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摘要：文章在对农村低保与扶贫开发理论分析的基础上，通过对甘肃省“两州两市”的问卷调查，就农村低保与扶贫开发政策体系有效衔接进行深入研究。研究发现：农户家庭成员对农村低保与扶贫开发相关政策了解程度偏低;依然存在基层政府主体责任落实不到位，救助家庭收入核查困难，基层社会救助工作能力及设施建设滞后，农村低保与扶贫开发政策衔接不顺畅，影响了两项政策的有效衔接。需要完善低保相关政策，强化目标管理考核;加强基层能力建设，建立信息共享平台;加强实施动态管理，推进政策有效衔接，发挥农村低保与精准扶贫在农村反贫困中的协同作用。
关键词：农村低保;精准扶贫;政策衔接
一、农村低保与扶贫开发政策体系有效衔接
农村低保与扶贫开发是我国农村反贫困的两项基本政策，二者既有联系又有区别。农村低保即农村居民最低生活保障，指政府对家庭年人均纯收入低于当地农村居民最低生活保障标准的农村常住居民家庭实行的基本生活救济制度。保障对象主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年生活困难的农村贫困人口。目标是维持这类贫困人口的最低生活水平，保障贫困群众的基本生活权利，实现社会公平正义，促进农村经济社会协调发展。农村扶贫开发是政府在全国范围内实施的以解决贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织的大规模帮扶工作。两项制度有效衔接的目的在于实现“应保尽保、应扶尽扶”，既能够借助扶贫开发帮助贫困群体摆脱贫困，也能够借助低保体系为困难群众的生活起到兜底的作用。
二、甘肃省“两州两市”农村低保与扶贫开发有效衔接的实证分析
（一）甘肃省“两州两市”基本情况
甘肃省扶贫开发中的“两州两市”指临夏回族自治州（以下简称临夏州）、甘南藏族自治州（以下简称甘南州）、定西市和陇南市。“两州两市”经济社会发展落后，是目前甘肃省扶贫攻坚的集中区域。临夏州位于甘肃省中南部，是全国仅有的2个回族自治州之一。全州内有回、汉、东乡、保安、撒拉等31个民族，面积0.82万平方公里，常住人口200.44万人，少数民族人口占总人口的59.2%。甘南州位于甘肃省西南部，与四川阿坝州相连，西南与青海黄南州、果洛州接壤，是中国十个藏族自治州之一，面积4.02万平方公里，常住人口70.50万人，藏族占54.2%。定西市定西市位于甘肃省中部，与甘南州、临夏州交界，面积2.03万平方公里，常住人口277.22万人。陇南市位于甘肃南部，位于秦巴山区、青藏高原、黄土高原三大地形交汇区域，是甘肃省唯一的长江流域地区，面积2.79万平方公里，常住人口259.09万人。
（二）实证分析
1. 样本选择与数据收集
课题组于2016年8月10～23日进行集中调研。问卷调查对象涉及临夏州、甘南州、定西市和陇南市等4个市州的7个县（区）7个乡（镇）的8个村（社）。样本分布：临夏州临夏县掌子沟乡达沙村;甘南州夏河县王格尔唐镇东山村和街下村，临潭县古战乡古战村;定西市岷县西寨镇田家堡村，临洮县龙门镇二十里铺村;陇南市武都区甘泉镇杨庙村，宕昌县南河乡朱各沟子村等村社。
此次调查共发放问卷120份，回收120份，回收率100%;有效问卷118份，占回收问卷总数的98.3%。
2. 调查结果与分析
（1）农民对农村低保政策的了解和认知程度
通过118户农民家庭入户问卷调查发现，甘肃省“两州两市”农民对农村低保政策了解和认知程度方面，有44.92%表示“不太了解”;有28.81%表示“了解一般”;有11.86%表示“完全不了解”，有9.32%表示“比较了解”;有5.08%表示“非常了解”。
政策有效执行的重要条件是目标群体对政策的了解程度。从调查中发现，甘肃省“两州两市”的大部分农户知道农村低保政策，但对政策非常了解的只占5%。这表明，农村居民对低保政策的知晓率较高，但深入了解的程度较低，这也可能与当地农村居民的文化程度有着直接的关系。
（2）农民对农村扶贫政策的了解和认知程度
通过118户农民家庭入户问卷调查发现，甘肃省“两州两市”农民对农村扶贫政策了解和认知程度方面，有30.51%的表示“比较了解”;有26.27%的表示“一般了解”;有19.49%的表示“非常了解”;有14.41%的表示“不太了解”;有9.32%的表示“完全不了解”。
调查结果显示，甘肃省“两州两市” 的农户家庭，对扶贫政策相对比较了解，而完全不了解的只占9%，表明农户对于扶贫政策的知晓度和理解度都相对较高，这与当地扶贫对象的选择有关。一方面，调查中发现，武都区的杨庙村等部分农村地区受自然条件的限制，发展相对滞后，甚至有部分村落农户生活极其贫困，被确定为贫困村，对于政策实施的宣传力度也相对较高;另一方面，整村推进扶贫政策，使得政策实施过程中各环节可以相互配合，提高实施效果，也在一定程度上减少了贫困救济资金的“漏出現象”，使得整村整体实现脱贫，广大农户能够参与到政策具体实施过程中，从而对其有了较多的了解。
（3）农民对农村扶贫开发政策存在问题的认识
通过118户农民家庭入户问卷调查发现，甘肃省“两州两市”农民对农村扶贫开发政策存在问题的认识方面，有54.24%的表示“扶贫开发在一定程度上导致‘等要靠’思想”，为最高比例;有36.44%的表示“扶贫对象识别机制缺乏，没有实现应扶尽扶”;有30.51%的表示“覆盖面很窄，很多应被扶者尚未被纳入”;还有一部分认为“扶贫开发方式单一，扶贫作用不明显”，占比24.38%。
近年来，农村扶贫政策取得了积极成效。甘肃省“两州两市”为全省最贫困地区，因而相对于甘肃省其他地区来说，农村扶贫政策实施的力度也相对较大，对当地贫困农村家庭起到了至关重要的作用，但也存在一定的问题。经调查发现，有很大部分农户认为“扶贫开发在一定程度上要靠思想”，也表明在政策实施过程中，自身思想的转变具有决定性的作用，内因是事物发展的决定因素，通过政策支持，抓住机会，实现自我脱贫，自我发展，才是扶贫的根本。 四、结论与建议
（一）研究结论
研究发现，由于甘肃省 “两州两市”贫困面大，贫困程度深，以及动态管理机制不健全，农村贫困信息采集滞后，农村低保和扶贫开发缺乏有效的退出机制，导致农村低保与精准扶贫政策目前尚未实现有效衔接。目前问题主要集中在以下几个方面：农户家庭成员对农村低保与扶贫开发相关政策了解程度偏低;基层政府特别是乡镇政府主体责任落实不到位;部分地方低保评审不够严格规范，申请救助家庭收入核查难，低收入居民家庭经济状况核对工作进展不平衡;各部门衔接配合不到位，农村低保制度与扶贫开发政策难以有效衔接。
（二）主要建议
1. 完善低保相关政策，强化目标管理考核。国家应制定相关法规，把最低生活保障工作納入各级政府目标管理责任考核体系，组织开展对各县及乡镇政府最低生活保障工作的年度绩效评价，考核结果作为政府领导班子和相关领导干部综合考核评价的重要内容，作为干部选拔任用、管理监督的重要依据，强化县区政府和乡镇政府主体责任。健全完善居民家庭经济状况核对机制，坚决杜绝“关系保”、“人情保”等现象的发生。严格按照低保保障标准认定对象，消除低保中存在的不公正现象。
2. 加强基层能力建设，建立信息共享平台。研究制定按照保障对象数量等因素配备相应工作人员的具体办法和措施，充实加强市、县区、乡镇三级政府最低生活保障工作力量，确保事有人管、责有人负。尤其是要加强乡镇民政站工作力量，省级财政在低保工作经费方面给予一定的支持。建立完善最低生活保障信息核对核查机制，加快建立跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况信息核对平台，加大对贫困地区市、县两级平台建设的资金、技术支持力度，实现省、市、县三级信息核对网络全覆盖。确保最低生活保障等社会救助对象准确、高效、公正认定。
3. 加强实施动态管理，推进政策有效衔接。制定农村低保与扶贫开发政策有效衔接的相关法规，将符合条件的农村低保家庭、农村五保户统筹纳入产业扶持、易地搬迁、生态保护、教育扶持、医疗保障以及社会扶贫等政策覆盖范围，明确“两线合一”的具体标准以及此标准下两个困难群体在人数对接、对象识别方面的具体规定。解决当前“两线合一”的情况下两项制度政策衔接方面存在的标准不明确、覆盖面不一致、对象不吻合等问题。农村低保与扶贫开发的交叉对象，由民政部门和扶贫开发部门实施联合管理。对于不完全可开发的扶贫群体，将其有劳动能力家庭成员列为扶贫对象，享受国家相关扶持政策，没有劳动能力的家庭成员则列为低保对象;对于完全可开发低保群体，在其享受低保的同时，积极帮助其摆脱贫困。
参考文献：
[1][美]查尔斯·H·扎斯特罗.社会工作与社会福利导论（第7版[M]）.中国人民大学出版社，2005.
[2][英]汤森.英国的贫困：关于家庭经济来源和生活标准的调查[M].阿伦莱恩和培根图书公司，1979.
[3][印]阿玛蒂亚·森.以自由看待发展.任赜等译[M].中国人民大学出版社，2013.
[4]邓大松，刘平昌.改革开放30 年中国社会保障制度改革回顾、评估与展望[M].中国社会科学出版社，2009.
[5]刘志英.社会保障与贫富差距研究[M].中国劳动社会保障出版社，2006.
[6]穆怀中.社会保障国际比较（第2版）[M].北国劳动社会保障出版社，2007.
[7]穆怀中.国民财富与社会保障收入再分配[M].中国劳动社会保障出版社，2003.
[8]应促进扶贫开发和农村低保政策的有效衔接[J].中国民政，2012（08）.
[9]刘坚.中国农村减贫研究[M].中国财政经济出版社，2009.
[10]范小建.扶贫开发形势和政策[M].中国财政经济出版社，2008.
[11]朱合理，谢冰.新型民族地区农村社会保障研究[M].湖北人民出版社，2012.
[12]王三秀.可持续生计视角下我国农村低保与扶贫开发的有机衔接[J].宁夏社会科学，2010（04）.
*基金项目：民政部2016年政策理论研究课题“农村低保与扶贫开发有效衔接的政策体系——基于甘肃省‘两州两市’精准扶贫典型案例研究”（2016MZRL010415）阶段成果。
（作者单位： 李文康，甘肃农业大学管理学院;刘书明，山西财经大学坞城校区财政与公共经济学院。刘书明为通讯作者）
关键词：农村低保;精准扶贫;政策衔接
一、农村低保与扶贫开发政策体系有效衔接
农村低保与扶贫开发是我国农村反贫困的两项基本政策，二者既有联系又有区别。农村低保即农村居民最低生活保障，指政府对家庭年人均纯收入低于当地农村居民最低生活保障标准的农村常住居民家庭实行的基本生活救济制度。保障对象主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年生活困难的农村贫困人口。目标是维持这类贫困人口的最低生活水平，保障贫困群众的基本生活权利，实现社会公平正义，促进农村经济社会协调发展。农村扶贫开发是政府在全国范围内实施的以解决贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织的大规模帮扶工作。两项制度有效衔接的目的在于实现“应保尽保、应扶尽扶”，既能够借助扶贫开发帮助贫困群体摆脱贫困，也能够借助低保体系为困难群众的生活起到兜底的作用。
二、甘肃省“两州两市”农村低保与扶贫开发有效衔接的实证分析
（一）甘肃省“两州两市”基本情况
甘肃省扶贫开发中的“两州两市”指临夏回族自治州（以下简称临夏州）、甘南藏族自治州（以下简称甘南州）、定西市和陇南市。“两州两市”经济社会发展落后，是目前甘肃省扶贫攻坚的集中区域。临夏州位于甘肃省中南部，是全国仅有的2个回族自治州之一。全州内有回、汉、东乡、保安、撒拉等31个民族，面积0.82万平方公里，常住人口200.44万人，少数民族人口占总人口的59.2%。甘南州位于甘肃省西南部，与四川阿坝州相连，西南与青海黄南州、果洛州接壤，是中国十个藏族自治州之一，面积4.02万平方公里，常住人口70.50万人，藏族占54.2%。定西市定西市位于甘肃省中部，与甘南州、临夏州交界，面积2.03万平方公里，常住人口277.22万人。陇南市位于甘肃南部，位于秦巴山区、青藏高原、黄土高原三大地形交汇区域，是甘肃省唯一的长江流域地区，面积2.79万平方公里，常住人口259.09万人。
（二）实证分析
1. 样本选择与数据收集
课题组于2016年8月10～23日进行集中调研。问卷调查对象涉及临夏州、甘南州、定西市和陇南市等4个市州的7个县（区）7个乡（镇）的8个村（社）。样本分布：临夏州临夏县掌子沟乡达沙村;甘南州夏河县王格尔唐镇东山村和街下村，临潭县古战乡古战村;定西市岷县西寨镇田家堡村，临洮县龙门镇二十里铺村;陇南市武都区甘泉镇杨庙村，宕昌县南河乡朱各沟子村等村社。
此次调查共发放问卷120份，回收120份，回收率100%;有效问卷118份，占回收问卷总数的98.3%。
2. 调查结果与分析
（1）农民对农村低保政策的了解和认知程度
通过118户农民家庭入户问卷调查发现，甘肃省“两州两市”农民对农村低保政策了解和认知程度方面，有44.92%表示“不太了解”;有28.81%表示“了解一般”;有11.86%表示“完全不了解”，有9.32%表示“比较了解”;有5.08%表示“非常了解”。
政策有效执行的重要条件是目标群体对政策的了解程度。从调查中发现，甘肃省“两州两市”的大部分农户知道农村低保政策，但对政策非常了解的只占5%。这表明，农村居民对低保政策的知晓率较高，但深入了解的程度较低，这也可能与当地农村居民的文化程度有着直接的关系。
（2）农民对农村扶贫政策的了解和认知程度
通过118户农民家庭入户问卷调查发现，甘肃省“两州两市”农民对农村扶贫政策了解和认知程度方面，有30.51%的表示“比较了解”;有26.27%的表示“一般了解”;有19.49%的表示“非常了解”;有14.41%的表示“不太了解”;有9.32%的表示“完全不了解”。
调查结果显示，甘肃省“两州两市” 的农户家庭，对扶贫政策相对比较了解，而完全不了解的只占9%，表明农户对于扶贫政策的知晓度和理解度都相对较高，这与当地扶贫对象的选择有关。一方面，调查中发现，武都区的杨庙村等部分农村地区受自然条件的限制，发展相对滞后，甚至有部分村落农户生活极其贫困，被确定为贫困村，对于政策实施的宣传力度也相对较高;另一方面，整村推进扶贫政策，使得政策实施过程中各环节可以相互配合，提高实施效果，也在一定程度上减少了贫困救济资金的“漏出現象”，使得整村整体实现脱贫，广大农户能够参与到政策具体实施过程中，从而对其有了较多的了解。
（3）农民对农村扶贫开发政策存在问题的认识
通过118户农民家庭入户问卷调查发现，甘肃省“两州两市”农民对农村扶贫开发政策存在问题的认识方面，有54.24%的表示“扶贫开发在一定程度上导致‘等要靠’思想”，为最高比例;有36.44%的表示“扶贫对象识别机制缺乏，没有实现应扶尽扶”;有30.51%的表示“覆盖面很窄，很多应被扶者尚未被纳入”;还有一部分认为“扶贫开发方式单一，扶贫作用不明显”，占比24.38%。
近年来，农村扶贫政策取得了积极成效。甘肃省“两州两市”为全省最贫困地区，因而相对于甘肃省其他地区来说，农村扶贫政策实施的力度也相对较大，对当地贫困农村家庭起到了至关重要的作用，但也存在一定的问题。经调查发现，有很大部分农户认为“扶贫开发在一定程度上要靠思想”，也表明在政策实施过程中，自身思想的转变具有决定性的作用，内因是事物发展的决定因素，通过政策支持，抓住机会，实现自我脱贫，自我发展，才是扶贫的根本。 四、结论与建议
（一）研究结论
研究发现，由于甘肃省 “两州两市”贫困面大，贫困程度深，以及动态管理机制不健全，农村贫困信息采集滞后，农村低保和扶贫开发缺乏有效的退出机制，导致农村低保与精准扶贫政策目前尚未实现有效衔接。目前问题主要集中在以下几个方面：农户家庭成员对农村低保与扶贫开发相关政策了解程度偏低;基层政府特别是乡镇政府主体责任落实不到位;部分地方低保评审不够严格规范，申请救助家庭收入核查难，低收入居民家庭经济状况核对工作进展不平衡;各部门衔接配合不到位，农村低保制度与扶贫开发政策难以有效衔接。
（二）主要建议
1. 完善低保相关政策，强化目标管理考核。国家应制定相关法规，把最低生活保障工作納入各级政府目标管理责任考核体系，组织开展对各县及乡镇政府最低生活保障工作的年度绩效评价，考核结果作为政府领导班子和相关领导干部综合考核评价的重要内容，作为干部选拔任用、管理监督的重要依据，强化县区政府和乡镇政府主体责任。健全完善居民家庭经济状况核对机制，坚决杜绝“关系保”、“人情保”等现象的发生。严格按照低保保障标准认定对象，消除低保中存在的不公正现象。
2. 加强基层能力建设，建立信息共享平台。研究制定按照保障对象数量等因素配备相应工作人员的具体办法和措施，充实加强市、县区、乡镇三级政府最低生活保障工作力量，确保事有人管、责有人负。尤其是要加强乡镇民政站工作力量，省级财政在低保工作经费方面给予一定的支持。建立完善最低生活保障信息核对核查机制，加快建立跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况信息核对平台，加大对贫困地区市、县两级平台建设的资金、技术支持力度，实现省、市、县三级信息核对网络全覆盖。确保最低生活保障等社会救助对象准确、高效、公正认定。
3. 加强实施动态管理，推进政策有效衔接。制定农村低保与扶贫开发政策有效衔接的相关法规，将符合条件的农村低保家庭、农村五保户统筹纳入产业扶持、易地搬迁、生态保护、教育扶持、医疗保障以及社会扶贫等政策覆盖范围，明确“两线合一”的具体标准以及此标准下两个困难群体在人数对接、对象识别方面的具体规定。解决当前“两线合一”的情况下两项制度政策衔接方面存在的标准不明确、覆盖面不一致、对象不吻合等问题。农村低保与扶贫开发的交叉对象，由民政部门和扶贫开发部门实施联合管理。对于不完全可开发的扶贫群体，将其有劳动能力家庭成员列为扶贫对象，享受国家相关扶持政策，没有劳动能力的家庭成员则列为低保对象;对于完全可开发低保群体，在其享受低保的同时，积极帮助其摆脱贫困。
参考文献：
[1][美]查尔斯·H·扎斯特罗.社会工作与社会福利导论（第7版[M]）.中国人民大学出版社，2005.
[2][英]汤森.英国的贫困：关于家庭经济来源和生活标准的调查[M].阿伦莱恩和培根图书公司，1979.
[3][印]阿玛蒂亚·森.以自由看待发展.任赜等译[M].中国人民大学出版社，2013.
[4]邓大松，刘平昌.改革开放30 年中国社会保障制度改革回顾、评估与展望[M].中国社会科学出版社，2009.
[5]刘志英.社会保障与贫富差距研究[M].中国劳动社会保障出版社，2006.
[6]穆怀中.社会保障国际比较（第2版）[M].北国劳动社会保障出版社，2007.
[7]穆怀中.国民财富与社会保障收入再分配[M].中国劳动社会保障出版社，2003.
[8]应促进扶贫开发和农村低保政策的有效衔接[J].中国民政，2012（08）.
[9]刘坚.中国农村减贫研究[M].中国财政经济出版社，2009.
[10]范小建.扶贫开发形势和政策[M].中国财政经济出版社，2008.
[11]朱合理，谢冰.新型民族地区农村社会保障研究[M].湖北人民出版社，2012.
[12]王三秀.可持续生计视角下我国农村低保与扶贫开发的有机衔接[J].宁夏社会科学，2010（04）.
*基金项目：民政部2016年政策理论研究课题“农村低保与扶贫开发有效衔接的政策体系——基于甘肃省‘两州两市’精准扶贫典型案例研究”（2016MZRL010415）阶段成果。
（作者单位： 李文康，甘肃农业大学管理学院;刘书明，山西财经大学坞城校区财政与公共经济学院。刘书明为通讯作者）