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摘 要：越权无效原则是英国行政法的核心原则，在英国乃至世界有着深远的影响。从越权无效原则的产生和发展来看，我们能够了解到英国行政法从产生发展到现在的历史。随着英国政治经济社会不断发展，行政法也在不断完善，一些英国学者和法官对越权无效原则提出了质疑，在当时引发了一场关于“越权无效原则是否是基本原则”的争论。通过对英国行政法的发展进行研究，从而对我国的行政法有所启发。
关键词：越权无效原则;议会之上;行政自由裁量权
在英美法系中，英国是一个典型的代表，同一法源，不区分公法和私法，所有的纠纷都是用普通法来解决，并且英国是一个以判例组成普通法的国家，从而产生了衡平法。在英国行政法中最重要的一个原则，并且居于中心地位的是——越权无效原则，这个观点不仅仅被我国学者认同，同时也是英国行政法学学者的共识。英国著名的行政法学家威廉·韦德将越权无效原则称之为“行政法的核心原则”。
一、越权无效原则的含义
1.越权无效原则的含义
从词义上分析越权无效原则，字面意思上的“越权”，即指“在权利（力）范围以外活动”，任何人或者组织不得超越起法定权利（力）是法治的中心特征。[1]
从理论上分析越权无效原则，可以分为两种：程序上的越权与实质上的越权。首先是“程序上的越权”，即是指行政机关违反明文规定的必须遵守的程序而言，故可以理解为违反普通法上的程序。这些程序不仅仅包括行政机关关于立法行为方面的一些程序，也包括行政机关有关司法行为方面和行政行为方面的所规定的一些程序。如果行政机关违反了任何一方面的程序，法院都可以对其行为提出越权无效。行政机关和行政裁判所除必须遵守普通法上和制定法上程序方面的强制性规则以外，还必须遵守遵守实体法所规定的权限范围。行政机关与行政裁判所超过法定权力范围的行为就是实质的越权，现在所讨论就是“实质上的越权”。[2]根据英国法院的判例，实质的越权可以分以下四种：超越管辖权的范围、不履行法定的义务、权力滥用、记录中所表现的法律错误。
越权无效原则是在法治原则、议会主权原则、政府服从法律的基础上建立的。越权无效原则，即是指：行政机关的行政行为必须依照会议授权作出，不能超越议会的范围，否则法院有权对其审查，并作出无效和撤销的判决。
二、越权无效原则的起源
越权的行为是没有任何法律效果的，没有法律的授权其行为是不被法律所承认的。法院一旦宣布行政机关实施的某一行政行为在法律上无效，该行政行为如同不存在一般。[3]思想渊源、宪法基础以及社会背景是越权无效原则产生的根基，这个原则不是无缘无故就能产生的，而是有着深刻的三个基础先做铺垫。
1.越权无效原则产生的思想基础
自然法观点和法律实证主义都对越权无效原则的产生有着重要的影响，现在具体分析一下自然法观点和法律实证主义是如何影响越权无效原则的。
（1）自然法观点
西方的自然法观点经历了数百年的历史，[4]它开始于古希腊，经历了古罗马、中世纪，繁荣于十七世纪，经过一段时间的衰落后，从20世纪上半叶后期起，自然法思想开始复兴，形成了现在我们所看到的关于权利的理论，而不再是法律的范畴。自然法观点的代表有霍布斯、洛克、卢梭，他们认为财产权是最大的权利，维护资产阶级的利益。霍布斯是从“自然人”的角度出发的，他所说的“自然规律”指的就是“寻求和平、信守和平”[5]霍布斯的自然法观点促成了自然法学说转变成为权力学说。洛克的自然法观点是从人性出发的，他认为自然法观点是建立在人性善之上的，人生而平等，所拥有的权利也是相等的。他的观点对于后世的影响是超过霍布斯的，代表着近代自然法学说的主要观点，同时也是近代宪法体制理论的奠基人。卢梭则认为，自然法完全出自人的理性，是普遍正义和人民的公意，所有的法律必须由公意指导下的主权者制定，也由人民来加以修改。[6]
通过上述论述，我们可以了解到17世纪产生的越权无效原则的主要目的就是为了加强对政府的控制，维护公民的权利，这些方面都是受到自然法观点的影响所产生的。
（2）法律实证主义
在19世纪出现了法律实证主义，法律实证主义的一个重要维度是功利主义自由观，这功利主义与自由主义具有紧密的内在关联，实证主义法学其实就是一种自由主义法，其代表人物是边沁、戴雪、奥斯汀。[7]功利主义法学是由英国的法理学家边沁创立的，边沁同时也是法律实证主义的第一人，他认为利益铺平了通向信仰的道路，同时边沁否认洛克的契约，但是他是赞成议会至上的。英国行政法的产生是从边沁的功利主义法学中受到了重要的教化，实际上边沁的功利主义原则是一种政治和法律的伦理原则，为政治和法律提供了目的要求和评价标准，而这些原则对行政机关作出的行为有了很好的限制。[8]奥斯汀的观点不仅仅继承了边沁的功利主义法学而且也借鉴了历史学派学说，从而创立了实证主义法学。奥斯汀认为要最大可能的增进人的幸福，法律的目的就是为了追求最大多数人的最大快乐。奥斯汀还提倡“恶法亦法”，坚持主张法律的实然和应然要相互分离，同时还主张法官造法，这些观点都为司法审查奠定了平台。戴雪也是一个功利主义者，他精通英国这个国家的全部法律，他是在英国实证法的基础之上建立的自己的法治思想，提出了议会主权和法治原则，跟那些研究英国法律史的学者相比，他的思想更为贴近现实，贴近生活。[9]
2.越权无效原则的宪法基础
法治原则和议会至上原则是产生越权无效原则的宪法基础，同时这两个原则也作为英国行政法的宪法基础。越权无效原则作为英国行政法中最重要的一个原则就由此而产生了。英国是议会至上的资本主义国家，议会法律效力是最高的，行政机关必须在议会制定的法律范围内行使自己的权力，行政机关一旦作出了超越议会制定的法律范围，该行为会被法院宣布无效甚至被撤销。
在1688年光荣革命中，资产阶级取得了胜利的果实，法官不再服从国王的領导。议会成为了英国的掌权人，法官听从议会的指挥，议会主权原则因此被确立。议会的权力是至高无上的，是绝对的权力，是全面的。议会不仅仅有立法权还有监督权。议会制定的法律是英国具有法律效力最高的法律，任何其他法律都不能优于议会制定的法律，同时任何机关都不能对议会进行审查 [10] 法治原则要求行政机关行使自己权力的时候必须是在法律允许的范围内，不得超越法律的特权。1215年制定的《大宪章》是英国法治历史上第一个奠定法治基础的制度性文件，使得法治原则有了理论性基础。法治原则排斥武断，认为权力不能武断，人民只能服从于法律。并且所有的人在法律面前都是平等的，政府和君主都不能越权，宪法的作用就是保障作用。法制原则实质上就是为了防止权力的滥用，从而为越权原则奠定了基础。
3.越权无效原则的社会背景
深刻的社会背景也是产生越权无效原则的基础之一，根据英国行政法历史的发展，具体可以从两方面来论述，这两方面的社会因素都使得行政自由裁量权的扩大。
议会想要对庞大的行政权进一步的加强控制。随着17世纪资产阶级革命的的胜利，英国宪政体制发生了巨大的变化，议会成了英国的最高权力机关。19世纪末期，英国现代党政制度发展形成，内阁在议会中的作用增强。随着自由经济的发展，也出现了一些复杂的社会问题，为了解决这些问题，议会将权利授予给行政机关，使得行政权不断膨胀，行政机构也在日益变大。
委任立法的出现。由于社会问题的不断出现，议会将涉及范围广且专业性较强的行政权利授予给行政机构，授权给行政机关使其制定相关的行政法规。第二次世界大战结束后，英国政府的职务越来越宽泛，授权立法达到了一个顶峰时期，并且在此后并没有废除这一时期的立法而是继续使用。[11]控制授权立法最有效的措施便是越权无效原则。
到了20世纪，英国的行政裁量权已经扩大到一个前所未有的程度，行政权已经渗透到英国社会的方方面面，甚至还出现了滥用权力的现象。如果不对急速增长的行政权进行控制，会对英国造成重大损失。
三、越权无效原则的缺陷
在1987年之前的英国，人们都是认为越权无效原则是法院审查行政机关是否越权的法律基础，尽管议会没有明确的表示，但是在人们心中已经普遍接受法官就行政机关是否越权这一问题对行政机关进行审查。越权无效原则在行政法中的重要地位让它在很多情况下成了司法审查的代名词。[12]如果行政机关没有越权，那么法院就无权对行政机关进行审查，由此我们可以了解到，在英国司法审查是以越权无效原则为基础的，法院是无权干涉没有越权的行政机关的。
对越权无效原则提出质疑的第一人应该是D·奥利弗，他认为越权无效原则不能作为一项基本原则。在此之后，有越来越多的学者发表相关文章，对“越权无效原则是基础原则”进行反对，认为越权无效原则具有不确定性、脱离现实、自相矛盾以及偏离公法等缺陷①，最主要的代表人是克雷格教授，现在克对雷格教授的观点进行讨论。
1.越权无效原则具有不确定性
越权无效原则中的“权”含义不清楚，并且弹性过大。“权限”的含义始终是含糊不清的，无法给司法机关提供清楚并且准确的司法审判理由。正如约翰爵士提到的，越权无效原则在这方面简直是一块遮羞布，法院认为他们干预的程度只要没有面对行政机关太赤裸就是适当的。②
2.脱离了现实
当时的学者对越权无效原则的还有一个分明的批评就是认为越权无效原则与现实情况相脱节，脱离现实严重，这一重大表现主要突出在行政自由裁量权上，并且议会立法并没有为法院提供任何合理的引导对于法院行使审查权。
3.自相矛盾
议会制定了有一些非常轻清楚的法律来表示法院有某些方面不能干涉行政机关作出的决定。按照原则，法院是没有权利审理这些案件的，但是法院进行了有技巧的解释避开了议会所禁止的法令，对行政机关进行审查，最著名的判例就是安尼斯米尼克案。
4.对公法范围的偏离
越权无效原则对于正义来说，应该是在行政机关超越权力范围的基础上来进行的，但是法院却对越权无效原则进行了拓展，使得法院不仅仅对行政机关行使司法审查权，甚至对许多公共机构组织也行使司法审查权。
结语
英国越权无效原则是英国行政法的核心原则，也是英国法院行使司法审查权的理论基础。无论越权无效原则在英国行政法中都占据着十分重要的地位，甚至对全世界行政法都具有一定的影响。通过借鉴英国的越权无效原则，我国应当完善行政立法，坚持科学立法、民主立法，不得侵犯国家专有的立法权。完善行政许可、行政公开、行政执行、行政执法等程序规定，完善民主监督。严格管控行政机关的行政自由裁量权，通过事前控制和事后控制相结合对行政自由裁量权进行控制并且对权力范围要进行设置，防止未经授权行使权力或者权力滥用。
参考文献
[1]I.N.Stevens，高家伟.对行政行为的司法审查：越权无效[J].研究生法学，1995（01）：61-64.
[2]王名扬·英国行政法[M].徐炳等译，北京：中国政法大学百科全书出版社，1987
[3]何海波：《司法审查的合法性基础——英国话题》，中国政法大学出版社2007年版，第197页
[4]高祥荣.西方自然法观念的演变和现实功效[J].长春工业大学学报（社会科学版），2013，25（03）：4-7.
[5][英]霍布斯.利维坦[M].北京：商務印书馆，2012.
[6]高祥荣.西方自然法观念的演变和现实功效[J].长春工业大学学报（社会科学版），2013，25（03）：4-7.
[7]谌洪果.法律实证主义的功利主义自由观：从边沁到哈特[J].法律科学.西北政法学院报，2006（04）：17-28.
[8]蒋孟昕.论英国行政法的越权无效原则[D].湘潭大学，2012.
[9]何均平.英国法学家戴雪法治思想探析[J].武汉理工大学学报（社会科版），2017，30（06）：92-97.
[10]参见周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第61页.
[11]蒋孟昕.论英国行政法的越权无效原则[D].湘潭大学，2012.
[12]蒋孟昕.论英国行政法的越权无效原则[D].湘潭大学，2012.
注释：
[1]P.Craig，“Ultra Vires and the Foundation of Judicial Review”，（1998）Cambridge Law Journal 63-76
[2]“Illegality：The Problem of Jurisdiction”，in Supperstone and Goudie （eds.），Judicial Review，（1992），Chap.4.cited in P.Craig，“Ultra Vires and the Foundation of Judicial Review”，（1998）Cambridge Law Journal 67.
关键词：越权无效原则;议会之上;行政自由裁量权
在英美法系中，英国是一个典型的代表，同一法源，不区分公法和私法，所有的纠纷都是用普通法来解决，并且英国是一个以判例组成普通法的国家，从而产生了衡平法。在英国行政法中最重要的一个原则，并且居于中心地位的是——越权无效原则，这个观点不仅仅被我国学者认同，同时也是英国行政法学学者的共识。英国著名的行政法学家威廉·韦德将越权无效原则称之为“行政法的核心原则”。
一、越权无效原则的含义
1.越权无效原则的含义
从词义上分析越权无效原则，字面意思上的“越权”，即指“在权利（力）范围以外活动”，任何人或者组织不得超越起法定权利（力）是法治的中心特征。[1]
从理论上分析越权无效原则，可以分为两种：程序上的越权与实质上的越权。首先是“程序上的越权”，即是指行政机关违反明文规定的必须遵守的程序而言，故可以理解为违反普通法上的程序。这些程序不仅仅包括行政机关关于立法行为方面的一些程序，也包括行政机关有关司法行为方面和行政行为方面的所规定的一些程序。如果行政机关违反了任何一方面的程序，法院都可以对其行为提出越权无效。行政机关和行政裁判所除必须遵守普通法上和制定法上程序方面的强制性规则以外，还必须遵守遵守实体法所规定的权限范围。行政机关与行政裁判所超过法定权力范围的行为就是实质的越权，现在所讨论就是“实质上的越权”。[2]根据英国法院的判例，实质的越权可以分以下四种：超越管辖权的范围、不履行法定的义务、权力滥用、记录中所表现的法律错误。
越权无效原则是在法治原则、议会主权原则、政府服从法律的基础上建立的。越权无效原则，即是指：行政机关的行政行为必须依照会议授权作出，不能超越议会的范围，否则法院有权对其审查，并作出无效和撤销的判决。
二、越权无效原则的起源
越权的行为是没有任何法律效果的，没有法律的授权其行为是不被法律所承认的。法院一旦宣布行政机关实施的某一行政行为在法律上无效，该行政行为如同不存在一般。[3]思想渊源、宪法基础以及社会背景是越权无效原则产生的根基，这个原则不是无缘无故就能产生的，而是有着深刻的三个基础先做铺垫。
1.越权无效原则产生的思想基础
自然法观点和法律实证主义都对越权无效原则的产生有着重要的影响，现在具体分析一下自然法观点和法律实证主义是如何影响越权无效原则的。
（1）自然法观点
西方的自然法观点经历了数百年的历史，[4]它开始于古希腊，经历了古罗马、中世纪，繁荣于十七世纪，经过一段时间的衰落后，从20世纪上半叶后期起，自然法思想开始复兴，形成了现在我们所看到的关于权利的理论，而不再是法律的范畴。自然法观点的代表有霍布斯、洛克、卢梭，他们认为财产权是最大的权利，维护资产阶级的利益。霍布斯是从“自然人”的角度出发的，他所说的“自然规律”指的就是“寻求和平、信守和平”[5]霍布斯的自然法观点促成了自然法学说转变成为权力学说。洛克的自然法观点是从人性出发的，他认为自然法观点是建立在人性善之上的，人生而平等，所拥有的权利也是相等的。他的观点对于后世的影响是超过霍布斯的，代表着近代自然法学说的主要观点，同时也是近代宪法体制理论的奠基人。卢梭则认为，自然法完全出自人的理性，是普遍正义和人民的公意，所有的法律必须由公意指导下的主权者制定，也由人民来加以修改。[6]
通过上述论述，我们可以了解到17世纪产生的越权无效原则的主要目的就是为了加强对政府的控制，维护公民的权利，这些方面都是受到自然法观点的影响所产生的。
（2）法律实证主义
在19世纪出现了法律实证主义，法律实证主义的一个重要维度是功利主义自由观，这功利主义与自由主义具有紧密的内在关联，实证主义法学其实就是一种自由主义法，其代表人物是边沁、戴雪、奥斯汀。[7]功利主义法学是由英国的法理学家边沁创立的，边沁同时也是法律实证主义的第一人，他认为利益铺平了通向信仰的道路，同时边沁否认洛克的契约，但是他是赞成议会至上的。英国行政法的产生是从边沁的功利主义法学中受到了重要的教化，实际上边沁的功利主义原则是一种政治和法律的伦理原则，为政治和法律提供了目的要求和评价标准，而这些原则对行政机关作出的行为有了很好的限制。[8]奥斯汀的观点不仅仅继承了边沁的功利主义法学而且也借鉴了历史学派学说，从而创立了实证主义法学。奥斯汀认为要最大可能的增进人的幸福，法律的目的就是为了追求最大多数人的最大快乐。奥斯汀还提倡“恶法亦法”，坚持主张法律的实然和应然要相互分离，同时还主张法官造法，这些观点都为司法审查奠定了平台。戴雪也是一个功利主义者，他精通英国这个国家的全部法律，他是在英国实证法的基础之上建立的自己的法治思想，提出了议会主权和法治原则，跟那些研究英国法律史的学者相比，他的思想更为贴近现实，贴近生活。[9]
2.越权无效原则的宪法基础
法治原则和议会至上原则是产生越权无效原则的宪法基础，同时这两个原则也作为英国行政法的宪法基础。越权无效原则作为英国行政法中最重要的一个原则就由此而产生了。英国是议会至上的资本主义国家，议会法律效力是最高的，行政机关必须在议会制定的法律范围内行使自己的权力，行政机关一旦作出了超越议会制定的法律范围，该行为会被法院宣布无效甚至被撤销。
在1688年光荣革命中，资产阶级取得了胜利的果实，法官不再服从国王的領导。议会成为了英国的掌权人，法官听从议会的指挥，议会主权原则因此被确立。议会的权力是至高无上的，是绝对的权力，是全面的。议会不仅仅有立法权还有监督权。议会制定的法律是英国具有法律效力最高的法律，任何其他法律都不能优于议会制定的法律，同时任何机关都不能对议会进行审查 [10] 法治原则要求行政机关行使自己权力的时候必须是在法律允许的范围内，不得超越法律的特权。1215年制定的《大宪章》是英国法治历史上第一个奠定法治基础的制度性文件，使得法治原则有了理论性基础。法治原则排斥武断，认为权力不能武断，人民只能服从于法律。并且所有的人在法律面前都是平等的，政府和君主都不能越权，宪法的作用就是保障作用。法制原则实质上就是为了防止权力的滥用，从而为越权原则奠定了基础。
3.越权无效原则的社会背景
深刻的社会背景也是产生越权无效原则的基础之一，根据英国行政法历史的发展，具体可以从两方面来论述，这两方面的社会因素都使得行政自由裁量权的扩大。
议会想要对庞大的行政权进一步的加强控制。随着17世纪资产阶级革命的的胜利，英国宪政体制发生了巨大的变化，议会成了英国的最高权力机关。19世纪末期，英国现代党政制度发展形成，内阁在议会中的作用增强。随着自由经济的发展，也出现了一些复杂的社会问题，为了解决这些问题，议会将权利授予给行政机关，使得行政权不断膨胀，行政机构也在日益变大。
委任立法的出现。由于社会问题的不断出现，议会将涉及范围广且专业性较强的行政权利授予给行政机构，授权给行政机关使其制定相关的行政法规。第二次世界大战结束后，英国政府的职务越来越宽泛，授权立法达到了一个顶峰时期，并且在此后并没有废除这一时期的立法而是继续使用。[11]控制授权立法最有效的措施便是越权无效原则。
到了20世纪，英国的行政裁量权已经扩大到一个前所未有的程度，行政权已经渗透到英国社会的方方面面，甚至还出现了滥用权力的现象。如果不对急速增长的行政权进行控制，会对英国造成重大损失。
三、越权无效原则的缺陷
在1987年之前的英国，人们都是认为越权无效原则是法院审查行政机关是否越权的法律基础，尽管议会没有明确的表示，但是在人们心中已经普遍接受法官就行政机关是否越权这一问题对行政机关进行审查。越权无效原则在行政法中的重要地位让它在很多情况下成了司法审查的代名词。[12]如果行政机关没有越权，那么法院就无权对行政机关进行审查，由此我们可以了解到，在英国司法审查是以越权无效原则为基础的，法院是无权干涉没有越权的行政机关的。
对越权无效原则提出质疑的第一人应该是D·奥利弗，他认为越权无效原则不能作为一项基本原则。在此之后，有越来越多的学者发表相关文章，对“越权无效原则是基础原则”进行反对，认为越权无效原则具有不确定性、脱离现实、自相矛盾以及偏离公法等缺陷①，最主要的代表人是克雷格教授，现在克对雷格教授的观点进行讨论。
1.越权无效原则具有不确定性
越权无效原则中的“权”含义不清楚，并且弹性过大。“权限”的含义始终是含糊不清的，无法给司法机关提供清楚并且准确的司法审判理由。正如约翰爵士提到的，越权无效原则在这方面简直是一块遮羞布，法院认为他们干预的程度只要没有面对行政机关太赤裸就是适当的。②
2.脱离了现实
当时的学者对越权无效原则的还有一个分明的批评就是认为越权无效原则与现实情况相脱节，脱离现实严重，这一重大表现主要突出在行政自由裁量权上，并且议会立法并没有为法院提供任何合理的引导对于法院行使审查权。
3.自相矛盾
议会制定了有一些非常轻清楚的法律来表示法院有某些方面不能干涉行政机关作出的决定。按照原则，法院是没有权利审理这些案件的，但是法院进行了有技巧的解释避开了议会所禁止的法令，对行政机关进行审查，最著名的判例就是安尼斯米尼克案。
4.对公法范围的偏离
越权无效原则对于正义来说，应该是在行政机关超越权力范围的基础上来进行的，但是法院却对越权无效原则进行了拓展，使得法院不仅仅对行政机关行使司法审查权，甚至对许多公共机构组织也行使司法审查权。
结语
英国越权无效原则是英国行政法的核心原则，也是英国法院行使司法审查权的理论基础。无论越权无效原则在英国行政法中都占据着十分重要的地位，甚至对全世界行政法都具有一定的影响。通过借鉴英国的越权无效原则，我国应当完善行政立法，坚持科学立法、民主立法，不得侵犯国家专有的立法权。完善行政许可、行政公开、行政执行、行政执法等程序规定，完善民主监督。严格管控行政机关的行政自由裁量权，通过事前控制和事后控制相结合对行政自由裁量权进行控制并且对权力范围要进行设置，防止未经授权行使权力或者权力滥用。
参考文献
[1]I.N.Stevens，高家伟.对行政行为的司法审查：越权无效[J].研究生法学，1995（01）：61-64.
[2]王名扬·英国行政法[M].徐炳等译，北京：中国政法大学百科全书出版社，1987
[3]何海波：《司法审查的合法性基础——英国话题》，中国政法大学出版社2007年版，第197页
[4]高祥荣.西方自然法观念的演变和现实功效[J].长春工业大学学报（社会科学版），2013，25（03）：4-7.
[5][英]霍布斯.利维坦[M].北京：商務印书馆，2012.
[6]高祥荣.西方自然法观念的演变和现实功效[J].长春工业大学学报（社会科学版），2013，25（03）：4-7.
[7]谌洪果.法律实证主义的功利主义自由观：从边沁到哈特[J].法律科学.西北政法学院报，2006（04）：17-28.
[8]蒋孟昕.论英国行政法的越权无效原则[D].湘潭大学，2012.
[9]何均平.英国法学家戴雪法治思想探析[J].武汉理工大学学报（社会科版），2017，30（06）：92-97.
[10]参见周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第61页.
[11]蒋孟昕.论英国行政法的越权无效原则[D].湘潭大学，2012.
[12]蒋孟昕.论英国行政法的越权无效原则[D].湘潭大学，2012.
注释：
[1]P.Craig，“Ultra Vires and the Foundation of Judicial Review”，（1998）Cambridge Law Journal 63-76
[2]“Illegality：The Problem of Jurisdiction”，in Supperstone and Goudie （eds.），Judicial Review，（1992），Chap.4.cited in P.Craig，“Ultra Vires and the Foundation of Judicial Review”，（1998）Cambridge Law Journal 67.