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自“专项治理”工作开展以来，我市审计机关根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，及上级党政有关要求，将工程建设领域突出问题专项治理工作纳入全年审计工作计划，进一步强化工作措施，加大力度，取得了明显成效。累计审计工程建设项目1 007个，审计建设项目金额16.2778亿元；提出审计建议113条，已采纳并整改的审计建议94条，促进有关部门建立健全规章制度4项，查出各类不规范资金857.35万元，促进被审单位节约资金或挽回损失9 514.24万元。查处某镇非法用地和某项目工程建设过程中的违法违纪问题，有关部门已给予党纪政纪处理6人，移送司法处理3人；协同某县纪委监察等部门严肃查处了投标企业使用假证件投标及挂靠等违规违纪行为，维护了建设市场公平竞争行为，努力从源头上遏制了腐败行为的发生。
一、问题
审计结果表明，各项目建设单位在建设过程中，逐步建立健全各项内控制度，加强了工程建设管理，不断探索创新，注重工程质量，投资控制和建设资金管理使用情况较好。但也发现不少问题，主要表现在：
（一）未按照招投标法进行招标。有24个工程项目没有严格按照招投标法进行招标，涉及金额2 667.56万元。其中：某县应进行招标的有32个，未经公开招标的项目有18个，占应公开招标项目数的56.25%，涉及金额2 506.34万元。某县有6个项目中的一些金额较小的单项或单位工程没有严格按照招投标法进行招标，涉及金额161.22万元。
（二）先开工后补办手续。有3个项目存在先开工后补办手续现象，金额1 956.9万元。如某市人民医院门诊综合楼工程项目，未取得施工许可证就开工建设，存在先开工后补办手续现象，金额1 956.9万元。某县一个正在施工的垃圾填埋场项目在施工图未完全设计好，前期准备工作未到位的情况下就先行施工。在地形地貌未测量的情况下进行土方开挖施工，造成土方工程量无法计算的局面，施工现场业主单位派驻的管理人员中没有相关的技术人员。
（三）借用他人名义承揽工程。某乡一党员（曾担任村委会主任、村支书，后离职经商）通过挂靠某工程公司的方式取得某公路工程项目承建权，之后组织无资质人员进行施工，中标公司收取工程款1.2%的管理费，违反了《招标投标法》，经查明后，移送纪检监察部门，给予了党内警告处分和罚款5万元。某县一个公路改建项目，县土管局某干部以某市交通工程建设有限公司的名义参加投标，县交通工程公司某干部以某建设工程有限公司的名义参加投标。两位干部身为共产党员，以他人名义投标、弄虚作假骗取中标，其行为违反了《招投标法》规定，移送纪检监察部门，给予了党内严重警告处分。
（四）建设项目超概算。某市兴建的教师进修学校综合楼工程竣工结算993万元，超过批准概算343万元，超概部分未报经有关部门批准。违反了国家发改委《关于改进工程建设概预算工作的若干规定》。
（五）挪用建设资金。某村委会利用2008年水利局实施的引水工程项目套取、挪用财政扶贫资金14.98万元，审计部门根据有关法律法规责令该村委会把套取挪用的财政扶贫资金归还原渠道。
（六）配套资金不到位现象。某乡供水工程总投资135万元，预算内计划资金60万元，地方自筹75万元。由于地方配套资金未到位，只能按主要工程项目进行施工。
（七）工程建设实施和质量管理过程不规范。具体表现在：
1.因施工单位不信守合同在施工中投入人力少工程进度缓慢影响了工期，影响金额为185万元。某县廉租房一期建设工程由于施工单位未按合同竣工，造成廉租房未能按时入住，根据合同约定已对施工单位进行了罚款。
2.监理单位未严格履行监理职责，业主单位管理不到位，造成严重的质量问题，合同金额382.8万元。某县某建设工程项目的现场监理人员监督不到位，业主管理不到位，施工单位偷工减料造成严重质量问题，主要表现在路面厚度达不到设计要求、路面砼达不到设计标号，发现问题后，监察部门已对业主、监理和施工单位做出了处罚。
二、原因
（一）法律法规制度尚不健全。虽然相继出台了《建筑法》、《招投标法》、《合同法》、《建筑工程质量管理条例》等一系列法规制度，但缺乏统一规范，建设市场要素体系仍不健全，导致项目设计、招投标、监理、工程建设等方面还存在一些问题。实践证明目前的招投标制度，缺乏建设单位的责任约束和责任追究制度；在招标投标的环节上缺乏一定的严密性和强制性规定，程序设计过于粗疏或存在漏洞，存在一些可以人为调控的因素；在建筑市场中“僧多粥少”的局面在短期内难以有根本改观，受利益驱动，难免会出现激烈甚至违规的竞争。
（二）工程项目管理人员法律法规意识淡薄，缺少专业知识。部分建筑施工企业负责人的文化水准相对较低，法律意识较为淡薄，重利益和指标、轻公正和规矩的倾向较为严重。在建筑市场“僧多粥少”的情况下，一些施工企业为了在竞争中取得优势，选择有发包权或招标权的甲方负责人和有建设工程管理权的各部门工作人员作为“攻关”的对象，耍手腕、做动作。审计发现，很多工程项目管理人员都是由责任单位人员临时抽调组成，这些人员在项目决策、概算、设计和施工管理方面大多缺乏经验，甚至很多都是生手，不了解工程建设的程序，在工程建设程序管理和施工管理上极易被施工单位牵着鼻子走。
（三）监管、查办案件的力度还须加强。对于管理及服务部门，由于建设单位使用权力的随意性大、施工单位为追求利益激烈、违规竞争，从而使工程招投标活动问题变得复杂化，监管难度增大，存在问题难以查证处理。一些建设单位，由于握有投资使用权和对施工单位的选择权，集体利益中往往包含着个人利益，监管部门难以真正掌握项目招标的内部情况，常常停留在程序监管的层面上。许多施工单位在工程项目中标后，层层转包、分包，其中的规范性难以保证，不法行为也很难查证。正是由于违纪违法的成本低、风险小，而所获取的利益巨大，使得无视规章、顶风作案的问题常常出现。
（四）审计人员的观念和意识不到位，没有将固定资产投资审计向效益审计、全过程审计扩展的观念，也没有树立“跳出审计谈经济，围绕经济搞审计”的意识。加上审计人员特别是投资审计人员的缺乏，审计任务与审计人员的不配比，造成部分审计项目质量不高。
三、对策
（一）建立健全前期跟踪审计和竣工决算审计相结合的工作机制。一要扩大对政府投资项目跟踪审计的范围，和相关主管部门一起研究逐步推进建设项目的跟踪审计机制；二要充分调动各行政主管部门和企业内审人员的工作积极性，鼓励其参与自身投资项目的事前、事中和事后的审计监督管理；三要积极利用报纸网络等媒体，将审计监督和舆论监督、社会监督有机结合，逐步形成政府投资项目全方位、多层次的监督网络。
（二）采取多种途径，加强固定资产投资审计的人才培养和队伍建设。为缓解目前固定资产投资审计人才短缺的不利局面，建议采取如下途径来加强人才队伍建设：第一，引进入才，即适当增加编制，用于引进审计机关所急需的工程技术人才，尤其是既懂工程技术又懂财务审计的复合型人才；第二，培养人才，一方面要通过各种培训，使审计人员能够更新观念、知识和技能，尽快适应开展固定资产投资审计工作的需要。另一方面则可以通过一定的奖励措施，鼓励审计人员自学专业知识，获取专业资格证书。
（三）审计机关内部应加强固定资产投资审计的质量控制工作。在相关的准则、规范不够健全的情况下，通过内部的精心组织和安排，强化固定资产投资审计的质量控制工作。在制订审计计划时突出重点并把握投资项目的风险高发环节，把好固定资产投资审计的九个“关口”，即立项决策关、勘察设计关、招投标关、合同控制关、施工过程控制关、质量监理关、竣工验收关、决算关、监督检查关，在各个“关口”均应设计必要而合理的审计程序，配备充足的审计力量。
（四）加强固定资产投资审计的规范化建设，为实务工作提供客观标准和指南。科学合理的固定资产审计准则、实施细则和其他规范，帮助审计人员在业务开展过程中保持应有的职业谨慎并恰当合理地开展审计工作，从而提高审计质量，降低审计风险。固定资产投资审计的规范化建设是目前亟待加强的工作，建议制定《审计机关国家建设项目审计准则》的实施细则，及时总结各地审计机关开展固定资产投资审计的先进经验和优秀案例，为我们审计人员提供具有操作性的指南。
（五）加强执法监督力度。各职能部门加强对建设单位招标投标、基本建设过程的全方位监督，一是加强对投标单位的资质审查监督，把好入口关；二是加强对项目工程概算监督，把好计划项目投资关；三是加强对评标决标的现场监督，把好评标发包关；四是加强对建设工程合同的签证，把好合同关；五是搞好跟踪监督，把好竣工验收和决算审计关。坚持经常性、全方位的监督、检查，及时发现问题，及时纠正处理。
一、问题
审计结果表明，各项目建设单位在建设过程中，逐步建立健全各项内控制度，加强了工程建设管理，不断探索创新，注重工程质量，投资控制和建设资金管理使用情况较好。但也发现不少问题，主要表现在：
（一）未按照招投标法进行招标。有24个工程项目没有严格按照招投标法进行招标，涉及金额2 667.56万元。其中：某县应进行招标的有32个，未经公开招标的项目有18个，占应公开招标项目数的56.25%，涉及金额2 506.34万元。某县有6个项目中的一些金额较小的单项或单位工程没有严格按照招投标法进行招标，涉及金额161.22万元。
（二）先开工后补办手续。有3个项目存在先开工后补办手续现象，金额1 956.9万元。如某市人民医院门诊综合楼工程项目，未取得施工许可证就开工建设，存在先开工后补办手续现象，金额1 956.9万元。某县一个正在施工的垃圾填埋场项目在施工图未完全设计好，前期准备工作未到位的情况下就先行施工。在地形地貌未测量的情况下进行土方开挖施工，造成土方工程量无法计算的局面，施工现场业主单位派驻的管理人员中没有相关的技术人员。
（三）借用他人名义承揽工程。某乡一党员（曾担任村委会主任、村支书，后离职经商）通过挂靠某工程公司的方式取得某公路工程项目承建权，之后组织无资质人员进行施工，中标公司收取工程款1.2%的管理费，违反了《招标投标法》，经查明后，移送纪检监察部门，给予了党内警告处分和罚款5万元。某县一个公路改建项目，县土管局某干部以某市交通工程建设有限公司的名义参加投标，县交通工程公司某干部以某建设工程有限公司的名义参加投标。两位干部身为共产党员，以他人名义投标、弄虚作假骗取中标，其行为违反了《招投标法》规定，移送纪检监察部门，给予了党内严重警告处分。
（四）建设项目超概算。某市兴建的教师进修学校综合楼工程竣工结算993万元，超过批准概算343万元，超概部分未报经有关部门批准。违反了国家发改委《关于改进工程建设概预算工作的若干规定》。
（五）挪用建设资金。某村委会利用2008年水利局实施的引水工程项目套取、挪用财政扶贫资金14.98万元，审计部门根据有关法律法规责令该村委会把套取挪用的财政扶贫资金归还原渠道。
（六）配套资金不到位现象。某乡供水工程总投资135万元，预算内计划资金60万元，地方自筹75万元。由于地方配套资金未到位，只能按主要工程项目进行施工。
（七）工程建设实施和质量管理过程不规范。具体表现在：
1.因施工单位不信守合同在施工中投入人力少工程进度缓慢影响了工期，影响金额为185万元。某县廉租房一期建设工程由于施工单位未按合同竣工，造成廉租房未能按时入住，根据合同约定已对施工单位进行了罚款。
2.监理单位未严格履行监理职责，业主单位管理不到位，造成严重的质量问题，合同金额382.8万元。某县某建设工程项目的现场监理人员监督不到位，业主管理不到位，施工单位偷工减料造成严重质量问题，主要表现在路面厚度达不到设计要求、路面砼达不到设计标号，发现问题后，监察部门已对业主、监理和施工单位做出了处罚。
二、原因
（一）法律法规制度尚不健全。虽然相继出台了《建筑法》、《招投标法》、《合同法》、《建筑工程质量管理条例》等一系列法规制度，但缺乏统一规范，建设市场要素体系仍不健全，导致项目设计、招投标、监理、工程建设等方面还存在一些问题。实践证明目前的招投标制度，缺乏建设单位的责任约束和责任追究制度；在招标投标的环节上缺乏一定的严密性和强制性规定，程序设计过于粗疏或存在漏洞，存在一些可以人为调控的因素；在建筑市场中“僧多粥少”的局面在短期内难以有根本改观，受利益驱动，难免会出现激烈甚至违规的竞争。
（二）工程项目管理人员法律法规意识淡薄，缺少专业知识。部分建筑施工企业负责人的文化水准相对较低，法律意识较为淡薄，重利益和指标、轻公正和规矩的倾向较为严重。在建筑市场“僧多粥少”的情况下，一些施工企业为了在竞争中取得优势，选择有发包权或招标权的甲方负责人和有建设工程管理权的各部门工作人员作为“攻关”的对象，耍手腕、做动作。审计发现，很多工程项目管理人员都是由责任单位人员临时抽调组成，这些人员在项目决策、概算、设计和施工管理方面大多缺乏经验，甚至很多都是生手，不了解工程建设的程序，在工程建设程序管理和施工管理上极易被施工单位牵着鼻子走。
（三）监管、查办案件的力度还须加强。对于管理及服务部门，由于建设单位使用权力的随意性大、施工单位为追求利益激烈、违规竞争，从而使工程招投标活动问题变得复杂化，监管难度增大，存在问题难以查证处理。一些建设单位，由于握有投资使用权和对施工单位的选择权，集体利益中往往包含着个人利益，监管部门难以真正掌握项目招标的内部情况，常常停留在程序监管的层面上。许多施工单位在工程项目中标后，层层转包、分包，其中的规范性难以保证，不法行为也很难查证。正是由于违纪违法的成本低、风险小，而所获取的利益巨大，使得无视规章、顶风作案的问题常常出现。
（四）审计人员的观念和意识不到位，没有将固定资产投资审计向效益审计、全过程审计扩展的观念，也没有树立“跳出审计谈经济，围绕经济搞审计”的意识。加上审计人员特别是投资审计人员的缺乏，审计任务与审计人员的不配比，造成部分审计项目质量不高。
三、对策
（一）建立健全前期跟踪审计和竣工决算审计相结合的工作机制。一要扩大对政府投资项目跟踪审计的范围，和相关主管部门一起研究逐步推进建设项目的跟踪审计机制；二要充分调动各行政主管部门和企业内审人员的工作积极性，鼓励其参与自身投资项目的事前、事中和事后的审计监督管理；三要积极利用报纸网络等媒体，将审计监督和舆论监督、社会监督有机结合，逐步形成政府投资项目全方位、多层次的监督网络。
（二）采取多种途径，加强固定资产投资审计的人才培养和队伍建设。为缓解目前固定资产投资审计人才短缺的不利局面，建议采取如下途径来加强人才队伍建设：第一，引进入才，即适当增加编制，用于引进审计机关所急需的工程技术人才，尤其是既懂工程技术又懂财务审计的复合型人才；第二，培养人才，一方面要通过各种培训，使审计人员能够更新观念、知识和技能，尽快适应开展固定资产投资审计工作的需要。另一方面则可以通过一定的奖励措施，鼓励审计人员自学专业知识，获取专业资格证书。
（三）审计机关内部应加强固定资产投资审计的质量控制工作。在相关的准则、规范不够健全的情况下，通过内部的精心组织和安排，强化固定资产投资审计的质量控制工作。在制订审计计划时突出重点并把握投资项目的风险高发环节，把好固定资产投资审计的九个“关口”，即立项决策关、勘察设计关、招投标关、合同控制关、施工过程控制关、质量监理关、竣工验收关、决算关、监督检查关，在各个“关口”均应设计必要而合理的审计程序，配备充足的审计力量。
（四）加强固定资产投资审计的规范化建设，为实务工作提供客观标准和指南。科学合理的固定资产审计准则、实施细则和其他规范，帮助审计人员在业务开展过程中保持应有的职业谨慎并恰当合理地开展审计工作，从而提高审计质量，降低审计风险。固定资产投资审计的规范化建设是目前亟待加强的工作，建议制定《审计机关国家建设项目审计准则》的实施细则，及时总结各地审计机关开展固定资产投资审计的先进经验和优秀案例，为我们审计人员提供具有操作性的指南。
（五）加强执法监督力度。各职能部门加强对建设单位招标投标、基本建设过程的全方位监督，一是加强对投标单位的资质审查监督，把好入口关；二是加强对项目工程概算监督，把好计划项目投资关；三是加强对评标决标的现场监督，把好评标发包关；四是加强对建设工程合同的签证，把好合同关；五是搞好跟踪监督，把好竣工验收和决算审计关。坚持经常性、全方位的监督、检查，及时发现问题，及时纠正处理。