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作者简介:邵国恒,宁波市鄞州区人民检察院。
一、公民参与检察权的监督对象范围
关于公民参与检察权的监督对象范围,有观点认为:“可以把检察权分为积极检察权与消极检察权,前者如立案权、侦查权、批捕权、起诉权等,后者如不立案权、撤案权、不起诉权等。在现行法律中,对于积极检察权的行使,有审判权的最终监督和制约,而对于消极检察权的行使,几乎没有外部的监督和制约。人民监督员制度的第一个使命就是填补对消极检察权的监督与制约这个空白。”[1]笔者同意这一观点。公民参与检察权是公民参与司法的制度性表达模式,其监督的对象主要应当是带有处分、判断色彩的司法性检察权能,尤其是能够终止诉讼程序且不受其他司法机关制约的撤案权、不起诉权等。目前试行的人民监督员制度规定,人民监督员监督的案件范围是检察机关自行侦查案件中犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、检察机关拟撤案和拟不起诉的三类案件。笔者认为对此应当作若干修正,将人民监督员监督案件的范围限制为拟撤案案件和拟不起诉案件:
首先,不服逮捕决定的案件不应纳入人民监督员案件监督范围。人民监督员制度的设置的初衷是制约检察权,使检察权受到来自外部的监督。但人民监督员监督并非检察机关接受外部制约的唯一途径,从诉讼经济的角度讲,检察权设置和运作中可以受到外部监督制约的部分,尤其是能够通过刑事诉讼程序启动审判从而受到外部制约的权力,已经解决了检察权受外部制约的问题,因此可以不纳入人民监督员监督案件的范围。笔者认为不服逮捕决定的案件不纳入人民监督员案件监督范围,主要是考虑到逮捕是一种刑事强制措施,检察机关的批准、决定逮捕虽然是一项司法性权力,但并非终止诉讼程序且不受外部监督的权力。对犯罪嫌疑人适用逮捕的强制措施后,诉讼程序并未终止,逮捕权会受到公诉权、审判权的制约。如果审查起诉和审判中确认犯罪嫌疑人没有犯罪事实,作出法定不诉或无罪判决,决定逮捕的机关将面临国家赔偿。如果从监督制约司法权的角度考虑,将不服逮捕案件纳入人民监督员案件监督范围,这类案件将面临多重外部监督制约。当然,从保护人权的角度出发,被采取逮捕强制措施的犯罪嫌疑人有权对逮捕的适用提出异议,要求对逮捕决定进行司法审查以救济自己的权利,设置对逮捕权的司法审查制度未尝不可。但这与公民参与检察权制度设置的初衷有一定距离,不必要纳入公民参与检察权监督案件的范畴。
其次,检察机关自行侦查案件拟作不起诉决定的,应当列入监督范围。检察机关自行侦查的案件,侵犯的往往是国家利益和社会公共利益,没有明确的被害人,检察机关作出撤案或不起诉决定后,没有明确的主体启动司法审查程序,从而使检察权的这一环节成为最容易失控的监督盲区。因此从维护公共利益的角度考虑,应当将检察机关自行侦查后拟作不起诉决定的案件列入公民参与检察权的监督范围。
第三,检察机关对普通刑事案件拟作不起诉决定的,也应列入监督范围,也就是说要扩展公民参与检察权对检察机关不起诉决定进行审查的案件类型范围。之所以如此,是因为一方面某些由公安、海关、国家安全机关侦查的案件,犯罪行为侵害对象的是国家利益和社会公共利益,没有明确的自然人被害人。检察机关对此类案件作出不起诉决定后,侦查机关虽然有权要求检察机关复议、复核,但复议、复核启动的是检察机关的内部监督,对案件的最终处理权仍属检察机关,对检察权的外部监督依然缺位。另一方面,对于有被害人的普通刑事案件,虽然刑诉法赋予了被害人自诉权作为对不起诉权的救济途径,但自诉权和人民监督员监督权在性质、运作方式上截然不同。从权力属性看,被害人通过自诉启动审判程序是当事人的事后救济权;人民监督员的案件监督权是公民的事中参与、制约权,二者不能等同,不能相互替代。从运作方式和成本承担的角度看,拟不起诉案件经公民参与检察权案件监督程序后产生两种结果:一是人民监督员同意拟不起诉决定,检察机关最终作出不起诉决定;二是人民监督员不同意作不起诉决定,检察机关最终采纳人民监督员的意见,对案件提起公诉。这种情况下依然由国家承担司法成本。而被害人对不起诉案件提起自诉后,被害人需独自进行诉讼活动,原本应当由公诉机关完成的举证质证活动转移给了自诉人,维护司法公正的成本也过多地转嫁给了被害人。因此,无论从权源属性还是平等对待、平等保护的角度,不应将有被害人的案件排除在公民参与检察权监督案件范围之外。
二、公民参与检察权时的监督程序规则
1、公民参与检察权案件监督程序的启动
关于公民参与检察权案件监督程序的启动,一种观点认为,人民监督员可以主动地启动监督程序,如人民监督员在参加执法检查活动中发现了违法情况,或者受理群众对检察人员的投诉之后,向本地检察院或上级检察院反映情况;也可能被动地进入监督程序,如人民监督员办公室启动个案监督程序,组织人民监督员在充分了解情况的基础上进行独立评议和表决。[2]另一种观点认为,为避免不适当地增加检察机关的司法成本,人民监督员监督程序的启动应坚持以“当事人申请”和“人民监督员职权启动”为主,以检察机关以职权主动请求监督为辅的原则。[3]
笔者认为,检察机关所有不起诉的案件决定均应交公民参与检察权组织机构备案,案件监督程序的具体启动则可以根据具体案件有无被害人区分。对于有被害人的案件,可以赋予被害人选择权,检察机关拟作出撤案或不起诉决定的,应告知被害人,并告之可在7日内向公民参与检察权办公室申请人民监督员监督,由被害人选择是否申请人民监督员监督,被害人不申请人民监督员监督的,也可在不起诉决定作出后直接向法院提起自诉。当然,刑事案件侵犯的客体是社会秩序和社会利益,不单纯是被害人的利益,对于有明确被害人的案件,被害人怠于行使监督程序启动权而人民监督员认为确有必要的,也可以依职权启动监督程序。无明确被害人的案件(此类案件没有明确的申请主体启动司法审查程序,案件从立案、侦查、审查起诉等环节或者都在检察机关内部完成,或者由案件侦查机关启动复议复核权,引起检察机关内部监督)是人民监督员案件监督的重点,应当由检察机关启动监督程序,主动将提交人民监督员进行审查,检察机关未启动监督程序的,人民监督员经审查认为有必要的,可以依职权主动进行审查。
2、公民参与检察权监督案件的过程
首先是案件移送监督程序(仅适用于应由检察机关启动监督程序的案件)。侦查部门提出撤销案件意见、公诉部门提出不起诉意见的,应当先将办理案件的书面意见和相关材料送主管检察长审查,主管检察长同意拟处理意见的,办案部门应当在法定办案期限届满15日前,将按要求制作的撤销案件意见书、不起诉意见书和相关材料移送人民监督员办公室,并做好接受监督的准备。主管副检察长审查后改变为继续侦查或移送审查起诉、提起公诉的,不在此诉讼环节进入公民参与检察权监督程序。检察长或者检察委员会拟作撤销案件、不起诉决定的,应当及时指定相应的办案部门写出检察长或者检察委员会拟作出的决定及理由,移送公民参与检察权组织机构。
其次是公民参与检察权的监督听证程序。笔者认为,可以将公民参与检察权案件监督的通常程序设置为听证模式,包括撤案听证和不起诉听证。听证(hearing)源于英美法“自然公正原则”,指听取厉害关系人意见的法律程序。有观点认为,“以事实为依据,以法律为准绳”是我国刑诉法的基本原则,法律准绳由司法机关独立适用,司法听证程序的切入点则是查明事实。因此,司法听证制度的确立契合我国刑事诉讼法的立法原意,更重要的是,司法听证可以吸收来自当事人及公众的不满,也可以限制司法官的裁量权,对刑事诉讼程序起到补强作用。[4]公民参与检察权的监督听证按下列步骤进行:(1)人民监督员组织主持听证,承办案件的检察官向人民监督员介绍案情并出示证据,说明相关的法律适用情况;若案件是撤案性质,则可邀请控告、申诉、举报等人员参加,若案件是不起诉性质,则应当通知被害人或相关利益主体参加;(2)人民监督员可以就监督的案件或事项向检察官提出问题,有关检察官应当回答,对重大复杂案件,必要时可以听取检察官讯问犯罪嫌疑人、询问证人,听取有关人员陈述或者律师的意见;(3)人民监督员根据案件情况进行独立评议,评议后采用无记名投票方式进行表决;如果意见分歧,应当以多数人的意见作为表决意见,并委托持多数人意见中的一人写出决议书及理由。但是少数人的意见应当写入审查案件笔录。
再次是检察长决定程序。检察长应当对人民监督员不同意检察机关处理意见的决议书和有关检察业务部门的意见应当进行审查,同意人民监督员表决意见并在其权限范围内作出的决定,有关检察业务部门应当执行,监督程序自动终止;检察长同意人民监督员表决意见,但依法应提请检察委员会讨论决定的,应当立即提请检察委员会讨论决定。
检察长不同意人民监督员决议书的,应当立即提请检察委员会讨论决定,人民监督员可以列席检察委员会会议。
最后是案件复核程序。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的,可以要求上一级人民检察院复核,并将提请复核意见书和相关材料移送上一级人民检察院。上一级人民检察院收到人民监督员提请复核意见书后,属撤销案件的交相应的侦查部门,属不起诉的交公诉部门。有关的业务部门应当进行审查并提出审查意见,报请检察长或者检察委员会决定。上一级人民检察院应当在收到提请复核意见书后的三十日内作出决定,制作复核决定书送交提请复核的人民监督员和下级人民检察院。经复核改变下级人民检察院决定的,应当撤销下级人民检察院作出的决定,交由下级人民检察院执行。
三、公民参与检察权的监督效力及其救济途径
各国公民参与司法所做判断结论的效力模式,可分为直接产生效力和间接产生效力两种。根据美国大陪审团制度,如果陪审团成员对检察官的控诉证据取得的一致或多数赞同意见,则该意见直接发生法律效力,导致案件必须起诉的法律后果。但与我国历史传统接近的日本,其检察审查会在决议效力问题上采用的是间接生效方式,即审查会的意见要得到检察机关负责人“检事正”的同意才能发生对案件重新起诉的效力。应当说,我国目前人民监督员监督权的效力方式与日本检察审查会决议的效力方式基本上属于同一模式。但是正如国内外学者所指出的那样,日本的检察审查会制度由于“所为之决议并非直接发生诉讼效果,而仅具有间接促使追诉机关之检察官修正其处分机能,欠缺拘束力”,因此许多人认为其“象征性之意义大于实质的效果”,所以近年来改革呼声不断。日本司法制度改革审议会的司法制度改革意见书明确表示要在一定条件下赋予检察审查会决议法律约束力,这就是我们前边提到的检察审查会“二次审查后”的“强制起诉制度”。
众所周知,在我国目前的检察体制下,上下级检察机关之间的“一体关系”十分强大,几乎可以肯定,如果人民监督员对于检察委员会维持不起诉的决议仍不同意,而向上一级检察机关提请复核时,上一级检察机关如何进行取舍选择必然是一个无法避免的尴尬问题。如果上一级检察机关仍然维持下一级检察机关的决定,而案件本身又确实具备应当起诉的合理事由,那么人民监督员制度也无能为力了,因为上一级检察机关的决定已经是最终决定,监督程序也到此为止了。这种情况的发生,必然会使人民监督员制度的公民参与理念和维护公益、保障人权的目标大打折扣,而人民监督员制度所体现的公民参与检察权模式的真正价值,实际上也正是从人民监督员与检察机关发生分歧的一少部分案件的最终处理结果上折射出来的,这一问题丝毫容不得马虎。基于这一点,笔者建议,为确保公民参与检察权的实质效果,应当借鉴日本检察审查会的上述改革措施,有预见性地赋予人民监督员监督决议在特定条件下的约束效力,这就是与公民参与检察权相配套的“公诉转社会自诉制度”。具体而言是指:
对于检察机关的不起诉决定,人民监督员审查后如果认为应当起诉而作出“应当起诉”决议的,检察长和检察委员会应当迅速予以审查;若检察委员会讨论后仍然维持不起诉决定,则人民监督员可以再次进行审查;若人民监督员再次审查后仍作出“应当起诉”的决议,此时决议便具有了法律约束力,人民监督员组织可以将该决议书直接送交有权管辖的人民法院,人民法院应当受理,并通知原检察机关支持公诉;若原检察机关拒绝支持公诉,人民监督员组织有权提请上一级检察机关指定与原检察机关同级的其他检察机关支持公诉。
注释:
[1] 谢鹏程:人民监督员制,国家权力与社会权力的结合,法制日报/2003年/10月/30日/
[2] 谢鹏程:《人民监督员制:国家权力与社会权力的结合》,《法制日报》2003年10月30日。
[3] 王志胜、方黄军:《论检察权运作中的社会参与》,全国第五届检察理论研究年会优秀论文集。
[4] 张弘、魏磊:《论司法听证的建构——以刑事诉讼为视角》,《中国刑事法杂志》2004年第2期。
一、公民参与检察权的监督对象范围
关于公民参与检察权的监督对象范围,有观点认为:“可以把检察权分为积极检察权与消极检察权,前者如立案权、侦查权、批捕权、起诉权等,后者如不立案权、撤案权、不起诉权等。在现行法律中,对于积极检察权的行使,有审判权的最终监督和制约,而对于消极检察权的行使,几乎没有外部的监督和制约。人民监督员制度的第一个使命就是填补对消极检察权的监督与制约这个空白。”[1]笔者同意这一观点。公民参与检察权是公民参与司法的制度性表达模式,其监督的对象主要应当是带有处分、判断色彩的司法性检察权能,尤其是能够终止诉讼程序且不受其他司法机关制约的撤案权、不起诉权等。目前试行的人民监督员制度规定,人民监督员监督的案件范围是检察机关自行侦查案件中犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、检察机关拟撤案和拟不起诉的三类案件。笔者认为对此应当作若干修正,将人民监督员监督案件的范围限制为拟撤案案件和拟不起诉案件:
首先,不服逮捕决定的案件不应纳入人民监督员案件监督范围。人民监督员制度的设置的初衷是制约检察权,使检察权受到来自外部的监督。但人民监督员监督并非检察机关接受外部制约的唯一途径,从诉讼经济的角度讲,检察权设置和运作中可以受到外部监督制约的部分,尤其是能够通过刑事诉讼程序启动审判从而受到外部制约的权力,已经解决了检察权受外部制约的问题,因此可以不纳入人民监督员监督案件的范围。笔者认为不服逮捕决定的案件不纳入人民监督员案件监督范围,主要是考虑到逮捕是一种刑事强制措施,检察机关的批准、决定逮捕虽然是一项司法性权力,但并非终止诉讼程序且不受外部监督的权力。对犯罪嫌疑人适用逮捕的强制措施后,诉讼程序并未终止,逮捕权会受到公诉权、审判权的制约。如果审查起诉和审判中确认犯罪嫌疑人没有犯罪事实,作出法定不诉或无罪判决,决定逮捕的机关将面临国家赔偿。如果从监督制约司法权的角度考虑,将不服逮捕案件纳入人民监督员案件监督范围,这类案件将面临多重外部监督制约。当然,从保护人权的角度出发,被采取逮捕强制措施的犯罪嫌疑人有权对逮捕的适用提出异议,要求对逮捕决定进行司法审查以救济自己的权利,设置对逮捕权的司法审查制度未尝不可。但这与公民参与检察权制度设置的初衷有一定距离,不必要纳入公民参与检察权监督案件的范畴。
其次,检察机关自行侦查案件拟作不起诉决定的,应当列入监督范围。检察机关自行侦查的案件,侵犯的往往是国家利益和社会公共利益,没有明确的被害人,检察机关作出撤案或不起诉决定后,没有明确的主体启动司法审查程序,从而使检察权的这一环节成为最容易失控的监督盲区。因此从维护公共利益的角度考虑,应当将检察机关自行侦查后拟作不起诉决定的案件列入公民参与检察权的监督范围。
第三,检察机关对普通刑事案件拟作不起诉决定的,也应列入监督范围,也就是说要扩展公民参与检察权对检察机关不起诉决定进行审查的案件类型范围。之所以如此,是因为一方面某些由公安、海关、国家安全机关侦查的案件,犯罪行为侵害对象的是国家利益和社会公共利益,没有明确的自然人被害人。检察机关对此类案件作出不起诉决定后,侦查机关虽然有权要求检察机关复议、复核,但复议、复核启动的是检察机关的内部监督,对案件的最终处理权仍属检察机关,对检察权的外部监督依然缺位。另一方面,对于有被害人的普通刑事案件,虽然刑诉法赋予了被害人自诉权作为对不起诉权的救济途径,但自诉权和人民监督员监督权在性质、运作方式上截然不同。从权力属性看,被害人通过自诉启动审判程序是当事人的事后救济权;人民监督员的案件监督权是公民的事中参与、制约权,二者不能等同,不能相互替代。从运作方式和成本承担的角度看,拟不起诉案件经公民参与检察权案件监督程序后产生两种结果:一是人民监督员同意拟不起诉决定,检察机关最终作出不起诉决定;二是人民监督员不同意作不起诉决定,检察机关最终采纳人民监督员的意见,对案件提起公诉。这种情况下依然由国家承担司法成本。而被害人对不起诉案件提起自诉后,被害人需独自进行诉讼活动,原本应当由公诉机关完成的举证质证活动转移给了自诉人,维护司法公正的成本也过多地转嫁给了被害人。因此,无论从权源属性还是平等对待、平等保护的角度,不应将有被害人的案件排除在公民参与检察权监督案件范围之外。
二、公民参与检察权时的监督程序规则
1、公民参与检察权案件监督程序的启动
关于公民参与检察权案件监督程序的启动,一种观点认为,人民监督员可以主动地启动监督程序,如人民监督员在参加执法检查活动中发现了违法情况,或者受理群众对检察人员的投诉之后,向本地检察院或上级检察院反映情况;也可能被动地进入监督程序,如人民监督员办公室启动个案监督程序,组织人民监督员在充分了解情况的基础上进行独立评议和表决。[2]另一种观点认为,为避免不适当地增加检察机关的司法成本,人民监督员监督程序的启动应坚持以“当事人申请”和“人民监督员职权启动”为主,以检察机关以职权主动请求监督为辅的原则。[3]
笔者认为,检察机关所有不起诉的案件决定均应交公民参与检察权组织机构备案,案件监督程序的具体启动则可以根据具体案件有无被害人区分。对于有被害人的案件,可以赋予被害人选择权,检察机关拟作出撤案或不起诉决定的,应告知被害人,并告之可在7日内向公民参与检察权办公室申请人民监督员监督,由被害人选择是否申请人民监督员监督,被害人不申请人民监督员监督的,也可在不起诉决定作出后直接向法院提起自诉。当然,刑事案件侵犯的客体是社会秩序和社会利益,不单纯是被害人的利益,对于有明确被害人的案件,被害人怠于行使监督程序启动权而人民监督员认为确有必要的,也可以依职权启动监督程序。无明确被害人的案件(此类案件没有明确的申请主体启动司法审查程序,案件从立案、侦查、审查起诉等环节或者都在检察机关内部完成,或者由案件侦查机关启动复议复核权,引起检察机关内部监督)是人民监督员案件监督的重点,应当由检察机关启动监督程序,主动将提交人民监督员进行审查,检察机关未启动监督程序的,人民监督员经审查认为有必要的,可以依职权主动进行审查。
2、公民参与检察权监督案件的过程
首先是案件移送监督程序(仅适用于应由检察机关启动监督程序的案件)。侦查部门提出撤销案件意见、公诉部门提出不起诉意见的,应当先将办理案件的书面意见和相关材料送主管检察长审查,主管检察长同意拟处理意见的,办案部门应当在法定办案期限届满15日前,将按要求制作的撤销案件意见书、不起诉意见书和相关材料移送人民监督员办公室,并做好接受监督的准备。主管副检察长审查后改变为继续侦查或移送审查起诉、提起公诉的,不在此诉讼环节进入公民参与检察权监督程序。检察长或者检察委员会拟作撤销案件、不起诉决定的,应当及时指定相应的办案部门写出检察长或者检察委员会拟作出的决定及理由,移送公民参与检察权组织机构。
其次是公民参与检察权的监督听证程序。笔者认为,可以将公民参与检察权案件监督的通常程序设置为听证模式,包括撤案听证和不起诉听证。听证(hearing)源于英美法“自然公正原则”,指听取厉害关系人意见的法律程序。有观点认为,“以事实为依据,以法律为准绳”是我国刑诉法的基本原则,法律准绳由司法机关独立适用,司法听证程序的切入点则是查明事实。因此,司法听证制度的确立契合我国刑事诉讼法的立法原意,更重要的是,司法听证可以吸收来自当事人及公众的不满,也可以限制司法官的裁量权,对刑事诉讼程序起到补强作用。[4]公民参与检察权的监督听证按下列步骤进行:(1)人民监督员组织主持听证,承办案件的检察官向人民监督员介绍案情并出示证据,说明相关的法律适用情况;若案件是撤案性质,则可邀请控告、申诉、举报等人员参加,若案件是不起诉性质,则应当通知被害人或相关利益主体参加;(2)人民监督员可以就监督的案件或事项向检察官提出问题,有关检察官应当回答,对重大复杂案件,必要时可以听取检察官讯问犯罪嫌疑人、询问证人,听取有关人员陈述或者律师的意见;(3)人民监督员根据案件情况进行独立评议,评议后采用无记名投票方式进行表决;如果意见分歧,应当以多数人的意见作为表决意见,并委托持多数人意见中的一人写出决议书及理由。但是少数人的意见应当写入审查案件笔录。
再次是检察长决定程序。检察长应当对人民监督员不同意检察机关处理意见的决议书和有关检察业务部门的意见应当进行审查,同意人民监督员表决意见并在其权限范围内作出的决定,有关检察业务部门应当执行,监督程序自动终止;检察长同意人民监督员表决意见,但依法应提请检察委员会讨论决定的,应当立即提请检察委员会讨论决定。
检察长不同意人民监督员决议书的,应当立即提请检察委员会讨论决定,人民监督员可以列席检察委员会会议。
最后是案件复核程序。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的,可以要求上一级人民检察院复核,并将提请复核意见书和相关材料移送上一级人民检察院。上一级人民检察院收到人民监督员提请复核意见书后,属撤销案件的交相应的侦查部门,属不起诉的交公诉部门。有关的业务部门应当进行审查并提出审查意见,报请检察长或者检察委员会决定。上一级人民检察院应当在收到提请复核意见书后的三十日内作出决定,制作复核决定书送交提请复核的人民监督员和下级人民检察院。经复核改变下级人民检察院决定的,应当撤销下级人民检察院作出的决定,交由下级人民检察院执行。
三、公民参与检察权的监督效力及其救济途径
各国公民参与司法所做判断结论的效力模式,可分为直接产生效力和间接产生效力两种。根据美国大陪审团制度,如果陪审团成员对检察官的控诉证据取得的一致或多数赞同意见,则该意见直接发生法律效力,导致案件必须起诉的法律后果。但与我国历史传统接近的日本,其检察审查会在决议效力问题上采用的是间接生效方式,即审查会的意见要得到检察机关负责人“检事正”的同意才能发生对案件重新起诉的效力。应当说,我国目前人民监督员监督权的效力方式与日本检察审查会决议的效力方式基本上属于同一模式。但是正如国内外学者所指出的那样,日本的检察审查会制度由于“所为之决议并非直接发生诉讼效果,而仅具有间接促使追诉机关之检察官修正其处分机能,欠缺拘束力”,因此许多人认为其“象征性之意义大于实质的效果”,所以近年来改革呼声不断。日本司法制度改革审议会的司法制度改革意见书明确表示要在一定条件下赋予检察审查会决议法律约束力,这就是我们前边提到的检察审查会“二次审查后”的“强制起诉制度”。
众所周知,在我国目前的检察体制下,上下级检察机关之间的“一体关系”十分强大,几乎可以肯定,如果人民监督员对于检察委员会维持不起诉的决议仍不同意,而向上一级检察机关提请复核时,上一级检察机关如何进行取舍选择必然是一个无法避免的尴尬问题。如果上一级检察机关仍然维持下一级检察机关的决定,而案件本身又确实具备应当起诉的合理事由,那么人民监督员制度也无能为力了,因为上一级检察机关的决定已经是最终决定,监督程序也到此为止了。这种情况的发生,必然会使人民监督员制度的公民参与理念和维护公益、保障人权的目标大打折扣,而人民监督员制度所体现的公民参与检察权模式的真正价值,实际上也正是从人民监督员与检察机关发生分歧的一少部分案件的最终处理结果上折射出来的,这一问题丝毫容不得马虎。基于这一点,笔者建议,为确保公民参与检察权的实质效果,应当借鉴日本检察审查会的上述改革措施,有预见性地赋予人民监督员监督决议在特定条件下的约束效力,这就是与公民参与检察权相配套的“公诉转社会自诉制度”。具体而言是指:
对于检察机关的不起诉决定,人民监督员审查后如果认为应当起诉而作出“应当起诉”决议的,检察长和检察委员会应当迅速予以审查;若检察委员会讨论后仍然维持不起诉决定,则人民监督员可以再次进行审查;若人民监督员再次审查后仍作出“应当起诉”的决议,此时决议便具有了法律约束力,人民监督员组织可以将该决议书直接送交有权管辖的人民法院,人民法院应当受理,并通知原检察机关支持公诉;若原检察机关拒绝支持公诉,人民监督员组织有权提请上一级检察机关指定与原检察机关同级的其他检察机关支持公诉。
注释:
[1] 谢鹏程:人民监督员制,国家权力与社会权力的结合,法制日报/2003年/10月/30日/
[2] 谢鹏程:《人民监督员制:国家权力与社会权力的结合》,《法制日报》2003年10月30日。
[3] 王志胜、方黄军:《论检察权运作中的社会参与》,全国第五届检察理论研究年会优秀论文集。
[4] 张弘、魏磊:《论司法听证的建构——以刑事诉讼为视角》,《中国刑事法杂志》2004年第2期。