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治理产能过剩是当前化解经济风险的重要环节，是新常态下转方式、调结构的先手棋。打好化解过剩产能歼灭战，关键在于打通政策落实的“最后一公里”，做到管住增量与优化存量并行、市场手段与行政手段并用、督查落实与明确责任并举，最终形成政府、市场“双轮驱动”化解过剩产能的良好局面。
一、资源配置功能失灵是产能过剩的症结
导致过剩产能有多种因素，如投资“潮涌”引发的非理性投资，监管不到位、责任不明确导致的管理机制失灵等，但本质上都归结于市场配置资源的功能受到人为扭曲。不从根本上解决这个问题，到头来只能是“头痛医头，脚痛医脚”。
考核任务之“重”伤了政府。招商引资已经成为很多基层政府的负担，招商任务指标层层分解，甚至连乡镇都设有招商局。上重工业项目对于完成这样的考核任务能起到立竿见影之效，自然也就成为各地争相追捧的目标。但问题是，为完成考核任务盲目“以重为先”，必然积累大量产能，各个地区都如此，必然导致产能严重过剩，最终反而成为地方政府的大麻烦。
补贴形式之“乱”伤了行业。地方预算软约束、行政权力边界模糊化，为地方政府干预投资提供了政策空间。电价补贴、地价补贴、出口退税、降低准入门槛等各种形式的优惠政策，扭曲了生产要素价格的形成机制，扰乱了行业发展的客观规律，使行业规避了很多本应支付的外部性成本。产能严重过剩的行业，不但没有为此付出代价，反倒在过度的优惠政策庇护下得以继续运转，缺乏迈向产业中高端的动力。
淘汰标准之“泛”伤了企业。当前，淘汰落后的标准通常与产能规模有关。但单纯以规模作为去产能的标尺，容易引发政策的简单化“一刀切”效应，混淆过剩产能和落后产能。由于按照规模标准淘汰的泛化，企业为避免被强制淘汰而积极扩大产能。这种“求大不做强”的应付式发展思路，伤了企业转型升级的动力，也伤了企业技术创新的活力。
二、化解工作面临诸多“两难”
从产能过剩的治理看，存在诸多“两难”。不解决这些两难问题，再好的化解政策都将大打折扣。
（一）地方政府和银行的关系理顺“难”
地方商业银行人事任命缺乏完全的独立性。按照现行管理办法，国有商业银行的分支机构在人事任命上实行垂直管理。但客观上，地方银监系统、金融办等机构在商业银行人事的任命上具有相当影响力，地方政府可以通过这两个机构对本地商业银行施加影响，地方金融机构人事任命通常也要征求地方政府的意见，使银行贷款决策的独立性受到影响。
银行和地方政府之间存在利益博弈问题。在地方政府和银行的这场博弈中，财政存款成了地方政府最为重要的筹码，政府对其财政资金存放在哪家银行具有充分的自由裁量权。各地方银行在吸收储蓄存款的数量上有硬性考核指标，直接与银行领导的业绩挂钩。因此，政府成为商业银行努力争取的重要“客户”，争取政府存款成为银行进行贷款决策的重要考虑因素。
由于上述原因，国有商业银行地方分行系统的决策无法完全独立于当地政府，通过限制过剩企业信贷促进化解过剩产能受到地方政府的阻挠，存在“中梗阻”。
（二）“去产能”与“稳增长”关系协调“难”
一方面，现有政绩考核体系仍然以GDP增长速度高低为主要评判标准，许多产能过剩的行业是地方的支柱产业，地方政府从“稳增长”的角度不愿意让企业被淘汰。另一方面，化解过剩产能将带来人员安置难题，处理不当容易引发并激化矛盾，不利于社会稳定。地方政府在来化解产能过剩问题上经常受到人员再就业、退休保障、财政能力等多方面因素的掣肘。
（三）企业自动腾退过剩产能“难”
从企业维度看，企业主动清退过剩产能的意愿不强。一是相比于企业破产、兼并重组，企业继续生产仍然有盈利空间，自愿退出的动机不强。虽然这种盈利空间在逐渐缩小，但是相当一部分企业仍然寄希望于国家出台大规模的刺激政策，等靠思维阻碍了企业退出机制的畅通。二是由于缺乏经济方面的补偿，很多企业宁可维持现状，也不想主动削减过剩产能。
（四）产业政策与财税政策协调“难”
产业政策聚焦“去产能”，财税政策重在“有效增收”，在化解过剩产能的实践中，两类政策的协调本身就存在矛盾。
一方面，财政刚性支出与财政收入增速下降并存。在财政收入增速不及以往的现实下，灵活运用财政资金支持化解产能过剩、做好社会安置工作遭遇“资金瓶颈”。
另一方面，现有的税收分成机制以及分成比例使得地方政府严重依赖增值税，调整这些税种分成比例能有效规避地方政府为吸引重大项目出台优惠政策的倾向，使产业政策的落实免受掣肘。但调整税率、税种分成涉及到发改、税务、财政等很多部门，政策协调存在分歧大、周期长的特点。
（五）社会兜底机制的完善还需要时间
当前，过剩产能退出的援助机制不成熟，政府在社会保障、政策兜底方面还有大量的工作要做。企业退出后人员如何安置，他们的工资、社保以及一系列福利问题都需要找到解决方法。此外，过剩产能的退出很可能意味着企业的破产，对破产的企业给予适当的援助，解决企业下岗职工的再就业培训以及账目清算问题说起来容易做起来难，这部分资金由谁承担需要进一步明确。
三、当前亟需打通政策落实的“最后一公里”
化解工作中存在的“两难”问题很多是中长期问题，需要多种改革措施配套才能解决，而打通政策落地的“最后一公里”则是当前最紧要的任务，是实现中长期政策统筹的基础。
（一）政策的落实、协调与督察不力
已出台的“存量”政策落实到什么程度，是否存在政策冲突，落实的主体责任是否已经明确，这些都直接影响政策效果的好坏。以“对水泥行业落后产能实施惩罚性电价”政策为例，如何防止部分地区通过增加补贴的方式规避该政策？如何防止落后产能搭乘降低电价的“便车”？这些都考验着政策的落实、协调和督察力度。出台的政策要叫得响、立得住，关键在于抓政策落实。 （二）中央、地方和企业资金分担比例未明确
淘汰落后产能、清退过剩产能，离不开资金支持。在资金池中，应明确中央财政、地方财政以及企业三方面的出资比例和出资年限。只有确定比例，才能明确责任，才能向市场释放出国家有序去产能的积极信号。从对资源型省份化解过剩产能的实地调研情况看，省级政府已经明确了化解过剩产能、处置僵尸企业的出资金额和年限，亟需尽快确定中央财政和企业的出资比例及年限，否则省级财政将“独木难支”。
（三）环保执法的力度普遍弱化
强化环保执法力度，让环保执法突破地方保护主义的藩篱，对于化解过剩产能、淘汰落后技术、解决政策“中梗阻”问题意义重大。当前，环保执法虽然“有法可依”，但在“执法必严”上力度不够。由于地方政府保增长的需要，各部门都要为当地经济发展保驾护航，环保职能部门虽然发现违规超标排放问题，但往往不能依法处罚，普遍存在执法力度弱化的现象。
（四）产品质量标准低保护了落后产品
产能过剩背后也反映出了部分工业产品的技术含量不够、质量不高，靠规模效应和低成本竞争，劣质产品大行其道，最终的结果是“劣币驱逐良币”。提高产品质量标准是加快淘汰落后产品和落后技术的重要手段。
四、政策建议
打好化解过剩产能歼灭战，既要避免制定的目标、出台的政策过于宏大不接地气，影响有效化解产能的信心，同时又要避免不管特殊矛盾，搞“头疼医头、脚疼医脚”的碎片化政策。建议在短期内出台若干可操作性强、见效快的措施，打通政策落实的“最后一公里”，使有关政策切实发挥效力。
（一）有效评估前期出台的政策
认真抓好已有政策的落实，加强对地方落实国家产业政策和产业规划情况的监督检查。对政策执行中存在的“瓶颈”问题开展专项治理，向外界释放政府化解过剩产能决心强烈的明确信号。以政策评估带动政策落地、落实，对没有落实的找出原因，已经落实的评估效果，不合理的政策应及时废止，执行中合理有效的经验应及时总结推广，强化问责机制，避免政策“走过场”。
（二）合理确定兜底资金的分担比例
尽快明确化解过剩产能、处置“僵尸企业”过程中各种保障资金（如下岗、转岗人员工资、社保缴纳）的分担比例。第一步，建立由省市两级财政、相关企业共同发起成立的就业保障专项资金，中央财政根据各地实际情况加大转移支付力度，作为职工安置的兜底资金。确定好中央、地方出资比例和持续年限，向市场、企业、职工释放明确信号，从而正确引导预期。第二步，专项资金实施单独安排、专门结算，对挪用、挤占、滞留资金等行为，依法依纪从严从重处理。
（三）建立高规格的环保督察小组
一是建议成立由国务院牵头、多部门组成的环保督察小组，明确权限、职责，定期对地方政府落实环保责任进行监督，强化环保督察的力度，为绿色发展保驾护航。二是明确环境保护党政同责的原则，落实已出台的各项责任追究制度，强化一把手的环保责任。三是探索省级以下环保部门实行垂直管理，让环保执法与经济增长任务脱钩，不因保增长而弱化环保执法。
（四）启动制定《制造业质量升级指导意见》
一是推广先进质量管理技术和方法。完善制造业质量标准体系，加大对制造业高科技含量技改项目的扶持。二是建立质量黑名单制度。严格执行产品“三包”、产品召回等制度。启动大数据质量监测平台建设工程，形成线上线下双重质量监管体系。三是加强制造业品牌建设。完善品牌保护机制和侵权惩罚体系。采用市场化运作模式，发展一批帮助企业进行品牌培育和运营的专业咨询服务机构，形成一批在国际上有影响、国内消费者信得过的知名品牌。
（五）不能忽视从需求侧发力化解过剩产能
从供给侧出发化解过剩产能，丰富了政策的内涵和实施方式。在推进供给侧改革的同时，应继续关注需求侧，特别是应该抓住建设制造业强国、加快国际产能合作的有利契机，运用有限财政资金带动社会资本，实施一批重大工程，攻关一批重点技术，拓展一片海外市场，继续发挥有效投资对消化过剩产能的推动作用。
一、资源配置功能失灵是产能过剩的症结
导致过剩产能有多种因素，如投资“潮涌”引发的非理性投资，监管不到位、责任不明确导致的管理机制失灵等，但本质上都归结于市场配置资源的功能受到人为扭曲。不从根本上解决这个问题，到头来只能是“头痛医头，脚痛医脚”。
考核任务之“重”伤了政府。招商引资已经成为很多基层政府的负担，招商任务指标层层分解，甚至连乡镇都设有招商局。上重工业项目对于完成这样的考核任务能起到立竿见影之效，自然也就成为各地争相追捧的目标。但问题是，为完成考核任务盲目“以重为先”，必然积累大量产能，各个地区都如此，必然导致产能严重过剩，最终反而成为地方政府的大麻烦。
补贴形式之“乱”伤了行业。地方预算软约束、行政权力边界模糊化，为地方政府干预投资提供了政策空间。电价补贴、地价补贴、出口退税、降低准入门槛等各种形式的优惠政策，扭曲了生产要素价格的形成机制，扰乱了行业发展的客观规律，使行业规避了很多本应支付的外部性成本。产能严重过剩的行业，不但没有为此付出代价，反倒在过度的优惠政策庇护下得以继续运转，缺乏迈向产业中高端的动力。
淘汰标准之“泛”伤了企业。当前，淘汰落后的标准通常与产能规模有关。但单纯以规模作为去产能的标尺，容易引发政策的简单化“一刀切”效应，混淆过剩产能和落后产能。由于按照规模标准淘汰的泛化，企业为避免被强制淘汰而积极扩大产能。这种“求大不做强”的应付式发展思路，伤了企业转型升级的动力，也伤了企业技术创新的活力。
二、化解工作面临诸多“两难”
从产能过剩的治理看，存在诸多“两难”。不解决这些两难问题，再好的化解政策都将大打折扣。
（一）地方政府和银行的关系理顺“难”
地方商业银行人事任命缺乏完全的独立性。按照现行管理办法，国有商业银行的分支机构在人事任命上实行垂直管理。但客观上，地方银监系统、金融办等机构在商业银行人事的任命上具有相当影响力，地方政府可以通过这两个机构对本地商业银行施加影响，地方金融机构人事任命通常也要征求地方政府的意见，使银行贷款决策的独立性受到影响。
银行和地方政府之间存在利益博弈问题。在地方政府和银行的这场博弈中，财政存款成了地方政府最为重要的筹码，政府对其财政资金存放在哪家银行具有充分的自由裁量权。各地方银行在吸收储蓄存款的数量上有硬性考核指标，直接与银行领导的业绩挂钩。因此，政府成为商业银行努力争取的重要“客户”，争取政府存款成为银行进行贷款决策的重要考虑因素。
由于上述原因，国有商业银行地方分行系统的决策无法完全独立于当地政府，通过限制过剩企业信贷促进化解过剩产能受到地方政府的阻挠，存在“中梗阻”。
（二）“去产能”与“稳增长”关系协调“难”
一方面，现有政绩考核体系仍然以GDP增长速度高低为主要评判标准，许多产能过剩的行业是地方的支柱产业，地方政府从“稳增长”的角度不愿意让企业被淘汰。另一方面，化解过剩产能将带来人员安置难题，处理不当容易引发并激化矛盾，不利于社会稳定。地方政府在来化解产能过剩问题上经常受到人员再就业、退休保障、财政能力等多方面因素的掣肘。
（三）企业自动腾退过剩产能“难”
从企业维度看，企业主动清退过剩产能的意愿不强。一是相比于企业破产、兼并重组，企业继续生产仍然有盈利空间，自愿退出的动机不强。虽然这种盈利空间在逐渐缩小，但是相当一部分企业仍然寄希望于国家出台大规模的刺激政策，等靠思维阻碍了企业退出机制的畅通。二是由于缺乏经济方面的补偿，很多企业宁可维持现状，也不想主动削减过剩产能。
（四）产业政策与财税政策协调“难”
产业政策聚焦“去产能”，财税政策重在“有效增收”，在化解过剩产能的实践中，两类政策的协调本身就存在矛盾。
一方面，财政刚性支出与财政收入增速下降并存。在财政收入增速不及以往的现实下，灵活运用财政资金支持化解产能过剩、做好社会安置工作遭遇“资金瓶颈”。
另一方面，现有的税收分成机制以及分成比例使得地方政府严重依赖增值税，调整这些税种分成比例能有效规避地方政府为吸引重大项目出台优惠政策的倾向，使产业政策的落实免受掣肘。但调整税率、税种分成涉及到发改、税务、财政等很多部门，政策协调存在分歧大、周期长的特点。
（五）社会兜底机制的完善还需要时间
当前，过剩产能退出的援助机制不成熟，政府在社会保障、政策兜底方面还有大量的工作要做。企业退出后人员如何安置，他们的工资、社保以及一系列福利问题都需要找到解决方法。此外，过剩产能的退出很可能意味着企业的破产，对破产的企业给予适当的援助，解决企业下岗职工的再就业培训以及账目清算问题说起来容易做起来难，这部分资金由谁承担需要进一步明确。
三、当前亟需打通政策落实的“最后一公里”
化解工作中存在的“两难”问题很多是中长期问题，需要多种改革措施配套才能解决，而打通政策落地的“最后一公里”则是当前最紧要的任务，是实现中长期政策统筹的基础。
（一）政策的落实、协调与督察不力
已出台的“存量”政策落实到什么程度，是否存在政策冲突，落实的主体责任是否已经明确，这些都直接影响政策效果的好坏。以“对水泥行业落后产能实施惩罚性电价”政策为例，如何防止部分地区通过增加补贴的方式规避该政策？如何防止落后产能搭乘降低电价的“便车”？这些都考验着政策的落实、协调和督察力度。出台的政策要叫得响、立得住，关键在于抓政策落实。 （二）中央、地方和企业资金分担比例未明确
淘汰落后产能、清退过剩产能，离不开资金支持。在资金池中，应明确中央财政、地方财政以及企业三方面的出资比例和出资年限。只有确定比例，才能明确责任，才能向市场释放出国家有序去产能的积极信号。从对资源型省份化解过剩产能的实地调研情况看，省级政府已经明确了化解过剩产能、处置僵尸企业的出资金额和年限，亟需尽快确定中央财政和企业的出资比例及年限，否则省级财政将“独木难支”。
（三）环保执法的力度普遍弱化
强化环保执法力度，让环保执法突破地方保护主义的藩篱，对于化解过剩产能、淘汰落后技术、解决政策“中梗阻”问题意义重大。当前，环保执法虽然“有法可依”，但在“执法必严”上力度不够。由于地方政府保增长的需要，各部门都要为当地经济发展保驾护航，环保职能部门虽然发现违规超标排放问题，但往往不能依法处罚，普遍存在执法力度弱化的现象。
（四）产品质量标准低保护了落后产品
产能过剩背后也反映出了部分工业产品的技术含量不够、质量不高，靠规模效应和低成本竞争，劣质产品大行其道，最终的结果是“劣币驱逐良币”。提高产品质量标准是加快淘汰落后产品和落后技术的重要手段。
四、政策建议
打好化解过剩产能歼灭战，既要避免制定的目标、出台的政策过于宏大不接地气，影响有效化解产能的信心，同时又要避免不管特殊矛盾，搞“头疼医头、脚疼医脚”的碎片化政策。建议在短期内出台若干可操作性强、见效快的措施，打通政策落实的“最后一公里”，使有关政策切实发挥效力。
（一）有效评估前期出台的政策
认真抓好已有政策的落实，加强对地方落实国家产业政策和产业规划情况的监督检查。对政策执行中存在的“瓶颈”问题开展专项治理，向外界释放政府化解过剩产能决心强烈的明确信号。以政策评估带动政策落地、落实，对没有落实的找出原因，已经落实的评估效果，不合理的政策应及时废止，执行中合理有效的经验应及时总结推广，强化问责机制，避免政策“走过场”。
（二）合理确定兜底资金的分担比例
尽快明确化解过剩产能、处置“僵尸企业”过程中各种保障资金（如下岗、转岗人员工资、社保缴纳）的分担比例。第一步，建立由省市两级财政、相关企业共同发起成立的就业保障专项资金，中央财政根据各地实际情况加大转移支付力度，作为职工安置的兜底资金。确定好中央、地方出资比例和持续年限，向市场、企业、职工释放明确信号，从而正确引导预期。第二步，专项资金实施单独安排、专门结算，对挪用、挤占、滞留资金等行为，依法依纪从严从重处理。
（三）建立高规格的环保督察小组
一是建议成立由国务院牵头、多部门组成的环保督察小组，明确权限、职责，定期对地方政府落实环保责任进行监督，强化环保督察的力度，为绿色发展保驾护航。二是明确环境保护党政同责的原则，落实已出台的各项责任追究制度，强化一把手的环保责任。三是探索省级以下环保部门实行垂直管理，让环保执法与经济增长任务脱钩，不因保增长而弱化环保执法。
（四）启动制定《制造业质量升级指导意见》
一是推广先进质量管理技术和方法。完善制造业质量标准体系，加大对制造业高科技含量技改项目的扶持。二是建立质量黑名单制度。严格执行产品“三包”、产品召回等制度。启动大数据质量监测平台建设工程，形成线上线下双重质量监管体系。三是加强制造业品牌建设。完善品牌保护机制和侵权惩罚体系。采用市场化运作模式，发展一批帮助企业进行品牌培育和运营的专业咨询服务机构，形成一批在国际上有影响、国内消费者信得过的知名品牌。
（五）不能忽视从需求侧发力化解过剩产能
从供给侧出发化解过剩产能，丰富了政策的内涵和实施方式。在推进供给侧改革的同时，应继续关注需求侧，特别是应该抓住建设制造业强国、加快国际产能合作的有利契机，运用有限财政资金带动社会资本，实施一批重大工程，攻关一批重点技术，拓展一片海外市场，继续发挥有效投资对消化过剩产能的推动作用。