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一、问题的提出
近年来，网络预约出租汽车服务发展势头强劲，据统计，截至2015年底，网约车平台上活跃着3亿乘客和1000万车主，仅以滴滴平台为例，2015年累计完成订单数达到14.3亿。网约车凭借其方便、快捷、服务周到等优势，在短时间内迅速成为城市居民重要的出行方式之一。随着网约车市场不断发展，各种各样的问题不断涌现，例如网约车平台之间恶性竞争、出租车司机不满网约车举行大规模罢工游行、网约车司机资格审查不严导致乘客人身安全受到威胁等。为了规范网约车市场竞争，更好地保证消费者利益，促进网约车市场健康发展，有关部门在2016年7月24日正式颁布了《网络预约出租汽车服务暂行管理条例》。但从暂行管理条例的内容来看，无论是车辆准入限制还是车辆三证齐全方可上路，都表明网约车仍将采用出租车特许经营方式进行监管。消息一经公布，立即引发社会各界热议。部分学者、民众表示政府不应该沿用传统出租车的特许经营制度来管理新的网络预约出租车服务。表面上看，这是政府在社会管理方面的又一次“规制俘获”（policy capture），但其背后隐含的是网约车作为一方参与主体在新一轮出租车市场改革利益博弈中的弱势地位。未来，随着网约车的不断发展，网约车在出租车市场改革利益博弈中的地位将改变，这势必带来相应监管规制的调整。从公共政策学的角度来看，制定网约车管理规制是一个渐进决策的过程，这也需要我们运用渐进决策模型来进行相关分析。
二、文献综述
自網约车兴起以来，学界就没有停止过对它的研究和讨论。在《网络预约出租汽车服务暂行管理条例》正式颁布前，学者们的关注点主要集中在对网约车合法性问题的探讨以及采取何种方式对网约车进行监管。如王静（2015）针对网约车平台在全国面临的执法查处和法律争议问题，对现行的中央、地方、部门三个层面的相关法律规范进行梳理，发现对出租汽车经营监管的法律规制主要来源于地方和部门。在网约车监管规制的设定上，认为政府应充分赋予平台运用科技手段进行自我监管的权利，政府的监管应主要集中在市场不能解决的方面。金自宁（2015）总结了我国网约车市场上存在的六种不同的运营形态，并以现行法为依据探讨了各模式的合法性和发展空间，进而从风险规制的角度探讨政府在制定网约车监管规制时应注意防范交通、信息、社会稳定等方面的风险，主张基于辅助性原则和比例原则选择相应的监管规制方式。随着暂行管理条例正式出台，各方对政府仍使用传统出租车特许经营制度管理网约车的行为议论纷纷，而学界针对这一条例出台背后所隐含的各种问题也有一定的研究。如王锡锌（2016）认为，网约车暂行管理条例所反映出来的是政府在出租车市场改革中新旧之间、放管之间、统分之间的纠结，一方面表明网约车改革将是一个多阶段的重复博弈，另一方面也反映出政府因治理现代化水平不足而强化其路径依赖的偏好。未来，随着网约车的发展，更多问题将不断涌现，相应的政策会不断调整，这个过程将是一个“政策学习”的过程。王军武、冯儒、吴阳芬（2016）关注出租车市场中新一轮利益博弈，认为网约车打破了原有利益分配格局，政府、出租车公司、出租车司机、网约车平台作为各方参与主体围绕着租车经营权展开了利益博弈。在使用公共政策理论和模型具体分析网约车规制制定方面，学者们使用多源流理论进行分析较多。如杨志军、欧阳文忠、肖贵秀（2016）在对网约车服务改革设计进行个案分析时，采取了要素嵌入视角，从国家与社会关系中的双重自主性和双重实质导向出发，提出政策理念、政策形象、关键个人和机构运作四个要素作为网约车政策制定和决策模型的中间连接体，实现政策制定过程中前置环节和后置环节的有机连接，认为网约车政策的制定是一种典型的多源流模型的修正和改造。魏淑艳、孙峰（2016）在多源流理论视阈下，关注网约车改革过程中网络社会对网约车政策制定的影响。认为网络多源流聚合从指标构建、焦点事件演变、问题反馈，协同治理网络构建，政府对民意的感知与回应，决策模式优化等方面开启了政策议程设置现代化之窗。
总的来说，学界围绕网约车规制的制定产生了大量的研究和讨论。在研究网约车规制制定过程中，多源流理论及模型运用的较多，政策学习、政策圆环理论也有所涉及，而渐进决策模型很少被用于网约车改革过程分析。本文尝试采取渐进决策模型分析网约车改革，试图了解政府在未来网约车改革上的方向，进一步理解政府公共政策的调整方式和逻辑。
三、相关理论及模型
渐进决策模型是由美国政治学家林德布洛姆提出的，该模型建立在批评传统理性决策模型缺乏现实可行性的基础上，将公共政策的制定看作是各种政治力量和利益集团相互作用、博弈的过程，把一项新的政策的制定看作是对过去的政策加以修正、补充和不断完善的过程。与传统的理性决策模型相比，渐进决策模型努力摆脱完全理性化的倾向，具有重视现实的可行性，注重人们可控因素并不断改进的特点。贯穿于整个渐进决策模型的原则主要有三点，即按部就班原则、渐变调试原则和稳中求变原则。按部就班原则要求决策过程仅仅是决策者基于过去经验对当下决策稍加修改，强调整个决策过程的连续性。渐变调试原则强调渐进决策对现实世界的改变是一个由量变引起质变的过程，需要通过逐步积累而达到实现根本变革的目的。决策过程中要适应环境的不断变化，实现渐进变迁。而稳中求变原则则表示政策的制定要在保证社会稳定的前提下逐步推进，通过政策小变带动最终的大变，达到最初的决策目标。
无论是从渐进决策模型的特点还是从它的原则上都可以发现，渐进决策模型适用于社会动荡较小，高度稳定的社会。只有在各种社会问题得到较为妥善解决、民心相对安定、经济持续发展的局面下才能持续进行渐进式改革。从这一点来看，中国无疑是十分符合的。因此，在中国的公共政策制定过程中随处可见渐进决策的影子，其中中国政府在不到20年的时间中完成了整个国家由计划经济向市场经济的转型可以说是渐进式改革的经典运用。一方面渐进决策模型在稳定的社会中能够发挥大作用，另一方面也使这一模型的使用受到很大的限制，一旦社会发生重大变革，渐进决策模型将无法发挥作用，这也是该模型最大的缺点。此次网约车新规颁布后引发了社会各界的讨论，特别是针对网约车暂行管理条例中规定网约车仍采取传统出租车式特许经营制度进行监管的作法，引来了各方的批评。这也从侧面反映出渐进决策模型在社会转型期制定针对新事物的监管规制方面所存在的不适应。 从渐进决策模型利用成果来看，国内学界在使用渐进决策模型分析具体公共政策推进方面已有较多研究，如张婧（2014）基于渐进决策模型对新能源汽车补贴政策进行了分析，王永凯（2016）则利用渐进决策模型分析正在制定中的住宅用地使用权自动续期制度等。而利用渐进决策模型分析网约车管理规制方面的研究可以说还是比较少的，这也为本文进行相关研究提供了机会。
四、案例分析
2016年7月28日，交通运输部联合公安部等七部门公布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”），围绕着网约车合法性展开的各方讨论终于有了定论。正当大家为网约车有了合法身份感到高兴的同时，发现暂行办法对于网约车的监管似乎仍是在套用传统出租车行业的特许经营制度。具体表现在暂行办法中第2-3条对网约车进行主体资格控制，明确价格控制；第5条规定采用登记方式对经营者进行资质审查；第7条规定出租汽车行政主管部门对经营申请进行审核并决定是否许可；第8-11条规定发放《网络预约出租汽车经营许可证》作为行政许可的证明；第12-15条规定需审查网约车车辆的特别条件和驾驶员的从业资格，发放《网络预约出租汽车运输证》和《网络预约出租汽车驾驶员证》，并对网约车进行数量控制。网约车作为互联网背景下共享经济的代表，在生活中给老百姓带来了实惠，然而在新规中却仍然受着传统出租车特许经营制度的制约，这样的情况立刻引起了各方讨论。不少人戏称暂行办法将网约车变为了“出租车2.0”，法学界的学者们也对这一规定的合法性展开了讨论。本是为规范网约车市场运行而制定的暂行办法，一时间引来一片呛声。那么，为何网约车监管规制的出台会是这样的结果？政府在制定网约车监管规制的过程中又有着怎样的考虑？下面笔者将尝试使用渐进决策模型进行分析。
与多源流理论关注一个社会问题怎样被提上政策议程不同，渐进决策模型关注的是公共政策不断修正和推进的过程。在一项公共政策出台的背后往往是各方参与主体利益博弈的结果。正如前人所做研究显示，网约车平台开始作为一方参与主体参与到围绕租车经营权的新一轮出租车市场改革的利益博弈之中。在网约车出现之前，出租车市场的经营主体主要是出租车公司和出租车司机，政府起的是监管规范作用。网约车的出现开始威胁到出租车公司和出租车司机的既得利益，无论是出租车司机罢工、聚众游行示威这些显性冲突，还是出租车公司在背后向政府施压和网约车平台借助新媒体及网民的力量为自己辩护等隐性冲突，都反映出各方冲突在不断加剧，同时，政府的监管技术和手段也受到了来自网约车的冲击。政府出于规范市场运行，平衡各方利益冲突的需要，着手制定网约车监管规制。以暂行办法的内容来看，当下网约车监管仍倾向于采用传统出租车的特许经营制度进行管理，网约车平台在规制出台过程中提出的放开网约车数量限制，实行“政府管平台，平台管车辆和司机”等建议未得到采纳。这一方面反映出网约车在这一轮利益博弈中暂时处于弱势地位，另一方面也体现了政府在网约车规制的设置上采取渐进式改革的方式。既然决定采取渐进式改革的方式，那么对于网约车监管规制的制定和调整，应该要符合渐进決策的三个原则。
（一）按部就班原则
有关部门此次颁布的网约车服务暂行管理办法是在当前出租车市场改革框架下，借鉴已有经验提出的监管规制。近年来，随着网约车的兴起，各地政府开始着手制定相应的监管规制对网约车进行有效监管。以北京市为例，北京市交通委员会在2013年根据交通运输部 《关于规范发展出租汽车电召服务的通知》制定了《北京市出租汽车电召服务管理试行办法》，初步将出租车电召服务纳入政府监管体制内。在《试行办法》中将电召服务定义为“乘客通过电话、网络、手机等形式经过调度中心调派出租汽车满足用车需求的服务方式。”，表现出希望将网约车纳入政府监管体系的倾向。未来，随着网约车进一步发展，越来越多的问题将出现在决策者们的面前。这也要求决策者不断调整网约车监管规制，促进网约车市场健康发展。
（二）渐变调试原则
在网约车出现之前，城市出租车市场的利益格局主要由政府、出租车公司和出租车司机三方支配，而网约车兴起后，对既有的市场利益格局和监管体系带来了相当程度上的冲击。现有利益格局存在时间长达20年，其中涉及到的各方利益盘根错节，政府在新一轮出租车市场改革中，稍有不慎就有可能酿成各方更大规模的冲突，对社会稳定造成严重影响。基于这样的考虑，也就不难理解政府在网约车政策制定上既鼓励又限制的矛盾态度了。近年来，政府对于网约车的态度一直在改变，从一开始针对网约车运营模式打法律擦边球的行为百般刁难，各监管部门不断对网约车公司进行执法检查，到现在转向认定网约车是互联网时代共享经济的代表，鼓励健康发展的同时不断完善相应的监管体系。目前，暂行管理办法将网约车纳入传统出租车监管体系，但也给了网约车一个合法经营的身份，使网约车得到法律的承认和保护，可以正大光明地运营。未来，随着网约车的进一步发展，网约车甚至传统出租车的监管体系都将进行改革。这一个过程也体现出了一个领域内的公共政策在推进过程中会通过现实变革的不断积累而实现根本的改革。
（三）稳中求变原则
政府对于网约车的监管一直遵循着既定方针稳步推进，没有发生大规模地调整，这也使得在触及各方既得利益的出租车市场改革中，出租车司机、出租车公司和网约车平台间虽然不断发生摩擦，但都还维持在可控范围内，并未对国家经济和社会稳定产生重大影响。在社会稳定的前提下，在政策上以小变带动大变，最终达到决策目的。从整个网约车新规出台过程来看，无论是在前期改革中就确立了将网约车纳入政府监管的方针，还是后来废除与时代背景不相符合的城市出租车管理条例，都反映出政府每一步改革都充分考虑各方利益诉求，一切以社会稳定为前提。在本次网约车监管规制制定过程中，各方舆论提出了许多富有建设性的建议，如网约车平台代表提出的放开网约车数量限制，创新网约车监管手段，实行“政府管平台，平台管司机和车辆”等，然而并未得到采纳，一时间也是舆论哗然。其实换个角度来看，对于目前的城市出租车市场利益格局来说，这些监管方式有可能太过超前。我们的改革应该是稳步推进的，在涉及到既得利益集团改革的公共政策的制定过程中，稳定永远是政府考虑的重要方面，虽然现在未得到采纳，但并不代表以后不会得到采纳，随着整个改革过程的推进，这些技术和监管手段将有可能在未来改革中得到更好地运用。
五、结语
网约车作为互联网时代背景下共享经济的代表，满足了当下人们出行多样化的需求，是对现有城市交通出行手段的有益补充。随着网约车的不断发展，有关部门对网约车的监管改革也在不断推进。本次暂行管理办法的公布，一方面标志着网约车开始以合法身份参与到城市出租车市场运营中，另一方面也预示着网约车和出租车改革正式拉开序幕。以渐进决策模型来看，本次改革符合既往渐进式改革的要求，但却不能满足社会大众彻底改革的要求。公共政策的制定往往是一个各方重复博弈的过程，在这个过程中，如何平衡利益集团和民众意见，使各方达成合意，是对政策制定者们决策智慧和艺术的考验。未来，网约车改革会持续推进，至于结果如何，让我们拭目以待。（广西大学 公共管理学院）
近年来，网络预约出租汽车服务发展势头强劲，据统计，截至2015年底，网约车平台上活跃着3亿乘客和1000万车主，仅以滴滴平台为例，2015年累计完成订单数达到14.3亿。网约车凭借其方便、快捷、服务周到等优势，在短时间内迅速成为城市居民重要的出行方式之一。随着网约车市场不断发展，各种各样的问题不断涌现，例如网约车平台之间恶性竞争、出租车司机不满网约车举行大规模罢工游行、网约车司机资格审查不严导致乘客人身安全受到威胁等。为了规范网约车市场竞争，更好地保证消费者利益，促进网约车市场健康发展，有关部门在2016年7月24日正式颁布了《网络预约出租汽车服务暂行管理条例》。但从暂行管理条例的内容来看，无论是车辆准入限制还是车辆三证齐全方可上路，都表明网约车仍将采用出租车特许经营方式进行监管。消息一经公布，立即引发社会各界热议。部分学者、民众表示政府不应该沿用传统出租车的特许经营制度来管理新的网络预约出租车服务。表面上看，这是政府在社会管理方面的又一次“规制俘获”（policy capture），但其背后隐含的是网约车作为一方参与主体在新一轮出租车市场改革利益博弈中的弱势地位。未来，随着网约车的不断发展，网约车在出租车市场改革利益博弈中的地位将改变，这势必带来相应监管规制的调整。从公共政策学的角度来看，制定网约车管理规制是一个渐进决策的过程，这也需要我们运用渐进决策模型来进行相关分析。
二、文献综述
自網约车兴起以来，学界就没有停止过对它的研究和讨论。在《网络预约出租汽车服务暂行管理条例》正式颁布前，学者们的关注点主要集中在对网约车合法性问题的探讨以及采取何种方式对网约车进行监管。如王静（2015）针对网约车平台在全国面临的执法查处和法律争议问题，对现行的中央、地方、部门三个层面的相关法律规范进行梳理，发现对出租汽车经营监管的法律规制主要来源于地方和部门。在网约车监管规制的设定上，认为政府应充分赋予平台运用科技手段进行自我监管的权利，政府的监管应主要集中在市场不能解决的方面。金自宁（2015）总结了我国网约车市场上存在的六种不同的运营形态，并以现行法为依据探讨了各模式的合法性和发展空间，进而从风险规制的角度探讨政府在制定网约车监管规制时应注意防范交通、信息、社会稳定等方面的风险，主张基于辅助性原则和比例原则选择相应的监管规制方式。随着暂行管理条例正式出台，各方对政府仍使用传统出租车特许经营制度管理网约车的行为议论纷纷，而学界针对这一条例出台背后所隐含的各种问题也有一定的研究。如王锡锌（2016）认为，网约车暂行管理条例所反映出来的是政府在出租车市场改革中新旧之间、放管之间、统分之间的纠结，一方面表明网约车改革将是一个多阶段的重复博弈，另一方面也反映出政府因治理现代化水平不足而强化其路径依赖的偏好。未来，随着网约车的发展，更多问题将不断涌现，相应的政策会不断调整，这个过程将是一个“政策学习”的过程。王军武、冯儒、吴阳芬（2016）关注出租车市场中新一轮利益博弈，认为网约车打破了原有利益分配格局，政府、出租车公司、出租车司机、网约车平台作为各方参与主体围绕着租车经营权展开了利益博弈。在使用公共政策理论和模型具体分析网约车规制制定方面，学者们使用多源流理论进行分析较多。如杨志军、欧阳文忠、肖贵秀（2016）在对网约车服务改革设计进行个案分析时，采取了要素嵌入视角，从国家与社会关系中的双重自主性和双重实质导向出发，提出政策理念、政策形象、关键个人和机构运作四个要素作为网约车政策制定和决策模型的中间连接体，实现政策制定过程中前置环节和后置环节的有机连接，认为网约车政策的制定是一种典型的多源流模型的修正和改造。魏淑艳、孙峰（2016）在多源流理论视阈下，关注网约车改革过程中网络社会对网约车政策制定的影响。认为网络多源流聚合从指标构建、焦点事件演变、问题反馈，协同治理网络构建，政府对民意的感知与回应，决策模式优化等方面开启了政策议程设置现代化之窗。
总的来说，学界围绕网约车规制的制定产生了大量的研究和讨论。在研究网约车规制制定过程中，多源流理论及模型运用的较多，政策学习、政策圆环理论也有所涉及，而渐进决策模型很少被用于网约车改革过程分析。本文尝试采取渐进决策模型分析网约车改革，试图了解政府在未来网约车改革上的方向，进一步理解政府公共政策的调整方式和逻辑。
三、相关理论及模型
渐进决策模型是由美国政治学家林德布洛姆提出的，该模型建立在批评传统理性决策模型缺乏现实可行性的基础上，将公共政策的制定看作是各种政治力量和利益集团相互作用、博弈的过程，把一项新的政策的制定看作是对过去的政策加以修正、补充和不断完善的过程。与传统的理性决策模型相比，渐进决策模型努力摆脱完全理性化的倾向，具有重视现实的可行性，注重人们可控因素并不断改进的特点。贯穿于整个渐进决策模型的原则主要有三点，即按部就班原则、渐变调试原则和稳中求变原则。按部就班原则要求决策过程仅仅是决策者基于过去经验对当下决策稍加修改，强调整个决策过程的连续性。渐变调试原则强调渐进决策对现实世界的改变是一个由量变引起质变的过程，需要通过逐步积累而达到实现根本变革的目的。决策过程中要适应环境的不断变化，实现渐进变迁。而稳中求变原则则表示政策的制定要在保证社会稳定的前提下逐步推进，通过政策小变带动最终的大变，达到最初的决策目标。
无论是从渐进决策模型的特点还是从它的原则上都可以发现，渐进决策模型适用于社会动荡较小，高度稳定的社会。只有在各种社会问题得到较为妥善解决、民心相对安定、经济持续发展的局面下才能持续进行渐进式改革。从这一点来看，中国无疑是十分符合的。因此，在中国的公共政策制定过程中随处可见渐进决策的影子，其中中国政府在不到20年的时间中完成了整个国家由计划经济向市场经济的转型可以说是渐进式改革的经典运用。一方面渐进决策模型在稳定的社会中能够发挥大作用，另一方面也使这一模型的使用受到很大的限制，一旦社会发生重大变革，渐进决策模型将无法发挥作用，这也是该模型最大的缺点。此次网约车新规颁布后引发了社会各界的讨论，特别是针对网约车暂行管理条例中规定网约车仍采取传统出租车式特许经营制度进行监管的作法，引来了各方的批评。这也从侧面反映出渐进决策模型在社会转型期制定针对新事物的监管规制方面所存在的不适应。 从渐进决策模型利用成果来看，国内学界在使用渐进决策模型分析具体公共政策推进方面已有较多研究，如张婧（2014）基于渐进决策模型对新能源汽车补贴政策进行了分析，王永凯（2016）则利用渐进决策模型分析正在制定中的住宅用地使用权自动续期制度等。而利用渐进决策模型分析网约车管理规制方面的研究可以说还是比较少的，这也为本文进行相关研究提供了机会。
四、案例分析
2016年7月28日，交通运输部联合公安部等七部门公布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”），围绕着网约车合法性展开的各方讨论终于有了定论。正当大家为网约车有了合法身份感到高兴的同时，发现暂行办法对于网约车的监管似乎仍是在套用传统出租车行业的特许经营制度。具体表现在暂行办法中第2-3条对网约车进行主体资格控制，明确价格控制；第5条规定采用登记方式对经营者进行资质审查；第7条规定出租汽车行政主管部门对经营申请进行审核并决定是否许可；第8-11条规定发放《网络预约出租汽车经营许可证》作为行政许可的证明；第12-15条规定需审查网约车车辆的特别条件和驾驶员的从业资格，发放《网络预约出租汽车运输证》和《网络预约出租汽车驾驶员证》，并对网约车进行数量控制。网约车作为互联网背景下共享经济的代表，在生活中给老百姓带来了实惠，然而在新规中却仍然受着传统出租车特许经营制度的制约，这样的情况立刻引起了各方讨论。不少人戏称暂行办法将网约车变为了“出租车2.0”，法学界的学者们也对这一规定的合法性展开了讨论。本是为规范网约车市场运行而制定的暂行办法，一时间引来一片呛声。那么，为何网约车监管规制的出台会是这样的结果？政府在制定网约车监管规制的过程中又有着怎样的考虑？下面笔者将尝试使用渐进决策模型进行分析。
与多源流理论关注一个社会问题怎样被提上政策议程不同，渐进决策模型关注的是公共政策不断修正和推进的过程。在一项公共政策出台的背后往往是各方参与主体利益博弈的结果。正如前人所做研究显示，网约车平台开始作为一方参与主体参与到围绕租车经营权的新一轮出租车市场改革的利益博弈之中。在网约车出现之前，出租车市场的经营主体主要是出租车公司和出租车司机，政府起的是监管规范作用。网约车的出现开始威胁到出租车公司和出租车司机的既得利益，无论是出租车司机罢工、聚众游行示威这些显性冲突，还是出租车公司在背后向政府施压和网约车平台借助新媒体及网民的力量为自己辩护等隐性冲突，都反映出各方冲突在不断加剧，同时，政府的监管技术和手段也受到了来自网约车的冲击。政府出于规范市场运行，平衡各方利益冲突的需要，着手制定网约车监管规制。以暂行办法的内容来看，当下网约车监管仍倾向于采用传统出租车的特许经营制度进行管理，网约车平台在规制出台过程中提出的放开网约车数量限制，实行“政府管平台，平台管车辆和司机”等建议未得到采纳。这一方面反映出网约车在这一轮利益博弈中暂时处于弱势地位，另一方面也体现了政府在网约车规制的设置上采取渐进式改革的方式。既然决定采取渐进式改革的方式，那么对于网约车监管规制的制定和调整，应该要符合渐进決策的三个原则。
（一）按部就班原则
有关部门此次颁布的网约车服务暂行管理办法是在当前出租车市场改革框架下，借鉴已有经验提出的监管规制。近年来，随着网约车的兴起，各地政府开始着手制定相应的监管规制对网约车进行有效监管。以北京市为例，北京市交通委员会在2013年根据交通运输部 《关于规范发展出租汽车电召服务的通知》制定了《北京市出租汽车电召服务管理试行办法》，初步将出租车电召服务纳入政府监管体制内。在《试行办法》中将电召服务定义为“乘客通过电话、网络、手机等形式经过调度中心调派出租汽车满足用车需求的服务方式。”，表现出希望将网约车纳入政府监管体系的倾向。未来，随着网约车进一步发展，越来越多的问题将出现在决策者们的面前。这也要求决策者不断调整网约车监管规制，促进网约车市场健康发展。
（二）渐变调试原则
在网约车出现之前，城市出租车市场的利益格局主要由政府、出租车公司和出租车司机三方支配，而网约车兴起后，对既有的市场利益格局和监管体系带来了相当程度上的冲击。现有利益格局存在时间长达20年，其中涉及到的各方利益盘根错节，政府在新一轮出租车市场改革中，稍有不慎就有可能酿成各方更大规模的冲突，对社会稳定造成严重影响。基于这样的考虑，也就不难理解政府在网约车政策制定上既鼓励又限制的矛盾态度了。近年来，政府对于网约车的态度一直在改变，从一开始针对网约车运营模式打法律擦边球的行为百般刁难，各监管部门不断对网约车公司进行执法检查，到现在转向认定网约车是互联网时代共享经济的代表，鼓励健康发展的同时不断完善相应的监管体系。目前，暂行管理办法将网约车纳入传统出租车监管体系，但也给了网约车一个合法经营的身份，使网约车得到法律的承认和保护，可以正大光明地运营。未来，随着网约车的进一步发展，网约车甚至传统出租车的监管体系都将进行改革。这一个过程也体现出了一个领域内的公共政策在推进过程中会通过现实变革的不断积累而实现根本的改革。
（三）稳中求变原则
政府对于网约车的监管一直遵循着既定方针稳步推进，没有发生大规模地调整，这也使得在触及各方既得利益的出租车市场改革中，出租车司机、出租车公司和网约车平台间虽然不断发生摩擦，但都还维持在可控范围内，并未对国家经济和社会稳定产生重大影响。在社会稳定的前提下，在政策上以小变带动大变，最终达到决策目的。从整个网约车新规出台过程来看，无论是在前期改革中就确立了将网约车纳入政府监管的方针，还是后来废除与时代背景不相符合的城市出租车管理条例，都反映出政府每一步改革都充分考虑各方利益诉求，一切以社会稳定为前提。在本次网约车监管规制制定过程中，各方舆论提出了许多富有建设性的建议，如网约车平台代表提出的放开网约车数量限制，创新网约车监管手段，实行“政府管平台，平台管司机和车辆”等，然而并未得到采纳，一时间也是舆论哗然。其实换个角度来看，对于目前的城市出租车市场利益格局来说，这些监管方式有可能太过超前。我们的改革应该是稳步推进的，在涉及到既得利益集团改革的公共政策的制定过程中，稳定永远是政府考虑的重要方面，虽然现在未得到采纳，但并不代表以后不会得到采纳，随着整个改革过程的推进，这些技术和监管手段将有可能在未来改革中得到更好地运用。
五、结语
网约车作为互联网时代背景下共享经济的代表，满足了当下人们出行多样化的需求，是对现有城市交通出行手段的有益补充。随着网约车的不断发展，有关部门对网约车的监管改革也在不断推进。本次暂行管理办法的公布，一方面标志着网约车开始以合法身份参与到城市出租车市场运营中，另一方面也预示着网约车和出租车改革正式拉开序幕。以渐进决策模型来看，本次改革符合既往渐进式改革的要求，但却不能满足社会大众彻底改革的要求。公共政策的制定往往是一个各方重复博弈的过程，在这个过程中，如何平衡利益集团和民众意见，使各方达成合意，是对政策制定者们决策智慧和艺术的考验。未来，网约车改革会持续推进，至于结果如何，让我们拭目以待。（广西大学 公共管理学院）