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农村土地流转长期受到决策者的鼓励，但我国农村土地使用权流转率一直偏低，西部地区尤其如此。本文试图以陕西省为例，通过问卷调查和访谈，分析农地社会保障功能等因素影响农地使用权流转率的作用机制；并从供给和需求两个方面，分析了经济落后地区农村土地使用权流转率偏低的原因。研究结果表明，农地流转受到现行的以提供社会保障为基本目的的农地制度的约束，任何旨在提高农地流转率的改革措施，都必须考虑现行农地制度的社会保障功能和地区差异，实行因地制宜的农地流转制度。