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摘要：转型期意味着我国国家与社会关系由“社会国家化”逐渐向“国家与社会竞合”阶段过渡，意味着政府权力与公共权力的合理定位。然而在社会转型的实际过程中，政府权力与公共权力的关系定位还不甚明晰，边界模糊。因此，厘清政府权力与公共权力之间的关系，对传统的政府权力与公共权力加以调适，乃是转型期社会的重要任务。
关键词：国家与社会；政府权力；公共权力；调适
一、问题的缘起
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，我国进入了历史性的社会转型期，国家与社会关系发生了深刻调整与变革——由“社会国家化”[1]逐渐向“国家与社会竞合”阶段过渡，也就是由改革开放前的一种社会高度一体化、整个社会生活几乎完全依靠国家驱动的“总体性社会”[2]发展为当下的“复调社会”，[3]98-99主要表现在：
第一，多元社会力量出现，主要表现为资本力量的崛起、公民社会的成长等。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制逐步建立，传统的全能型政府模式已不能适应社会经济发展的需要，甚至对社会经济的发展起着阻碍作用；而市场经济的发展初步造就了具有权利主体意识的公民、企业和非政府组织，促进了社会自主性的提高，社会具有了一定的张力和活性，这便对政府对公共权力的垄断提出了挑战，要求政府的归政府，社会的归社会，即公共权力应由政府和社会共同行使。
第二，多元社会力量与政府的竞争与合作，这也是我国当前社会转型期的典型特征。“在转型期，利益分化已成事实。”[4]利益分化意味着既存在多元的利益主体也存在多元的权力行使主体。一方面，多元的权力行使主体的存在以及处理复杂社会事务所需的互补性的资源催生政府与社会的合作。市场经济的发展以及社会自主性的不断提高为公共权力的复归提供了重要的主体基础，政府不再是单一的公共权力的行使主体，相对成熟的公民社会成为与政府合作共同行使公共权力的主体。社会事务的日益复杂多变，无论是政府还是公民社会都不可能靠单方面的力量去面对，即便政府本身具有较为丰富的资源优势，具有较为强大的处理复杂社会事务的能力，但政府权力的属性决定了政府处理复杂社会事务的范围的有限性，而不得不与公民社会合作共治；同样，对于公民社会来说，虽然从公共权力的起源上来讲，社会是公共权力的承载主体，但毕竟缺少权力行使过程中的强有力的组织架构，也缺少有效集中资源处理社会事务的能力。因此，社会的良性有序发展也离不开政府权力的有效行使。另一方面，由于受利益驱动的影响，作为公共权力行使主体的政府和社会在面对共同的事务领域，即面对两者都能处理的公共事务时，会形成一种竞争关系。这种竞争关系的形成是不同公共权力行使主体角色的外在表现。不管是竞争还是合作都是基于不同公共权力行使主体已掌握的以及所期待掌握的资源的基础之上的。但也就是在合作与竞争的过程中显现出了当前对政府权力加以调试的必要性，具体表现为：
首先，政府权力与人民利益的张力。虽然理论上来讲政府权力是基于社会的“授予”，只是公共权力的一个组成部分，是为了实现人民的利益而存在的，但事实上政府作为一个自利的主体，不可避免地会出现利用“受托”的公共权力以自肥的现象。而人民在面对强大的政府权力侵犯其合法利益时，往往处于无助的境况。以城市拆迁为例，本来拆迁是城市化发展的必然产物，也是提高人民享受城市发展成果的方式之一。但由于政府的自利冲动，在拆迁过程中不可避免地侵犯人民的合法利益，以较低的价格甚至暴力进行拆迁，导致被拆迁人员甚至以自焚这种极端的方式来抗议政府权力的侵犯。
其次，政府机制与市场机制的张力。所谓市场经济，就是由民间自由交换实现“私人物品”的有效率的生产，而由政府提供“公共物品”供给的制度安排。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，非公有制经济作为社会主义市场经济的重要组成部分的地位也已确立，非公经济已经成为工业发展的重要驱动力，“在40个工业领域中的27个所占的比重都达到了50%，在一些领域甚至超过了70%”，[5]108这为政府从过去无所不包的角色转变为公共物品的管理者、市场机制的服务者创造了条件。但由于政府的这种转型是通过权力的运转来进行的，这就难以避免政府权力的寻租现象，甚至出现了资本与权力的合谋，产生了“特殊利益集团”，造成资本对权力的垄断。
最后，政府与公民社会的张力。改革开放的不断深入为我国公民社会的成长提供了良好的基础性条件，社会中介组织如雨后春笋般快速发展。“截至2008年底，中国共有社会团体23万个，民办非企业单位18.2万个，基金会1597个。”[6]196但是相对于我国社会的实际需求而言，第三部门的数量还有限不足，政府对第三部门的控制与管制不但抑制了这些社会中介组织的发展，而且限制了它们应有功能的发挥，甚至导致了其对政府的依赖性。这不仅抑制了社会的张力与活力，而且延伸了政府权力的触角。究其原因，乃是政府权力与公共权力之间的混乱不清导致的。因此，以国家和社会关系为出发点，从逻辑上厘清政府权力与公共权力之间的关系，将是转型期社会的重要任务。
二、政府权力与公共权力的异同
恩格斯在《家庭，私有制和国家的起源》中指出：“国家是……从社会中产生但又自居于社会之上并且同社会相异化的力量。”[7]53这一论断科学地揭示了国家与社会的关系：“国家存在于、受制于、统一于社会。”[8]48-49国家从社会中获得公共权力，并受社会委托处理公共事务增进公共利益。
人民权利由两部分构成。一部分是指人“获得权利的权利”。[9]391这部分权利是以人的名义宣布的。很自然，只要是人，就具有这种资格条件，即享有不可剥夺的权利，包括生命、自由和追求幸福的权利。这一部分权利有三层含义：一是指人的主体性或者说自主性，即人是“自己之本”。“就法律而言，人是其唯一主人，正如就政府而言人民是它唯一的主人一样。”[9]383二是指人的私密性。人是有其私密空间的，在私人领域内部，他有享受私人生活并且获得保障、不受干预的权利。三是指人民有权利选择某种“生活结构”。生活即意味着权利，人民有权利基于意志和利益基础之上选择他们所认同的权利结构。这部分权利的抽象集合便是“公共权力”，具有最高的权威性和不可分性。它的最高权威性是基于人是自己之本，它的不可分性是基于人而存在的权利的不可剥夺性。公共权力的“生成来自于公共利益的要求，这是因为公共利益的存在及维护总是以利益差别和资源稀缺为背景和前提的，需要强制性地限制和约束，公共权力正是适应了这一要求而产生和存在的”。[8]20人的另一部分权利是指人所“让渡”的权利，或曰“委托”的权利。社会契约论的集大成者卢梭认为，由于社会的复杂性超出了个人处理复杂社会事务的能力，于是每个人便“让渡”一部分权利并将这部分权利委托给代理人即政府来行使。“这就是一国之中之所以要有政府的原因……它负责执行法律以及维护社会的和政治的自由。”[10]72人民“让渡”出来的这部分“契约性”权利便形成了政府权力。政府权力则是基于人民的委托授予，以国家强制力为保障，对社会公共事务进行管理的力量。我们这里所讲的政府权力是广义的政府权力，包括立法权、行政权和司法权。
从以上关于政府权力和公共权力的定义来看，政府权力和公共权力具有相似性，以至于很多情况下将政府权力误认为就是公共权力。事实上，政府权力和公共权力是两个既有相同点又有不同点的概念范畴。
关键词：国家与社会；政府权力；公共权力；调适
一、问题的缘起
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，我国进入了历史性的社会转型期，国家与社会关系发生了深刻调整与变革——由“社会国家化”[1]逐渐向“国家与社会竞合”阶段过渡，也就是由改革开放前的一种社会高度一体化、整个社会生活几乎完全依靠国家驱动的“总体性社会”[2]发展为当下的“复调社会”，[3]98-99主要表现在：
第一，多元社会力量出现，主要表现为资本力量的崛起、公民社会的成长等。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制逐步建立，传统的全能型政府模式已不能适应社会经济发展的需要，甚至对社会经济的发展起着阻碍作用；而市场经济的发展初步造就了具有权利主体意识的公民、企业和非政府组织，促进了社会自主性的提高，社会具有了一定的张力和活性，这便对政府对公共权力的垄断提出了挑战，要求政府的归政府，社会的归社会，即公共权力应由政府和社会共同行使。
第二，多元社会力量与政府的竞争与合作，这也是我国当前社会转型期的典型特征。“在转型期，利益分化已成事实。”[4]利益分化意味着既存在多元的利益主体也存在多元的权力行使主体。一方面，多元的权力行使主体的存在以及处理复杂社会事务所需的互补性的资源催生政府与社会的合作。市场经济的发展以及社会自主性的不断提高为公共权力的复归提供了重要的主体基础，政府不再是单一的公共权力的行使主体，相对成熟的公民社会成为与政府合作共同行使公共权力的主体。社会事务的日益复杂多变，无论是政府还是公民社会都不可能靠单方面的力量去面对，即便政府本身具有较为丰富的资源优势，具有较为强大的处理复杂社会事务的能力，但政府权力的属性决定了政府处理复杂社会事务的范围的有限性，而不得不与公民社会合作共治；同样，对于公民社会来说，虽然从公共权力的起源上来讲，社会是公共权力的承载主体，但毕竟缺少权力行使过程中的强有力的组织架构，也缺少有效集中资源处理社会事务的能力。因此，社会的良性有序发展也离不开政府权力的有效行使。另一方面，由于受利益驱动的影响，作为公共权力行使主体的政府和社会在面对共同的事务领域，即面对两者都能处理的公共事务时，会形成一种竞争关系。这种竞争关系的形成是不同公共权力行使主体角色的外在表现。不管是竞争还是合作都是基于不同公共权力行使主体已掌握的以及所期待掌握的资源的基础之上的。但也就是在合作与竞争的过程中显现出了当前对政府权力加以调试的必要性，具体表现为：
首先，政府权力与人民利益的张力。虽然理论上来讲政府权力是基于社会的“授予”，只是公共权力的一个组成部分，是为了实现人民的利益而存在的，但事实上政府作为一个自利的主体，不可避免地会出现利用“受托”的公共权力以自肥的现象。而人民在面对强大的政府权力侵犯其合法利益时，往往处于无助的境况。以城市拆迁为例，本来拆迁是城市化发展的必然产物，也是提高人民享受城市发展成果的方式之一。但由于政府的自利冲动，在拆迁过程中不可避免地侵犯人民的合法利益，以较低的价格甚至暴力进行拆迁，导致被拆迁人员甚至以自焚这种极端的方式来抗议政府权力的侵犯。
其次，政府机制与市场机制的张力。所谓市场经济，就是由民间自由交换实现“私人物品”的有效率的生产，而由政府提供“公共物品”供给的制度安排。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，非公有制经济作为社会主义市场经济的重要组成部分的地位也已确立，非公经济已经成为工业发展的重要驱动力，“在40个工业领域中的27个所占的比重都达到了50%，在一些领域甚至超过了70%”，[5]108这为政府从过去无所不包的角色转变为公共物品的管理者、市场机制的服务者创造了条件。但由于政府的这种转型是通过权力的运转来进行的，这就难以避免政府权力的寻租现象，甚至出现了资本与权力的合谋，产生了“特殊利益集团”，造成资本对权力的垄断。
最后，政府与公民社会的张力。改革开放的不断深入为我国公民社会的成长提供了良好的基础性条件，社会中介组织如雨后春笋般快速发展。“截至2008年底，中国共有社会团体23万个，民办非企业单位18.2万个，基金会1597个。”[6]196但是相对于我国社会的实际需求而言，第三部门的数量还有限不足，政府对第三部门的控制与管制不但抑制了这些社会中介组织的发展，而且限制了它们应有功能的发挥，甚至导致了其对政府的依赖性。这不仅抑制了社会的张力与活力，而且延伸了政府权力的触角。究其原因，乃是政府权力与公共权力之间的混乱不清导致的。因此，以国家和社会关系为出发点，从逻辑上厘清政府权力与公共权力之间的关系，将是转型期社会的重要任务。
二、政府权力与公共权力的异同
恩格斯在《家庭，私有制和国家的起源》中指出：“国家是……从社会中产生但又自居于社会之上并且同社会相异化的力量。”[7]53这一论断科学地揭示了国家与社会的关系：“国家存在于、受制于、统一于社会。”[8]48-49国家从社会中获得公共权力，并受社会委托处理公共事务增进公共利益。
人民权利由两部分构成。一部分是指人“获得权利的权利”。[9]391这部分权利是以人的名义宣布的。很自然，只要是人，就具有这种资格条件，即享有不可剥夺的权利，包括生命、自由和追求幸福的权利。这一部分权利有三层含义：一是指人的主体性或者说自主性，即人是“自己之本”。“就法律而言，人是其唯一主人，正如就政府而言人民是它唯一的主人一样。”[9]383二是指人的私密性。人是有其私密空间的，在私人领域内部，他有享受私人生活并且获得保障、不受干预的权利。三是指人民有权利选择某种“生活结构”。生活即意味着权利，人民有权利基于意志和利益基础之上选择他们所认同的权利结构。这部分权利的抽象集合便是“公共权力”，具有最高的权威性和不可分性。它的最高权威性是基于人是自己之本，它的不可分性是基于人而存在的权利的不可剥夺性。公共权力的“生成来自于公共利益的要求，这是因为公共利益的存在及维护总是以利益差别和资源稀缺为背景和前提的，需要强制性地限制和约束，公共权力正是适应了这一要求而产生和存在的”。[8]20人的另一部分权利是指人所“让渡”的权利，或曰“委托”的权利。社会契约论的集大成者卢梭认为，由于社会的复杂性超出了个人处理复杂社会事务的能力，于是每个人便“让渡”一部分权利并将这部分权利委托给代理人即政府来行使。“这就是一国之中之所以要有政府的原因……它负责执行法律以及维护社会的和政治的自由。”[10]72人民“让渡”出来的这部分“契约性”权利便形成了政府权力。政府权力则是基于人民的委托授予，以国家强制力为保障，对社会公共事务进行管理的力量。我们这里所讲的政府权力是广义的政府权力，包括立法权、行政权和司法权。
从以上关于政府权力和公共权力的定义来看，政府权力和公共权力具有相似性，以至于很多情况下将政府权力误认为就是公共权力。事实上，政府权力和公共权力是两个既有相同点又有不同点的概念范畴。