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面对日益严峻的水资源短缺形势，如何解决水资源尤其是农用水资源短缺问题已引起了国际社会的广泛关注。众多研究表明，水资源管理不善是导致水资源短缺的重要原因。世界各国几乎普遍认为现有许多灌区的用水管理不善，财政收支难以平衡，在很大程度上与管理体制有关。为了改变这种困境，许多国家致力于寻找科学合理的灌溉管理方法以减轻政府财政负担，提出了让灌区农民参与灌溉管理，国家将灌溉管理权移交给灌区农民用水组织的管理模式。在这样一个大背景下，如何建立和发展农民用水者协会，日益成为我国各级政府和学术界讨论的热点问题。发展农民用水者协会离不开农户的参与，了解农户参与用水者协会的意愿和行为，对于政府有关部门制定出真正符合农民要求的政策与措施具有十分重要的意义。本文以内蒙古自治区部分农户的问卷调查资料为研究对象，研究农户参与用水者协会的真实意愿和行为，从而为政府有关部门制定促进和鼓励农户参与用水者协会的政策提供实证依据。
一、对调查情况的说明
本研究的调研工作选在内蒙古自治区利用世界银行贷款加强灌溉农业三期项目区内进行。内蒙古自治区将呼和浩特市土默特左旗、托克托县，巴彦淖尔市临河区和赤峰市松山区4旗县(区)列入自治区利用世界银行贷款加强灌溉农业三期项目试点项目区。2007年，4个地区共组建29个农民用水者协会，其中临河区7个，托克托县7个，土默特左旗8个，赤峰市松山区7个。为了更深入地了解农民参与用水者协会的真实意愿和行为，进一步健全农民用水者协会组织，2007年12月调查组对包括巴彦淖尔市临河区、呼和浩特市土左旗和托克托县在内的9个乡镇33个行政村进行了实地调研，共发放问卷130份，实际回收130份，有效问卷121份，有效率为93.1％，调查资料真实可靠。
二、调查结果的分析
(一)农户对于农民专业合作组织的认知程度和需求情况
当问到“您了解农民用水者协会吗”这个问题时，由下表可知有9.92％的被调查农户表示很了解，有25.62％的农户表示比较了解，有42.15％的表示有点了解，22.31％的被调查农户表示不了解。同时不同地区的农户对农民用水者协会的了解也存在差异。如托克托县地区被调查农户对农民用水者协会的认知程度相对比较高。而在土默特左旗和临河区，人们对农民用水者协会的认知程度相对较低。这说明在内蒙古地区，农户对农民用水者协会的认识程度不仅总体程度很低，而且还存在地区差异。
关于为什么要成立用水者协会，65.29％的人认为是减轻农民负担，6.61％的农户认为是政府制度改革，4.13％的认为是争取资金，1 1.57％的认为是村委会发起的，12.40％的人表示不清楚。很多农户虽然认为自己很了解用水者协会，但当问到“您知道是哪个机构发起成立用水者协会的吗”这个问题时，只有32.18％的人知道，67.82％的人都不知道，其中，只有17.14％的人能够正确的写出是哪个机构成立的。当问到“您认为是否有必要建立农民用水者协会?”这个问题时，44.63％的人表示很有必要建立农民用水者协会，39.67％的人表示有必要成立用水者协会。他们认为，农民用水者协会是政府为了农民的利益而建立起来的农民自己的组织，成立协会后可以减少劳力和水事纠纷，降低农户的灌溉费用，提高水资源的利用率。10.74％的农户对组建用水者协会持无所谓的态度，剩余的4.96％的农户则认为不需要建立用水者协会，对协会持抵制态度。
以上分析说明，人们对农民用水者协会虽然有一定的认知，但是程度还相对不高，有待于进一步提高。同时，大部分农户表示有必要成立用水者协会，说明农民对发展农民用水者协会有需求，用水者协会在当地有一定的发展空间。
(二)目前农户参与专业合作经济组织的程度与方式
当问到“您是否已经参加农民用水者协会”这个问题时，只有71.1％被调查农户参加了农民用水者协会，而28.9％的被调查农户没有参加。当问到农户没有参加用水者协会的原因时，大部分被调查农户表示本村还没有成立农民用水者协会。关于是否愿意参加农民用水者协会，有66.94％的农户是真正自愿加入农民用水者协会，33.06％的农户不愿意加入农民用水者协会，原因有很多，比如有些人认为协会是政府政绩行为，对农户没有实质意义；部分农户不了解农民用水者协会，不相信协会能办好；有部分农户认为协会很难管理，领头人不好选，自己单干很好，不用求别人；其余的就是由于自身原因而不愿意参加用水者协会，比如他认为自己的年龄大而没精力参加协会，而且协会有很多繁杂而又无实际意义的活动，自家事情比较多，没有时间参加。可以看出，农户对是否加入用水者协会持不同的看法，但是大多数农户还是对加入协会持肯定态度的，他们渴望建立组织并加入协会，渴望获取更多的知识信息和服务。所以，农民用水者协会在当地还是有一定发展空间的，农民的接受就是对它的肯定。 关于加入用水者协会的途径，63.56％的被调查农户希望通过当地政府、村委会引导加入，23.24％的希望自己主动加入，6.87％的希望通过邻居介绍后加入，6.33％的希望通过亲戚介绍后加入。这表明，当地村委会和政府在引导农民加入用水者协会方面将起到积极作用；通过宣传培训，让农户自己真正了解用水者协会的概念、性质和作用，使他们懂得协会是自己的组织，能够保护他们的利益，能够为他们带来好处，也能激励农户加入用水者协会，这是农户加入协会的一种最佳途径，因为它不但体现了参与精神，更大程度上体现了自愿原则。此外，邻里、亲戚的带动作用在用水者协会发展中的作用也不可忽视。在对已经参加用水者协会的农户调研中，我们得出他们的参与途径，有60.47％是自己主动找上门的，有36.05％的被调查农户是由村委会动员参加的，3.49％是经人介绍参加。这表明，农户参与用水者协会的积极性很高，而且村委会和政府在引导农户加入用水者协会方面起到了积极的作用。
(三)已参加农户对于农民用水者协会作用的评价
当问到“您认为农民用水者协会这个组织形式好吗”的问题时，91.9％的农户认为农民用水者协会这个组织形式很好，应该继续存在，而8.1％的农户认为这个组织形式不太好，可有可无。当问到“您对协会主席工作能力是否满意?”时，61.2％的农户对协会主席工作能力很满意；32.9％的农户基本满意，4.7％的农户不太满意，1.2％的农户对协会主席的工作能力不满意。这说明农民用水者协会在当地发挥了应有的作用，而且协会当前的负责人基本能够保证用水者协会日常工作的顺利开展，这一点可从农户对协会领导人的评价得到证实。但离理想的目标还有一定的距离，需要进一步努力，因为好的带头人是农民用水者协会成功发展之关键，所以从真正意义上的用水者协会的运作来看，他们还需要充实相关的知识和必要的能力。
(四)农户对目前发展专业合作经济组织面临困难的看法
当问到“您认为目前发展农民用水者协会主要困难有哪些?”时，他们认为农民用水者协会的发展主要存在以下几方面的困难：一是政府的支持力度不够，主要表现在政策法规不完善，财政扶持力度不高，缺乏相关的业务指导及知识培训等。二是目前协会管辖的水利工程设施完好程度低，如果在用水者协会推广开来后，上级将一套破损程度较严重的水利工程及配套设施移交给用水者协会，那么由于受经济条件的限制，会使协会由于在这方面一次投入太多有承受不起的可能，使得协会还没有开始运转就出现了困难。三是缺乏好的带头人，这是农民所担心的又一个重要影响因素。好的带头人是农民用水者协会成功发展之关键。农民用水者协会的健康有序运行，离不开懂技术、会经营、善管理的各类人才，由于我国农民的文化素质普遍不是很高，农村缺乏具有较高文化水平和懂灌溉和管理技术的人才，所以，现阶段，绝大多数的农民用水者协会相关人才，制约了用水者协会的正常发展。另外还有很多其他的困难，比如农村科技信息不发达、农户及政府对用水者协会的认识不足、缺乏相关项目的牵头等等。
三、结论与对策
(一)结论
从以上的调查和分析，我们可以得到以下几点结论：
1、目前农户对农民用水者协会的认知程度还比较低，但农户对农民用水者协会需求是很强烈的。这说明农民用水者协会是现阶段很受农户欢迎的经济组织，在我国具有较大的发展空间和制度潜力，代表了市场经济条件下我国农户发展的方向。这就要求政府部门要把发展农民用水者协会作为满足农户需求的一项重要任务来抓。
2、从调查情况看，农户由于所处地区、认识的差异及自身的情况不同，对于农民用水者协会的需求是不同的，政府在制定发展农民用水者协会的政策时，应该综合考虑各地的经济状况和具体条件，尊重农民的愿意和选择，决不能强求一律，不能搞一刀切。
3、从调查情况看，目前内蒙古地区不少农户是在政府和村委会的动员下参加用水者协会的，出于农户自己主动参加的并不多，农户对于政府在其加入的过程中的引导作用期望很高。为此，作为政府，应在尊重农户合作需求和意愿的前提下，积极采取多种手段，为农民用水者协会的发展创造良好的外部环境。
(二)对策分析
1、进一步加大宣传引导，增强参与意识。从上面的分析我们可以看出，用水户不愿意加入的原因在一定程度上是由于不了解用水者协会，比如他们不知道加入协会不需要缴纳任何费用，认为协会无实际意义，并且很难管理等等。所以要加大宣传力度，利用报纸、广播、电视、宣传车、横幅等多种宣传方式，深入宣传农民用水者协会的相关知识，让用水户了解农民用水者协会的概念、作用，要让他们明白这种新型的组织形式要比过去的灌溉管理体制优越的多，实用的多，能给他们带来更多的好处。
2、提高农民用水者协会工作人员的各方面的素质，并在选举的时候尽量选举那些素质高、威望高、责任心强、为民服务意识高的人员作为协会的管理人员。选举完后，要对管理人员进行相关知识的培训，进一步提高其管理和技术水平，以降低产生道德风险和机会主义行为的机会。
3、增加投入力度，正确引导农民。进一步加大灌区节水改造投入力度和强度，加大资金投入，作好技术服务工作。在此基础上，正确引导受益区农户开展“一事一议”，从根本上改变末级渠系工程状况，为协会的组建和健康发展提供保障。
4、处理好用水户协会与当地政府的关系。协会虽然是农民自己的组织，应该独立于当地政府和行政村，但协会组建离不开政府的宣传发动、组织协调，协会运行离不开政府的扶持和引导。农民用水者协会要高度重视当地政府在协会的发展工程中的作用，努力争取各级政府的支持，建立健全协会良性发展的保障制度，制定并完善相关管理政策和法规。
5、从农民自身的角度来考虑，应努力提高自身的科学文化素质和组织化程度，积极主动与外界加强接触，学习各项知识和技能，进一步提高对用水者协会的认识，这在一定程度上需要有关部门加大教育和培训的投入力度。
一、对调查情况的说明
本研究的调研工作选在内蒙古自治区利用世界银行贷款加强灌溉农业三期项目区内进行。内蒙古自治区将呼和浩特市土默特左旗、托克托县，巴彦淖尔市临河区和赤峰市松山区4旗县(区)列入自治区利用世界银行贷款加强灌溉农业三期项目试点项目区。2007年，4个地区共组建29个农民用水者协会，其中临河区7个，托克托县7个，土默特左旗8个，赤峰市松山区7个。为了更深入地了解农民参与用水者协会的真实意愿和行为，进一步健全农民用水者协会组织，2007年12月调查组对包括巴彦淖尔市临河区、呼和浩特市土左旗和托克托县在内的9个乡镇33个行政村进行了实地调研，共发放问卷130份，实际回收130份，有效问卷121份，有效率为93.1％，调查资料真实可靠。
二、调查结果的分析
(一)农户对于农民专业合作组织的认知程度和需求情况
当问到“您了解农民用水者协会吗”这个问题时，由下表可知有9.92％的被调查农户表示很了解，有25.62％的农户表示比较了解，有42.15％的表示有点了解，22.31％的被调查农户表示不了解。同时不同地区的农户对农民用水者协会的了解也存在差异。如托克托县地区被调查农户对农民用水者协会的认知程度相对比较高。而在土默特左旗和临河区，人们对农民用水者协会的认知程度相对较低。这说明在内蒙古地区，农户对农民用水者协会的认识程度不仅总体程度很低，而且还存在地区差异。
关于为什么要成立用水者协会，65.29％的人认为是减轻农民负担，6.61％的农户认为是政府制度改革，4.13％的认为是争取资金，1 1.57％的认为是村委会发起的，12.40％的人表示不清楚。很多农户虽然认为自己很了解用水者协会，但当问到“您知道是哪个机构发起成立用水者协会的吗”这个问题时，只有32.18％的人知道，67.82％的人都不知道，其中，只有17.14％的人能够正确的写出是哪个机构成立的。当问到“您认为是否有必要建立农民用水者协会?”这个问题时，44.63％的人表示很有必要建立农民用水者协会，39.67％的人表示有必要成立用水者协会。他们认为，农民用水者协会是政府为了农民的利益而建立起来的农民自己的组织，成立协会后可以减少劳力和水事纠纷，降低农户的灌溉费用，提高水资源的利用率。10.74％的农户对组建用水者协会持无所谓的态度，剩余的4.96％的农户则认为不需要建立用水者协会，对协会持抵制态度。
以上分析说明，人们对农民用水者协会虽然有一定的认知，但是程度还相对不高，有待于进一步提高。同时，大部分农户表示有必要成立用水者协会，说明农民对发展农民用水者协会有需求，用水者协会在当地有一定的发展空间。
(二)目前农户参与专业合作经济组织的程度与方式
当问到“您是否已经参加农民用水者协会”这个问题时，只有71.1％被调查农户参加了农民用水者协会，而28.9％的被调查农户没有参加。当问到农户没有参加用水者协会的原因时，大部分被调查农户表示本村还没有成立农民用水者协会。关于是否愿意参加农民用水者协会，有66.94％的农户是真正自愿加入农民用水者协会，33.06％的农户不愿意加入农民用水者协会，原因有很多，比如有些人认为协会是政府政绩行为，对农户没有实质意义；部分农户不了解农民用水者协会，不相信协会能办好；有部分农户认为协会很难管理，领头人不好选，自己单干很好，不用求别人；其余的就是由于自身原因而不愿意参加用水者协会，比如他认为自己的年龄大而没精力参加协会，而且协会有很多繁杂而又无实际意义的活动，自家事情比较多，没有时间参加。可以看出，农户对是否加入用水者协会持不同的看法，但是大多数农户还是对加入协会持肯定态度的，他们渴望建立组织并加入协会，渴望获取更多的知识信息和服务。所以，农民用水者协会在当地还是有一定发展空间的，农民的接受就是对它的肯定。 关于加入用水者协会的途径，63.56％的被调查农户希望通过当地政府、村委会引导加入，23.24％的希望自己主动加入，6.87％的希望通过邻居介绍后加入，6.33％的希望通过亲戚介绍后加入。这表明，当地村委会和政府在引导农民加入用水者协会方面将起到积极作用；通过宣传培训，让农户自己真正了解用水者协会的概念、性质和作用，使他们懂得协会是自己的组织，能够保护他们的利益，能够为他们带来好处，也能激励农户加入用水者协会，这是农户加入协会的一种最佳途径，因为它不但体现了参与精神，更大程度上体现了自愿原则。此外，邻里、亲戚的带动作用在用水者协会发展中的作用也不可忽视。在对已经参加用水者协会的农户调研中，我们得出他们的参与途径，有60.47％是自己主动找上门的，有36.05％的被调查农户是由村委会动员参加的，3.49％是经人介绍参加。这表明，农户参与用水者协会的积极性很高，而且村委会和政府在引导农户加入用水者协会方面起到了积极的作用。
(三)已参加农户对于农民用水者协会作用的评价
当问到“您认为农民用水者协会这个组织形式好吗”的问题时，91.9％的农户认为农民用水者协会这个组织形式很好，应该继续存在，而8.1％的农户认为这个组织形式不太好，可有可无。当问到“您对协会主席工作能力是否满意?”时，61.2％的农户对协会主席工作能力很满意；32.9％的农户基本满意，4.7％的农户不太满意，1.2％的农户对协会主席的工作能力不满意。这说明农民用水者协会在当地发挥了应有的作用，而且协会当前的负责人基本能够保证用水者协会日常工作的顺利开展，这一点可从农户对协会领导人的评价得到证实。但离理想的目标还有一定的距离，需要进一步努力，因为好的带头人是农民用水者协会成功发展之关键，所以从真正意义上的用水者协会的运作来看，他们还需要充实相关的知识和必要的能力。
(四)农户对目前发展专业合作经济组织面临困难的看法
当问到“您认为目前发展农民用水者协会主要困难有哪些?”时，他们认为农民用水者协会的发展主要存在以下几方面的困难：一是政府的支持力度不够，主要表现在政策法规不完善，财政扶持力度不高，缺乏相关的业务指导及知识培训等。二是目前协会管辖的水利工程设施完好程度低，如果在用水者协会推广开来后，上级将一套破损程度较严重的水利工程及配套设施移交给用水者协会，那么由于受经济条件的限制，会使协会由于在这方面一次投入太多有承受不起的可能，使得协会还没有开始运转就出现了困难。三是缺乏好的带头人，这是农民所担心的又一个重要影响因素。好的带头人是农民用水者协会成功发展之关键。农民用水者协会的健康有序运行，离不开懂技术、会经营、善管理的各类人才，由于我国农民的文化素质普遍不是很高，农村缺乏具有较高文化水平和懂灌溉和管理技术的人才，所以，现阶段，绝大多数的农民用水者协会相关人才，制约了用水者协会的正常发展。另外还有很多其他的困难，比如农村科技信息不发达、农户及政府对用水者协会的认识不足、缺乏相关项目的牵头等等。
三、结论与对策
(一)结论
从以上的调查和分析，我们可以得到以下几点结论：
1、目前农户对农民用水者协会的认知程度还比较低，但农户对农民用水者协会需求是很强烈的。这说明农民用水者协会是现阶段很受农户欢迎的经济组织，在我国具有较大的发展空间和制度潜力，代表了市场经济条件下我国农户发展的方向。这就要求政府部门要把发展农民用水者协会作为满足农户需求的一项重要任务来抓。
2、从调查情况看，农户由于所处地区、认识的差异及自身的情况不同，对于农民用水者协会的需求是不同的，政府在制定发展农民用水者协会的政策时，应该综合考虑各地的经济状况和具体条件，尊重农民的愿意和选择，决不能强求一律，不能搞一刀切。
3、从调查情况看，目前内蒙古地区不少农户是在政府和村委会的动员下参加用水者协会的，出于农户自己主动参加的并不多，农户对于政府在其加入的过程中的引导作用期望很高。为此，作为政府，应在尊重农户合作需求和意愿的前提下，积极采取多种手段，为农民用水者协会的发展创造良好的外部环境。
(二)对策分析
1、进一步加大宣传引导，增强参与意识。从上面的分析我们可以看出，用水户不愿意加入的原因在一定程度上是由于不了解用水者协会，比如他们不知道加入协会不需要缴纳任何费用，认为协会无实际意义，并且很难管理等等。所以要加大宣传力度，利用报纸、广播、电视、宣传车、横幅等多种宣传方式，深入宣传农民用水者协会的相关知识，让用水户了解农民用水者协会的概念、作用，要让他们明白这种新型的组织形式要比过去的灌溉管理体制优越的多，实用的多，能给他们带来更多的好处。
2、提高农民用水者协会工作人员的各方面的素质，并在选举的时候尽量选举那些素质高、威望高、责任心强、为民服务意识高的人员作为协会的管理人员。选举完后，要对管理人员进行相关知识的培训，进一步提高其管理和技术水平，以降低产生道德风险和机会主义行为的机会。
3、增加投入力度，正确引导农民。进一步加大灌区节水改造投入力度和强度，加大资金投入，作好技术服务工作。在此基础上，正确引导受益区农户开展“一事一议”，从根本上改变末级渠系工程状况，为协会的组建和健康发展提供保障。
4、处理好用水户协会与当地政府的关系。协会虽然是农民自己的组织，应该独立于当地政府和行政村，但协会组建离不开政府的宣传发动、组织协调，协会运行离不开政府的扶持和引导。农民用水者协会要高度重视当地政府在协会的发展工程中的作用，努力争取各级政府的支持，建立健全协会良性发展的保障制度，制定并完善相关管理政策和法规。
5、从农民自身的角度来考虑，应努力提高自身的科学文化素质和组织化程度，积极主动与外界加强接触，学习各项知识和技能，进一步提高对用水者协会的认识，这在一定程度上需要有关部门加大教育和培训的投入力度。