构、领导支持也对部门数据共享的广度和深度具有重要影响。李重照、黄璜：《中国地方政府数据共享的影响因素研究》，《中国行政管理》，2019年第8期。另一部分学者在回顾总结电子政务发展历程，分析现存困境的基础上也不约而同地指出，电子政务未来发展需要强化体制机制保障，包括完善顶层设计、加快法律法规“立改废”、强化统筹协调、明确部门间职责分工、推动业务协同等，从而实现技术应用与政府转型的良性互动翟云：《改革开放40年来中国电子政务发展的理论演化与实践探索：从业务上网到服务上网》，《电子政务》，2018年第12期;王伟玲：《加快实施数字政府战略：现实困境与破解路径》，《电子政务》，2019年第12期。。 综上所述，技术变革和技术运用尽管重要，但却不是成功进行政府数字化转型的充分条件。为了顺利实现政府数字化转型，更需要有与信息技术应用相配套的组织制度、管理机制、组织架构、组织文化及组织人员。而这些与数字化转型相耦合的组织制度、管理机制、组织架构、组织文化及组织人员的形成或培育，在科层组织的强大惯性下，显然难以仅仅通过诱致性制度变迁的方式自发生成，而在更大程度上需要通过数字化转型推进机制去主动构建。
二、构建政府数字化转型推进机制的浙江实践
浙江是全国政府创新最活跃的省份，多年来持续以互联网技术和思维推动“放管服”改革深化，政府数字化转型一直走在全国前列，多次在国家行政学院等发布的省级政府网上政务服务能力排名中居首，并在中国社科院发布的《2019年中国数字政府建设指数报告》中排名全国第一。在数字化转型相对成功的背后，浙江不断探索创新，构建了较为完善的数字政府建设推进机制。
（一）“最多跑一次”改革起步阶段的政府数字化转型推进机制
浙江大力推进政府数字化转型始于“最多跑一次”改革之后。由于以“最多跑一次”的改革目标作为改革名称，从而让群众和企业对改革形成了很高的心理预期，使改革成为一场没有退路的攻坚战何显明、张鸣：《重塑政府改革的逻辑：以“最多跑一次”改革为中心的讨论》，《治理研究》，2018年第1期。。在这种情况下，更多依靠网络等信息化方式让群众少跑腿甚至不跑腿，并通过数据共享实现部门业务协同，便成为改革破题的必然选择。于是，数据共享的广度和深度成为决定“最多跑一次”改革成败的钥匙。然而，数据作为部门核心“战略资产”，是部门在政策制定和执行中巩固并扩大自身利益的博弈筹码，因而职能部门大多缺乏内生动力开展数据共享。在部门本位主义与改革目标严重错位的局面下，相关研究表明：“组织是否能够为达到理想生存状态而进行必要的创新和持续性创新活动，正是取决于机构领导者”[美]保罗·莱特：《持续创新：打造自发创新的政府和非营利组织》，张秀琴译，中国人民大学出版社2004年版，第133页。。而在中国国情下，政府改革的启动实施更加依赖于党委、政府领导的改革勇气与创新决策，即通过发挥党政领导特别是党政“一把手”总揽全局的协调作用调动各种行政资源以推动改革有效实施。这种改革推进的“行政主导”能够在短时间内形成自上而下的强大压力和激励，同时具有时效性和动态适应性等优势周志忍、徐艳晴：《政府绩效管理的推进机制：中美比较的启示》，《中国行政管理》，2018年第7期。。因此，在“最多跑一次”改革起步阶段，行政主导成为当时浙江推进以数据共享为主要内涵的政府数字化转型的基本方式。
第一，明确由各级政府主要领导负责推进数据共享工作。“最多跑一次”改革启动后，省政府迅速建立了相应领导体制，省委副书记、省长袁家军坚持每两个月召开一次由各厅局负责人参加的“打破信息孤岛、实现数据共享，推进‘最多跑一次’改革”专题会议，同时省委常委、常务副省长冯飞每月召开工作例会。这一领导体制的建立极大地增强了数据共享工作的权威性，并使市县层面难以触动的部门信息系统打通等顶层问题得到有效缓解。在省级层面领导体制建立之后，市县两级政府也纷纷建立了政府一把手主抓数据共享工作的领导体制。而且，由于市县两级政府推动“最多跑一次”改革的日常办事机构（即“跑改办”）设于行政服务中心，且行政服务中心党组书记或主任规定由位列党委常委的常务副市长或副县长兼任，这就使得掣肘“最多跑一次”改革推进的数据共享等数字化转型方面问题还会得到常务副市长或副县长的高度关注，并以各种有力方式进行协调解决。
第二，成立推进数据共享工作专班并实体运作。作为具有中国特色的术语，工作专班指为推进某项工作而特地组建的工作团队。随着数据共享重要性日益突出，浙江省、市、县三级政府几乎都成立了数据共享工作专班，并在明确具体任务和时间节点的基础上实行实体运作、“挂图作战”。专班成员通常由数据资源管理机构、行政服务中心以及职能部门的相关领导、业务和技术骨干组成，以集中时间、集中人力、集中物力、集中攻关的方式协同攻坚系统对接、数据共享方面问题，在短时间内显著提升了围绕办事事项的数据整合、系统对接及开发效率，并加快了政府数字化转型所必需的各类公共数据库与应用支撑系统的建设步伐。
第三，强化督查考核的导向作用。以考评驱动工作是我国政府管理的重要特色郑方辉、廖鹏洲：《政府绩效管理：目标、定位与顶层设计》，《中国行政管理》，2013年第5期。，可以强化政府对其下级（部门）的“内控”管理，进一步增强行政主导的改革推进力度。而考核指标体系更是政府工作的“指挥棒”，直接反映出党委、政府的关注重点。“最多跑一次”改革启动后，浙江省、市、县三级政府通过修订完善各类督查考核的评价方式，积极推动系统对接和数据共享。以省政府为例，首先在设区市经济工作责任考核中将系统对接和数据共享作为“最多跑一次”改革的一级指标单独列出，其后又专门发布“最多跑一次”改革考核指标体系，其中推进系统对接和数据共享专门列为一个维度进行细化测评。
（二）“最多跑一次”改革深化阶段的政府数字化转型推进机制
政府改革是一个持续渐进的过程，需要长期坚持并不懈推进，才能保证改革目标最终实现潘小娟：《中国政府改革七十年回顾与思考》，《中国行政管理》，2019年第10期。。尽管行政主导雷厉风行、立竿见影，但也容易导致改革的不可持续性难题，有违政府数字化转型所追求的服务管理水平持续迭代升级。在深化“最多跑一次”改革的过程中，浙江政府数字化转型的推进也更多转向制度推动，形成了一系列更加成熟更加定型的正式制度与管理机制。
在法制保障方面，出台推动政府数字化转型的法规、规章。法律法规是实现政府数字化转型规范有序的前提。在法规方面，浙江制定《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》（以下简称《规定》），并于2019年1月1日起施行。《规定》专设一章“数据共享”，对“最多跑一次”改革过程中推动公共数据和电子政务统筹建设与资源整合的经验做法予以固化，并为数字政府标准化、规范化建设作出原则性规定。例如，《规定》要求由省公共数据工作机构建立统一的综合數据信息资源库，公共数据以共享为原则、不共享为例外;同时明文规定政府加强公共数据平台标准化建设，构建跨部门、跨层级、跨领域的标准模型。在规章方面，浙江出台国内首个省级层面的公共数据和电子政务管理办法——《浙江省公共数据和电子政务管理办法》（以下简称《办法》）。该《办法》对公共数据获取、归集、共享、开放、应用等各个环节的管理作出了细致的规范。更关键的是，在推进电子政务集约建设上，《办法》要求对电子政务网络、政务云平台、公共数据平台和容灾备份中心等建设实行统一规划，并强调统筹建设一体化网上政务服务平台，各级政府按照浙江政务服务网的规范要求建立网上政务服务体系，从而为持续推进政府数字化转型奠定了基础。 在领导体制方面，實现政府数字化转型领导体制的制度化。随着打破信息孤岛取得阶段性成果和政府数字化转型紧迫性日益突出，2018年5月起“打破信息孤岛、实现数据共享，推进‘最多跑一次’改革”专题会议正式更名为“深化‘最多跑一次’改革，推进政府数字化转型”专题会议。该专题会议继续由省长主持，每两个月定期召开，主要研究部署数字政府建设的实现路径、重点项目、技术支撑、保障体系等问题。同时，仍由常务副省长每个月召开数字政府建设工作例会，听取各部门工作落实情况汇报。在此基础上，为了进一步统筹配置各种资源，浙江于2018年7月成立政府数字化转型工作领导小组，由省长任组长，常务副省长任副组长，相关厅局负责人为成员，负责领导和统筹全省的数字政府建设。此后，浙江各设区市和县（市、区）纷纷成立政府数字化转型工作领导小组，有效落实推进数字化转型的“一把手”责任制。通过设立政府数字化转型工作领导小组，数字化转型工作实现了著名学者郑永年所称的“制度集权”，有利于进一步打破部门利益。在此基础上，定期召开的专题会议、工作例会，使领导小组运行规范化、程序化，能够定期对数字化转型中的重要问题进行决策商议与部署，并将各部门的意见进行有效整合，从而实现对政府数字化转型的制度化领导，保障数字政府建设的协同高效。
在管理体制方面，优化涉及政府数字化转型的机构设置与职能配置。一方面，浙江以十九大后的机构改革为契机实现全省数据管理机构的升格单设，加强牵头机构的统筹协调。截至2019年初，浙江省、市、县三级均组建了专门的数据管理机构，整合原先分散在不同部门的公共数据管理、电子政务管理、政务信息化建设等职责。其中，省大数据发展管理局于2018年10月正式成立，主要职责为加强互联网与政务服务的深度融合，统筹管理公共数据资源和电子政务，加快推进政府数字化转型。在设区市层面，所有设区市均成立专门的数据管理机构，并基本都由任市委常委的常务副市长直接分管。另一方面，结合机构改革浙江进一步理顺各部门在政府数字化转型中的主要职责和责任分工，强化各部门协同联动。如在省级层面，明确由省政府办公厅负责政府数字化转型的组织协调和统筹推进工作;省发展改革委、省财政厅负责协同做好电子政务项目立项、预算等管理工作;省市场监管局负责牵头推进政府数字化转型标准体系建设工作;省司法厅负责加强法制保障工作，清理不适应政府数字化转型要求的行政规范性文件;省人力社保厅负责研究制定政府数字化转型人才培养、队伍建设的方案。
在跨部门在线协同机制固化方面，以大平台、大系统建设为抓手创新丰富多部门多业务的协同式、场景化应用。从国内外发展趋势看，大数据、大平台、大系统已经成为当前推动电子政务创新发展的主要思路翟云：《改革开放40年来中国电子政务发展的理论演化与实践探索：从业务上网到服务上网》，《电子政务》，2018年第12期。。浙江顺势而为、乘势而上，从2018年下半年开始围绕经济调节、市场监管、公共服务、社会管理、生态环境保护、政府自身运行6大领域，组织实施政府数字化转型“8+13”重大项目8个标志性重大项目为一体化互联网政务服务平台、“浙政钉”掌上办公平台、“基层治理四平台”信息化系统、统一政务咨询投诉举报平台、经济运行监测分析数字化平台、公共信用信息平台、统一行政执法监管平台、生态环境保护协同管理系统。。在所有重大项目方案确定与实施过程中，浙江均梳理编制并严格落实业务协同模型、数据共享模型。具体而言，业务协同模型在梳理部门共性业务需求的基础上，以服务对象为中心确定政府职能履行的通用共用工作模块及业务事项，并进行系统化、全局化的业务流程优化设计，从而打破条块分割、单部门内循环履职模式。数据共享模型则明确部门履职的数据需求、共享规则、数据指标、数据接口、数据集成与共享方式等。通过上述工作，重大项目上线运行后进一步推动了部门履职核心业务的数字化，而且以多部门多业务的协同式、场景化应用显著加快了部门间的数据融通和业务融合。在“一网通用”“一网共享”的过程中，跨部门在线协同机制不断建立健全，数字化转型推进力度持续加大。
在考核机制方面，通过构建科学规范的考评体系驱动政府数字化转型提质增效。基于政府数字化转型“四横三纵”七大体系，浙江分别在地市层面和部门层面构建数字化转型的指数评价体系。评价体系从“过程+结果”的立体视角出发，包括体制机制完备度、业务应用成效度、应用支撑整合度、公共数据整合度、基础设施整合度5个一级指标，通过层层分解，在地市层面形成由17个二级指标、35个三级指标、80个四级指标组成的评价体系;在部门层面形成由17个二级指标、34个三级指标、81个四级指标组成的评价体系。通过运用评价体系，各地市、各部门的数字化转型的工作成效得以量化展现。在此基础上，浙江创建“赛马机制”，将各地各部门数字化转型的评价结果尤其是重点领域、重点项目的评价结果进行全省晾晒，晾趋势晒问题，找差距补短板，使各地市各部门在推动政府数字化转型的过程中形成争先进位、比学赶超的良好氛围，从而有效驱动政府数字化转型工作提质增效。与此同时，浙江推动政府数字化转型考核与政府绩效管理有机结合。在2019年最新修订的《浙江省政府部门绩效考核评价办法》中，“数字化转型”被新设为二级指标，重点考核各部门以“最多跑一次”改革为牵引，在推进数据资源共享、“互联网+政务服务”、业务流程优化再造、电子政务基础设施建设等方面的工作进展和工作成效，进一步推动了数字化转型考核迈向规范化和日常化，对于巩固改革成果发挥了重要作用。
三、构建浙江政府数字化转型推进机制的基本经验
纵观浙江政府数字化转型推进机制的发展历程，可以发现一个基本的脉络是逐渐由行政主导转变为制度化协同推进，实现了推进动力的“二次点火”与结构优化。具体而言，这种制度化协同推进一方面体现为立法部门与行政部门的协同推进，另一方面体现为行政部门内部各层级、各部门的协同推进。
一是在数字化转型过程中立法部门与行政部门协同推进，以改革和法治的良性互动强化改革动力。在浙江政府数字化转型过程中，作为立法部门的人大不仅其成员积极参与“最多跑一次”改革督查，督促各级、各部门解决信息孤岛等问题，更重要的是省人大还专门制定《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，以地方立法的权威性固化“最多跑一次”改革过程中政府数字化转型的成功做法，并对下一步数字政府标准化、规范化建设立规定矩、提供引领。这种“在法治下推进改革，在改革中完善法治”的良性互动使立法部门与行政部门在推进数字化转型方面形成了一种“伙伴”关系，探索出了一条区别于西方立法主导或行政主导非此即彼的模式，从而使推进改革的各股力量不断汇聚强化。 二是在数字化转型过程中政府各层级、各部门协同推进，以“全政府”整体合力强化改革动力。首先，政府数字化转型工作领导小组的设立及规范化运作，使推进政府数字化转型的权力中心能够保持较高稳定性，并能够统筹各方面资源克服科层制体制下部门既得利益，为数字化转型的持续性、整体性推进提供了强有力的领导保障。其次，数据管理机构的建立以及相关部门的职责厘清为协同推进政府数字化转型奠定了组织基础。研究表明，行政服务中心、数据资源管理局等整合型机构具有较强意愿推动政府改革郁建兴等：《“最多跑一次”改革：浙江经验，中国方案》，中国人民大学出版社2019年版，第214页。。在数字化转型深化过程中，以统筹管理公共数据资源和电子政务建设为使命的数据管理机构的全面建立，为政府各部门数字化转型过程中的协调、指导和技术支持夯实了组织基础，同时也起到对职能部门的“外部”约束作用。此外，结合机构改革优化调整其他相关部门推进数字化转型的职能配置又进一步促使各部门在转型进程中更好地分工合作、协调联动。第三，跨部门在线协同机制和考核机制的建立健全，为政府数字化转型提供了“自动”“互动”“他动”整体合力。一方面，大平台、大系统的建设运行使部门能够更为高效地完成业务履行，进而形成对部门以数字化方式履职的“粘性”，从而激发起部门推动核心业务数字化的内在动力。同时，以“数字政府即平台”的方式使多部门通过平台在线协同完成复杂事项履行，从而使部门在“互动”中相互學习、相互借鉴。另一方面，考核机制的完善又从外部倒逼各部门保质保量完成数字化转型考核任务并互相竞争。由此，“自动”“互动”“他动”三股动力有效汇聚，形成推进政府数字化转型的整体合力。
历史制度主义的研究表明，制度形成之后，在路径依赖下具有稳定发展的正常时期，与此同时还存在着制度断裂的关键节点彭海雄：《路径依赖、关键节点与近代广州公共卫生制度变迁——基于历史制度主义的分析》，《华南师范大学学报（社会科学版）》，2019年第4期。。浙江政府数字化转型的启动实施与党的十八大以来我国进入全面深化改革新时代有着密切关联。在深化“放管服”改革的过程中，浙江率先全面推进“最多跑一次”改革，以外置压力构建最强倒逼机制，确立最直观的改革评判标准，将政府效能改革推向极限值何显明、张鸣：《重塑政府改革的逻辑：以“最多跑一次”改革为中心的讨论》，《治理研究》，2018年第1期。。与此同时，通过数据共享“让数据跑路”的紧迫性日益突出，浙江随之通过行政主导的方式，以最大的决心和力度启动以数据共享为主要内涵的政府数字化转型，初步打破科层制下部门本位主义的惯性与各层级、各部门“集体行动的困境”。随着转型的深入，浙江政府数字化转型推进机制又逐渐从行政主导转型升级为制度化协同推进，形成了涵盖法制保障、领导体制、管理体制、跨部门在线协同机制、考核机制等方面的一整套较为成熟和定型的正式制度与管理机制，进一步推动了浙江数字政府建设从夯基垒台的数据共享阶段全面转入综合集成出成果的业务协同阶段，促进了业务流程的重塑以及“数字”与“政府”的有机融合。而制度变迁存在着自我增强或正反馈机制。用著名政治学家盖伊·彼得斯的话来说，“一旦政府在某个政策领域做出了最初的政策和制度选择，那么除非有足够的力量克服最初创造的惯性，否则这一模式将持续下去”Guy Peters， Institutional Theory in Political Science： The New Institutionalism， Wellington House， 1999， pp. 69.。由此，浙江政府数字化转型在稳定的动力结构推动下，形成了持续向前发展的不可逆转之势。
四、加快迈向数字政府：政府数字化转型推进机制的发展展望
尽管浙江在政府数字化转型推进机制的构建上已取得明显进展，在实践中发挥了良好效果，但与学术界所倡导的从体制层面重建工作基础，在管理层面进行适应信息化的根本性改革仍有一定距离。下一阶段，应在打造数字政府的牵引下进一步优化数字化转型的推进机制。
首先，加快政府数字化转型的法规制度建设。在法规方面，应出台专门推动政府数字化转型的地方性法规，对数据产权界定、数据共享开放、数据隐私保护、政企责任归属等方面进行明确规范，并纳入人工智能、物联网、区块链、5G等新技术推广应用的内容。在制度方面，应建立健全政府信息公开制度、信息知识产权保护制度、个人隐私数据保护制度、公共数据开放负面清单制度、数字政府标准化建设制度。通过健全政府信息公开制度，压实政府部门公开信息的责任，确保政府各部门所发布信息的合法性、真实性和权威性;通过建立健全信息知识产权保护制度，明确政府信息产权归属，拓展政府部门间资源共享、信息互联互通的法制途径;通过建立健全个人隐私数据保护制度，保护公民隐私，提升公众对数字政府建设信任度;通过建立健全公共数据开放负面清单制度，形成对应公开而未公开数据的部门的舆论压力、追责压力，倒逼公共数据共享开放力度的进一步加大;通过建立健全数字政府标准化建设制度，明确政府数字化转型总体标准、技术标准、数据标准、业务应用标准、管理标准、服务标准等内容，提升数字政府建设的通用性、可扩展性。
其次，完善政府数字化转型的领导、组织、咨询体系。在领导体系方面，应在各级政府及其组成部门建立首席信息官制度，并通过法规规章明确首席信息官的地位和职责。基于政府首席信息官制度的国际经验，建议首席信息官应进入各级政府或部门领导班子，负责统筹协调数字政府建设政策的制定、公共数据的开放共享、数字化项目的总体推进以及决策、管理过程中数字思维和数据工具的引入。在组织体系方面，按照整体政府的理念深入推进机关内部“最多跑一次”改革。一方面，进一步推进跨部门业务协同流程再造，通过实施机关内部“最多跑一次”重大项目，加快对跨部门业务协同流程的梳理，明确、优化跨部门业务的协同关系，进而形成标准化、最优化的跨部门业务协同机制;另一方面，对跨部门业务协同机制进行数字赋能、综合集成，优化完善机关内部“最多跑一次”系统功能，构建跨层级、跨部门在线实时联动的协同办公体系。在咨询体系方面，设立政府数字化转型咨询委员会，下设理论、技术、法律、伦理等专家组，聘请专家学者、数字经济企业负责人担任委员，并由政府首席信息官定期召集开会，强化政府数字化转型的理论框架、技术体系及法规制度供给。
第三，加强政府数字化转型的人才队伍建设。首先，完善公务员队伍数字素养培训体系。各级党委应出台干部数字素养提升的教育培训实施意见，将数字化技能培养纳入干部培训、考核计划和各级党校、行政学院教学体系，重点围绕领导干部这个“关键少数”开展集中培训，突出互联网、大数据、人工智能、5G等新技术运用，进而通过领导干部的示范引领作用重构政府组织文化。同时，联合高校、党校和研究机构编写政府数字化转型的专著、教材、最佳案例汇编，制作指导视频，在更大范围普及数字化转型的相关知识和技能，使成功经验得到有效复制推广。其次，应加大引入数字人才。短期可采取开辟绿色通道招聘、聘用制、雇员制等多种方式吸引政府急需的数字人才，尤其在数据管理部门、行政服务中心、信息中心等机构探索实行特岗特聘制度。从长远看应制定数字人才长期培养规划，鼓励高校设立数字化相关专业学科，采取定向培养、委托培养等方式，加大对数字政府领域人才培养力度。
（责任编辑：石洪斌）