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摘要：随着我国城镇化、工业化进程的不断深入，社会转型期的中国社会稳定风险已经成为重大项目投资中不可忽视的风险因素。2012年末至2013年初国家发改委印发两份关于社会稳定风险评估的文件，标志着我国有关重大投资项目社会稳定风险评估工作机制和管理办法的正式建立。但是由于制度设计的缺陷，使得该评估体系未能发挥其应有的作用，主要原因是作为委托评估主体的地方政府，同时又是很多重大投资项目的直接推手，直接导致“受雇”于委托方的第三方评估机构不能公正科学对项目真正的社会稳定风险进行评估。本文参考国际经验提出，应将提供贷款的银行作为社会稳定风险评估的委托主体，以完善社会稳定风险评估机制。
关键词：社会稳定；评估；委托；主体；银行；贷款
中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）06-00-02
一、我国社会稳定风险评估制度的概况
进入21世纪，我国改革开放已经进入“深水区”，国家经济社会的发展到了“爬坡过坎”的关键时期，随着我国城镇化、工业化进程的不断深入，在今后的一段时间里，中国社会将一直持续从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的激烈转型过程。
在这一时期内，城乡差距、区域发展差距、贫富差距、文化和教育差距持续增大，人民的法治和维权意识逐步增强，环境污染、土地压力趋于饱和，同时片面追求经济增速所导致的地方政府为拉动经济上马项目与当地利益相关群体的矛盾，呈现越来越尖锐化的趋势。集中表现为房屋拆迁、土地征用、环境污染、外来人口激增等问题引发的群体性事件或个体极端事件，成为社会不稳定的主要因素，因此在项目前期工作中进行社会稳定风险评估工作是十分必要的。
2012年底和2013年初，国家发展改革委先后分别印发了《关于重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资[2012]2492号）（简称暂行办）和《关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）的通知》（发改投资[2013]428号）（简称编制大纲）对投资项目的社会稳定风险评估提出了具体要求，各省市参考上述文件也相应制定了地方社会稳定风险评估办法，标志着我国有关重大投资项目社会稳定风险评估工作机制和管理办法的正式建立。
社会稳定风险评估成为项目前期管理的前置性条件，不论是利用国家投资的审批类项目，还是企业投资的核准或备案类项目均需进行社会稳定风险评估工作，这是我国投资项目管理制度的重要里程碑，项目前期工作在制度上真正做到了“以人为本”，跳脱出了项目评估“只见物不见人”的怪象。
根据上述两个文件的要求，重大固定资产投资项目社会稳定风险评估工作，分为以下步骤：首先由项目单位编制《项目社会稳定风险分析篇章》（简称《分析篇章》）确定项目的风险等级，之后由项目所在地人民政府或其有关部门（通常为地方发改部门）指定的评估主体组织对《分析篇章》进行评估，并形成《评估报告》对拟建项目存在的主要风险因素；合法性、合理性、可行性、可控性；风险等级；主要风险防范、化解措施等方面提出结论性评估意见。
二、当前我国社会稳定风险评估制度的主要问题
在文件出台后的近两年时间里，社会稳定风险评估工作机制为维护社会稳定做出了积极贡献，起到了规避、预防、控制项目实施可能产生的社会稳定风险。但是在该机制运行的过程当中，仍然存在着大量的问题，使该体制未能发挥其应有的作用，致使在最近的两年里仍然发生了例如“PX项目事件”、“余杭垃圾发电厂事件”这样的严重群体性事件发生。究其原因主要是评估主体的确定存在制度设计方面的缺陷。
在《暂行办法》和《编制大纲》两个文件印发之前，各地方执行的地方社会稳定风险评估办法中，都将有关决策者、管理者或责任主体确定为评估主体。这种规定，一直受到了广泛的质疑，原因不言而喻，作为地方政府的决策和管理者，即便有“办法”可依，仍然不能从社会稳定层面对“追求GDP而产生的投资饥渴”①发挥制衡作用，不能有效杜绝“社会稳定风险评估”沦为“可批性”论证的发生。
正是基于各地方施行社会稳定风险评估时出现的“自己评自己”的情况，在《暂行办法》和《编制大纲》两个文件中，社会稳定风险的评估主体变成了由项目所在地人民政府或其有关部门指定的第三方评估机构，也就是说评估主体转变为例如工程咨询公司这样的独立第三方评估机构。
在社会稳定风险评估中引入独立的第三方评估机构是必要的，这样能够提高评估结论的客观性和公正性。但是，“第三方评估机构作为提供有偿智力服务的市场主体，依靠委托者付费而在市场中存活，这种建立在经济利益上的关系，决定了第三方评估机构保护委托者利益的倾向性。”②
在现有机制下委托主体并未改变，作为委托者的地方政府和相关部门，对于第三方评估机构会产生极大的影响，从目前我国的现实情况来看，地方政府和地方职能部门正是很多重大项目的直接推動者或幕后推手，在片面追求GDP指标，拉动经济是第一要务这样的指导思想下，导致各级政府部门委托出去的“稳评”工作的出发点仍然是“大政府”思维和“防堵结合”思维，即如何保证项目顺利上马，并没有从“以人为本”“为民把关”的角度去开展“稳评”工作，没有真正将利益相关群体作为评估的重要参与主体来看待。
在实际的项目评估过程中，经常可以看到《分析报告》和《评估报告》所列举的社会风险因素千篇一律毫无针对性可言，最终的风险等级绝大多数定为低等级，地方政府和发改部门出据的社会稳定风险批复文件也都无一例外的认可这一风险等级，社会稳定风险评估的公正性大打折扣。
另一方面，在互联网时代，民众对于知情权、参与权、表达权和监督权的要求比以往任何时期都更迫切，网络已成为民意聚散的一个重要平台和渠道，一些事件会由于地方政府和相关职能部门的信息透明度不足，造成事件的急速放大。而地方政府显然还未能完全适应这种民情的显著变化，这进一步导致了地方政府公信力下降，很多地方政府实际上已经陷入了“塔西佗陷阱”。即便作为委托方的地方政府和相关职能部门委托的第三方评估机构能够做到独立、公正、科学，群众对《评估报告》的公正性仍然会出现不信任，导致社会不稳定因素的增加，例如：“昆明‘PX’事件”就是在地方政府开展社会稳定风险评估公示期间发生的。 据此笔者认为，完善我国的社会稳定风险评估机制，应从合理确定评估委托主体入手。
三、合理确定社会稳定风险评估委托主体
长久以来我国的投资项目管理制度中“各种审批”一直占据着主导地位，因此目前的社会稳定风险评估工作是由各地方政府或者其发展改革部门作为委托主体，各个第三方评估机构作为受托主体，而这些评估机构又与地方政府或者发改系统有着千丝万缕的联系，这种机制的弊端上文已经论述。因此笔者认为，社会稳定风险评估不应由作为项目管理者和决策者的地方政府部门作为委托主体，而是应由为项目提供融资服务的市场主体——银行作为委托主体。
当前，我国大多数项目均采用利用国家投资、地方资金和企业资金作为项目资本金，投资其余部分向银行申请贷款来投资建设的项目融资模式，银行是否提供贷款直接决定项目能否实施，因此银行在固定资产投资领域拥有很广泛的影响力。
从防范项目融资风险的角度来看，贷款方主要以申请贷款的项目所产生的收益，作为还款的资金来源与风险抵押品，申请贷款项目大多是些价值不菲，大型复杂的项目，例如：发电厂、矿井、大型化工厂、交通运输基础设施等，而恰恰是这类项目容易因为环境或者对于地方原住民的影响等因素产生社会稳定风险，一旦在项目实施过程中由于社会稳定风险的因素造成项目延期甚至停建，这不仅影响到作为贷款方的项目业主、地方政府的利益，同时也会给银行收回贷款造成风险。
从现代银行经营理念的转变来看，长期以来银行由于以单纯追求股东利益最大化为目标所造成的对于社会责任的忽视，已经阻碍了包括银行在内的全球金融行业的可持续发展，很多银行特别是很多国际性大型商业银行已经从以往的运营思路逐渐跳脱出来，更多是在强调利益的同时，注重平衡社会责任，以提升自身品牌和信用等级。
长期以来，我国的银行对于社会风险没有引起足够的重视，对于社会风险的认识仅仅停留在“环保”概念上，即便是由国家三部委联合于2007年7月发布的《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》即“绿色信贷”政策，也仅仅只关注了环保风险等方面，而没有对社会稳定风险的防范提出相应的政策要求。目前，我国的银行在进行项目融资前对于社会风险的判断还停留在仅凭经验或依赖其它部门出据的专项报告的阶段，没有形成一套科学的，可操作的评估方法。
因此由提供项目融资服务的银行作为社会稳定风险评估的委托方，由第三方评估机构对融资项目进行咨询评估，可以对贷款项目的社会稳定风险进行有效的评估论证；可以有效降低银行的融资风险；可以平衡银行的经济效益与社会效益；可以大大提高社会稳定风险评估的公正性、科学性和可靠性；可以完善社会稳定风险评估制度。
四、国际的相关经验
以金融主体作为推进项目可持续性的主要力量，在国际上早已是共识。目前，在项目融资前由提供贷款的金融机构委托独立第三方评估机构或聘用独立专家对申请贷款项目进行事前的社会风险评估已经成为国际项目融资的通行做法。世界主要金融机构例如：世界银行（简称“WBG”）、欧洲发展银行（简称“EDB”）、国际金融公司（简称“IFC”）以及亚洲开发银行（简称“ADB”）等国际金融机构均制定了可持续发展相关政策和政策指南。
特别是在2003年，由世界主要商业银行和金融机构发起了“赤道原則”，这一已经有全球70家金融机构加入的自律原则，旨在创设各金融机构内部确定、评估和管理项目融资过程中所涉及社会和环境风险的政策、程序和做法的基准。“赤道原则”成员参照世界银行集团下属“IFC”的《绩效标准》，对申请贷款额度在1000万美元以上的项目进行环境和社会风险的评估，而且将这一核心内容贯穿于整个融资风险的管理过程之中。目前我国仅有“兴业银行”一家银行加入了“赤道原则”并在实际的项目融资过程中按照“赤道原则”对项目的社会风险进行尽职调查和评估。
五、结论
随着重大项目实施与利益相关群体的矛盾越来越尖锐，社会舆情监督也更加频繁的将焦点转向重大项目的环境和社会问题上来，这些变化都成为促使国内银行更加关注项目融资中的可持续发展问题的外部因素。另一方面“社会稳定风险极易转化为信用风险、合规风险、声誉风险等其他风险”③并可能影响到贷款项目的贷款偿还，这些风险的发生也会引起国内银行的重视，从而成为促成国内银行在进行项目融资前进行社会稳定风险评估的内部动力。以银行作为委托方，进行社会稳定风险的评估，同时还可以在塑造银行可持续发展品牌和践行社会责任等软实力方面提升银行的竞争力。
更重要的是，由于银行对社会风险的重视和自身规避风险的诉求，受其委托的评估机构或专家可以更加公正，科学的评价融资项目的社会稳定风险，从而达到国家制定社会稳定风险评价机制的目的，即达成“建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。”的目的。
注释：
①马小丁.社会稳定风险评估——建立一个什么样的社会风险防范体系？[J].中国投资，2012（9）.
②马小丁.社会稳定风险评估——建立一个什么样的社会风险防范体系？[J].中国投资，2012（9）.
③冯守尊.赤道原则——银行业可持续发展的最佳实践[M].上海：上海交通大学出版社，2011.
关键词：社会稳定；评估；委托；主体；银行；贷款
中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）06-00-02
一、我国社会稳定风险评估制度的概况
进入21世纪，我国改革开放已经进入“深水区”，国家经济社会的发展到了“爬坡过坎”的关键时期，随着我国城镇化、工业化进程的不断深入，在今后的一段时间里，中国社会将一直持续从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的激烈转型过程。
在这一时期内，城乡差距、区域发展差距、贫富差距、文化和教育差距持续增大，人民的法治和维权意识逐步增强，环境污染、土地压力趋于饱和，同时片面追求经济增速所导致的地方政府为拉动经济上马项目与当地利益相关群体的矛盾，呈现越来越尖锐化的趋势。集中表现为房屋拆迁、土地征用、环境污染、外来人口激增等问题引发的群体性事件或个体极端事件，成为社会不稳定的主要因素，因此在项目前期工作中进行社会稳定风险评估工作是十分必要的。
2012年底和2013年初，国家发展改革委先后分别印发了《关于重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资[2012]2492号）（简称暂行办）和《关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）的通知》（发改投资[2013]428号）（简称编制大纲）对投资项目的社会稳定风险评估提出了具体要求，各省市参考上述文件也相应制定了地方社会稳定风险评估办法，标志着我国有关重大投资项目社会稳定风险评估工作机制和管理办法的正式建立。
社会稳定风险评估成为项目前期管理的前置性条件，不论是利用国家投资的审批类项目，还是企业投资的核准或备案类项目均需进行社会稳定风险评估工作，这是我国投资项目管理制度的重要里程碑，项目前期工作在制度上真正做到了“以人为本”，跳脱出了项目评估“只见物不见人”的怪象。
根据上述两个文件的要求，重大固定资产投资项目社会稳定风险评估工作，分为以下步骤：首先由项目单位编制《项目社会稳定风险分析篇章》（简称《分析篇章》）确定项目的风险等级，之后由项目所在地人民政府或其有关部门（通常为地方发改部门）指定的评估主体组织对《分析篇章》进行评估，并形成《评估报告》对拟建项目存在的主要风险因素；合法性、合理性、可行性、可控性；风险等级；主要风险防范、化解措施等方面提出结论性评估意见。
二、当前我国社会稳定风险评估制度的主要问题
在文件出台后的近两年时间里，社会稳定风险评估工作机制为维护社会稳定做出了积极贡献，起到了规避、预防、控制项目实施可能产生的社会稳定风险。但是在该机制运行的过程当中，仍然存在着大量的问题，使该体制未能发挥其应有的作用，致使在最近的两年里仍然发生了例如“PX项目事件”、“余杭垃圾发电厂事件”这样的严重群体性事件发生。究其原因主要是评估主体的确定存在制度设计方面的缺陷。
在《暂行办法》和《编制大纲》两个文件印发之前，各地方执行的地方社会稳定风险评估办法中，都将有关决策者、管理者或责任主体确定为评估主体。这种规定，一直受到了广泛的质疑，原因不言而喻，作为地方政府的决策和管理者，即便有“办法”可依，仍然不能从社会稳定层面对“追求GDP而产生的投资饥渴”①发挥制衡作用，不能有效杜绝“社会稳定风险评估”沦为“可批性”论证的发生。
正是基于各地方施行社会稳定风险评估时出现的“自己评自己”的情况，在《暂行办法》和《编制大纲》两个文件中，社会稳定风险的评估主体变成了由项目所在地人民政府或其有关部门指定的第三方评估机构，也就是说评估主体转变为例如工程咨询公司这样的独立第三方评估机构。
在社会稳定风险评估中引入独立的第三方评估机构是必要的，这样能够提高评估结论的客观性和公正性。但是，“第三方评估机构作为提供有偿智力服务的市场主体，依靠委托者付费而在市场中存活，这种建立在经济利益上的关系，决定了第三方评估机构保护委托者利益的倾向性。”②
在现有机制下委托主体并未改变，作为委托者的地方政府和相关部门，对于第三方评估机构会产生极大的影响，从目前我国的现实情况来看，地方政府和地方职能部门正是很多重大项目的直接推動者或幕后推手，在片面追求GDP指标，拉动经济是第一要务这样的指导思想下，导致各级政府部门委托出去的“稳评”工作的出发点仍然是“大政府”思维和“防堵结合”思维，即如何保证项目顺利上马，并没有从“以人为本”“为民把关”的角度去开展“稳评”工作，没有真正将利益相关群体作为评估的重要参与主体来看待。
在实际的项目评估过程中，经常可以看到《分析报告》和《评估报告》所列举的社会风险因素千篇一律毫无针对性可言，最终的风险等级绝大多数定为低等级，地方政府和发改部门出据的社会稳定风险批复文件也都无一例外的认可这一风险等级，社会稳定风险评估的公正性大打折扣。
另一方面，在互联网时代，民众对于知情权、参与权、表达权和监督权的要求比以往任何时期都更迫切，网络已成为民意聚散的一个重要平台和渠道，一些事件会由于地方政府和相关职能部门的信息透明度不足，造成事件的急速放大。而地方政府显然还未能完全适应这种民情的显著变化，这进一步导致了地方政府公信力下降，很多地方政府实际上已经陷入了“塔西佗陷阱”。即便作为委托方的地方政府和相关职能部门委托的第三方评估机构能够做到独立、公正、科学，群众对《评估报告》的公正性仍然会出现不信任，导致社会不稳定因素的增加，例如：“昆明‘PX’事件”就是在地方政府开展社会稳定风险评估公示期间发生的。 据此笔者认为，完善我国的社会稳定风险评估机制，应从合理确定评估委托主体入手。
三、合理确定社会稳定风险评估委托主体
长久以来我国的投资项目管理制度中“各种审批”一直占据着主导地位，因此目前的社会稳定风险评估工作是由各地方政府或者其发展改革部门作为委托主体，各个第三方评估机构作为受托主体，而这些评估机构又与地方政府或者发改系统有着千丝万缕的联系，这种机制的弊端上文已经论述。因此笔者认为，社会稳定风险评估不应由作为项目管理者和决策者的地方政府部门作为委托主体，而是应由为项目提供融资服务的市场主体——银行作为委托主体。
当前，我国大多数项目均采用利用国家投资、地方资金和企业资金作为项目资本金，投资其余部分向银行申请贷款来投资建设的项目融资模式，银行是否提供贷款直接决定项目能否实施，因此银行在固定资产投资领域拥有很广泛的影响力。
从防范项目融资风险的角度来看，贷款方主要以申请贷款的项目所产生的收益，作为还款的资金来源与风险抵押品，申请贷款项目大多是些价值不菲，大型复杂的项目，例如：发电厂、矿井、大型化工厂、交通运输基础设施等，而恰恰是这类项目容易因为环境或者对于地方原住民的影响等因素产生社会稳定风险，一旦在项目实施过程中由于社会稳定风险的因素造成项目延期甚至停建，这不仅影响到作为贷款方的项目业主、地方政府的利益，同时也会给银行收回贷款造成风险。
从现代银行经营理念的转变来看，长期以来银行由于以单纯追求股东利益最大化为目标所造成的对于社会责任的忽视，已经阻碍了包括银行在内的全球金融行业的可持续发展，很多银行特别是很多国际性大型商业银行已经从以往的运营思路逐渐跳脱出来，更多是在强调利益的同时，注重平衡社会责任，以提升自身品牌和信用等级。
长期以来，我国的银行对于社会风险没有引起足够的重视，对于社会风险的认识仅仅停留在“环保”概念上，即便是由国家三部委联合于2007年7月发布的《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》即“绿色信贷”政策，也仅仅只关注了环保风险等方面，而没有对社会稳定风险的防范提出相应的政策要求。目前，我国的银行在进行项目融资前对于社会风险的判断还停留在仅凭经验或依赖其它部门出据的专项报告的阶段，没有形成一套科学的，可操作的评估方法。
因此由提供项目融资服务的银行作为社会稳定风险评估的委托方，由第三方评估机构对融资项目进行咨询评估，可以对贷款项目的社会稳定风险进行有效的评估论证；可以有效降低银行的融资风险；可以平衡银行的经济效益与社会效益；可以大大提高社会稳定风险评估的公正性、科学性和可靠性；可以完善社会稳定风险评估制度。
四、国际的相关经验
以金融主体作为推进项目可持续性的主要力量，在国际上早已是共识。目前，在项目融资前由提供贷款的金融机构委托独立第三方评估机构或聘用独立专家对申请贷款项目进行事前的社会风险评估已经成为国际项目融资的通行做法。世界主要金融机构例如：世界银行（简称“WBG”）、欧洲发展银行（简称“EDB”）、国际金融公司（简称“IFC”）以及亚洲开发银行（简称“ADB”）等国际金融机构均制定了可持续发展相关政策和政策指南。
特别是在2003年，由世界主要商业银行和金融机构发起了“赤道原則”，这一已经有全球70家金融机构加入的自律原则，旨在创设各金融机构内部确定、评估和管理项目融资过程中所涉及社会和环境风险的政策、程序和做法的基准。“赤道原则”成员参照世界银行集团下属“IFC”的《绩效标准》，对申请贷款额度在1000万美元以上的项目进行环境和社会风险的评估，而且将这一核心内容贯穿于整个融资风险的管理过程之中。目前我国仅有“兴业银行”一家银行加入了“赤道原则”并在实际的项目融资过程中按照“赤道原则”对项目的社会风险进行尽职调查和评估。
五、结论
随着重大项目实施与利益相关群体的矛盾越来越尖锐，社会舆情监督也更加频繁的将焦点转向重大项目的环境和社会问题上来，这些变化都成为促使国内银行更加关注项目融资中的可持续发展问题的外部因素。另一方面“社会稳定风险极易转化为信用风险、合规风险、声誉风险等其他风险”③并可能影响到贷款项目的贷款偿还，这些风险的发生也会引起国内银行的重视，从而成为促成国内银行在进行项目融资前进行社会稳定风险评估的内部动力。以银行作为委托方，进行社会稳定风险的评估，同时还可以在塑造银行可持续发展品牌和践行社会责任等软实力方面提升银行的竞争力。
更重要的是，由于银行对社会风险的重视和自身规避风险的诉求，受其委托的评估机构或专家可以更加公正，科学的评价融资项目的社会稳定风险，从而达到国家制定社会稳定风险评价机制的目的，即达成“建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。”的目的。
注释：
①马小丁.社会稳定风险评估——建立一个什么样的社会风险防范体系？[J].中国投资，2012（9）.
②马小丁.社会稳定风险评估——建立一个什么样的社会风险防范体系？[J].中国投资，2012（9）.
③冯守尊.赤道原则——银行业可持续发展的最佳实践[M].上海：上海交通大学出版社，2011.