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摘要：本文旨在利用内容分析法全面展示中央环保督察这一中国环境治理场域下的最新治理实践。中央环保督察的启动是中央政府对压力型环境治理实践中失衡的央地关系、府际关系和政社关系的主动调适，并试图消解因上述关系失衡可能引致的合法性风险。环保督察的实施一方面实现了环保压力的再传导，并通过引导地方政府的注意力来塑造其对环境治理的长期偏好，另一方面也通过建立督查信息链改善了央地间的信息不对称。但由于环保督察内生于压力型体制，因而其领导、组织和运行的微观机制还无法摆脱对运动式治理的路径依赖，这反映了转型期中国环境治理实践的特点：复杂繁重的环境治理任务呼唤进一步完善以法治化为核心的常规治理，但替代性治理机制的匮乏使中央在短期内仍需借助高规格的环保督察来倒逼地方政府完善常规治理。
关键词：中央环保督察;环境治理;压力型体制;运动式治理;内容分析
中图分类号：D922.68;X321
文献标志码：A
文章编号：1007-9092（2020）01-0057-012
一、问题提出
“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。当前，探究中国环境治理模式的转型已成为学术界的前沿课题。“压力型体制”刻画了当代中国国家治理的基本逻辑，也体现了中国环境治理实践的主要特征。更重要的是，在当前生态环境形势依旧严峻，各方高度关注的背景下，这种压力型环境治理模式也在适时做出调整，最具代表性的便是中央环保督察制度的建立。面对这样史无前例的高规格环保督察，我们不禁要追问：这一治理机制缘何出现？它又如何运行？我们又该怎样认识中央环保督察给中国环境治理带来的影响？回答上述问题不仅是为了洞悉环保督察的来龙去脉，更重要的是透过这一颇具中国特色的治理机制来窥探中国压力型环境治理模式变革的路径和特征。
压力型体制最初被定义为“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”这一理论描绘了改革开放后在压力驱动背景下各级党委政府的行为特征。压力型体制是中国由计划经济向市场经济转轨的必然产物，并且这一治理模式至今仍具有很强的生命力，这主要是源于压力型治理的相对有效性，也就是在压力驱动条件下，上级政府可以通过政治化机制快速实现“集中力量办大事”，减少下级政府的抵制。压力型体制的有效性不仅体现在经济领域，还体现在社会管理领域，特别是在环境治理方面，“压力型治理”是中国环境治理实践的重要特征。
上世纪70年代以来，中国逐步建立起一种“指标下压型”的環境治理模式，这一模式主要依靠中央政府的强制性手段，通过自上而下的压力传导和分块包干来完成环境指标。这种以“计划命令”为取向的治理模式呈现出典型的压力型体制色彩。首先，环境指标会被量化和逐级发包。例如，中央政府通过在五年规划中建立“环境约束型指标”，将环保任务设定为具体的数字发包给省级政府，省政府会对这些指标进行再分解并逐次发包至基层，从而实现环境指标的逐级下放和环保压力的层层传导。其次，中央政府和地方政府的职责侧重点有所不同。作为压力源的中央政府，其主要任务是建立、派发环境指标并对地方政府完成情况进行监督考核，而作为承包方的地方政府则主要负责完成这些指标。因此，地方政府在落实环境指标过程中往往享有一定的自由裁量权。最后，中央主要通过政治激励的方式来促使地方政府完成环境指标。例如，通过提升环境指标在干部晋升考核中所占比例，引入“一票否决”、“目标考核”等较为严格的奖惩措施来改变地方政府行为，从而激励其完成既定任务。
压力型环境治理确实具有一定优势，这是因为作为传递环保压力载体的环境指标具有相对客观性和科学性，对于地方政府来说简单易懂且方便操作，这在一定程度上提高了环境治理的效率，但这一模式的运行也存在很多问题，特别是近年来随着一些重大环境问题的集中出现，压力型环境治理的弊端也越发凸显。首先，在压力型治理模式中，中央政府的环境政策经常被弱化执行，这是因为“减压机制”的存在使中央的环境指标往往很难被不折不扣地落实。一方面，尽管环境指标由中央或上级政府设定，但在常规治理实践中，下级官员拥有一定的讨价还价空间，出于“减压”的目的，下级政府经常会与上级政府展开博弈，从而弱化环境指标的控制力;另一方面，地方政府经常会采取多种手段“应付”上级政府的环保检查和考核，特别是当上级政府施加的压力超过下级政府的承受能力时，下级政府可能会使用暗中调查、消极抵制等方式来“抵抗”，抑或是采取上下级联手的“共谋行为”来应对更上一级政府的行政命令。其次，在压力型体制下，环境指标的重要性难以凸显。地方政府既是委托代理链条下中央政府的代理方，同时也是具有自利性的实体，当面对来自中央施加的各种约束性指标时，地方政府将有选择性地执行中央的政策，并且努力完成他们心目中上级政府重点关注的事项。与经济指标相比，环境指标不仅在地方官员考核指标体系中处于弱势，而且由于完成环境指标投入大、周期长、见效慢，容易导致地方政府普遍对经济指标的过度追求，忽视了环境问题的解决，并引发了地区间的过度竞争。再次，压力型环境治理实践中中央政府对地方政府的监督考核相对薄弱。这一方面是由于中央的考核监督无法做到面面俱到，另一方面则是因为一些“非正式行为”导致考核监督的失效。例如，检查验收权力的下放和经常出现的“面子工程”等。最后，压力型环境治理的社会参与度较低。自上而下的压力传递使地方政府容易忽视社会公众的诉求，由于公众缺乏一个有效的制度化渠道与地方政府就环境问题展开沟通，因而容易导致一些环境群体性事件的发生。总体来看，压力型体制下中央政府难以对地方政府的环境行为进行有效控制和监督，而地方政府的自利性又导致其经常忽视环保责任，难以与社会力量建立稳定的合作关系，这些弊端不利于中央环境政策的落实，阻碍了地方政府环境治理绩效的提升。
党的十八大后，中央提出要用最严格制度保护生态环境，一系列针对生态文明体制的重大改革举措付诸实施，其中最受关注的便是中央环保督察制度的建立。从2015年7月正式通过《环境保护督察方案（试行）》到2017年底实现对全国31个省、市、自治区的督察全覆盖，“规格高、力度大”是中央环保督察的鲜明特征。截至2018年底，中央环保督察已经完成对二十个省、自治区的督察“回头看”，督察正在走向常态化和制度化。对于这样一个具有中国特色的重要制度安排，相关学术研究刚刚起步，缺乏对中央环保督察发生、运行和走向的全景式呈现，更鲜有研究能够将环保督察纳入中国国家治理体系和治理能力的视野中去审视，缺少与理论的对话。因此，对于中央环保督察的研究应当正本清源，应该在对中央环保督察的启动和运行进行客观呈现的基础上，探究其在中国压力型环境治理模式中所扮演的角色，并评估这一治理机制的有效性边界。本研究的核心问题包括三个：第一，中央环保督察的发生逻辑是什么？第二，中央环保督察是如何嵌入地方政府环境治理实践的？第三，中央环保督察给中国压力型环境治理模式带来了哪些影响？回答上述问题一方面能够更全面客观地认识环保督察在当代中国环境治理实践中发挥的作用，窥探转型期中国环境治理变革的阶段性特征，另一方面也有助于及时提炼和总结中国环境治理实践的最新经验，丰富并发展中国情境下的环境治理理论体系。本文将利用内容分析法，立足中央环保督察这一现实案例，通过对督察实施三年以来各类公开文献资料的处理分析，尝试给出上述问题的答案。 二、研究设计
（一）研究方法与案例
传统的内容分析强调通过编码将大量碎片化、定性化的文字转换为系统化、定量化的形式，使研究对象变成易于分析的数据，从而通过进一步的统计分析或层层推理，归纳发现有价值的研究结论。不过，作为一种质性研究方法，内容分析已不再拘泥于显见的文本量化分析，对文本的理解和诠释成为质性内容分析的重要目标。作为一种相对无干扰的研究方法，内容分析法有其独特的应用优势，特别适合分析一些较难接近和直接观测的复杂社会问题，相较于问卷调查等方法，内容分析较少受到被访者主观意识的干扰，因此在一定程度上提高了研究结论的可靠性。
中央环保督察作为中国特有的治理安排呈现出一定的复杂性，涉及督察场域内不同层级党委政府的行为特征。对于这样一个新出现的复杂社会现象，介入式研究显得相对困难，因此本研究将使用内容分析法，以2016年1月至2018年12月间完成的中央环保督察和两批督察“回头看”中公开的政府文件、领导讲话和新闻报道等资料为样本，基于明确的编码规则对文本内容进行编码、优化和聚焦，梳理环保督察的发生、运行及其影响，最终从理论上回答研究问题。中央环保督察实施近三年来，因其执行力度大、影响范围广并且效果显著而受到社会各界的高度关注，不仅中央和各级地方政府网站开设专栏及时公开各类信息，各大新闻媒体也形成了大量有深度的纪实性报道，这些官方和非官方的文本资料为本研究提供了丰富的素材。
（二）资料获取
抽样对整个研究十分重要，抽样质量将在很大程度上决定研究结论的应用范围和解释力。具体到抽样方式上，质性研究多使用“立意抽样”而非“随机抽样”，也就是在大量的案例素材中，研究者需要设定范围主动识别与研究问题相关的素材，这些素材往往符合研究目的、包含大量有效信息、具有连续性并且在内容体例上能够保持基本一致。因此，本研究将主要通过立意抽样获取分析的“内容”。此外，由于质性研究的抽样多是概念引导的抽样，本研究还将使用“链式抽样法”来找到更多信息丰富的事件。
具体来看，本文借鉴Manning在其個案研究中使用的方法，按照中央环保督察发生的“场所”、“行动者”、“事件”和“过程”四个维度来限定抽样范围（表1），这有助于在研究初期围绕核心问题开展抽样，提高抽样质量和效率。本文根据表1梳理的抽样范围，通过立意抽样和链式抽样确定了相关样本及数据来源，并对初步获取的数据进行二次筛选，最终共获取有效文本32份。
首先，中央环保督察涉及的场所包括两类：一是中央和地方召开的相关会议，这一部分资料主要来自中央和地方政府门户网站上与环保督察有关会议的官方通报;二是督察组进驻各省后各地督察和整改落实的现场，这一部分资料主要来自于生态环境部和地方政府网站对督察组和地方政府活动的报道，并辅之以新华网、新浪网等主流媒体的专题报道。其次，对于环保督察行动者的资料主要包括中央和地方各级领导以及督察组负责人关于环保督察的讲话和批示等，这些数据主要通过地方政府网站信息公开专栏获得。最后，我们搜集了能够充分展现中央环保督察重要事件和发展过程的资料，包括：关于环保督察的各项制度文件、部分省市落实中央环保督察反馈意见的整改方案及整改报告、各主流媒体对环保督察的纪实性报道等。
三、资料分析
（一）初始编码
质性内容分析既是基于案例的分析，也是基于类目的分析，而构建类目系统的核心则在于对质性文本的编码，即通过代码来提炼、诠释甚至推理不同字词、语句以及段落所表达的核心要义，从而将大篇幅的文本数据转化为代码清单，并以此为基础构建类目表。由于代码是在阅读资料过程中逐渐出现的，因而代码会随着研究的进行不断修改和完善，一般情况下会在研究早期建立描述性代码（初始编码），之后逐渐形成诠释性代码和主题代码。因此，本研究首先在课题负责人主持下由两位本专业研究生利用Nvivo11软件共同完成初始编码，并在编码开始前建立如下规则：（1）代码的定义和命名必须简洁、清晰和准确;（2）本研究侧重分析督察的运行逻辑和机制，因此主要对一个或多个自然句进行编码，个别信息量较少的文块则以自然段为编码单位;（3）在正式编码过程中，需要通过编码一致性（CA）保证编码信度，当某份文档的编码一致性远低于70%时，编码小组会进行讨论以得到有明确共识性的定义。经过测算，各文本的编码一致性指数最终均达到70%以上或接近70%（表2），编码稳定性良好。最后，在负责人主持下，通过合并同类项并删除有争议的代码，编码小组完成了对所有文本的初始编码，共得到121条描述性代码，部分描述性代码及其原始文本信息见表3。
（二）构建类目表
初始编码实现了对大量原始文本信息的初步提炼，但这种描述性代码还无法建立起与核心研究问题之间的联系，因而还需要对描述性代码做进一步整理分类，将具有共性特征的代码提炼为诠释性代码，并理清代码间的逻辑关系。编码员将121条描述性代码做了进一步讨论，最终有110个代码被分别归纳到21个诠释性代码之下，这些诠释性代码实现了对资料的进一步“聚拢”，初步搭建起了类目表的架构。此时，代码与研究问题之间的关系已经不像初始编码阶段那样模糊，一些诠释性代码的组合呈现出共同的主旨或模式，从而形成了“模式代码”，这些更具理论性和抽象性的模式代码基本上回应了本文的核心研究问题（表4）。
（三）饱和度和效度检验
编码员首先对32份文本中的24份进行了编码，并对剩余8份文本做理论饱和度检验。检验结果表明，已建立的类目系统较为完善，没有发现新的代码或范畴。因此，本文所构建的理论模型达到饱和。此外，本文利用第三人核查法邀请领域内两位专家对编码质量和类目表进行了核查，专家认为本研究的初始编码清单和类目表符合文本内容，可以通过效度检验。
四、研究发现与讨论
（一）中央环保督察的发生逻辑 杜爾凯姆认为认识一个特定社会现象的发生需要回到该现象所处的内部社会环境中，而环境构成的核心要素则是环境中的各行动主体。对于环保督察这一触发于中央，实施在地方的治理行为，本文通过内容分析基本理清了它的发生逻辑，即压力型环境治理模式下“央地关系”、“府际关系”和“政社关系”的失衡及其可能引发的合法性风险使中央政府主动通过督察来调适上述关系，以提升环境治理绩效、消解潜在风险（图1）。
压力型体制下央地关系的失衡主要表现为中央无法有效监督和制约地方政府的行为。1992年后，我国开始探索分权与集权并行的央地关系改革，在安全生产、统计、国土等多领域实施垂直化管理，上收地方权限，但这一改革并不彻底，特别是在环保领域，地方环保部门同时接受上级环境部门业务指导和同级地方政府行政领导的“条块”属性没有得到根本改变，条块关系不畅加之地方政府的道德缺陷，使中央政府环境治理的领导力被削弱，环境政策在从中央到地方再到基层下放的过程中遇到了各种变通或选择性执行，造成了央地关系的不协调甚至相互冲突。在横向府际关系上，由于压力型体制下地方政府具有获得经济增长、财政税收、腐败并吸引资本流入而放松环境监管的内在动力，地方政府对于跨域环境问题往往采取零和博弈、标尺竞争的思维，导致一些跨域和跨部门环境问题久拖不决、愈演愈烈。京津冀大气污染、长江流域生态环境恶化都从侧面反映出府际环境合作治理面临的困境。在政社关系上，压力型环境治理模式下中央的环境指标被层层发包至基层政府，导致基层环保部门不堪重负，对于“宜疏不宜堵”的环境信访或投诉，一些部门因穷于应付而做表面治理，导致因环境问题而引发的社会矛盾叠加，特别是环境群体性事件的爆发更是造成政社关系的紧张。上述三对关系失衡所带来的直接风险就是中央政府环境治理的权威被削弱，长期来看，因中央的政策意图得不到有效执行而形成的各种风险容易从地方转移至中央，甚至演变为合法性风险而使中央政府陷入被动。因此，环保督察的触发是中央对压力型环境治理模式下失衡的三大关系的主动调适，以消解潜在的合法性风险，对中央环保督察组负责人讲话的内容分析则印证了上述结论。各督察组组长在进驻各省的动员会上无一例外地首先强调了督察组的属性和目的，即督察组代表党中央国务院（C4），为落实总书记批示精神和中央决策（C5）而开展督察。此外，与传统的区域性环保督察不同，中央环保督察的目的不仅在于发现和解决各地存在的环境问题（C8），还要关注地方政府环保权责不清（C85）、领导主体责任落实不到位（C6）以及官员不作为（C7）等问题，实现“督查”和“督政”相结合。因此，中央希望通过督察来进一步维护中央权威、激励地方官员并明晰地方政府在环保工作中的权力和责任，而这三个方面正是对压力型环境治理模式下央地关系失衡的精准调适。在府际关系上，环保督察将解决跨域环境问题（C107）和跨部门合作难（C35）列为重点任务则明确传递了以督察促进府际合作和跨域环境治理的政策意图。此外，“人民”成为督察组动员讲话的高频词，督察组强调要将解决群众反映强烈的环境问题作为督察重点（C9），要通过督察取信于民（C14）并提高群众环保获得感（C10），这些表态反映出中央通过督察来主动回应公众诉求、提升政府形象、重塑政社关系的目的。
（二）中央环保督察嵌入地方政府环境治理实践的方式和特点
通过内容分析，本文从微观层面梳理了环保督察的运行机制以及督察背景下地方政府环境治理的政策工具，并据此归纳出中央环保督察嵌入地方环境治理实践的特点。
压力型体制下常规治理的正式规则缺乏对地方政府政策变通行为的刚性约束，因此环保督察主要是通过强化对地方政府和官员行为的监督、考核和问责来影响地方政府的环境治理实践。例如，通过机动式巡查和明察暗访（C70），中央能够以较小的成本在较短时间内发现汇总大量环境问题并向地方政府移交，而“边督边改（C88）”“跟踪核查（C80）”“整改回访（C79）”等机制的建立，则可以让督察组在现场指导和监督地方政府，防止地方政府在整改过程中出现执行偏差。同时，地方政府也建立起了一套与督察要求相匹配的领导和工作机制。在督察组进驻后，各省成立由省委书记和省长牵头的整改工作领导小组（C34），并下设若干专项行动组（C86），实行分管领导包干督办（C25）、“一级抓一级（C55）”和“一案一专班（C90）”等工作机制，相较于一般专项治理中经常出现的地方领导小组，督察背景下整改工作领导小组的层级规格更高、影响范围更广、囊括部门更多、职责分工更细、执行力度更强。高规格的领导小组相当于一个临时性公约，它为地方政府多层级、多部门的互动提供了一个共同基础，最大限度整合了地方政府资源，短期内增强了协同效能，形成了治理合力，有利于解决一些常规治理不能解决的问题。此外，为了保证督察的有效性，诸如通报批评（C91）、一票否决（C57）等负向激励机制被广泛使用，一些领导干部因整改不力而受到处分。总体来看，环保督察的各项机制均强化了中央对地方政府行为的刚性约束，体现了督察对压力型体制常规治理失灵的矫正。
中央环保督察的运作具有两个鲜明特点：第一，督察带有运动式治理的色彩但又试图纠正运动式治理的弊端。从历史制度主义视角看，政府行为总会呈现明显的路径依赖特征，中央环保督察也不例外，从督察的启动到实施都具有明显的“运动式”色彩。例如，督察组交办的整改任务会被地方政府极端精细化，通过建立分类整改（C89）、问题清单和销号机制（C27）来限期定向解决，这种以“短平快”为主要特征的治理方式与传统的扫黄打非、扫黑除恶等专项行动并无二致。但与此同时，环保督察又在不断尝试通过机制创新来避免督察的“内卷化”。例如，通过整改回访（C79）以及在生态环境部网站对地方政府进行不定期通报批评（C91）等来巩固督察绩效。环保督察这种脱胎于运动式治理又极力纠正运动式治理弊端的“矛盾性”不仅说明运动式治理在中国国家治理体系中的深刻烙印和相对有效性，更体现出当前替代性治理机制的匮乏。第二，环保督察与常规治理并非完全对立，督察承载了中央寻求完善常规治理、推动长效治理的目标和愿景。与开展明察暗访和机动式督察这类运动式治理机制不同，中央也在有意识地利用环保督察来促使地方政府完善常规治理，包括督促地方政府建立环境监管网格化机制（C26）、推动省以下环保部门垂直化改革（C97）以及完善四级环境监管体系（C63）等。此外，地方政府在落实整改任务时所使用的政策工具也并非局限于运动式治理常见的命令控制型工具，旨在寻求实现长效治理的经济激励型和公众参与型政策工具也被大量运用，例如，推行环境PPP项目（C60）、建立财政奖励机制（C93）、设立省级环保奖（C100）等均在多省付诸实施。综上，中央环保督察呈现出这样一幅治理图景：一方面，中央通过督察来促使地方政府完成常规治理不能完成的目标，并利用督察检验地方政府常规治理的绩效;另一方面，地方政府则需要通过完善常规治理来应对环保督察，因为依靠短期的专项整治行动已经越来越无法满足督察提出的整改要求。 （三）中央环保督察对压力型环境治理模式的影响
随着中央环保督察的常态化，这一治理机制已经开始显现出其对压力型环境治理模式的深刻影响。首先，中央环保督察实现了对地方政府的“二次加压”。压力的逐级传导是压力型体制的核心特征，但正如督察组指出的，很多地方政府环保压力的传导却遭遇了“层层递减”的窘境，这说明“减压”机制广泛存在于地方政府常规环境治理实践中。通过“非正式关系”“统计数字造假”等减压策略，地方政府可以将上级派发的环保工作压力进行消解或转移，而环保督察的启动可以在一定程度上“拧紧”压力派发过程中的“减压阀”，实现对地方政府的二次加压驱动。在压力传导内容上，环保督察在向地方政府施加环保绩效压力（C36）的同时更突出了政治责任压力（C11），通过双重压力捆绑形成震慑，防止地方政府采取减压策略。在压力传导方式上，环保督察采取了组合式的压力传导策略，一方面从中央到地方各级领导通过批示（C13）逐级下放压力，另一方面则通过召开督察动员会（C12）、意见反馈会（C12）、问题交账会（C110）等形式明确压力的“内容”，形成整改任务清单并要求职能部门拿出行动方案，使督查压力转化为整改动力和治理效能。在压力传导范围上，环保督察不仅将省市县各级党委政府、职能部门及其主要领导纳入督察范围（C1、C75），实现督察压力在地方政府层级和条块结构中的渗透，还通过舆论的宣传引导，将督察压力传导至相关企事业单位（C37）中，从而实现环保压力的全覆盖。
其次，环保督察在一定程度上消解了压力型环境治理实践中的信息不对称问题。常规治理条件下，环境政策和指标的派发要经过较长的行政链条，由此带来的信息不对称、信息复杂化以及减压效应迫使中央亟需寻求一种低成本的方式来收集、甄别地方环境治理的真实信息，从而规避因较长行政链条而导致的政策传递失真和信息反馈障碍，而环保督察则可以满足这一诉求。一方面，除了通过材料调取查阅（C81）、干部谈话（C38）等传统信息获取方式，环保督察主要通过接收群众举报（C47）、开展下沉督察（C46）、向干部发放问卷（C59）以及随机走访（C77）等方式收集信息，信息来源的丰富和信息渠道的拓宽使中央能以较小的成本发现地方政府的一些策略主义和“表演”行为。例如，督察发现了很多地方政府存在的违规行为（C31）、应付督察整改（C40）以及“一刀切”（C41）等问题，而这些信息在常规治理实践中常因信息不对称而被隐藏或截留。另一方面，环保督察也在一定程度上打通了纵向官僚体系的信息通道。首先，督察组会将督察意见反馈给地方并上报中央，中央领导会审阅督察意见并做出批示指示，而地方政府要根据督察组意见和中央要求制定整改方案并完成整改任务，地方政府的所有行动方案及整改情况报告均需上报中央和督察组并向社会公开。通过上述信息传递机制，环保督察形成了“中央一督察组一地方政府一社会”四位一体的督察信息链（图2），便于中央政府依据相对真实客观的信息来指导地方政府的环境治理行为。
最后，环保督察可以通过引导官员的注意力配置来影响其决策偏好。注意力资源的稀缺性决定了政府经常要针对不同治理议题做“加减法”，在这一过程中，对某一议题注意力的增减将直接影响与之相匹配的行政资源的多寡。尽管近年来地方政府对环境问题的注意力有所提升，但这种配置强度还远不能满足环境治理的现实需求。由于政府决策具有较强的政治性，中央环保督察的启动本身就是在向地方政府发出明确的注意力配置信号，而督察组通过在督察实践中反复强调“环保督察是重大政治任务（C2）”并宣讲党的生态文明思想（C16）则进一步强化了这一信号，也就是说环保督察相当于中央和地方政府间签订了激励合同，中央通过树立政治权威、意识形态宣教以及建立相应奖惩措施等方式使地方政府将注意力聚焦至环境议题并配置政策资源。值得注意的是，在环保督察场域内，地方政府的委托方是中央督察组，但督察组直接代表党中央国务院，具有实质性权威，由于地方政府的注意力配置很大程度上受委托方的权威地位影响，因此相比较于传统的区域性环保督察，中央环保督察对地方政府注意力的影响效果明显得到强化：一方面，地方政府对中央环保督察的关注度更高，以至于省市县一把手高频次表态（C3）并亲力亲为部署整改工作，这是区域性督察或其他专项行动所不能比拟的;另一方面，中央环保督察对地方政府注意力的影响趋于长期化，不少省份即便在督察结束后仍然没有撤销整改领导小组并继续接受群众举报（C65），甚至将督察整改列入政府年度工作计划（C48），这都表明环保督察的根本目的是通过强化地方政府对督察整改的关注度来使其形成对环境治理的长期政策偏好。
五、结论和政策启示
针对中央环保督察这一出现频次越来越高却尚未被深入研究的治理行为，本文没有先入为主地将中央环保督察视为运动式治理后再通过规范性研究探讨其利弊，而是尝试对中央环保督察的发生逻辑、运行机制及其对地方环境治理实践的影响进行探索性研究。内容分析表明中央环保督察是中央政府对改革开放以来压力型环境治理模式下失衡的央地关系、府际关系和政社关系的主动调适，体现了中国国家治理模式的灵活和韧性。尽管中央环保督察还难以摆脱运动式治理对政治权威的路径依赖，但其规避运动式治理弊端的意图却十分明显，这体现了转型期中国环境治理实践的特点，即由于替代性治理机制的匮乏，中央仍需利用高位动员、逐级加压、上下联动的中央环保督察来倒逼地方政府环境治理长效机制的建立，这样高规格的环保督察不仅引导了地方政府对环境治理的注意力配置，实现了环保压力的再传导，同时也在一定程度上消解了央地间的信息不对称。
虽然中央环保督察对常规环境治理起到了重要的补充和调适作用，但这一治理机制本质上内生于压力型体制。因此，中央环保督察并非万能，更不可能一劳永逸，其必然存在有效性边界。一方面，随着中央环保督察和省一级环保督察的制度化和泛在化，反而容易造成地方政府特别是基层部门环境治理工作的“碎片化”。当督察的频次和强度超过地方政府动员能力和治理资源的承载限度时，地方政府将不得不再次采取指标下压模式下的应对策略，如选择式执行和敷衍应付等，从而弱化督查机制的激励效用，若中央再去解决上述问题则需要花费更大的成本，而这恰恰违背了建立督查制度的初衷。另一方面，依靠环保督察倒逼地方政府建立环境治理长效机制的愿景能否实现，还需要留待时间的检验，因为环保督察对运动式治理的路径依赖很容易使其陷入内卷化困境，而通过无休止的督察“回头看”来解决环境问题的回弹可能会带来巨大的治理成本。因此，中国环境治理模式的转型不可能只寄希望于高位运行的督察机制，随着督察的常态化，这一治理机制的有效性边界将愈发明显，这启示我们在治理实践中不仅要认真思考环保督察到底可以解决哪些环境问题，从而把握好开展环保督察的时机、频次和方式，同时还应在督查机制有效性边界之外进一步健全以法治化为核心的常规治理，通过有效的激励机制从根本上推动环境治理长效机制的建立。
本文呼应和丰富了有关中国环境治理模式研究的基本结论，也为探究其他具有中国特色的治理机制提供了新的视角和方法借鉴。中国环境治理已经进入转型的关键期，这不仅表现在近年来中国的生态文明思想和顶层设计日趋完善，更重要的是环境治理的体制机制开始出现重大调整，一系列新的治理机制不断出现并被制度化。近年来，针对河长制、环保约谈等治理实践的研究对于构建具有中国特色的环境治理学术话语体系起到了重要作用。本文通过将环保督察置于中国国家治理体系和治理逻辑的视域下进行考察则进一步明确了当代中国环境治理转型的基本路径，即中国的环境治理模式正在由传统的压力型治理朝着“协同合作、激励相容”的方向转变，在这一过程中，党对生态环境治理的全面领导是实现成功转型的最大制度优势和推动力，而环保督察、河长制、环保约谈等机制的完善则为成功转型提供了必要的治理工具和政策组合。因此，今后关于中国环境治理模式的实证研究不仅要进一步探究各种治理实践的发生逻辑、运行机制和治理绩效，更重要的是实现对不同案例、概念以及理论模型的整合与比较研究，从而不断丰富和完善中国语境下的环境治理理论谱系。
（责任编輯：徐东涛）
关键词：中央环保督察;环境治理;压力型体制;运动式治理;内容分析
中图分类号：D922.68;X321
文献标志码：A
文章编号：1007-9092（2020）01-0057-012
一、问题提出
“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。当前，探究中国环境治理模式的转型已成为学术界的前沿课题。“压力型体制”刻画了当代中国国家治理的基本逻辑，也体现了中国环境治理实践的主要特征。更重要的是，在当前生态环境形势依旧严峻，各方高度关注的背景下，这种压力型环境治理模式也在适时做出调整，最具代表性的便是中央环保督察制度的建立。面对这样史无前例的高规格环保督察，我们不禁要追问：这一治理机制缘何出现？它又如何运行？我们又该怎样认识中央环保督察给中国环境治理带来的影响？回答上述问题不仅是为了洞悉环保督察的来龙去脉，更重要的是透过这一颇具中国特色的治理机制来窥探中国压力型环境治理模式变革的路径和特征。
压力型体制最初被定义为“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”这一理论描绘了改革开放后在压力驱动背景下各级党委政府的行为特征。压力型体制是中国由计划经济向市场经济转轨的必然产物，并且这一治理模式至今仍具有很强的生命力，这主要是源于压力型治理的相对有效性，也就是在压力驱动条件下，上级政府可以通过政治化机制快速实现“集中力量办大事”，减少下级政府的抵制。压力型体制的有效性不仅体现在经济领域，还体现在社会管理领域，特别是在环境治理方面，“压力型治理”是中国环境治理实践的重要特征。
上世纪70年代以来，中国逐步建立起一种“指标下压型”的環境治理模式，这一模式主要依靠中央政府的强制性手段，通过自上而下的压力传导和分块包干来完成环境指标。这种以“计划命令”为取向的治理模式呈现出典型的压力型体制色彩。首先，环境指标会被量化和逐级发包。例如，中央政府通过在五年规划中建立“环境约束型指标”，将环保任务设定为具体的数字发包给省级政府，省政府会对这些指标进行再分解并逐次发包至基层，从而实现环境指标的逐级下放和环保压力的层层传导。其次，中央政府和地方政府的职责侧重点有所不同。作为压力源的中央政府，其主要任务是建立、派发环境指标并对地方政府完成情况进行监督考核，而作为承包方的地方政府则主要负责完成这些指标。因此，地方政府在落实环境指标过程中往往享有一定的自由裁量权。最后，中央主要通过政治激励的方式来促使地方政府完成环境指标。例如，通过提升环境指标在干部晋升考核中所占比例，引入“一票否决”、“目标考核”等较为严格的奖惩措施来改变地方政府行为，从而激励其完成既定任务。
压力型环境治理确实具有一定优势，这是因为作为传递环保压力载体的环境指标具有相对客观性和科学性，对于地方政府来说简单易懂且方便操作，这在一定程度上提高了环境治理的效率，但这一模式的运行也存在很多问题，特别是近年来随着一些重大环境问题的集中出现，压力型环境治理的弊端也越发凸显。首先，在压力型治理模式中，中央政府的环境政策经常被弱化执行，这是因为“减压机制”的存在使中央的环境指标往往很难被不折不扣地落实。一方面，尽管环境指标由中央或上级政府设定，但在常规治理实践中，下级官员拥有一定的讨价还价空间，出于“减压”的目的，下级政府经常会与上级政府展开博弈，从而弱化环境指标的控制力;另一方面，地方政府经常会采取多种手段“应付”上级政府的环保检查和考核，特别是当上级政府施加的压力超过下级政府的承受能力时，下级政府可能会使用暗中调查、消极抵制等方式来“抵抗”，抑或是采取上下级联手的“共谋行为”来应对更上一级政府的行政命令。其次，在压力型体制下，环境指标的重要性难以凸显。地方政府既是委托代理链条下中央政府的代理方，同时也是具有自利性的实体，当面对来自中央施加的各种约束性指标时，地方政府将有选择性地执行中央的政策，并且努力完成他们心目中上级政府重点关注的事项。与经济指标相比，环境指标不仅在地方官员考核指标体系中处于弱势，而且由于完成环境指标投入大、周期长、见效慢，容易导致地方政府普遍对经济指标的过度追求，忽视了环境问题的解决，并引发了地区间的过度竞争。再次，压力型环境治理实践中中央政府对地方政府的监督考核相对薄弱。这一方面是由于中央的考核监督无法做到面面俱到，另一方面则是因为一些“非正式行为”导致考核监督的失效。例如，检查验收权力的下放和经常出现的“面子工程”等。最后，压力型环境治理的社会参与度较低。自上而下的压力传递使地方政府容易忽视社会公众的诉求，由于公众缺乏一个有效的制度化渠道与地方政府就环境问题展开沟通，因而容易导致一些环境群体性事件的发生。总体来看，压力型体制下中央政府难以对地方政府的环境行为进行有效控制和监督，而地方政府的自利性又导致其经常忽视环保责任，难以与社会力量建立稳定的合作关系，这些弊端不利于中央环境政策的落实，阻碍了地方政府环境治理绩效的提升。
党的十八大后，中央提出要用最严格制度保护生态环境，一系列针对生态文明体制的重大改革举措付诸实施，其中最受关注的便是中央环保督察制度的建立。从2015年7月正式通过《环境保护督察方案（试行）》到2017年底实现对全国31个省、市、自治区的督察全覆盖，“规格高、力度大”是中央环保督察的鲜明特征。截至2018年底，中央环保督察已经完成对二十个省、自治区的督察“回头看”，督察正在走向常态化和制度化。对于这样一个具有中国特色的重要制度安排，相关学术研究刚刚起步，缺乏对中央环保督察发生、运行和走向的全景式呈现，更鲜有研究能够将环保督察纳入中国国家治理体系和治理能力的视野中去审视，缺少与理论的对话。因此，对于中央环保督察的研究应当正本清源，应该在对中央环保督察的启动和运行进行客观呈现的基础上，探究其在中国压力型环境治理模式中所扮演的角色，并评估这一治理机制的有效性边界。本研究的核心问题包括三个：第一，中央环保督察的发生逻辑是什么？第二，中央环保督察是如何嵌入地方政府环境治理实践的？第三，中央环保督察给中国压力型环境治理模式带来了哪些影响？回答上述问题一方面能够更全面客观地认识环保督察在当代中国环境治理实践中发挥的作用，窥探转型期中国环境治理变革的阶段性特征，另一方面也有助于及时提炼和总结中国环境治理实践的最新经验，丰富并发展中国情境下的环境治理理论体系。本文将利用内容分析法，立足中央环保督察这一现实案例，通过对督察实施三年以来各类公开文献资料的处理分析，尝试给出上述问题的答案。 二、研究设计
（一）研究方法与案例
传统的内容分析强调通过编码将大量碎片化、定性化的文字转换为系统化、定量化的形式，使研究对象变成易于分析的数据，从而通过进一步的统计分析或层层推理，归纳发现有价值的研究结论。不过，作为一种质性研究方法，内容分析已不再拘泥于显见的文本量化分析，对文本的理解和诠释成为质性内容分析的重要目标。作为一种相对无干扰的研究方法，内容分析法有其独特的应用优势，特别适合分析一些较难接近和直接观测的复杂社会问题，相较于问卷调查等方法，内容分析较少受到被访者主观意识的干扰，因此在一定程度上提高了研究结论的可靠性。
中央环保督察作为中国特有的治理安排呈现出一定的复杂性，涉及督察场域内不同层级党委政府的行为特征。对于这样一个新出现的复杂社会现象，介入式研究显得相对困难，因此本研究将使用内容分析法，以2016年1月至2018年12月间完成的中央环保督察和两批督察“回头看”中公开的政府文件、领导讲话和新闻报道等资料为样本，基于明确的编码规则对文本内容进行编码、优化和聚焦，梳理环保督察的发生、运行及其影响，最终从理论上回答研究问题。中央环保督察实施近三年来，因其执行力度大、影响范围广并且效果显著而受到社会各界的高度关注，不仅中央和各级地方政府网站开设专栏及时公开各类信息，各大新闻媒体也形成了大量有深度的纪实性报道，这些官方和非官方的文本资料为本研究提供了丰富的素材。
（二）资料获取
抽样对整个研究十分重要，抽样质量将在很大程度上决定研究结论的应用范围和解释力。具体到抽样方式上，质性研究多使用“立意抽样”而非“随机抽样”，也就是在大量的案例素材中，研究者需要设定范围主动识别与研究问题相关的素材，这些素材往往符合研究目的、包含大量有效信息、具有连续性并且在内容体例上能够保持基本一致。因此，本研究将主要通过立意抽样获取分析的“内容”。此外，由于质性研究的抽样多是概念引导的抽样，本研究还将使用“链式抽样法”来找到更多信息丰富的事件。
具体来看，本文借鉴Manning在其個案研究中使用的方法，按照中央环保督察发生的“场所”、“行动者”、“事件”和“过程”四个维度来限定抽样范围（表1），这有助于在研究初期围绕核心问题开展抽样，提高抽样质量和效率。本文根据表1梳理的抽样范围，通过立意抽样和链式抽样确定了相关样本及数据来源，并对初步获取的数据进行二次筛选，最终共获取有效文本32份。
首先，中央环保督察涉及的场所包括两类：一是中央和地方召开的相关会议，这一部分资料主要来自中央和地方政府门户网站上与环保督察有关会议的官方通报;二是督察组进驻各省后各地督察和整改落实的现场，这一部分资料主要来自于生态环境部和地方政府网站对督察组和地方政府活动的报道，并辅之以新华网、新浪网等主流媒体的专题报道。其次，对于环保督察行动者的资料主要包括中央和地方各级领导以及督察组负责人关于环保督察的讲话和批示等，这些数据主要通过地方政府网站信息公开专栏获得。最后，我们搜集了能够充分展现中央环保督察重要事件和发展过程的资料，包括：关于环保督察的各项制度文件、部分省市落实中央环保督察反馈意见的整改方案及整改报告、各主流媒体对环保督察的纪实性报道等。
三、资料分析
（一）初始编码
质性内容分析既是基于案例的分析，也是基于类目的分析，而构建类目系统的核心则在于对质性文本的编码，即通过代码来提炼、诠释甚至推理不同字词、语句以及段落所表达的核心要义，从而将大篇幅的文本数据转化为代码清单，并以此为基础构建类目表。由于代码是在阅读资料过程中逐渐出现的，因而代码会随着研究的进行不断修改和完善，一般情况下会在研究早期建立描述性代码（初始编码），之后逐渐形成诠释性代码和主题代码。因此，本研究首先在课题负责人主持下由两位本专业研究生利用Nvivo11软件共同完成初始编码，并在编码开始前建立如下规则：（1）代码的定义和命名必须简洁、清晰和准确;（2）本研究侧重分析督察的运行逻辑和机制，因此主要对一个或多个自然句进行编码，个别信息量较少的文块则以自然段为编码单位;（3）在正式编码过程中，需要通过编码一致性（CA）保证编码信度，当某份文档的编码一致性远低于70%时，编码小组会进行讨论以得到有明确共识性的定义。经过测算，各文本的编码一致性指数最终均达到70%以上或接近70%（表2），编码稳定性良好。最后，在负责人主持下，通过合并同类项并删除有争议的代码，编码小组完成了对所有文本的初始编码，共得到121条描述性代码，部分描述性代码及其原始文本信息见表3。
（二）构建类目表
初始编码实现了对大量原始文本信息的初步提炼，但这种描述性代码还无法建立起与核心研究问题之间的联系，因而还需要对描述性代码做进一步整理分类，将具有共性特征的代码提炼为诠释性代码，并理清代码间的逻辑关系。编码员将121条描述性代码做了进一步讨论，最终有110个代码被分别归纳到21个诠释性代码之下，这些诠释性代码实现了对资料的进一步“聚拢”，初步搭建起了类目表的架构。此时，代码与研究问题之间的关系已经不像初始编码阶段那样模糊，一些诠释性代码的组合呈现出共同的主旨或模式，从而形成了“模式代码”，这些更具理论性和抽象性的模式代码基本上回应了本文的核心研究问题（表4）。
（三）饱和度和效度检验
编码员首先对32份文本中的24份进行了编码，并对剩余8份文本做理论饱和度检验。检验结果表明，已建立的类目系统较为完善，没有发现新的代码或范畴。因此，本文所构建的理论模型达到饱和。此外，本文利用第三人核查法邀请领域内两位专家对编码质量和类目表进行了核查，专家认为本研究的初始编码清单和类目表符合文本内容，可以通过效度检验。
四、研究发现与讨论
（一）中央环保督察的发生逻辑 杜爾凯姆认为认识一个特定社会现象的发生需要回到该现象所处的内部社会环境中，而环境构成的核心要素则是环境中的各行动主体。对于环保督察这一触发于中央，实施在地方的治理行为，本文通过内容分析基本理清了它的发生逻辑，即压力型环境治理模式下“央地关系”、“府际关系”和“政社关系”的失衡及其可能引发的合法性风险使中央政府主动通过督察来调适上述关系，以提升环境治理绩效、消解潜在风险（图1）。
压力型体制下央地关系的失衡主要表现为中央无法有效监督和制约地方政府的行为。1992年后，我国开始探索分权与集权并行的央地关系改革，在安全生产、统计、国土等多领域实施垂直化管理，上收地方权限，但这一改革并不彻底，特别是在环保领域，地方环保部门同时接受上级环境部门业务指导和同级地方政府行政领导的“条块”属性没有得到根本改变，条块关系不畅加之地方政府的道德缺陷，使中央政府环境治理的领导力被削弱，环境政策在从中央到地方再到基层下放的过程中遇到了各种变通或选择性执行，造成了央地关系的不协调甚至相互冲突。在横向府际关系上，由于压力型体制下地方政府具有获得经济增长、财政税收、腐败并吸引资本流入而放松环境监管的内在动力，地方政府对于跨域环境问题往往采取零和博弈、标尺竞争的思维，导致一些跨域和跨部门环境问题久拖不决、愈演愈烈。京津冀大气污染、长江流域生态环境恶化都从侧面反映出府际环境合作治理面临的困境。在政社关系上，压力型环境治理模式下中央的环境指标被层层发包至基层政府，导致基层环保部门不堪重负，对于“宜疏不宜堵”的环境信访或投诉，一些部门因穷于应付而做表面治理，导致因环境问题而引发的社会矛盾叠加，特别是环境群体性事件的爆发更是造成政社关系的紧张。上述三对关系失衡所带来的直接风险就是中央政府环境治理的权威被削弱，长期来看，因中央的政策意图得不到有效执行而形成的各种风险容易从地方转移至中央，甚至演变为合法性风险而使中央政府陷入被动。因此，环保督察的触发是中央对压力型环境治理模式下失衡的三大关系的主动调适，以消解潜在的合法性风险，对中央环保督察组负责人讲话的内容分析则印证了上述结论。各督察组组长在进驻各省的动员会上无一例外地首先强调了督察组的属性和目的，即督察组代表党中央国务院（C4），为落实总书记批示精神和中央决策（C5）而开展督察。此外，与传统的区域性环保督察不同，中央环保督察的目的不仅在于发现和解决各地存在的环境问题（C8），还要关注地方政府环保权责不清（C85）、领导主体责任落实不到位（C6）以及官员不作为（C7）等问题，实现“督查”和“督政”相结合。因此，中央希望通过督察来进一步维护中央权威、激励地方官员并明晰地方政府在环保工作中的权力和责任，而这三个方面正是对压力型环境治理模式下央地关系失衡的精准调适。在府际关系上，环保督察将解决跨域环境问题（C107）和跨部门合作难（C35）列为重点任务则明确传递了以督察促进府际合作和跨域环境治理的政策意图。此外，“人民”成为督察组动员讲话的高频词，督察组强调要将解决群众反映强烈的环境问题作为督察重点（C9），要通过督察取信于民（C14）并提高群众环保获得感（C10），这些表态反映出中央通过督察来主动回应公众诉求、提升政府形象、重塑政社关系的目的。
（二）中央环保督察嵌入地方政府环境治理实践的方式和特点
通过内容分析，本文从微观层面梳理了环保督察的运行机制以及督察背景下地方政府环境治理的政策工具，并据此归纳出中央环保督察嵌入地方环境治理实践的特点。
压力型体制下常规治理的正式规则缺乏对地方政府政策变通行为的刚性约束，因此环保督察主要是通过强化对地方政府和官员行为的监督、考核和问责来影响地方政府的环境治理实践。例如，通过机动式巡查和明察暗访（C70），中央能够以较小的成本在较短时间内发现汇总大量环境问题并向地方政府移交，而“边督边改（C88）”“跟踪核查（C80）”“整改回访（C79）”等机制的建立，则可以让督察组在现场指导和监督地方政府，防止地方政府在整改过程中出现执行偏差。同时，地方政府也建立起了一套与督察要求相匹配的领导和工作机制。在督察组进驻后，各省成立由省委书记和省长牵头的整改工作领导小组（C34），并下设若干专项行动组（C86），实行分管领导包干督办（C25）、“一级抓一级（C55）”和“一案一专班（C90）”等工作机制，相较于一般专项治理中经常出现的地方领导小组，督察背景下整改工作领导小组的层级规格更高、影响范围更广、囊括部门更多、职责分工更细、执行力度更强。高规格的领导小组相当于一个临时性公约，它为地方政府多层级、多部门的互动提供了一个共同基础，最大限度整合了地方政府资源，短期内增强了协同效能，形成了治理合力，有利于解决一些常规治理不能解决的问题。此外，为了保证督察的有效性，诸如通报批评（C91）、一票否决（C57）等负向激励机制被广泛使用，一些领导干部因整改不力而受到处分。总体来看，环保督察的各项机制均强化了中央对地方政府行为的刚性约束，体现了督察对压力型体制常规治理失灵的矫正。
中央环保督察的运作具有两个鲜明特点：第一，督察带有运动式治理的色彩但又试图纠正运动式治理的弊端。从历史制度主义视角看，政府行为总会呈现明显的路径依赖特征，中央环保督察也不例外，从督察的启动到实施都具有明显的“运动式”色彩。例如，督察组交办的整改任务会被地方政府极端精细化，通过建立分类整改（C89）、问题清单和销号机制（C27）来限期定向解决，这种以“短平快”为主要特征的治理方式与传统的扫黄打非、扫黑除恶等专项行动并无二致。但与此同时，环保督察又在不断尝试通过机制创新来避免督察的“内卷化”。例如，通过整改回访（C79）以及在生态环境部网站对地方政府进行不定期通报批评（C91）等来巩固督察绩效。环保督察这种脱胎于运动式治理又极力纠正运动式治理弊端的“矛盾性”不仅说明运动式治理在中国国家治理体系中的深刻烙印和相对有效性，更体现出当前替代性治理机制的匮乏。第二，环保督察与常规治理并非完全对立，督察承载了中央寻求完善常规治理、推动长效治理的目标和愿景。与开展明察暗访和机动式督察这类运动式治理机制不同，中央也在有意识地利用环保督察来促使地方政府完善常规治理，包括督促地方政府建立环境监管网格化机制（C26）、推动省以下环保部门垂直化改革（C97）以及完善四级环境监管体系（C63）等。此外，地方政府在落实整改任务时所使用的政策工具也并非局限于运动式治理常见的命令控制型工具，旨在寻求实现长效治理的经济激励型和公众参与型政策工具也被大量运用，例如，推行环境PPP项目（C60）、建立财政奖励机制（C93）、设立省级环保奖（C100）等均在多省付诸实施。综上，中央环保督察呈现出这样一幅治理图景：一方面，中央通过督察来促使地方政府完成常规治理不能完成的目标，并利用督察检验地方政府常规治理的绩效;另一方面，地方政府则需要通过完善常规治理来应对环保督察，因为依靠短期的专项整治行动已经越来越无法满足督察提出的整改要求。 （三）中央环保督察对压力型环境治理模式的影响
随着中央环保督察的常态化，这一治理机制已经开始显现出其对压力型环境治理模式的深刻影响。首先，中央环保督察实现了对地方政府的“二次加压”。压力的逐级传导是压力型体制的核心特征，但正如督察组指出的，很多地方政府环保压力的传导却遭遇了“层层递减”的窘境，这说明“减压”机制广泛存在于地方政府常规环境治理实践中。通过“非正式关系”“统计数字造假”等减压策略，地方政府可以将上级派发的环保工作压力进行消解或转移，而环保督察的启动可以在一定程度上“拧紧”压力派发过程中的“减压阀”，实现对地方政府的二次加压驱动。在压力传导内容上，环保督察在向地方政府施加环保绩效压力（C36）的同时更突出了政治责任压力（C11），通过双重压力捆绑形成震慑，防止地方政府采取减压策略。在压力传导方式上，环保督察采取了组合式的压力传导策略，一方面从中央到地方各级领导通过批示（C13）逐级下放压力，另一方面则通过召开督察动员会（C12）、意见反馈会（C12）、问题交账会（C110）等形式明确压力的“内容”，形成整改任务清单并要求职能部门拿出行动方案，使督查压力转化为整改动力和治理效能。在压力传导范围上，环保督察不仅将省市县各级党委政府、职能部门及其主要领导纳入督察范围（C1、C75），实现督察压力在地方政府层级和条块结构中的渗透，还通过舆论的宣传引导，将督察压力传导至相关企事业单位（C37）中，从而实现环保压力的全覆盖。
其次，环保督察在一定程度上消解了压力型环境治理实践中的信息不对称问题。常规治理条件下，环境政策和指标的派发要经过较长的行政链条，由此带来的信息不对称、信息复杂化以及减压效应迫使中央亟需寻求一种低成本的方式来收集、甄别地方环境治理的真实信息，从而规避因较长行政链条而导致的政策传递失真和信息反馈障碍，而环保督察则可以满足这一诉求。一方面，除了通过材料调取查阅（C81）、干部谈话（C38）等传统信息获取方式，环保督察主要通过接收群众举报（C47）、开展下沉督察（C46）、向干部发放问卷（C59）以及随机走访（C77）等方式收集信息，信息来源的丰富和信息渠道的拓宽使中央能以较小的成本发现地方政府的一些策略主义和“表演”行为。例如，督察发现了很多地方政府存在的违规行为（C31）、应付督察整改（C40）以及“一刀切”（C41）等问题，而这些信息在常规治理实践中常因信息不对称而被隐藏或截留。另一方面，环保督察也在一定程度上打通了纵向官僚体系的信息通道。首先，督察组会将督察意见反馈给地方并上报中央，中央领导会审阅督察意见并做出批示指示，而地方政府要根据督察组意见和中央要求制定整改方案并完成整改任务，地方政府的所有行动方案及整改情况报告均需上报中央和督察组并向社会公开。通过上述信息传递机制，环保督察形成了“中央一督察组一地方政府一社会”四位一体的督察信息链（图2），便于中央政府依据相对真实客观的信息来指导地方政府的环境治理行为。
最后，环保督察可以通过引导官员的注意力配置来影响其决策偏好。注意力资源的稀缺性决定了政府经常要针对不同治理议题做“加减法”，在这一过程中，对某一议题注意力的增减将直接影响与之相匹配的行政资源的多寡。尽管近年来地方政府对环境问题的注意力有所提升，但这种配置强度还远不能满足环境治理的现实需求。由于政府决策具有较强的政治性，中央环保督察的启动本身就是在向地方政府发出明确的注意力配置信号，而督察组通过在督察实践中反复强调“环保督察是重大政治任务（C2）”并宣讲党的生态文明思想（C16）则进一步强化了这一信号，也就是说环保督察相当于中央和地方政府间签订了激励合同，中央通过树立政治权威、意识形态宣教以及建立相应奖惩措施等方式使地方政府将注意力聚焦至环境议题并配置政策资源。值得注意的是，在环保督察场域内，地方政府的委托方是中央督察组，但督察组直接代表党中央国务院，具有实质性权威，由于地方政府的注意力配置很大程度上受委托方的权威地位影响，因此相比较于传统的区域性环保督察，中央环保督察对地方政府注意力的影响效果明显得到强化：一方面，地方政府对中央环保督察的关注度更高，以至于省市县一把手高频次表态（C3）并亲力亲为部署整改工作，这是区域性督察或其他专项行动所不能比拟的;另一方面，中央环保督察对地方政府注意力的影响趋于长期化，不少省份即便在督察结束后仍然没有撤销整改领导小组并继续接受群众举报（C65），甚至将督察整改列入政府年度工作计划（C48），这都表明环保督察的根本目的是通过强化地方政府对督察整改的关注度来使其形成对环境治理的长期政策偏好。
五、结论和政策启示
针对中央环保督察这一出现频次越来越高却尚未被深入研究的治理行为，本文没有先入为主地将中央环保督察视为运动式治理后再通过规范性研究探讨其利弊，而是尝试对中央环保督察的发生逻辑、运行机制及其对地方环境治理实践的影响进行探索性研究。内容分析表明中央环保督察是中央政府对改革开放以来压力型环境治理模式下失衡的央地关系、府际关系和政社关系的主动调适，体现了中国国家治理模式的灵活和韧性。尽管中央环保督察还难以摆脱运动式治理对政治权威的路径依赖，但其规避运动式治理弊端的意图却十分明显，这体现了转型期中国环境治理实践的特点，即由于替代性治理机制的匮乏，中央仍需利用高位动员、逐级加压、上下联动的中央环保督察来倒逼地方政府环境治理长效机制的建立，这样高规格的环保督察不仅引导了地方政府对环境治理的注意力配置，实现了环保压力的再传导，同时也在一定程度上消解了央地间的信息不对称。
虽然中央环保督察对常规环境治理起到了重要的补充和调适作用，但这一治理机制本质上内生于压力型体制。因此，中央环保督察并非万能，更不可能一劳永逸，其必然存在有效性边界。一方面，随着中央环保督察和省一级环保督察的制度化和泛在化，反而容易造成地方政府特别是基层部门环境治理工作的“碎片化”。当督察的频次和强度超过地方政府动员能力和治理资源的承载限度时，地方政府将不得不再次采取指标下压模式下的应对策略，如选择式执行和敷衍应付等，从而弱化督查机制的激励效用，若中央再去解决上述问题则需要花费更大的成本，而这恰恰违背了建立督查制度的初衷。另一方面，依靠环保督察倒逼地方政府建立环境治理长效机制的愿景能否实现，还需要留待时间的检验，因为环保督察对运动式治理的路径依赖很容易使其陷入内卷化困境，而通过无休止的督察“回头看”来解决环境问题的回弹可能会带来巨大的治理成本。因此，中国环境治理模式的转型不可能只寄希望于高位运行的督察机制，随着督察的常态化，这一治理机制的有效性边界将愈发明显，这启示我们在治理实践中不仅要认真思考环保督察到底可以解决哪些环境问题，从而把握好开展环保督察的时机、频次和方式，同时还应在督查机制有效性边界之外进一步健全以法治化为核心的常规治理，通过有效的激励机制从根本上推动环境治理长效机制的建立。
本文呼应和丰富了有关中国环境治理模式研究的基本结论，也为探究其他具有中国特色的治理机制提供了新的视角和方法借鉴。中国环境治理已经进入转型的关键期，这不仅表现在近年来中国的生态文明思想和顶层设计日趋完善，更重要的是环境治理的体制机制开始出现重大调整，一系列新的治理机制不断出现并被制度化。近年来，针对河长制、环保约谈等治理实践的研究对于构建具有中国特色的环境治理学术话语体系起到了重要作用。本文通过将环保督察置于中国国家治理体系和治理逻辑的视域下进行考察则进一步明确了当代中国环境治理转型的基本路径，即中国的环境治理模式正在由传统的压力型治理朝着“协同合作、激励相容”的方向转变，在这一过程中，党对生态环境治理的全面领导是实现成功转型的最大制度优势和推动力，而环保督察、河长制、环保约谈等机制的完善则为成功转型提供了必要的治理工具和政策组合。因此，今后关于中国环境治理模式的实证研究不仅要进一步探究各种治理实践的发生逻辑、运行机制和治理绩效，更重要的是实现对不同案例、概念以及理论模型的整合与比较研究，从而不断丰富和完善中国语境下的环境治理理论谱系。
（责任编輯：徐东涛）