论文部分内容阅读
队伍建设是检察工作永恒的主题,不断探索检察队伍建设的新办法、新路子是确保司法公正、实现检察工作科学健康发展的重要保证。随着中山市社会主义市场经济体制的不断完善,民主法制建设的不断推进,检察队伍建设中也出现了许多不容忽视的问题。本文拟对此作一探讨。
一、中山市检察队伍建设的基本情况
根据中山市编委核定,截至2009年12月,中山市检察机关政法专项编制为385名,其中市检察院157名,第一市区检察院118名,第二市区检察院110名。目前,全市检察干警实际到位人数256名。在全市检察干警中,检察官181名,不具备检察官资格的书记员56名,行政事业编制的工勤人员以及检察雇员99名。近年来,在市委和市检察院党组的正确领导下,中山市检察队伍建设取得了较为显著的成绩:
(一)缓解案多人少矛盾,检察队伍不断壮大
中山市地处珠江三角洲,经济发达,外来务工人员数量庞大,社会治安复杂,刑事案件数量长期居高不下,检察机关案多人少矛盾突出。2000年全市检察机关共办理审查批捕案件1529件2413人,审查起诉案件1340件2082人,而当年只有政法专项编制159名,实有检察人员数量为87人,刑事检察部门人均办案数量超过100件/人。2004年全市检察机关共办理审查批准逮捕案件3008件/4503人,审查起诉案件2965件/4442人,批捕、起诉案件和人数的的总和分别比2000年递增108.2%和99%,刑事检察部门办案数量超过120件/人。在市检察院的积极争取下,同年市编委将全市检察机关政法专项编制核定为人,比2000年增加38.3%。2004～2009年平均每年增加检察专项编制33人,缓解了长期以来困扰检察机关的“案多人少”矛盾。
(二)积极推行文化育检,检察队伍素质不断提升
近年来,市检察机关高度重视检察文化建设,以创建“学习型检察院”、“实践科学发展观”等活动为抓手,不断加大教育培训水平,不断开展思想政治教育、不断开展检察文艺活动,以文化建设提高检察执法水平,以文化建设提升检察队伍综合素质。截至2009年底统计,在全市256名检察干警中,有研究生19人,占7.4%;本科203人,占79.2%;大专17人,占6.6%。大学本科学历以上干警的比例多年来均在全省检察机关前列。
(三)落实从优待检政策,检察保障水平不断提高
长期以来,市委、检察院党组高度重视加强检察队伍建设问题,深入贯彻落实中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院建设的决定》(以下简称中央“十一号文件”,不断提高检察人员职业保障水平。2009年全市检察机关检察专项业务经费达1210万元,人均4.73万元,远高于全省平均水平。长期以来,检察人员与其他政法干警一样,享受全市统一的政法补贴。中央“十一号文件”颁布后,市委、市政府根据文件规定,在全省率先保障了检察津贴。大力提高检察人员的政治待遇。高度重视检察人才的培养和使用,对德才兼备的干部大胆提拔使用。以2009年为例,全年共提升干部职级32人,提拔使用干部25人,其中,提拔为副科长18人,提拔为科长6人,提拔为市院副检察长1人。
(四)加强自身监督制约,检察规范化建设不断深入
一是高度重视内部监督。二是建立人民监督员制度。三是实行“阳光检务”。
二、中山市检察队伍建设存在的问题
近年来,虽然中山市检察机关在市委和上级检察机关的正确领导下,取得了一定的成绩,但同时也存在一些不可忽视的问题,值得在我们今后的检察改革中高度重视:
(一)“案多人少”矛盾尚未得到根本缓解
从中山市检察实践来看,“案多人少”一直是困扰检察工作科学发展的一个突出问题。虽然近年来在在市委和上级检察院的大力支持下,中山市检察机关“案多人少”的矛盾有所缓解,但形式依然不容乐观。根据《检察官法》的规定,检察官是具体行使检察权的主体。而担任检察官,必须满足“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识,从事法律工作满二年”、“通过国家司法考试,具备法律职业资格”等条件。虽然自2004年以来,中山市检察机关已经配备了相当数量的检察人员,但其中,具备检察官资格的人员尚不多。以中山市第一市区检察院侦查监督科为例:该科现有各类检察人员29人(含检察雇员),但具备检察官资格的人只有12人,仅占41.3%。而2008年该科共办理各类刑事案件2965件4572人,平均每位检察官办案247件381人;第一市区院公诉科共有各类检察人员37人(含检察雇员),但具备检察官资格的人只有16人,仅占43.2%,2008年该科共办理各类刑事案件2847件4353人,平均每位检察官办案178件273人。如何提高检察人员素质,培养大量的符合中山检察工作需要的政治过硬、业务娴熟的高素质检察官,依然是摆在中山市检察机关面前的艰巨任务。这个问题如果不得到解决,困扰中山市检察机关的“案多人少”问题就无法得到根本解决。
(二)检察人员分类管理制度尚未建立
人民检察院是国家法律监督机关,是国家司法权的组成部分,这一性质决定了检察人员的管理必须遵循司法规律,符合检察人员的司法属性。但由于《公务员法》并没有为检察官、法官设立专门的职务类别,受传统管理体制的影响,目前,我国依然采取行政化的管理模式对检察人员进行管理,没有建立分类管理的体制。这使得检察队伍建设面临了难以突破的“困局”,具体体现在以下两点:
一是检察人员混岗严重。一方面使得从事党政管理人员难以安于职守,自觉为检察工作服务,纷纷挤检察官这一“独木桥”;另一方面,让具有检察员、助检员资格的专门人才从事党政管理等非业务工作,这不但造成了办案部门检察官的长期紧缺,也造成了司法资源的浪费。同时,由于从事党政管理的人员占据了大量的检察官编制,也造成了从事检察工作又符合检察官条件的人会因为编制的问题而无法成为检察官。另外,检察官队伍的庞大化,也成了提高检察官职业保障一个难以逾越的障碍。
二是检察人员行政化模式严重。《检察官法》规定:检察官是依法行使国家检察权的检察人员。这一定位使得检察官不应等同于行使行政权的行政官员。然而,由于我国并没有建立检察官分类管理的制度,检察官管理的完全行政化,一方面使检察官与一般行政人员之间的界限模糊,忽视了检察官的司法性,不能突出检察官在检察院内部的主体地位,不利于增强检察官的荣誉感、责任心,阻碍了检察官职业化的进程,另一方面,检察官之间过分行政化的位阶关系,强化了上下级之间的等级服从和责任,增强了下级检察官对上级检察官的过分依赖性,检察官难以成为责、权、利相统一的检察权行使主体,检察官的独立性难以保障。
(三)检察人员职业保障水平有待进一步提升
法官、检察官职级比例相对于同级党政机关公务员普遍较低。由于没有实行单独职务序列,法官、检察官职级比例政策受公务员法调整,但现有的公务员的职级比例政策并不符合法院、检察院实际。虽然在市委的高度重视下,近年来中山市检察人员的保障水平有了较大幅度的提升,但与检察职业特点相比,这种保障依然是较低层次的保障。
一是政治待遇有待改善。如:与广东相邻的广西、湖南、福建、江西等省份地级市检察院内设机构均为“处”。相比之下,我省地级市检察院内设机构与同级政府职能部门内设机构一样,仅为正科级,级别偏低。甚至从某种程度而言,还低于同级政府职能部门(如中山市公安机关各支队均为副处级建置)。直接造成的后果是人民群众经常把各级检察院当作同级政府的职能部门对待,内设机构在实际执行中与政府职能部门的内设机构相同,这与国家法律监督机关地位以及人民检察院承担的职责极不相适应的。
二是经济保障水平有待提高。2006年《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院建设的决定》明确规定:“根据国民经济发展和财政状况及物价变动情况,逐步提高法官、检察官的待遇,稳定司法队伍,促进司法廉洁。”从而再一次强调了中央“从优待检”的政策。这一规定显然是有现实依据的。因为,根据《检察官法》的规定,担任检察官必须满足“通过统一国家司法考试”、“具备2年以上法律职业经历”等条件,检察官职业素质要求、任职条件要求明显高于普通公务员。从实际工作中,检察官办案的数量、所承担的法律后果也远远高于普通公务员。然而,在实践中,检察官的工资福利及职务保障却和公务员一样,并没有太明显的区别,高要求与低保障矛盾突出。虽然法官、检察官津贴已经落实,但占工资收入比例极低,而工资又与普通公务员一样跟职级挂钩,如果行政职级晋升缓慢,便会直接影响他们的工资福利。因此,如何进一步贯彻“从优待检”的政策,依然是我们在未来检察改革中必须直接面对的问题。
三、加强中山市检察队伍建设的构想
实际上,中山市检察机关队伍建设中存在的问题,大多是全国检察机关面临的普遍性问题,其根源在于相关政策的滞后、国家法律的不完善。许多问题要得到彻底解决,必须上升到立法的层面。但这并不意味着中山市对此无可作为。国务院2008年出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》(以下简称《规划纲要》)明确赋予了珠三角地区“科学发展、先行先试”的权利,再次强调了珠江三角洲地区作为“深化改革先行区”的战略地位,明确赋予“继续承担全国改革‘试验田’的历史使命,大胆探索,先行先试,全面推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革,在重要领域和关键环节率先取得突破,为实现科学发展提供强大动力,为发展中国特色社会主义创造新鲜经验。”的权利。我们认为,中山市完全可以乘着贯彻落实《规划纲要》的东风,深化检察体制改革。我们的设想是:
(一)加快人才的引进与培养,缓解“案多人少”矛盾
一是赋予检察机关自主招录检察人员的权力。鉴于《检察官法》为检察官设定了较高的门槛,在实践中,我们不应将检察人员等同于一般的公务员。现行公务员考试中诸如:行政职业能力测试、申论等考试科目,难以真正考察出考生的法律素养,真正考察出其是否适合检察工作需要。因此,我们认为,有必要改革现行公务员招录模式。从长远而言,我们主张争取省有关部门的支持,为检察官、法官的公务员招录设立全省统一的专门考试,全省统一命题,由省法院、省检察院统一组织,在已经具备法律职业资格的人员中选任。在这一改革尚未全面铺开之前,建议中山市组织人事部门赋予检察机关、审判机关独立的面试权。检察机关在录用人员时,可由检察机关组织面试、口试等方式,从公务员笔试入围,并且已通过国家司法考试、有意向到检察机关工作的人员中直接选任。
二是加快教育培训,从检察机关内部培养优秀人才。检察教育培训作为检察队伍建设的基础性、先导性、战略性工程,是提高队伍素质和能力的有效途径和重要手段。就目前而言,中山市检察机关有为数不少的从普通高等院校招录的法律本科生、硕士生,虽然他们具有一定的法律功底,在中山检察院的司法实践中也积累了一定的经验,熟悉中山司法环境,但由于各种原因,目前尚未通过国家司法考试,只能暂时担任书记员。我们认为,加强对这部分人员的教育培训,帮助他们尽快通过国家司法考试,是缓解中山市“案多人少”矛盾的有效途径之一。
(二)尊重检察司法特点与规律,实行检察人员分类管理
虽然现行《公务员法》将检察官纳入了公务员的管理范围,但事实上,检察官无论在办案的手段、工作所追求的目标和工作的方式等方面,均与公务员存在明显的区别。因此,在实践中,我们可以借助落实《规划纲要》,实行政治体制改革的先机,将当前人民检察院的检察官与其他检察人员严格区分出来,对检察人员实行分类管理。我们的思路是:根据行使检察权主体的不同,将现有的检察人员划分为四大类别。具体包括:
一是检察官(独立设立为“司法类”公务员)。根据《公务员法》关于“对于具有职位特殊性,需要单独管理的,可以增设其他职位类别”的规定,以及《规划纲要》“大胆探索,先行先试”的精神,建议积极争取上级支持,赋予中山市将检察官、法官独立设置,单独管理的先行权利。根据《检察官法》及中山市检察实践,我们认为,实行检察官单独管理的关键,在于合理确定地方各级检察机关检察官的数量,确定检察官员额。确定检察官的原则是:检察官必须是能够独立行使检察权的人员。因此,凡是直接从事职务犯罪的侦查、侦查监督、出庭公诉、诉讼监督等检察职能的主要检察人员应当授予检察官。检察官的数量尽可能以精、少为原则,因为这将涉及到对检察官实行高薪保障的问题。具体而言,检察官的范围可包括:检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员、助理检察员。检察官的管理按照《检察官法》确定的检察官等级进行。即:检察官的工资、待遇等,不再参照公务员管理,而按照其自身的检察官等级确定。不同等级的检察官之间,只要符合一定的年限,并通过统一晋级考试和考核,可逐级晋升。凡是不具体履行检察权的部门,如办公室、行政装备部门、监察室等部门,不再任命为检察官。这一改革,将可以大大改变检察官“混岗”的问题,将有限的检察官力量安排在办案的第一线。
二是检察辅助人员。包括检察官助理、检察书记员和司法警察三类。这三类公务员可依照《公务员法》规定的“行政执法类”公务员进行管理。
检察官助理。检察官助理自身并不能独立行使检察权,但根据检察官的授权或指派,可以在职权范围内有限制地行使检察权(如受检察官指派,跨地域进行侦查,或受检察官委托,讯问犯罪嫌疑人、询问有关证人,核实有关证据等)。助理检察官不列入检察官等级。一般而言,通过国家司法考试并经过检察官学院岗前培训的人员,可以任命为检察官助理。检察官助理经一定期限的工作(可规定为2-3年),可获得晋升检察官的资格。在本级或上级检察院检察官出现空缺时,符合条件的检察官助理可通过晋职考试进入检察官队伍。
书记员。主要是辅助检察官处理一些与案件有关的检察事务,但不涉及行使检察权问题。如文书的送达、案卷的整理、文书的校对、记录有关讯问笔录、案卷归档及有关检察数据的统计分析等。检察书记员为终身制,这一点对于强化检察书记员的辅助作用,稳定书记员队伍极为重要。
检察司法警察的管理主要依照《人民警察法》和《人民检察院司法警察暂行条例》的规定进行。司法警察按照警察的有关职务序列进行管理。此处不再赘述。
三是检察技术人员。检察技术人员属于技术类公务员,按照公务员专业技术类职务序列进行管理。主要是执掌检察技术,就检察工作中所涉及的专业技术问题提供鉴定结论、技术咨询及提供技术支持等。
四是检察综合人员。指的是除了检察官、助理检察官、检察辅助人员之外的主要从事党政管理、后勤保障等综合管理以及内部管理职责的人员。此类人员可按照中央原则同意的大公务员法中的综合管理类职务序列进行管理。
(三)贯彻中央“从优待检”政策,提升检察职业保障水平
一是与时俱进,提高检察机关内设机构级别。从目前来看,中山市检察机关内设机构级别偏低的问题已经影响到了检察工作的效能。首先,检察机关内设机构级别设立偏低,难以体现法律监督的权威性。以监所检察工作为例。中山市检察机关履行监所检察职能的部门是监所检察科(正科级)。而被监督的对象——市司法局劳教所、市公安局看守所却是副处级建制。虽然法律监督的权威并不必然与级别相关联,但在实践中,级别偏低的问题至少让人产生“法律监督不过如此”、“下级监督上级”的错觉。其次,市检察院内设机构级别偏低,不利于对下级检察院的领导。一般而言,检察系统内设机构均为递进式,越往上级内设机构级别越高。这一方面有利于理顺检察机关上下级领导关系,另一方面也为检察人员的提拔晋升提供了空间。而目前,中山市两级检察院内设机构均为正科级。这既不利于上级检察院对下级的领导,同时也限制了下级检察院检察人员的晋升空间(基层院内设机构负责人提拔到市院担任内设机构负责人,依然是正科级)。为此,我们建议,在机构改革中,可以考虑借鉴省外检察机关的机构设置模式,将市检察院内设机构的级别提升为副处级,统一称为“检察处”,市检察院政治处相应提升为“政治部”(正处级)。
二是改革检察人员工资制度。以贯彻落实《规划纲要》为契机,先行先试,改革检察人员工资制度。依照检察人员分类管理的要求,凡是在人民检察院工作的检察人员,一律实行与该类公务员向配套的工资制度。如:司法警察与公安机关一样,实行行政执法类工资标准;检察技术人员与政府技术部门一样,实行技术工资标准。对于检察官而言,则必须建立与检察官等级制度相配套的检察官工资序列。检察官不再套用行政级别,而直接与检察官等级相对应的工资标准。就检察官的工资标准而言,应当遵循“从优待检”的原则,以高于同层级公务员的标准确定。
诚然,加强检察队伍建设,是个庞大而复杂的课题,本文提出的许多举措,最终必须由立法来解决。但我们认为,中山市目前正处于贯彻落实《珠江三角洲地区发展规划纲要》的关键时候,中央已经明文赋予了珠三角九市“科学发展,先行先试”的权力,一些目前法律并未明确的问题可以先行试点,为此,本文提出的一些观点可能稍微超前。我们相信,在市委和上级检察院的正确领导下,我们完全有能力本着中山人“敢为天下先”的精神,在一些制约全国检察机关科学发展的问题上取得突破,为全国检察改革积累新鲜的经验。
一、中山市检察队伍建设的基本情况
根据中山市编委核定,截至2009年12月,中山市检察机关政法专项编制为385名,其中市检察院157名,第一市区检察院118名,第二市区检察院110名。目前,全市检察干警实际到位人数256名。在全市检察干警中,检察官181名,不具备检察官资格的书记员56名,行政事业编制的工勤人员以及检察雇员99名。近年来,在市委和市检察院党组的正确领导下,中山市检察队伍建设取得了较为显著的成绩:
(一)缓解案多人少矛盾,检察队伍不断壮大
中山市地处珠江三角洲,经济发达,外来务工人员数量庞大,社会治安复杂,刑事案件数量长期居高不下,检察机关案多人少矛盾突出。2000年全市检察机关共办理审查批捕案件1529件2413人,审查起诉案件1340件2082人,而当年只有政法专项编制159名,实有检察人员数量为87人,刑事检察部门人均办案数量超过100件/人。2004年全市检察机关共办理审查批准逮捕案件3008件/4503人,审查起诉案件2965件/4442人,批捕、起诉案件和人数的的总和分别比2000年递增108.2%和99%,刑事检察部门办案数量超过120件/人。在市检察院的积极争取下,同年市编委将全市检察机关政法专项编制核定为人,比2000年增加38.3%。2004～2009年平均每年增加检察专项编制33人,缓解了长期以来困扰检察机关的“案多人少”矛盾。
(二)积极推行文化育检,检察队伍素质不断提升
近年来,市检察机关高度重视检察文化建设,以创建“学习型检察院”、“实践科学发展观”等活动为抓手,不断加大教育培训水平,不断开展思想政治教育、不断开展检察文艺活动,以文化建设提高检察执法水平,以文化建设提升检察队伍综合素质。截至2009年底统计,在全市256名检察干警中,有研究生19人,占7.4%;本科203人,占79.2%;大专17人,占6.6%。大学本科学历以上干警的比例多年来均在全省检察机关前列。
(三)落实从优待检政策,检察保障水平不断提高
长期以来,市委、检察院党组高度重视加强检察队伍建设问题,深入贯彻落实中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院建设的决定》(以下简称中央“十一号文件”,不断提高检察人员职业保障水平。2009年全市检察机关检察专项业务经费达1210万元,人均4.73万元,远高于全省平均水平。长期以来,检察人员与其他政法干警一样,享受全市统一的政法补贴。中央“十一号文件”颁布后,市委、市政府根据文件规定,在全省率先保障了检察津贴。大力提高检察人员的政治待遇。高度重视检察人才的培养和使用,对德才兼备的干部大胆提拔使用。以2009年为例,全年共提升干部职级32人,提拔使用干部25人,其中,提拔为副科长18人,提拔为科长6人,提拔为市院副检察长1人。
(四)加强自身监督制约,检察规范化建设不断深入
一是高度重视内部监督。二是建立人民监督员制度。三是实行“阳光检务”。
二、中山市检察队伍建设存在的问题
近年来,虽然中山市检察机关在市委和上级检察机关的正确领导下,取得了一定的成绩,但同时也存在一些不可忽视的问题,值得在我们今后的检察改革中高度重视:
(一)“案多人少”矛盾尚未得到根本缓解
从中山市检察实践来看,“案多人少”一直是困扰检察工作科学发展的一个突出问题。虽然近年来在在市委和上级检察院的大力支持下,中山市检察机关“案多人少”的矛盾有所缓解,但形式依然不容乐观。根据《检察官法》的规定,检察官是具体行使检察权的主体。而担任检察官,必须满足“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识,从事法律工作满二年”、“通过国家司法考试,具备法律职业资格”等条件。虽然自2004年以来,中山市检察机关已经配备了相当数量的检察人员,但其中,具备检察官资格的人员尚不多。以中山市第一市区检察院侦查监督科为例:该科现有各类检察人员29人(含检察雇员),但具备检察官资格的人只有12人,仅占41.3%。而2008年该科共办理各类刑事案件2965件4572人,平均每位检察官办案247件381人;第一市区院公诉科共有各类检察人员37人(含检察雇员),但具备检察官资格的人只有16人,仅占43.2%,2008年该科共办理各类刑事案件2847件4353人,平均每位检察官办案178件273人。如何提高检察人员素质,培养大量的符合中山检察工作需要的政治过硬、业务娴熟的高素质检察官,依然是摆在中山市检察机关面前的艰巨任务。这个问题如果不得到解决,困扰中山市检察机关的“案多人少”问题就无法得到根本解决。
(二)检察人员分类管理制度尚未建立
人民检察院是国家法律监督机关,是国家司法权的组成部分,这一性质决定了检察人员的管理必须遵循司法规律,符合检察人员的司法属性。但由于《公务员法》并没有为检察官、法官设立专门的职务类别,受传统管理体制的影响,目前,我国依然采取行政化的管理模式对检察人员进行管理,没有建立分类管理的体制。这使得检察队伍建设面临了难以突破的“困局”,具体体现在以下两点:
一是检察人员混岗严重。一方面使得从事党政管理人员难以安于职守,自觉为检察工作服务,纷纷挤检察官这一“独木桥”;另一方面,让具有检察员、助检员资格的专门人才从事党政管理等非业务工作,这不但造成了办案部门检察官的长期紧缺,也造成了司法资源的浪费。同时,由于从事党政管理的人员占据了大量的检察官编制,也造成了从事检察工作又符合检察官条件的人会因为编制的问题而无法成为检察官。另外,检察官队伍的庞大化,也成了提高检察官职业保障一个难以逾越的障碍。
二是检察人员行政化模式严重。《检察官法》规定:检察官是依法行使国家检察权的检察人员。这一定位使得检察官不应等同于行使行政权的行政官员。然而,由于我国并没有建立检察官分类管理的制度,检察官管理的完全行政化,一方面使检察官与一般行政人员之间的界限模糊,忽视了检察官的司法性,不能突出检察官在检察院内部的主体地位,不利于增强检察官的荣誉感、责任心,阻碍了检察官职业化的进程,另一方面,检察官之间过分行政化的位阶关系,强化了上下级之间的等级服从和责任,增强了下级检察官对上级检察官的过分依赖性,检察官难以成为责、权、利相统一的检察权行使主体,检察官的独立性难以保障。
(三)检察人员职业保障水平有待进一步提升
法官、检察官职级比例相对于同级党政机关公务员普遍较低。由于没有实行单独职务序列,法官、检察官职级比例政策受公务员法调整,但现有的公务员的职级比例政策并不符合法院、检察院实际。虽然在市委的高度重视下,近年来中山市检察人员的保障水平有了较大幅度的提升,但与检察职业特点相比,这种保障依然是较低层次的保障。
一是政治待遇有待改善。如:与广东相邻的广西、湖南、福建、江西等省份地级市检察院内设机构均为“处”。相比之下,我省地级市检察院内设机构与同级政府职能部门内设机构一样,仅为正科级,级别偏低。甚至从某种程度而言,还低于同级政府职能部门(如中山市公安机关各支队均为副处级建置)。直接造成的后果是人民群众经常把各级检察院当作同级政府的职能部门对待,内设机构在实际执行中与政府职能部门的内设机构相同,这与国家法律监督机关地位以及人民检察院承担的职责极不相适应的。
二是经济保障水平有待提高。2006年《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院建设的决定》明确规定:“根据国民经济发展和财政状况及物价变动情况,逐步提高法官、检察官的待遇,稳定司法队伍,促进司法廉洁。”从而再一次强调了中央“从优待检”的政策。这一规定显然是有现实依据的。因为,根据《检察官法》的规定,担任检察官必须满足“通过统一国家司法考试”、“具备2年以上法律职业经历”等条件,检察官职业素质要求、任职条件要求明显高于普通公务员。从实际工作中,检察官办案的数量、所承担的法律后果也远远高于普通公务员。然而,在实践中,检察官的工资福利及职务保障却和公务员一样,并没有太明显的区别,高要求与低保障矛盾突出。虽然法官、检察官津贴已经落实,但占工资收入比例极低,而工资又与普通公务员一样跟职级挂钩,如果行政职级晋升缓慢,便会直接影响他们的工资福利。因此,如何进一步贯彻“从优待检”的政策,依然是我们在未来检察改革中必须直接面对的问题。
三、加强中山市检察队伍建设的构想
实际上,中山市检察机关队伍建设中存在的问题,大多是全国检察机关面临的普遍性问题,其根源在于相关政策的滞后、国家法律的不完善。许多问题要得到彻底解决,必须上升到立法的层面。但这并不意味着中山市对此无可作为。国务院2008年出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》(以下简称《规划纲要》)明确赋予了珠三角地区“科学发展、先行先试”的权利,再次强调了珠江三角洲地区作为“深化改革先行区”的战略地位,明确赋予“继续承担全国改革‘试验田’的历史使命,大胆探索,先行先试,全面推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革,在重要领域和关键环节率先取得突破,为实现科学发展提供强大动力,为发展中国特色社会主义创造新鲜经验。”的权利。我们认为,中山市完全可以乘着贯彻落实《规划纲要》的东风,深化检察体制改革。我们的设想是:
(一)加快人才的引进与培养,缓解“案多人少”矛盾
一是赋予检察机关自主招录检察人员的权力。鉴于《检察官法》为检察官设定了较高的门槛,在实践中,我们不应将检察人员等同于一般的公务员。现行公务员考试中诸如:行政职业能力测试、申论等考试科目,难以真正考察出考生的法律素养,真正考察出其是否适合检察工作需要。因此,我们认为,有必要改革现行公务员招录模式。从长远而言,我们主张争取省有关部门的支持,为检察官、法官的公务员招录设立全省统一的专门考试,全省统一命题,由省法院、省检察院统一组织,在已经具备法律职业资格的人员中选任。在这一改革尚未全面铺开之前,建议中山市组织人事部门赋予检察机关、审判机关独立的面试权。检察机关在录用人员时,可由检察机关组织面试、口试等方式,从公务员笔试入围,并且已通过国家司法考试、有意向到检察机关工作的人员中直接选任。
二是加快教育培训,从检察机关内部培养优秀人才。检察教育培训作为检察队伍建设的基础性、先导性、战略性工程,是提高队伍素质和能力的有效途径和重要手段。就目前而言,中山市检察机关有为数不少的从普通高等院校招录的法律本科生、硕士生,虽然他们具有一定的法律功底,在中山检察院的司法实践中也积累了一定的经验,熟悉中山司法环境,但由于各种原因,目前尚未通过国家司法考试,只能暂时担任书记员。我们认为,加强对这部分人员的教育培训,帮助他们尽快通过国家司法考试,是缓解中山市“案多人少”矛盾的有效途径之一。
(二)尊重检察司法特点与规律,实行检察人员分类管理
虽然现行《公务员法》将检察官纳入了公务员的管理范围,但事实上,检察官无论在办案的手段、工作所追求的目标和工作的方式等方面,均与公务员存在明显的区别。因此,在实践中,我们可以借助落实《规划纲要》,实行政治体制改革的先机,将当前人民检察院的检察官与其他检察人员严格区分出来,对检察人员实行分类管理。我们的思路是:根据行使检察权主体的不同,将现有的检察人员划分为四大类别。具体包括:
一是检察官(独立设立为“司法类”公务员)。根据《公务员法》关于“对于具有职位特殊性,需要单独管理的,可以增设其他职位类别”的规定,以及《规划纲要》“大胆探索,先行先试”的精神,建议积极争取上级支持,赋予中山市将检察官、法官独立设置,单独管理的先行权利。根据《检察官法》及中山市检察实践,我们认为,实行检察官单独管理的关键,在于合理确定地方各级检察机关检察官的数量,确定检察官员额。确定检察官的原则是:检察官必须是能够独立行使检察权的人员。因此,凡是直接从事职务犯罪的侦查、侦查监督、出庭公诉、诉讼监督等检察职能的主要检察人员应当授予检察官。检察官的数量尽可能以精、少为原则,因为这将涉及到对检察官实行高薪保障的问题。具体而言,检察官的范围可包括:检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员、助理检察员。检察官的管理按照《检察官法》确定的检察官等级进行。即:检察官的工资、待遇等,不再参照公务员管理,而按照其自身的检察官等级确定。不同等级的检察官之间,只要符合一定的年限,并通过统一晋级考试和考核,可逐级晋升。凡是不具体履行检察权的部门,如办公室、行政装备部门、监察室等部门,不再任命为检察官。这一改革,将可以大大改变检察官“混岗”的问题,将有限的检察官力量安排在办案的第一线。
二是检察辅助人员。包括检察官助理、检察书记员和司法警察三类。这三类公务员可依照《公务员法》规定的“行政执法类”公务员进行管理。
检察官助理。检察官助理自身并不能独立行使检察权,但根据检察官的授权或指派,可以在职权范围内有限制地行使检察权(如受检察官指派,跨地域进行侦查,或受检察官委托,讯问犯罪嫌疑人、询问有关证人,核实有关证据等)。助理检察官不列入检察官等级。一般而言,通过国家司法考试并经过检察官学院岗前培训的人员,可以任命为检察官助理。检察官助理经一定期限的工作(可规定为2-3年),可获得晋升检察官的资格。在本级或上级检察院检察官出现空缺时,符合条件的检察官助理可通过晋职考试进入检察官队伍。
书记员。主要是辅助检察官处理一些与案件有关的检察事务,但不涉及行使检察权问题。如文书的送达、案卷的整理、文书的校对、记录有关讯问笔录、案卷归档及有关检察数据的统计分析等。检察书记员为终身制,这一点对于强化检察书记员的辅助作用,稳定书记员队伍极为重要。
检察司法警察的管理主要依照《人民警察法》和《人民检察院司法警察暂行条例》的规定进行。司法警察按照警察的有关职务序列进行管理。此处不再赘述。
三是检察技术人员。检察技术人员属于技术类公务员,按照公务员专业技术类职务序列进行管理。主要是执掌检察技术,就检察工作中所涉及的专业技术问题提供鉴定结论、技术咨询及提供技术支持等。
四是检察综合人员。指的是除了检察官、助理检察官、检察辅助人员之外的主要从事党政管理、后勤保障等综合管理以及内部管理职责的人员。此类人员可按照中央原则同意的大公务员法中的综合管理类职务序列进行管理。
(三)贯彻中央“从优待检”政策,提升检察职业保障水平
一是与时俱进,提高检察机关内设机构级别。从目前来看,中山市检察机关内设机构级别偏低的问题已经影响到了检察工作的效能。首先,检察机关内设机构级别设立偏低,难以体现法律监督的权威性。以监所检察工作为例。中山市检察机关履行监所检察职能的部门是监所检察科(正科级)。而被监督的对象——市司法局劳教所、市公安局看守所却是副处级建制。虽然法律监督的权威并不必然与级别相关联,但在实践中,级别偏低的问题至少让人产生“法律监督不过如此”、“下级监督上级”的错觉。其次,市检察院内设机构级别偏低,不利于对下级检察院的领导。一般而言,检察系统内设机构均为递进式,越往上级内设机构级别越高。这一方面有利于理顺检察机关上下级领导关系,另一方面也为检察人员的提拔晋升提供了空间。而目前,中山市两级检察院内设机构均为正科级。这既不利于上级检察院对下级的领导,同时也限制了下级检察院检察人员的晋升空间(基层院内设机构负责人提拔到市院担任内设机构负责人,依然是正科级)。为此,我们建议,在机构改革中,可以考虑借鉴省外检察机关的机构设置模式,将市检察院内设机构的级别提升为副处级,统一称为“检察处”,市检察院政治处相应提升为“政治部”(正处级)。
二是改革检察人员工资制度。以贯彻落实《规划纲要》为契机,先行先试,改革检察人员工资制度。依照检察人员分类管理的要求,凡是在人民检察院工作的检察人员,一律实行与该类公务员向配套的工资制度。如:司法警察与公安机关一样,实行行政执法类工资标准;检察技术人员与政府技术部门一样,实行技术工资标准。对于检察官而言,则必须建立与检察官等级制度相配套的检察官工资序列。检察官不再套用行政级别,而直接与检察官等级相对应的工资标准。就检察官的工资标准而言,应当遵循“从优待检”的原则,以高于同层级公务员的标准确定。
诚然,加强检察队伍建设,是个庞大而复杂的课题,本文提出的许多举措,最终必须由立法来解决。但我们认为,中山市目前正处于贯彻落实《珠江三角洲地区发展规划纲要》的关键时候,中央已经明文赋予了珠三角九市“科学发展,先行先试”的权力,一些目前法律并未明确的问题可以先行试点,为此,本文提出的一些观点可能稍微超前。我们相信,在市委和上级检察院的正确领导下,我们完全有能力本着中山人“敢为天下先”的精神,在一些制约全国检察机关科学发展的问题上取得突破,为全国检察改革积累新鲜的经验。