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摘要：受诸多主客观因素的影响，尤其是立法上的不完备，当前的民事行政诉讼法律监督机制还不能完全适应建设法治国家，维护良好的经济秩序的要求。因此，对我国民事行政诉讼法律监督的现状进行分析和检视，并结合我国实际，研讨如何从立法上改革与完善我国民事行政诉讼法律监督的机制，无疑会对正在进行的民事行政检察改革有所裨益。
关键词：民行法律监督现状立法完善
中图分类号：D925 文献标识码：A
文章编号：1004-4914(2008107-076-02
随着民行法律监督工作的深入开展，现行民行法律监督机制的缺陷也日益凸显，其中立法上的不健全成为制约民行法律监督工作的瓶颈，严重影响着民行法律监督的正常开展及制度绩效。因此，结合当前民行法律监督工作的实际情况，在法理探究、实证研讨和借鉴国外经验的基础上，完善我国的民行法律监督机制，已经成为当前检察改革的当务之急。
一、我国民行法律监督的现状
民事行政检察工作作为一项重要的检察业务，受到了各级检察机关的重视，检察机关通过介入民事行政诉讼，在维护国家利益和社会公益中，发挥了一定的作用。但是，由于立法的不完善，加之其它主客观因素的影响，民行法律监督工作的现状不容乐观。具体表现在：
1 民行法律监督力度不大。目前，检察机关可以通过抗诉等方式行使法律监督权的民事行政案件的范围不明确，对于许多案件如检察机关对法院依照民事诉讼法规定的特别程序、督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序审理的案件。调解方式审结的案件。以及民事执行活动中的判决、裁定由于法院司法解释的限定不能通过抗诉行使法律监督权。最高人民检察院透露的一组数字显示，从2001年至2006年，全国检察机关受理民事、行政申诉案件达439501件。立案224421件，而向人民法院提出抗诉的只有81534件，发再审检察建议的25532件。而在从1991年至1999年的9年间，全国检察机关共受理民事行政案件283521件，立案审查109388件，提出抗诉34778件。可以看出，十几年来，人民检察院受理的民事行政申诉案件并不多，其中只有一半左右能得到立案审查，而最终提出抗诉和再审检察建议的则少之又少。
2 民行法律监督过程紊乱。对于检察机关可以通过抗诉进行法律监督的案件，由于立法上未明确民事行政法律监督的规程，致使民行法律监督工作程序不明，操作无据；在调取审判机关的卷宗的过程中，个别审判机关并不配合，检察机关只能通过上层领导沟通等准法律途径进行调卷，不仅增加了司法成本，也严重制约了民行法律监督的功能发挥；民事行政抗诉案件再审开庭，检察人员出席再审法庭时，一般只是宣读抗诉书而已，随后，在当事人之间开展的法庭调查和法庭辩论，既不能参加法庭调查，也不能展开说明抗诉的根据和理由，角色尴尬，作用有限；实践中某些法院对抗诉案件的再审往往一拖再拖，周期很长，少则大半年，多则两三年，乃至五六年，不仅浪费司法资源，也破坏了当事人对于民行法律监督制度的认同和信任。
3 民行法律监督结果不尽如人意。民行法律监督案件改判率低，近几年来甚至还出现了下降的趋势。从1991年至1999年，全国检察机关提出民事行政诉讼抗诉34778件，法院再审审结16490件，改判撤销原判发回查审调解13566件；2000年全国法院审结检察机关抗诉案件15770件，其中改判3765件；2001年审结检察机关提出的抗诉案件共21098件，其中改判4697件，维持7440件，检察机关撤回抗诉1055件，改变原判率59.7％；2002年检察机关提出抗诉13202件。提出检察建议3800件，人民法院审结7528件，改判4069件，调解988件，撤销原判发回重审601件，改判率54％；2003年按照审判监督程序审结检察机关抗诉的民事、行政案件13308件。其中，抗诉理由成立依法予以改判的3006件，改变原判率33.98％。近5年来，检察机关每年向法院以提出抗诉形式进行法律监督的民行案件平均已超过15000余件，然而最终法院支持抗诉理由改变原判的却不足50％。
二、我国民行法律监督的立法缺陷
我国的民行法律监督在实践中之所以出现诸多问题，原因是复杂的和多层次的，有民行法律监督实施环境的客观影响，有办案机制的缺陷，也有民行检察人员素质上的欠缺等等，但其中，立法上的不足最为关键，也最为明显。
第一，关于民行法律监督的立法从整体上而言不系统、不明确。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及《人民检察院组织法》中仅仅对民行法律监督在总则和原则层面作了抽象和高度概然性的规定，而在分则中关于民行法律监督的具体条文则少之又少，使得民行法律监督在运作程序上无法可依。为此，最高人民检察院专门制定了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，但是其效力级次仅仅止于一个仅能约束检察系统的司法解释，对人民法院、行政机关不具有拘束力，具体的民行法律监督工作仅依照这样一个司法解释并不能得到有效推进和顺利开展。而且，法院系统对于民行检察工作也发布了一些司法解释和规定，由于职能定位不一以及对于民行法律监督功能的认识不同，检察机关和法院系统的司法解释并不协调一致，而民行法律监督案件的最终处理和裁决是在法院系统操作，法院当然按照法院系统的司法解释以及有关规定执行，不管该解释和规定是否合理。
第二，立法中规定的民行法律监督的范围过窄。《中华人民共和国宪法》第129条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，从而以根本大法形式确立了检察机关作为国家法律监督机关的地位和性质。《人民检察院织织法》第5条规定，“各级人民检察院对人民法院的审判活动是否合法，实行监督。”这些规定确认了，人民检察院作为国家法律规定的专门法律监督机关，对司法审判活动负有专门的监督职责，对法院的民事行政审判活动包括一审、二审、审监、执行程序从过程到结果都有实施监督的职权和责任。但是，民事诉讼法第185条的规定，检察机关对民事审判活动的监督只限于“已经发生法律效力的判决、裁定”，这就意味着检察机关并不能在审判活动中参与诉讼，不能对未生效的判决、裁定实行监督，检察机关的监督从时间上而言只能是“事后监督”，从对象上而言只囿于“生效的判决、裁定”，而对人民法院做出的执行的裁定、先予执行裁定、财产保全的裁定、破产程序的裁定等检察机关不能抗诉，其直接导致的结果是人民法院的上述裁判，即使确有错误也不受检察机关的法律监督。
第三，立法中规定的民行法律监督的方式单一。《中华人民共和国民事诉讼法》在第185条、186条、187条、188条，《中华人民共和国行政诉讼法》在第64条中，具体规定了检察机关对民事行政审判活动实行法律监督的手段、方式和相关程序。其中民事诉讼法第185条规定最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、上级人民检察 院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定具有法定情形的，应当按审判监督程序提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现具有法定情形的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。其它几条原则性规定了人民法院接到抗诉后应当依法再审，提出抗诉后以书面形式以及人民法院再审时应当派员出庭等内容，这也是目前民事行政抗诉工作所依据仅有的几条立法。
三、我国民行法律监督机制之立法完善
民行法律监督制度不仅具有法理上的正当性，也有其存在的现实必要性及合理性。但是立法上的不完备。造成该制度在实践中并未发挥其应有的效能。因此，要使民行法律监督更好地发挥作用，应该在立法上着力从以下几个方面进行加强和完善。
1 明确民行法律监督的原则。民行法律监督原则是指人民检察院在履行民行检察监督职能过程中所必须遵守的基本准则。一方面要坚持维护司法公正与司法权威原则。检察院和法院在实现司法公正方面目标一致，不存在根本冲突，只不过双方达到司法公正的路径不同。因此，在民行诉讼活动中，检察机关和法院应相互促进，相互制约，通过权力的制衡，抑制权力的滥用和腐败，实现司法的公正，在共同的司法实践中树立和维护共同的权威。而另一方面，要坚持有限监督救济原则。检察机关的抗诉是以牺牲原审裁判的终局性和稳定性为代价，并伴有巨大的司法资源的投入。检察机关对所有当事人任何主张都通过民行法律监督手段予以救济既不可能也无必要。
2 增加民行法律监督的方式。抗诉是现行民行法律监督的唯一法定手段，实践证明不能满足民行法律监督工作的需要，影响了民行法律监督的效果，导致监督乏力。其实民行法律监督的目的是要使民行案件最终得到公正的处理，违纪违法者受到相应的追究。因此，在肯定抗诉的必要性的同时，对民行审判工作还应因案件不同，灵活运用多种形式开展监督。应当在法律中增加民行法律监督的方式，例如提起民事或行政公诉、支持起诉和参与诉讼、检察建议、纠正违法通知等。检察机关是国家的法律监督者，既能代表国家，以起诉的方式实现对刑事法律实施的监督，也可以代表国家对破坏民事法律秩序、导致国家利益和社会公共利益受到威胁的当事人提起民事诉讼或者提出行政诉讼。而且，在民事、行政诉讼中，诉讼各方的活动可能涉及到国家利益、社会公共利益，或者对一些弱势群体的特殊保护，在这种情况下，设定一个代表国家利益或公共利益的参诉主体，对于国家利益和公共利益的维护、弱势群体的权益保护乃至司法公正的实现都有着至关重要的作用。
3 拓宽民行法律监督的范围。在接受监督的诉讼主体上，不应仅仅局限于人民法院。人民检察院不仅负有对人民法院的审判活动进行监督的职责，也要对当事人的诉讼活动进行监督。只有如此，才能有效防范当事人在处分权掩盖下对国家利益和他人利益的侵害。而且，就抗诉对象而言，检察机关在民事行政诉讼中的抗诉不应仅仅囿于生效的判决和裁定。宪法规定检察院为国家的法律监督机关。检察机关必然有权对法院的法律执行情况和遵守情况实行监督。在民事诉讼法、行政诉讼法总则中也确立了作为一般原则的检察监督原则。而民事诉讼法、行政诉讼法分则中不但将抗诉对象限定为判决、裁定，还进一步要求该判决、裁定须已经生效，这与宪法的立法精神不符，不当限制了人民检察院的法律监督权。
4 完善民行法律监督的程序。完善民行法律监督机制，必须明确监督的具体运作程序和规则。对于每一种民行监督方式，法律都应规定出具体的运作规范。针对立法中对于民行检察工作规定比较原则、操作性不强的情况，最高人民检察院检察委员会于2001年9月讨论通过了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(以下称《办案规则》)，对民行检察工作的宗旨、原则和具体程序作了较详细的规定。但是，实践证明，该《办案规则》立法宗旨不明，程序规定不够缜密。实体内容亦尚需补充。而其最大的局限性在于，《办案规则》仅仅是最高人民检察院指导检察系统民行法律监督工作的司法解释，效力级次较低，实践中并不能得到人民法院的有力配合，甚至还受到某种程度的抵制，因此，在完善民行法律监督的具体程序时，必须以法律的形式或者至少是检法两家共同制定的司法解释的形式，才能使该规则得到真正贯彻，以强化监督的效果。
(责编：贾 伟)
关键词：民行法律监督现状立法完善
中图分类号：D925 文献标识码：A
文章编号：1004-4914(2008107-076-02
随着民行法律监督工作的深入开展，现行民行法律监督机制的缺陷也日益凸显，其中立法上的不健全成为制约民行法律监督工作的瓶颈，严重影响着民行法律监督的正常开展及制度绩效。因此，结合当前民行法律监督工作的实际情况，在法理探究、实证研讨和借鉴国外经验的基础上，完善我国的民行法律监督机制，已经成为当前检察改革的当务之急。
一、我国民行法律监督的现状
民事行政检察工作作为一项重要的检察业务，受到了各级检察机关的重视，检察机关通过介入民事行政诉讼，在维护国家利益和社会公益中，发挥了一定的作用。但是，由于立法的不完善，加之其它主客观因素的影响，民行法律监督工作的现状不容乐观。具体表现在：
1 民行法律监督力度不大。目前，检察机关可以通过抗诉等方式行使法律监督权的民事行政案件的范围不明确，对于许多案件如检察机关对法院依照民事诉讼法规定的特别程序、督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序审理的案件。调解方式审结的案件。以及民事执行活动中的判决、裁定由于法院司法解释的限定不能通过抗诉行使法律监督权。最高人民检察院透露的一组数字显示，从2001年至2006年，全国检察机关受理民事、行政申诉案件达439501件。立案224421件，而向人民法院提出抗诉的只有81534件，发再审检察建议的25532件。而在从1991年至1999年的9年间，全国检察机关共受理民事行政案件283521件，立案审查109388件，提出抗诉34778件。可以看出，十几年来，人民检察院受理的民事行政申诉案件并不多，其中只有一半左右能得到立案审查，而最终提出抗诉和再审检察建议的则少之又少。
2 民行法律监督过程紊乱。对于检察机关可以通过抗诉进行法律监督的案件，由于立法上未明确民事行政法律监督的规程，致使民行法律监督工作程序不明，操作无据；在调取审判机关的卷宗的过程中，个别审判机关并不配合，检察机关只能通过上层领导沟通等准法律途径进行调卷，不仅增加了司法成本，也严重制约了民行法律监督的功能发挥；民事行政抗诉案件再审开庭，检察人员出席再审法庭时，一般只是宣读抗诉书而已，随后，在当事人之间开展的法庭调查和法庭辩论，既不能参加法庭调查，也不能展开说明抗诉的根据和理由，角色尴尬，作用有限；实践中某些法院对抗诉案件的再审往往一拖再拖，周期很长，少则大半年，多则两三年，乃至五六年，不仅浪费司法资源，也破坏了当事人对于民行法律监督制度的认同和信任。
3 民行法律监督结果不尽如人意。民行法律监督案件改判率低，近几年来甚至还出现了下降的趋势。从1991年至1999年，全国检察机关提出民事行政诉讼抗诉34778件，法院再审审结16490件，改判撤销原判发回查审调解13566件；2000年全国法院审结检察机关抗诉案件15770件，其中改判3765件；2001年审结检察机关提出的抗诉案件共21098件，其中改判4697件，维持7440件，检察机关撤回抗诉1055件，改变原判率59.7％；2002年检察机关提出抗诉13202件。提出检察建议3800件，人民法院审结7528件，改判4069件，调解988件，撤销原判发回重审601件，改判率54％；2003年按照审判监督程序审结检察机关抗诉的民事、行政案件13308件。其中，抗诉理由成立依法予以改判的3006件，改变原判率33.98％。近5年来，检察机关每年向法院以提出抗诉形式进行法律监督的民行案件平均已超过15000余件，然而最终法院支持抗诉理由改变原判的却不足50％。
二、我国民行法律监督的立法缺陷
我国的民行法律监督在实践中之所以出现诸多问题，原因是复杂的和多层次的，有民行法律监督实施环境的客观影响，有办案机制的缺陷，也有民行检察人员素质上的欠缺等等，但其中，立法上的不足最为关键，也最为明显。
第一，关于民行法律监督的立法从整体上而言不系统、不明确。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及《人民检察院组织法》中仅仅对民行法律监督在总则和原则层面作了抽象和高度概然性的规定，而在分则中关于民行法律监督的具体条文则少之又少，使得民行法律监督在运作程序上无法可依。为此，最高人民检察院专门制定了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，但是其效力级次仅仅止于一个仅能约束检察系统的司法解释，对人民法院、行政机关不具有拘束力，具体的民行法律监督工作仅依照这样一个司法解释并不能得到有效推进和顺利开展。而且，法院系统对于民行检察工作也发布了一些司法解释和规定，由于职能定位不一以及对于民行法律监督功能的认识不同，检察机关和法院系统的司法解释并不协调一致，而民行法律监督案件的最终处理和裁决是在法院系统操作，法院当然按照法院系统的司法解释以及有关规定执行，不管该解释和规定是否合理。
第二，立法中规定的民行法律监督的范围过窄。《中华人民共和国宪法》第129条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，从而以根本大法形式确立了检察机关作为国家法律监督机关的地位和性质。《人民检察院织织法》第5条规定，“各级人民检察院对人民法院的审判活动是否合法，实行监督。”这些规定确认了，人民检察院作为国家法律规定的专门法律监督机关，对司法审判活动负有专门的监督职责，对法院的民事行政审判活动包括一审、二审、审监、执行程序从过程到结果都有实施监督的职权和责任。但是，民事诉讼法第185条的规定，检察机关对民事审判活动的监督只限于“已经发生法律效力的判决、裁定”，这就意味着检察机关并不能在审判活动中参与诉讼，不能对未生效的判决、裁定实行监督，检察机关的监督从时间上而言只能是“事后监督”，从对象上而言只囿于“生效的判决、裁定”，而对人民法院做出的执行的裁定、先予执行裁定、财产保全的裁定、破产程序的裁定等检察机关不能抗诉，其直接导致的结果是人民法院的上述裁判，即使确有错误也不受检察机关的法律监督。
第三，立法中规定的民行法律监督的方式单一。《中华人民共和国民事诉讼法》在第185条、186条、187条、188条，《中华人民共和国行政诉讼法》在第64条中，具体规定了检察机关对民事行政审判活动实行法律监督的手段、方式和相关程序。其中民事诉讼法第185条规定最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、上级人民检察 院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定具有法定情形的，应当按审判监督程序提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现具有法定情形的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。其它几条原则性规定了人民法院接到抗诉后应当依法再审，提出抗诉后以书面形式以及人民法院再审时应当派员出庭等内容，这也是目前民事行政抗诉工作所依据仅有的几条立法。
三、我国民行法律监督机制之立法完善
民行法律监督制度不仅具有法理上的正当性，也有其存在的现实必要性及合理性。但是立法上的不完备。造成该制度在实践中并未发挥其应有的效能。因此，要使民行法律监督更好地发挥作用，应该在立法上着力从以下几个方面进行加强和完善。
1 明确民行法律监督的原则。民行法律监督原则是指人民检察院在履行民行检察监督职能过程中所必须遵守的基本准则。一方面要坚持维护司法公正与司法权威原则。检察院和法院在实现司法公正方面目标一致，不存在根本冲突，只不过双方达到司法公正的路径不同。因此，在民行诉讼活动中，检察机关和法院应相互促进，相互制约，通过权力的制衡，抑制权力的滥用和腐败，实现司法的公正，在共同的司法实践中树立和维护共同的权威。而另一方面，要坚持有限监督救济原则。检察机关的抗诉是以牺牲原审裁判的终局性和稳定性为代价，并伴有巨大的司法资源的投入。检察机关对所有当事人任何主张都通过民行法律监督手段予以救济既不可能也无必要。
2 增加民行法律监督的方式。抗诉是现行民行法律监督的唯一法定手段，实践证明不能满足民行法律监督工作的需要，影响了民行法律监督的效果，导致监督乏力。其实民行法律监督的目的是要使民行案件最终得到公正的处理，违纪违法者受到相应的追究。因此，在肯定抗诉的必要性的同时，对民行审判工作还应因案件不同，灵活运用多种形式开展监督。应当在法律中增加民行法律监督的方式，例如提起民事或行政公诉、支持起诉和参与诉讼、检察建议、纠正违法通知等。检察机关是国家的法律监督者，既能代表国家，以起诉的方式实现对刑事法律实施的监督，也可以代表国家对破坏民事法律秩序、导致国家利益和社会公共利益受到威胁的当事人提起民事诉讼或者提出行政诉讼。而且，在民事、行政诉讼中，诉讼各方的活动可能涉及到国家利益、社会公共利益，或者对一些弱势群体的特殊保护，在这种情况下，设定一个代表国家利益或公共利益的参诉主体，对于国家利益和公共利益的维护、弱势群体的权益保护乃至司法公正的实现都有着至关重要的作用。
3 拓宽民行法律监督的范围。在接受监督的诉讼主体上，不应仅仅局限于人民法院。人民检察院不仅负有对人民法院的审判活动进行监督的职责，也要对当事人的诉讼活动进行监督。只有如此，才能有效防范当事人在处分权掩盖下对国家利益和他人利益的侵害。而且，就抗诉对象而言，检察机关在民事行政诉讼中的抗诉不应仅仅囿于生效的判决和裁定。宪法规定检察院为国家的法律监督机关。检察机关必然有权对法院的法律执行情况和遵守情况实行监督。在民事诉讼法、行政诉讼法总则中也确立了作为一般原则的检察监督原则。而民事诉讼法、行政诉讼法分则中不但将抗诉对象限定为判决、裁定，还进一步要求该判决、裁定须已经生效，这与宪法的立法精神不符，不当限制了人民检察院的法律监督权。
4 完善民行法律监督的程序。完善民行法律监督机制，必须明确监督的具体运作程序和规则。对于每一种民行监督方式，法律都应规定出具体的运作规范。针对立法中对于民行检察工作规定比较原则、操作性不强的情况，最高人民检察院检察委员会于2001年9月讨论通过了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(以下称《办案规则》)，对民行检察工作的宗旨、原则和具体程序作了较详细的规定。但是，实践证明，该《办案规则》立法宗旨不明，程序规定不够缜密。实体内容亦尚需补充。而其最大的局限性在于，《办案规则》仅仅是最高人民检察院指导检察系统民行法律监督工作的司法解释，效力级次较低，实践中并不能得到人民法院的有力配合，甚至还受到某种程度的抵制，因此，在完善民行法律监督的具体程序时，必须以法律的形式或者至少是检法两家共同制定的司法解释的形式，才能使该规则得到真正贯彻，以强化监督的效果。
(责编：贾 伟)