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财政投融资作为一种新型的政府投资方式是一种政策性投融资活动，是促进社会资源优化配置的重要途径。财政政策性投融资，可以对企业和银行起到领头羊作用，体现着政府意志，反映政府扶持重点产业的意图。财政投融资是填补财政宏观调控能力不足的有效手段，有利于提高政府的资源配置和宏观调控能力。由于我国的财政投融资还存在着许多问题，本文借鉴国内外关于财政投融资评价的研究成果，提出完善财政投融资运转体系的建议。
一、国内外关于财政投融资评价的研究现状
1.国外关于财政投融资主要评价方法。西方国家关于衡量财政投融资评价方法的研究成果比较丰富。单纯从衡量财政投融资绩效的方法选择方面，Frank H.Selto和Mary A Malina认为财政投融资绩效的考量方法，应该本着客观、互补、多样化和准确的原则，通过大量数据分析，按照成本小于收益、各变量间呈现显著相关关系，并且能够提供改善意见。Gerald Brown认为信息的有效性对资产的价格与估值一样可以被用于绩效评估中，从而为财政投融资的绩效考核奠定了基础。W.K.Wang（2005）利用DEA技术下CCR、SBM、BCC、FDH四个模型，对我国31个省政府投资效率进行评价。其中，CCR研究在规模报酬不变的前提下，观测DMU技术效率水平；BCC模型放松了对CCR模型的限制，条件假设为规模报酬可变，将技术效率进一步分为规模效率和纯技术效率，在此基础上评价政府投资效率。
2.国内对于财政投融资主要评价方法。国内学者分别运用不同研究方法对财政投融资进行考核和评价。陈诗一、张军（2008）采用DEA非参数的方法对地方财政支出的绩效水平进行研究。李永友（2010）同样运用非参数方法，借助DEAP软件，选择具有产出导向的BCC模型分析计算财政支出资金配置效率。研究结果显示，总体来看，我国地方财政资金的配置效率为0.7，配置效率具有整体向好的发展趋势，但在不同地区之间存在明显差异，可以看出改善各级政府财政资金配置效率任重而道远。然而，由于在财政投融资指标体系构建以及在进行绩效评价的过程中，经常会遇到数据缺少问题，杨树琪、廖楚晖、刘向杰（2010）则通过抽样调查的方式对相关的工作人员发放调查问卷，对调查数据进行分析和检验，认为政府政策的稳定性有助于项目审批程序的进行，公私互信是财政投融资效应的基础。
二、我国财政投融资运转体系存在的主要问题
1.财政投融资机构不健全。我国目前投融资体系建设中，已经成立的机构有投资公司、行政事业单位国有资产管理中心、中小企业担保公司、城投公司以及投资担保中心等。在实际运作的过程中，现有机构的职能划分并不清晰，缺乏总体管理的机构，处于群龙无首的局面。同时，这些机构与财政部门各职能科室之间存在交叉和重叠，职能不清和权责不明的现象严重。缺少统一的财政投融资运作机构，难以形成合力，资金运用也被分割在多个部门，出现了多头领导、管理分散、缺乏规范性，没有形成统一的管理体系和运作体系。
2.缺乏必要的法律依据和运作制度规范。由于我国财政投融资运作体系目前还未完善，缺乏基本的运作制度。在国家层面上，也没有相关的法律法规做依据，在许多方面都处于摸索阶段。诸如投融资业务的开展、投资方向都缺乏明确的法律规范和制度规定，运作范围不明确，从而导致投融资机构的投资行为随意性较大，财政投融资运作很不规范。
3.投融资机构实力偏弱，融资渠道过于单一。目前由财政部门管理的投融资运作资金基本上是依靠财政预算安排的转化资金，基本财源对财政的依赖程度过重，缺乏市场性融资手段。各类国有投资公司的资金来源除财政性资金外，主要是来自商业银行的间接融资，直接融资处于缓慢发展状态。说明融资渠道单一，融资平台实力偏弱，不能充分发挥出应有的作用。
4.企业在投融资领域作为市场主体的地位还未确立。当前，投资的决策权在各部门、各地区的行政机构手中，政府行政部门审批投资项目、安排投资计划，对投资项目单位的管理以投资项目为中心而不是以企业法人为中心。投资过程中政企不分的情况依然存在，致使一些投融资机构缺乏面对市场，适应市场的能力，投资的效益观念和风险意识较差。
三、建立和完善财政投融资运转体系的建议
1.扩大财政投融资的资金来源。扩大金融机构贷款规模。通过注入土地等优质资产或项目资本金的方式，积极扩大投融资机构的信贷规模，用于小企业贷款奖励、补助和风险补偿等，引导金融机构加大对小企业的信贷支持。扩大直接融资规模，对符合条件的上市后备企业，财政涉企资金给予优先扶持。以投融资平台为依托，组织符合条件的中小企业申请发行集合票据、集合债券、短期融资券和中期票据，扩大债券融资规模。发挥财政资金引导作用，支持发展产业投资基金及创业风险投资基金等各类股权投资基金，以投融资平台为依托，积极利用融资租赁、资产证券化、信托等方式吸纳和聚集社会资金，扩大融资规模。创新投融资模式、鼓励和引导社会资本投入。在投融资项目选择上，社会资本应优先参与竞争。凡是适宜从其他来源获得资金的项目，财政投融资活动不应为其提供资金，以防止财政投资的“挤出效应”；在必须使用财政投融资扶持和发展的领域，财政投融资要注意更多体现政府的经济长期战略，注重投资结构的均衡。同时，充分利用建设—移交（BT）、建设—经营—移交（BOT）、移交—经营—移交（TOT）、公私合作伙伴关系（PPP）等多种模式，鼓励和引导社会资本投入基础设施建设、教育、文化、医疗卫生等领域。
2.提高财政投融资的资金运用效率。明确财政投融资资金的使用方向。财政投融资资金是政策性资金，在用途上存在明显的限定性，其投放的领域主要有以下几个方面：一是用于社会效益大，同时存在一定经济效益的产业、部门，如基础产业、基础设施等建设性投资；二是用于实现特定的政策目标，或者为了加快某些产业、部门的发展，或者为了避免垄断、保护消费者权益而对某些主体效益明显、盈利性较强的加工产业、第三产业的投资；三是用于社会福利方面的建设性投资。采取多元化财政投融资资金的运转方式。财政投融资资金使用主要采取直接投资、贷款以及担保三种形式，用于直接投资的资金来源必须稳定。可以用上级财政下拨的专项资金，或者有稳定来源的债券融资资金。
3.创新财政投融资机制、管理体制。建立合理、高效的组织管理机构，实行科学管理。建立以投融资为中心，有利于增强地方财政融资的统一的管理体系。合理定位政府在公共建设领域的职责权限，发挥好调控作用。建立多层次的风险责任分担机制，通过委托和代理关系，明确资金托管、资金管理和资金运用三个层次的产权关系，落实各投资主体的权利和责任。建立财政投融资和市场投融资的协调机制，严格按照市场经济的信用原则，对资金进行流动性、安全性管理。同时，财政投融资应借助市场投融资体制，实行市场化的投融资活动，并对市场投融资的方向、规模、时间等发挥引导作用。
（作者单位：上蔡县人民医院）
一、国内外关于财政投融资评价的研究现状
1.国外关于财政投融资主要评价方法。西方国家关于衡量财政投融资评价方法的研究成果比较丰富。单纯从衡量财政投融资绩效的方法选择方面，Frank H.Selto和Mary A Malina认为财政投融资绩效的考量方法，应该本着客观、互补、多样化和准确的原则，通过大量数据分析，按照成本小于收益、各变量间呈现显著相关关系，并且能够提供改善意见。Gerald Brown认为信息的有效性对资产的价格与估值一样可以被用于绩效评估中，从而为财政投融资的绩效考核奠定了基础。W.K.Wang（2005）利用DEA技术下CCR、SBM、BCC、FDH四个模型，对我国31个省政府投资效率进行评价。其中，CCR研究在规模报酬不变的前提下，观测DMU技术效率水平；BCC模型放松了对CCR模型的限制，条件假设为规模报酬可变，将技术效率进一步分为规模效率和纯技术效率，在此基础上评价政府投资效率。
2.国内对于财政投融资主要评价方法。国内学者分别运用不同研究方法对财政投融资进行考核和评价。陈诗一、张军（2008）采用DEA非参数的方法对地方财政支出的绩效水平进行研究。李永友（2010）同样运用非参数方法，借助DEAP软件，选择具有产出导向的BCC模型分析计算财政支出资金配置效率。研究结果显示，总体来看，我国地方财政资金的配置效率为0.7，配置效率具有整体向好的发展趋势，但在不同地区之间存在明显差异，可以看出改善各级政府财政资金配置效率任重而道远。然而，由于在财政投融资指标体系构建以及在进行绩效评价的过程中，经常会遇到数据缺少问题，杨树琪、廖楚晖、刘向杰（2010）则通过抽样调查的方式对相关的工作人员发放调查问卷，对调查数据进行分析和检验，认为政府政策的稳定性有助于项目审批程序的进行，公私互信是财政投融资效应的基础。
二、我国财政投融资运转体系存在的主要问题
1.财政投融资机构不健全。我国目前投融资体系建设中，已经成立的机构有投资公司、行政事业单位国有资产管理中心、中小企业担保公司、城投公司以及投资担保中心等。在实际运作的过程中，现有机构的职能划分并不清晰，缺乏总体管理的机构，处于群龙无首的局面。同时，这些机构与财政部门各职能科室之间存在交叉和重叠，职能不清和权责不明的现象严重。缺少统一的财政投融资运作机构，难以形成合力，资金运用也被分割在多个部门，出现了多头领导、管理分散、缺乏规范性，没有形成统一的管理体系和运作体系。
2.缺乏必要的法律依据和运作制度规范。由于我国财政投融资运作体系目前还未完善，缺乏基本的运作制度。在国家层面上，也没有相关的法律法规做依据，在许多方面都处于摸索阶段。诸如投融资业务的开展、投资方向都缺乏明确的法律规范和制度规定，运作范围不明确，从而导致投融资机构的投资行为随意性较大，财政投融资运作很不规范。
3.投融资机构实力偏弱，融资渠道过于单一。目前由财政部门管理的投融资运作资金基本上是依靠财政预算安排的转化资金，基本财源对财政的依赖程度过重，缺乏市场性融资手段。各类国有投资公司的资金来源除财政性资金外，主要是来自商业银行的间接融资，直接融资处于缓慢发展状态。说明融资渠道单一，融资平台实力偏弱，不能充分发挥出应有的作用。
4.企业在投融资领域作为市场主体的地位还未确立。当前，投资的决策权在各部门、各地区的行政机构手中，政府行政部门审批投资项目、安排投资计划，对投资项目单位的管理以投资项目为中心而不是以企业法人为中心。投资过程中政企不分的情况依然存在，致使一些投融资机构缺乏面对市场，适应市场的能力，投资的效益观念和风险意识较差。
三、建立和完善财政投融资运转体系的建议
1.扩大财政投融资的资金来源。扩大金融机构贷款规模。通过注入土地等优质资产或项目资本金的方式，积极扩大投融资机构的信贷规模，用于小企业贷款奖励、补助和风险补偿等，引导金融机构加大对小企业的信贷支持。扩大直接融资规模，对符合条件的上市后备企业，财政涉企资金给予优先扶持。以投融资平台为依托，组织符合条件的中小企业申请发行集合票据、集合债券、短期融资券和中期票据，扩大债券融资规模。发挥财政资金引导作用，支持发展产业投资基金及创业风险投资基金等各类股权投资基金，以投融资平台为依托，积极利用融资租赁、资产证券化、信托等方式吸纳和聚集社会资金，扩大融资规模。创新投融资模式、鼓励和引导社会资本投入。在投融资项目选择上，社会资本应优先参与竞争。凡是适宜从其他来源获得资金的项目，财政投融资活动不应为其提供资金，以防止财政投资的“挤出效应”；在必须使用财政投融资扶持和发展的领域，财政投融资要注意更多体现政府的经济长期战略，注重投资结构的均衡。同时，充分利用建设—移交（BT）、建设—经营—移交（BOT）、移交—经营—移交（TOT）、公私合作伙伴关系（PPP）等多种模式，鼓励和引导社会资本投入基础设施建设、教育、文化、医疗卫生等领域。
2.提高财政投融资的资金运用效率。明确财政投融资资金的使用方向。财政投融资资金是政策性资金，在用途上存在明显的限定性，其投放的领域主要有以下几个方面：一是用于社会效益大，同时存在一定经济效益的产业、部门，如基础产业、基础设施等建设性投资；二是用于实现特定的政策目标，或者为了加快某些产业、部门的发展，或者为了避免垄断、保护消费者权益而对某些主体效益明显、盈利性较强的加工产业、第三产业的投资；三是用于社会福利方面的建设性投资。采取多元化财政投融资资金的运转方式。财政投融资资金使用主要采取直接投资、贷款以及担保三种形式，用于直接投资的资金来源必须稳定。可以用上级财政下拨的专项资金，或者有稳定来源的债券融资资金。
3.创新财政投融资机制、管理体制。建立合理、高效的组织管理机构，实行科学管理。建立以投融资为中心，有利于增强地方财政融资的统一的管理体系。合理定位政府在公共建设领域的职责权限，发挥好调控作用。建立多层次的风险责任分担机制，通过委托和代理关系，明确资金托管、资金管理和资金运用三个层次的产权关系，落实各投资主体的权利和责任。建立财政投融资和市场投融资的协调机制，严格按照市场经济的信用原则，对资金进行流动性、安全性管理。同时，财政投融资应借助市场投融资体制，实行市场化的投融资活动，并对市场投融资的方向、规模、时间等发挥引导作用。
（作者单位：上蔡县人民医院）