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摘 要 2010年公布的第一次中国污染普查公报显示，在农业源污染中，比较突出的是畜禽养殖业污染问题，超过化肥和农药，已成为农业污染的主要来源。畜禽养殖业污染问题极易引发社会矛盾，甚至刑事犯罪问题。保护和改善农村环境，减少社会矛盾，加强养殖业的污染防治十分必要。
关键词 污染 畜禽养殖 社会矛盾
作者简介：韦华生、彭蓉，广州市花都区人民检察院。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-195-02
一、乡镇规模畜禽养殖业污染易引发社会矛盾
当前，随着畜禽养殖业向规模化、集约化发展，规模畜禽养殖业已从城市转移至乡镇，但其产生的环境污染问题并未因此而有所减轻，大量的粪便、污水及有害气体给乡镇、农村群众健康造成危害。更严重的是工业化养殖带来的问题，有些养殖场为了畜禽快速出栏而喂食控制病害的抗生素，使动物粪便普遍重金属、钠盐和抗生素超标。由于无害化处理不彻底，生化指标极高的有害物质经雨水冲刷排入水体，不仅污染地表水，还渗入地下污染地下水质，不但给农业生产带来危害，同时也传播病菌，危害周边群众身体健康。而污染问题得不到及时有效解决，往往引发受害群众上访，甚至与污染企业产生冲突，引发社会矛盾及刑事犯罪问题。畜禽养殖业污染问题的严重性和防治工作的紧迫性不容忽视，如何做到畜禽养殖与环境保护协调发展是摆在我们面前的重要课题。
二、案发原因分析
规模畜禽养殖业污染引发刑事犯罪主要有以下几个原因：
（一）引进规模化畜禽养殖企业未充分考虑环境容量，选址欠周
当前畜禽养殖产业布局主流从城市回到了农村，但如果缺乏科学合理布局及长远规划、迁入地环境容量的科学考量及废弃物循环利用或处理的有效落实，极易造成周边环境污染，其结果得不偿失。统计数据显示，一只鸡年产生粪便20多公斤，而一亩地仅可消化10只鸡产生的粪便。规模化养殖的畜禽成千上万，产生的粪便随着雨水进入地下水体，将造成水体富营养化和病菌污染，严重影响农作物生长。畜禽产生的恶臭同时也严重影响周边空气质量，给居民生活、健康带来不良影响。因此，畜牧养殖调度集约的地区，环境压力非常大。有的地方在畜禽养殖选址中未能将新工业发展因素考虑进去，造成未来人居逼近情况；或选址时就已靠近居民生活区，又缺乏废弃物循环利用或处理的有效落实，必然造成企业与居民的矛盾冲突。
（二）基层综治维稳与社会矛盾化解对接不畅，工作机制不健全，造成问题处理不及时，埋下问题隐患
究其原因，相关职能部门没能对村民的合法诉求认真对待，各部门没有形成有效的联动工作合力，对矛盾的风险评估、分流调处、限时办结等工作没有落实到位，处置不及时，造成矛盾越积越深，受害群众对正常申诉途径失去信心，转而选择通过“自己的方式”去寻求解决问题的途径，但由于缺少理性的引导，群众被“受害者”情绪所控制，最终引发难以控制的暴力释放。
（三）对污染企业整治不坚决，问题解决不彻底
政府及相关职能部门在企业与污染受害者之间往往只扮演中间人角色，对污染企业整改、治理、环保验收关注度不够，或为保护税收治理态度不坚决，企业治理效果无法得到保证。有的企业在村民投诉后也进行内部整改，但只有村民代表对其整改行为进行监督，而职能部门却没有发挥应有的作用，因此治理并没有达到预期效果，造成问题久拖不决。
（四）环评机构把关不严，环保部门存在监管漏洞
随着环境影响评价业务量的增多，有的环评机构服务发展意识不强，受经济利益左右，顺从业主意志，环境现状调查深度不足，环评机构的环境影响评价流于形式；或掩盖敏感问题，误导环评行政审批；或以编制报告表代替编制报告书，降低环评等级等，导致市场运行秩序不规范，环评标准不清晰、制度不健全，编制的环境影响评价文件质量不高，影响了环评的公正性。同时，由于环境评价机构与环保部门存在天然的“血缘关系”，环保部门也未能对环评机构的环评报告书这个控制环境风险的重要依据进行严格审核，对环评机构缺乏有效监管，这也是造成问题出现的一个重要因素。
三、对策建议
从长远来看，发展畜禽养殖业与环境污染之间的矛盾，是必须优先解决的民生问题，这个问题如果得不到解决或解决得不好，就会一直累积直至暴发，最终导致付出更大的行政成本，严重的还可能影响政府形象、损害政府公信力、削弱政府权威。通过对案例的深入解剖，检察机关提出如下建议：
（一）坚持由政府主导制定产业规划
畜禽养殖产业的整体布局、实施与落实必须由政府多个相关部门联动完成，要结合本地种养植业发展规划，对畜禽养殖总体规模及总量进行宏观调控，要划定畜禽禁养区、限养区、适养区，在饮用水源保护区、风景名胜区等区域禁止建设畜禽养殖业场、养殖小区。严格建场审批制度，限定养殖区域，选址与布局建造畜禽养殖场时应远离居民区、文教科研区及人员集中地区。地方财政可以根据实际需要，对本地区的畜禽养殖业品种、规模、总量等做好前期规划，同时要严格畜禽养殖企业的环保影响评估制度，办理有关审批手续，必要情况下应以听证、论证形式征求有关单位、专家或公众意见，新建、改建、扩建的畜禽养殖场污染防治设施要严格确保与主体工程同时设计、同时施工、同时使用。
（二）完善基层综治维稳工作机制
要坚持“综合治理，城乡统筹，部门联动，防控并举”的思路，畅通基层综治维稳与社会矛盾化解工作对接渠道，建立健全信息采集、矛盾排查、风险评估、分流调处、限时办结和业务培训等综治维稳六大职能，打破部门界限，分析研判突出问题，明确责任主体，解决矛盾纠纷；要严格实行责任追究制度，对因工作失职、防范不力、处置不当、造成严重后果的，按照有关规定追究责任，对排查调处矛盾不力导致矛盾激化，发生群体性事件，造成重大影响的，要严肃追究有关人员的责任；要加强宣传教育，引导群众正确表达诉求，为改革发展和经济繁荣创造稳定、和谐的社会环境。
（三）加强对规模化畜禽养殖场的治理
要兼顾污染防治与促进畜禽养殖业健康发展的双重目标，在实现治理污染、改善环境的同时，要最大限度减轻经营者负担，确保畜禽养殖业持续健康发展。按照法规做好“末端处理”，即废弃物无害化、循环利用。畜禽养殖业污染废弃物主要是粪便、污水等有机物质，这些物质作为宝贵资源，可以作为肥料还田或者制取沼气、发电等用途。如果处理得当，畜禽养殖废弃物绝大多数可以通过综合利用的形式变废为宝，最终实现污染物的零排放。对不同规模的养殖实行分类管理，确定不同的污染防治责任对象。对具备一定经营规模的企业要建设污染防治配套设施及进行环评等义务。对整改达不到要求的企业，依照管理权限，落实限期整治，对无法治理的责令关闭停业或搬迁。此外，要建立完善畜禽养殖环境监管长效机制。环保部门要加大监督力度，加强对畜禽养殖业的污染防治情况进行监督检查，有针对性地加强污染监测，建立起政府主导，农业、环保、工商等部门相互协调联动的良性机制，形成工作合力。
（四）环保部门要加强对环评机构监管及环评报告审核，做好建设项目竣工环保验收
切实加强对环评机构和从业人员的监管，建立对环评机构的资质管理、业务承揽及环评工作质量常态化检查制度，建立健全环评机构内部管理和质量保证体系，提升行业整体服务水平，同时对环评机构的环评报告书这个控制环境风险的重要依据进行认真审核，把好环评关口；加强对建设项目竣工环保验收报告的质量把关，从制度完善、监测技术等方面采取措施，确保对建设项目环保措施落实和污染物达标情况做出全面、客观、科学评价，提高环境管理科学决策水平。
四、结语
畜禽养殖业污染引发的群体性事件看似偶发事件，但有其必然性。究其根本，是污染危机受损者的基本生存权及公众对环境的参与权没有受到应有的尊重，是片面追求经济效益而忽视环境保护导致长期累积的矛盾集中暴发，是环境保护滞后于经济发展的必然结果。有关部门应该高度重视畜禽养殖造成的环境污染，加强规划、加强监管、加强疏导，将社会、环境、经济效益三者结合起来，使畜禽养殖业所产生的污染减到最低，确保环境安全、人民幸福、社会和谐。
关键词 污染 畜禽养殖 社会矛盾
作者简介：韦华生、彭蓉，广州市花都区人民检察院。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-195-02
一、乡镇规模畜禽养殖业污染易引发社会矛盾
当前，随着畜禽养殖业向规模化、集约化发展，规模畜禽养殖业已从城市转移至乡镇，但其产生的环境污染问题并未因此而有所减轻，大量的粪便、污水及有害气体给乡镇、农村群众健康造成危害。更严重的是工业化养殖带来的问题，有些养殖场为了畜禽快速出栏而喂食控制病害的抗生素，使动物粪便普遍重金属、钠盐和抗生素超标。由于无害化处理不彻底，生化指标极高的有害物质经雨水冲刷排入水体，不仅污染地表水，还渗入地下污染地下水质，不但给农业生产带来危害，同时也传播病菌，危害周边群众身体健康。而污染问题得不到及时有效解决，往往引发受害群众上访，甚至与污染企业产生冲突，引发社会矛盾及刑事犯罪问题。畜禽养殖业污染问题的严重性和防治工作的紧迫性不容忽视，如何做到畜禽养殖与环境保护协调发展是摆在我们面前的重要课题。
二、案发原因分析
规模畜禽养殖业污染引发刑事犯罪主要有以下几个原因：
（一）引进规模化畜禽养殖企业未充分考虑环境容量，选址欠周
当前畜禽养殖产业布局主流从城市回到了农村，但如果缺乏科学合理布局及长远规划、迁入地环境容量的科学考量及废弃物循环利用或处理的有效落实，极易造成周边环境污染，其结果得不偿失。统计数据显示，一只鸡年产生粪便20多公斤，而一亩地仅可消化10只鸡产生的粪便。规模化养殖的畜禽成千上万，产生的粪便随着雨水进入地下水体，将造成水体富营养化和病菌污染，严重影响农作物生长。畜禽产生的恶臭同时也严重影响周边空气质量，给居民生活、健康带来不良影响。因此，畜牧养殖调度集约的地区，环境压力非常大。有的地方在畜禽养殖选址中未能将新工业发展因素考虑进去，造成未来人居逼近情况；或选址时就已靠近居民生活区，又缺乏废弃物循环利用或处理的有效落实，必然造成企业与居民的矛盾冲突。
（二）基层综治维稳与社会矛盾化解对接不畅，工作机制不健全，造成问题处理不及时，埋下问题隐患
究其原因，相关职能部门没能对村民的合法诉求认真对待，各部门没有形成有效的联动工作合力，对矛盾的风险评估、分流调处、限时办结等工作没有落实到位，处置不及时，造成矛盾越积越深，受害群众对正常申诉途径失去信心，转而选择通过“自己的方式”去寻求解决问题的途径，但由于缺少理性的引导，群众被“受害者”情绪所控制，最终引发难以控制的暴力释放。
（三）对污染企业整治不坚决，问题解决不彻底
政府及相关职能部门在企业与污染受害者之间往往只扮演中间人角色，对污染企业整改、治理、环保验收关注度不够，或为保护税收治理态度不坚决，企业治理效果无法得到保证。有的企业在村民投诉后也进行内部整改，但只有村民代表对其整改行为进行监督，而职能部门却没有发挥应有的作用，因此治理并没有达到预期效果，造成问题久拖不决。
（四）环评机构把关不严，环保部门存在监管漏洞
随着环境影响评价业务量的增多，有的环评机构服务发展意识不强，受经济利益左右，顺从业主意志，环境现状调查深度不足，环评机构的环境影响评价流于形式；或掩盖敏感问题，误导环评行政审批；或以编制报告表代替编制报告书，降低环评等级等，导致市场运行秩序不规范，环评标准不清晰、制度不健全，编制的环境影响评价文件质量不高，影响了环评的公正性。同时，由于环境评价机构与环保部门存在天然的“血缘关系”，环保部门也未能对环评机构的环评报告书这个控制环境风险的重要依据进行严格审核，对环评机构缺乏有效监管，这也是造成问题出现的一个重要因素。
三、对策建议
从长远来看，发展畜禽养殖业与环境污染之间的矛盾，是必须优先解决的民生问题，这个问题如果得不到解决或解决得不好，就会一直累积直至暴发，最终导致付出更大的行政成本，严重的还可能影响政府形象、损害政府公信力、削弱政府权威。通过对案例的深入解剖，检察机关提出如下建议：
（一）坚持由政府主导制定产业规划
畜禽养殖产业的整体布局、实施与落实必须由政府多个相关部门联动完成，要结合本地种养植业发展规划，对畜禽养殖总体规模及总量进行宏观调控，要划定畜禽禁养区、限养区、适养区，在饮用水源保护区、风景名胜区等区域禁止建设畜禽养殖业场、养殖小区。严格建场审批制度，限定养殖区域，选址与布局建造畜禽养殖场时应远离居民区、文教科研区及人员集中地区。地方财政可以根据实际需要，对本地区的畜禽养殖业品种、规模、总量等做好前期规划，同时要严格畜禽养殖企业的环保影响评估制度，办理有关审批手续，必要情况下应以听证、论证形式征求有关单位、专家或公众意见，新建、改建、扩建的畜禽养殖场污染防治设施要严格确保与主体工程同时设计、同时施工、同时使用。
（二）完善基层综治维稳工作机制
要坚持“综合治理，城乡统筹，部门联动，防控并举”的思路，畅通基层综治维稳与社会矛盾化解工作对接渠道，建立健全信息采集、矛盾排查、风险评估、分流调处、限时办结和业务培训等综治维稳六大职能，打破部门界限，分析研判突出问题，明确责任主体，解决矛盾纠纷；要严格实行责任追究制度，对因工作失职、防范不力、处置不当、造成严重后果的，按照有关规定追究责任，对排查调处矛盾不力导致矛盾激化，发生群体性事件，造成重大影响的，要严肃追究有关人员的责任；要加强宣传教育，引导群众正确表达诉求，为改革发展和经济繁荣创造稳定、和谐的社会环境。
（三）加强对规模化畜禽养殖场的治理
要兼顾污染防治与促进畜禽养殖业健康发展的双重目标，在实现治理污染、改善环境的同时，要最大限度减轻经营者负担，确保畜禽养殖业持续健康发展。按照法规做好“末端处理”，即废弃物无害化、循环利用。畜禽养殖业污染废弃物主要是粪便、污水等有机物质，这些物质作为宝贵资源，可以作为肥料还田或者制取沼气、发电等用途。如果处理得当，畜禽养殖废弃物绝大多数可以通过综合利用的形式变废为宝，最终实现污染物的零排放。对不同规模的养殖实行分类管理，确定不同的污染防治责任对象。对具备一定经营规模的企业要建设污染防治配套设施及进行环评等义务。对整改达不到要求的企业，依照管理权限，落实限期整治，对无法治理的责令关闭停业或搬迁。此外，要建立完善畜禽养殖环境监管长效机制。环保部门要加大监督力度，加强对畜禽养殖业的污染防治情况进行监督检查，有针对性地加强污染监测，建立起政府主导，农业、环保、工商等部门相互协调联动的良性机制，形成工作合力。
（四）环保部门要加强对环评机构监管及环评报告审核，做好建设项目竣工环保验收
切实加强对环评机构和从业人员的监管，建立对环评机构的资质管理、业务承揽及环评工作质量常态化检查制度，建立健全环评机构内部管理和质量保证体系，提升行业整体服务水平，同时对环评机构的环评报告书这个控制环境风险的重要依据进行认真审核，把好环评关口；加强对建设项目竣工环保验收报告的质量把关，从制度完善、监测技术等方面采取措施，确保对建设项目环保措施落实和污染物达标情况做出全面、客观、科学评价，提高环境管理科学决策水平。
四、结语
畜禽养殖业污染引发的群体性事件看似偶发事件，但有其必然性。究其根本，是污染危机受损者的基本生存权及公众对环境的参与权没有受到应有的尊重，是片面追求经济效益而忽视环境保护导致长期累积的矛盾集中暴发，是环境保护滞后于经济发展的必然结果。有关部门应该高度重视畜禽养殖造成的环境污染，加强规划、加强监管、加强疏导，将社会、环境、经济效益三者结合起来，使畜禽养殖业所产生的污染减到最低，确保环境安全、人民幸福、社会和谐。