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摘 要:我国旅行社在高速发展的同时积存了大量问题,长期以来得不到根治。旨在探讨《旅行社条例》是否能够解决旅行社行业普遍存在的问题,并针对《条例》的具体条款提出疑问与思考。
关键词:旅行社行业问题;《旅行社条例》;疑问与思考
中图分类号:F59
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)05-0260-02
1 旅行社行业问题
中国旅行社行业先后经历了政治接待、民间外交、创汇外贸和产业经济等多个发展阶段。无论从经营范围、接待人数、旅行社数量还是外汇收入上来说都取得了很大的成绩,但是旅游业在高速发展的同时,却在以一种粗放的、规模不经济的方式发展,并且出现了一系列市场问题,主要表现在旅行社企业之间低价恶性竞争以及“零负团费”现象充斥旅行社市场,严重危害旅游者的合法权益。
如何才能从根本上杜绝我国旅行社市场面临的侵害旅游者利益,不健康的价格策略,使“零负团费”等长期困扰行业发展的“顽疾”退出市场成为行业面临的迫切问题。本人认为低价竞争、“零负团费”等现象根源于我国旅行社行业的运作模式,图1为旅行社运作关系图,无论在每个环节上都有可能产生现如今扰乱市场秩序的行为。
图1旅行社运作关系图
从旅行社方面来看,各旅行社在业务上从产品开发到组团乃至接待全方位出击,并无批发、零售的主营差异。加之旅行社产品的特性和市场主体过多,面对同一目标市场开展经营的旅行社多是在低层次上展开价格竞争,而服务质量却在直线下滑。旅行社为了维持生存采取“零负团费”等低价策略,当旅行社与旅游者之间发生合同关系时,旅行社却未把质价不符、产品线路和具体服务标准在合同上明确说明,而基本上是含糊其辞、蒙蔽消费者。且在实际操作中,因为契约的不完全性、旅游者维权意识薄弱,违背合同的条款、利用合同漏洞的行为时有发生,致使违规行为屡禁不止,旅游合同纠纷不断。另一方面,旅行社在“零负团费”这种价格策略下,将风险转嫁给地接社和导游,要求导游垫支团款,出现了“买团卖团”的现象。
从导游方面来看,导游基本处于无工资、无福利,却有很多支出的状况,旅行社在“零负团费”的运作模式下,旅行社拉拢游客,为保证收支平衡,要求导游支付人头费,而导游从自身来讲,只能将目光投向旅游购物企业、旅游景点、增加自费项目,诱导游客购物、参加自费项目等“非常”手段来获取回扣,获取自己收入,最终危害旅游者的切身利益。
从旅游者方面来看,旅游者不能理性消费,维权意识薄弱。旅行社价值链的最底层是导游,在游客面前导游代表整个旅行社的形象,而其为保证自己的收入只能做出危害旅游者的行为,导致游客的投诉数量不断增加。
旅行社运作过程中的复杂关系,每个环节都需要改进,只有运作模式发生改变才有可能遏制旅行社市场上的诸多问题。旅行社运作方式的改变需要两方面的压力,旅行社产品是有一系列元素组合而成的,只要一个环节发生问题就会影响到整个产品,政府方面可以制定一系列针对上述环节的服务质量标准,让旅行社产品的服务质量可以有标准可依,也便于旅游者和政府管理部门监督检查。另一方面,旅行社要尊重游客的知情权,通过合同形式将旅游行程,购物次数,住宿用餐标准明确说明并清楚告知游客。同时,需要游客自下而上的维权意识的增强。
当然,我国旅行社投诉处理程序复杂,维护自身的合法权益需要付出的时间和金钱成本相当高,而赔偿限额相当低,这两方面的落差也会致使游客选择放弃维权,放任侵权行径。
旅行社改变运作过程还需要动力,旅行社作为企业,是以利润为最终目的的,只有未来模式能创造更多的利润才能促使旅行社主动做出改变,使“零负团费”等低价恶性竞争现象退出市场。
2 《旅行社条例》的主要变化
《旅行社条例》相对于《旅行社管理条例》的主要亮点表现在极大地降低了旅行社的进入门槛以及加大了旅行社管理、处罚力度。这些修改是在总结我国旅行社业发展运行情况的基础上,针对行业内现存问题,为更好地适应、规范行业发展需要而进行的。
针对低价竞争、零负团费等扰乱市场秩序的行为,《旅行社条例》专门作出了扭转旅行社低价模式的相关规定。我们按照上文的旅行社运作关系图来看《旅行社条例》相关条款,从旅行社方面来看,《旅行社条例》在旅行社经营方面规定:旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者;未经旅游者同意,旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务;旅行社在与旅游者签订旅游合同时,应当对旅游合同的具体内容作出真实、准确、完整的说明;对旅游合同解释有争议的,要做出有利于旅游者的解释。这些规定是从旅行社招徕旅游者即业务的第一环节进行的规定,可以从源头上遏制低价模式。另外还在合同、委托代理、导游服务等业务过程上做出了严格规定,规定旅行社与游客签订的旅游合同,由于游客投诉的主要问题就是导游增加购物次数获得回扣,因此《条例》规定必须就旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式、旅行社安排的购物次数和停留时间及购物场所的名称、需要旅游者另行付费的游览项目及价格等,做出明确约定。旅行社与导游之间的利益关系方面,《条例》也规定旅行社要支付给导游不低于最低标准的工资,缓和了导游与旅行社的关系,进一步可以减少导游做出有害于旅游者的行为。
从导游方面来看,《条例》规定导游不得欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目等。针对导游与旅行社之间的利害关系,规定旅行社不得要求导游接待低于成本报价的团队。从旅游者方面来看,《条例》较《管理条例》对于旅游者投诉的问题做出了更为细致明确的说明。
对于旅行社违反上述规定,《旅行社条例》做出了较《旅行社管理条例》更为严厉的惩处措施,以规范旅行社的经营运作。
可是,我们何以认为《旅行社条例》可以根除旅行社的行业问题,推动旅行社业的健康发展呢?在《条例》中规定旅行社不能以低于成本报价招徕旅游者,但是早在1996年《旅行社管理条例实施细则》第三十六条就规定旅行社不得以低于正常成本价的价格参与竞销,难道只因为《条例》对于这种违规行为的处罚更为严厉,行业的低价运作模式就可以消除吗?除此之外,由下表我们可以看到《条例》与《管理条例》在经营和处罚方面的内容,在大多数对照点上都有涉及,也就是说在《条例》上的禁止性规定《管理条例》上也有说明,可是并没有产生效果,这不得不让人们产生疑虑——《条例》是否可以依靠这些稍显细致、惩处严厉的规定根治行业问题?
对于违规行为的处罚问题,是否能够贯彻彻底也是值得探讨的。虽说《条例》较《管理条例》对于各项违规行为的惩处问题进行了较为细致的说明,但是在现实的操作层面上的问题并没有进行说明,比如说处罚的执行方是谁,处罚的具体程序等。况且旅行社产品是体验性产品,旅游产品的质量是由一系列环节构成的,而对于产品的质量是否合格,是应该有具体的标准的,否则无法进行惩处,也会产生某些旅行社与政府官员勾结的现象。即使是可以明确判定旅游产品质量有问题,《条例》规定的处罚措施与《消费者权益保护法》第四十九条“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的,应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失,增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍”的条款有出入。因此《条例》与其他相关法律法规的衔接也成为新条例的问题。
3 《条例》的实际效果
3.1 旅游产品涨价
为避免触犯《条例》,旅行社部分线路产品价格大幅涨价。如北京神舟国旅2010年1月泰国旅游线路价格为2780-4180元/人,并且承诺价格为2880元/人的线路不强制购物,但是会有自费景点,价格为600元/人。而在2009年5月前此线路报价大致为2000元/人左右甚至更低,可见旅行社产品线路价格有一定幅度的上涨。
旅行社规范旅游产品报价,合理涨价,有利于旅行社合法有序竞争,为消费者提供透明的旅游消费环境。旅行社涨价或许无法避免,但是各旅行社旅游产品报价具有差异性与竞争性,为了应对《条例》,如果旅行社结成价格联盟,谋划集体涨价,显然又会侵害旅游者的利益。
3.2 投诉数量
2009年第一季度北京市旅行社服务质量监督管理所公示的15件质量投诉,《旅行社条例》实施后,2009年第二季度(3-5月)正式立案受理旅游者对旅行社的有效投诉15件,共涉及14家旅行社。游客集中反映的突出问题是:导游员擅自压缩旅游行程、频频增加购物次数、引导游客进入“老乡店”购买假、冒、伪、劣商品问题的9件;反映减少游览景点、导游不尽职责的2件;反映由于组、地两社导游员之间发生肢体互殴进而侵害游客权益的1件;反映出境游购物问题的2件;反映出境未成行的1件。可见《条例》开始实施投诉数量并未大幅度减少。
4 疑问与思考
4.1 与相关法的衔接
《条例》的法力效力层次偏低,一旦发生旅游合同纠纷或其他赔偿问题,会根据相关上位法的有关规定进行裁决。因此《条例》各条款内容与其他法律法规的衔接是引发问题的导火索。如上文提到的产品质量问题赔偿金问题,《条例》规定的赔偿金额与《消费者权益保护法》确定的金额不一致。
4.2 可操作性
《条例》一些条款过于格式化,缺乏弹性不灵活,实操性不强。法律责任一章内容,处罚力度甚至可以大于企业的注册资本,当然这可以使企业规范经营,令旅行社市场优胜劣汰,但是在我国投诉程序复杂、成本过高、监督检查方和处罚方不明的环境下,这样的处罚条款是否真的能起到预期的目的呢?
4.3 法律公平性
合理的分工体系是旅行社市场健康发展的必要条件,对于分工体系下的各类旅行社的法律法规责任也不尽相同,笼统地说旅行社经营商的法律责任要大于旅行社代理商,因此,要想我国旅行社市场尽早形成合理的分工体系,《条例》应加以引导,将各类旅行社的法律法规责任区别对待。
5 结语
不可否认,《条例》修订的出发点是为了解决行业长期以来存在的顽疾,可以说对扰乱市场秩序的行为有一定程度的遏制作用,但是《条例》毕竟是规则性条款,未通过市场检验就开始实施,不免会发生侵害旅游企业利益或者让不法旅游企业有机会利用条款漏洞危害旅游者的行为,因此要彻底走出行业困境,一方面需要建立起健全的市场竞争机制的制度化环境,另一方面,旅游企业要有自发形成合理分工体系的动力和能力,才能从根本上规范市场环境,杜绝危害旅游市场健康发展的行为。
参考文献
[1]张晨.旅游业“柠檬市场”现象及其规避对策[J].价格理论与实践,2005,(5):20-21.
[2]陶卫宁,宋成伟.我国旅行社产品市场中“柠檬”问题的成因研究[J].技术经济与管理研究,2008,(3):49-51.
[3]张凌云.旅游理论与实践探索文集[M].北京:旅游教育出版社,2009:332-343.
关键词:旅行社行业问题;《旅行社条例》;疑问与思考
中图分类号:F59
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)05-0260-02
1 旅行社行业问题
中国旅行社行业先后经历了政治接待、民间外交、创汇外贸和产业经济等多个发展阶段。无论从经营范围、接待人数、旅行社数量还是外汇收入上来说都取得了很大的成绩,但是旅游业在高速发展的同时,却在以一种粗放的、规模不经济的方式发展,并且出现了一系列市场问题,主要表现在旅行社企业之间低价恶性竞争以及“零负团费”现象充斥旅行社市场,严重危害旅游者的合法权益。
如何才能从根本上杜绝我国旅行社市场面临的侵害旅游者利益,不健康的价格策略,使“零负团费”等长期困扰行业发展的“顽疾”退出市场成为行业面临的迫切问题。本人认为低价竞争、“零负团费”等现象根源于我国旅行社行业的运作模式,图1为旅行社运作关系图,无论在每个环节上都有可能产生现如今扰乱市场秩序的行为。
图1旅行社运作关系图
从旅行社方面来看,各旅行社在业务上从产品开发到组团乃至接待全方位出击,并无批发、零售的主营差异。加之旅行社产品的特性和市场主体过多,面对同一目标市场开展经营的旅行社多是在低层次上展开价格竞争,而服务质量却在直线下滑。旅行社为了维持生存采取“零负团费”等低价策略,当旅行社与旅游者之间发生合同关系时,旅行社却未把质价不符、产品线路和具体服务标准在合同上明确说明,而基本上是含糊其辞、蒙蔽消费者。且在实际操作中,因为契约的不完全性、旅游者维权意识薄弱,违背合同的条款、利用合同漏洞的行为时有发生,致使违规行为屡禁不止,旅游合同纠纷不断。另一方面,旅行社在“零负团费”这种价格策略下,将风险转嫁给地接社和导游,要求导游垫支团款,出现了“买团卖团”的现象。
从导游方面来看,导游基本处于无工资、无福利,却有很多支出的状况,旅行社在“零负团费”的运作模式下,旅行社拉拢游客,为保证收支平衡,要求导游支付人头费,而导游从自身来讲,只能将目光投向旅游购物企业、旅游景点、增加自费项目,诱导游客购物、参加自费项目等“非常”手段来获取回扣,获取自己收入,最终危害旅游者的切身利益。
从旅游者方面来看,旅游者不能理性消费,维权意识薄弱。旅行社价值链的最底层是导游,在游客面前导游代表整个旅行社的形象,而其为保证自己的收入只能做出危害旅游者的行为,导致游客的投诉数量不断增加。
旅行社运作过程中的复杂关系,每个环节都需要改进,只有运作模式发生改变才有可能遏制旅行社市场上的诸多问题。旅行社运作方式的改变需要两方面的压力,旅行社产品是有一系列元素组合而成的,只要一个环节发生问题就会影响到整个产品,政府方面可以制定一系列针对上述环节的服务质量标准,让旅行社产品的服务质量可以有标准可依,也便于旅游者和政府管理部门监督检查。另一方面,旅行社要尊重游客的知情权,通过合同形式将旅游行程,购物次数,住宿用餐标准明确说明并清楚告知游客。同时,需要游客自下而上的维权意识的增强。
当然,我国旅行社投诉处理程序复杂,维护自身的合法权益需要付出的时间和金钱成本相当高,而赔偿限额相当低,这两方面的落差也会致使游客选择放弃维权,放任侵权行径。
旅行社改变运作过程还需要动力,旅行社作为企业,是以利润为最终目的的,只有未来模式能创造更多的利润才能促使旅行社主动做出改变,使“零负团费”等低价恶性竞争现象退出市场。
2 《旅行社条例》的主要变化
《旅行社条例》相对于《旅行社管理条例》的主要亮点表现在极大地降低了旅行社的进入门槛以及加大了旅行社管理、处罚力度。这些修改是在总结我国旅行社业发展运行情况的基础上,针对行业内现存问题,为更好地适应、规范行业发展需要而进行的。
针对低价竞争、零负团费等扰乱市场秩序的行为,《旅行社条例》专门作出了扭转旅行社低价模式的相关规定。我们按照上文的旅行社运作关系图来看《旅行社条例》相关条款,从旅行社方面来看,《旅行社条例》在旅行社经营方面规定:旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者;未经旅游者同意,旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务;旅行社在与旅游者签订旅游合同时,应当对旅游合同的具体内容作出真实、准确、完整的说明;对旅游合同解释有争议的,要做出有利于旅游者的解释。这些规定是从旅行社招徕旅游者即业务的第一环节进行的规定,可以从源头上遏制低价模式。另外还在合同、委托代理、导游服务等业务过程上做出了严格规定,规定旅行社与游客签订的旅游合同,由于游客投诉的主要问题就是导游增加购物次数获得回扣,因此《条例》规定必须就旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式、旅行社安排的购物次数和停留时间及购物场所的名称、需要旅游者另行付费的游览项目及价格等,做出明确约定。旅行社与导游之间的利益关系方面,《条例》也规定旅行社要支付给导游不低于最低标准的工资,缓和了导游与旅行社的关系,进一步可以减少导游做出有害于旅游者的行为。
从导游方面来看,《条例》规定导游不得欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目等。针对导游与旅行社之间的利害关系,规定旅行社不得要求导游接待低于成本报价的团队。从旅游者方面来看,《条例》较《管理条例》对于旅游者投诉的问题做出了更为细致明确的说明。
对于旅行社违反上述规定,《旅行社条例》做出了较《旅行社管理条例》更为严厉的惩处措施,以规范旅行社的经营运作。
可是,我们何以认为《旅行社条例》可以根除旅行社的行业问题,推动旅行社业的健康发展呢?在《条例》中规定旅行社不能以低于成本报价招徕旅游者,但是早在1996年《旅行社管理条例实施细则》第三十六条就规定旅行社不得以低于正常成本价的价格参与竞销,难道只因为《条例》对于这种违规行为的处罚更为严厉,行业的低价运作模式就可以消除吗?除此之外,由下表我们可以看到《条例》与《管理条例》在经营和处罚方面的内容,在大多数对照点上都有涉及,也就是说在《条例》上的禁止性规定《管理条例》上也有说明,可是并没有产生效果,这不得不让人们产生疑虑——《条例》是否可以依靠这些稍显细致、惩处严厉的规定根治行业问题?
对于违规行为的处罚问题,是否能够贯彻彻底也是值得探讨的。虽说《条例》较《管理条例》对于各项违规行为的惩处问题进行了较为细致的说明,但是在现实的操作层面上的问题并没有进行说明,比如说处罚的执行方是谁,处罚的具体程序等。况且旅行社产品是体验性产品,旅游产品的质量是由一系列环节构成的,而对于产品的质量是否合格,是应该有具体的标准的,否则无法进行惩处,也会产生某些旅行社与政府官员勾结的现象。即使是可以明确判定旅游产品质量有问题,《条例》规定的处罚措施与《消费者权益保护法》第四十九条“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的,应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失,增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍”的条款有出入。因此《条例》与其他相关法律法规的衔接也成为新条例的问题。
3 《条例》的实际效果
3.1 旅游产品涨价
为避免触犯《条例》,旅行社部分线路产品价格大幅涨价。如北京神舟国旅2010年1月泰国旅游线路价格为2780-4180元/人,并且承诺价格为2880元/人的线路不强制购物,但是会有自费景点,价格为600元/人。而在2009年5月前此线路报价大致为2000元/人左右甚至更低,可见旅行社产品线路价格有一定幅度的上涨。
旅行社规范旅游产品报价,合理涨价,有利于旅行社合法有序竞争,为消费者提供透明的旅游消费环境。旅行社涨价或许无法避免,但是各旅行社旅游产品报价具有差异性与竞争性,为了应对《条例》,如果旅行社结成价格联盟,谋划集体涨价,显然又会侵害旅游者的利益。
3.2 投诉数量
2009年第一季度北京市旅行社服务质量监督管理所公示的15件质量投诉,《旅行社条例》实施后,2009年第二季度(3-5月)正式立案受理旅游者对旅行社的有效投诉15件,共涉及14家旅行社。游客集中反映的突出问题是:导游员擅自压缩旅游行程、频频增加购物次数、引导游客进入“老乡店”购买假、冒、伪、劣商品问题的9件;反映减少游览景点、导游不尽职责的2件;反映由于组、地两社导游员之间发生肢体互殴进而侵害游客权益的1件;反映出境游购物问题的2件;反映出境未成行的1件。可见《条例》开始实施投诉数量并未大幅度减少。
4 疑问与思考
4.1 与相关法的衔接
《条例》的法力效力层次偏低,一旦发生旅游合同纠纷或其他赔偿问题,会根据相关上位法的有关规定进行裁决。因此《条例》各条款内容与其他法律法规的衔接是引发问题的导火索。如上文提到的产品质量问题赔偿金问题,《条例》规定的赔偿金额与《消费者权益保护法》确定的金额不一致。
4.2 可操作性
《条例》一些条款过于格式化,缺乏弹性不灵活,实操性不强。法律责任一章内容,处罚力度甚至可以大于企业的注册资本,当然这可以使企业规范经营,令旅行社市场优胜劣汰,但是在我国投诉程序复杂、成本过高、监督检查方和处罚方不明的环境下,这样的处罚条款是否真的能起到预期的目的呢?
4.3 法律公平性
合理的分工体系是旅行社市场健康发展的必要条件,对于分工体系下的各类旅行社的法律法规责任也不尽相同,笼统地说旅行社经营商的法律责任要大于旅行社代理商,因此,要想我国旅行社市场尽早形成合理的分工体系,《条例》应加以引导,将各类旅行社的法律法规责任区别对待。
5 结语
不可否认,《条例》修订的出发点是为了解决行业长期以来存在的顽疾,可以说对扰乱市场秩序的行为有一定程度的遏制作用,但是《条例》毕竟是规则性条款,未通过市场检验就开始实施,不免会发生侵害旅游企业利益或者让不法旅游企业有机会利用条款漏洞危害旅游者的行为,因此要彻底走出行业困境,一方面需要建立起健全的市场竞争机制的制度化环境,另一方面,旅游企业要有自发形成合理分工体系的动力和能力,才能从根本上规范市场环境,杜绝危害旅游市场健康发展的行为。
参考文献
[1]张晨.旅游业“柠檬市场”现象及其规避对策[J].价格理论与实践,2005,(5):20-21.
[2]陶卫宁,宋成伟.我国旅行社产品市场中“柠檬”问题的成因研究[J].技术经济与管理研究,2008,(3):49-51.
[3]张凌云.旅游理论与实践探索文集[M].北京:旅游教育出版社,2009:332-343.