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摘 要:江苏农村新型合作医疗的实施居全国之先,但在实施过程中也产生了一些问题。本文首先分析了江苏省新型农村合作医疗基金的运行状况,提出江苏省新型农村合作医疗基金管理存在的问题,然后从农村经济发展水平、相关政策、法律法规等方面分析其原因,最后提出相应的解决途径。
关键词:新型农村合作医疗;基金管理;问题对策
建立新型农村合作医疗制度是新时期农村卫生工作的重要内容,是解决“三农”问题的重中之重,是实践“三个代表”重要思想的具体表现。2003年6月,江苏省政府根据“两个率先”的目标,决定将建立新型农村合作医疗制度作为为广大农村居民办的五件实事之一。2003年7月,江苏省政府下发了“关于在全省建立新型农村合作医疗制度的实施意见”,对建立该项新制度具体的目标任务、合作医疗资金筹集标准、管理与监督机制等均提出了具体的要求,2003年先在10个县试点,2004年逐步推开,2005年建立基本覆盖全省农村居民的以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。江苏省新型农村合作医疗工作进展顺利,成效明显,总体是好的。但在新型农村合作医疗基金管理上还存在不少困难和问题,要使新型农村合作医疗保持旺盛的生命力,还需要在实际基金问题的运作中不断调整和完善实施办法,采取各种措施。
一、江苏省新型农村合作医疗基金运行状况
新型农村合作医疗基金的来源应包括国家、个人和社会三个部分。一是国家财政资助:即国家财政每年在财政预算中安排一定数量的农村合作医疗基金、各地集体按一定比例出资;二是个人缴纳:每一位农民在享有健康权的同时,担负缴纳一定数量保险费的责任 ;三是社会资助:即各企业、团体和各界人士直接或通过发行专项福利彩票等形式捐助。
2003年8月,江苏省财政厅、江苏省卫生厅下发了《江苏省新型农村合作医疗基金管理办法》,对新型农村合作医疗的筹资机制做出了详细的规定,明确指出新型农村合作医疗基金实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。截止到2008年12月31日,江苏省新型农村合作医疗在该年度筹集资金总额为54.75亿元,其中,省级财政补助资金为16.38亿元,地方各级财政补助资金为24.11亿元,农民个人缴费13.25亿元,其它渠道筹集到的资金为1.01亿元。省级财政补助资金占筹资总额的29.9%,地方各级财政补助资金占筹资总额的44.0%,农民个人缴费占筹资总额的24.2%,其它渠道筹集到的资金占筹资总额的1.8%。[1]
从基金支出情况看,2008年全省新农合基金累计支出总额为50.99亿元。其中,用于住院补偿39.18亿元,占基金支出总额的76.83%;门诊补偿10.62亿元,占基金支出总额的20.84%,基本达到住院与门诊统筹基金的合理分配。2008年全省新农合基金使用率达到93.13%,基金结余率有效控制在10%以内。全年万元以上补偿人次5.18万人,有效地缓解了参保农民因病致贫和因病返贫现象。[2]?
二、江苏省新型农村合作医疗基金管理存在的问题及原因分析
(一)江苏省新型农村合作医疗基金管理存在的问题
1、新型农村合作医疗基金筹集方面存在的问题
(1)基金收缴方式多样。当前存在着上门收缴、协议委托、滚动收缴、定时定点主动缴纳、村民代表大会一事一议集中收缴等多种基金收缴方式。在新农合开始运行之初,依据不同地区的情况可采取多样的收缴方式,但伴随着新农合制度的不断完善,多样的收缴方式带来了管理上的困难。
(2)基金筹集成本高。新农合基金是新农合长效运行的基本条件,实际运作中,新农合基金存在很多问题,突出表现为缺乏稳定的筹资机制及科学的运用方法。在基金筹集方面:一是向农民筹资难;二是地方财政筹资难;三是统筹层次低,筹资成本高。长期下去,持续下去相当困难。
(3)部分地区存在基金的截留、挤占、挪用问题。目前对农村合作医疗资金的监管没有法律法规和规章制度予以明确规定,这就为一些地方政府违规违法行为提供了法律漏洞。个别地区违规将新农合运行中产生的业务费用、人员工资、工作经费等项目列入新农合基金支出账户。
2、新型农村合作医疗基金管理方面存在的问题
(1)基金管理不规范。目前不少地区在合作医疗基金管理上缺乏有效监督,漏洞大,随意性强,个别地区合作医疗基金存在违规违纪现象,垫资虚报个人交费,县乡合管办大多没有定期公布新型农村合作医疗基金的收支情况,个别定点医疗机构的医护人员超范围、超标准收取参合人员的就医费用。
(2)医疗费用增长过快。定点医疗机构倾向于提供过度的服务,在诊疗用药上不断超出合作医疗诊疗目录范围,不合理用药、违规用药现象大量存在,导致整体医疗费用上升,特别是在第三方付费的情况下,这种倾向会更加明显。
3、新型农村合作医疗基金监督方面存在的问题
(1)新型农村合作医疗基金内部监管不完善。新型农村合作医疗的内部监管主要是由上级合作医疗办公室对下级合作医疗办公室和定点医疗机构进行监督。监督的主要内容是基金的使用情况和就诊人员的合作医疗身份。由于对这两项的监督需要投入大量的人力,成本太高,坚持落实的上级主管部门少之又少 由于没有相应的法律法规,基金监管没有法律约束,操作起来依据不足,一旦发现问题也没有相应的惩处机制。
(2)新型农村合作医疗基金外部监管不完善。新型农村合作医疗基金的外部监管主要是由政府的审计部门、监察机构监督合作医疗基金的使用情况。同时还包括参加合作医疗的农民对新型农村合作以医疗基金的监督。由于新型农村合作医疗的监管缺乏应有的法律和制度保障,操作比较困难。
(二)新型农村合作医疗基金管理存在问题的原因分析
1、农村经济发展水平相对滞后。对于中国的贫穷农民来讲,相对于普通的生活消费而言,医疗保健还属于经济学上的奢侈品。在实际收入水平低于医疗费用上涨的速度的情况下,农民必须把有限的经济资源先解决好生活中的必需品问题,以達到资金使用的边际效用最大化的目的。这样导致人们在对待疾病的消费选择上,选择逃避医疗保险的态度,使部分医疗需要不能有效地转换为医疗需求。
2、相关政策、法律法规不完善。新型农村合作医疗制度缺乏完善的政策及法规,致使合作医疗在资金筹集与管理上无法可依。到目前为止,新型农村合作医疗试点中借用的仍是2002年10月中共中央、国务院做出的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》及2004年4月国务院批转的卫生部等部门《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》。各地方政府也都是以这两个文件为参照推行农村合作医疗。
3、政府部门及其工作人员缺乏责任意识。新型农村合作医疗制度与旧农村合作医疗保险制度的根本性区别是筹资模式不同。旧的模式是“集体——个人”,新筹资模式是“政府——个人”或者“政府——集体——个人”。这新农合资金来源的主渠道是政府出钱,但在实际运行中存在着挤占、挪用和政府拨款不到位的现象,尤其是落后地区一些政府官员责任意识不强,角色不清,会以经济落后,财政紧张为托词,出现政府筹资迟到位,或到位不完全的情况。[3]
三、完善江苏省新型农村合作医疗基金管理的对策和建议
(一)加强基金的筹集方面的管理,降低筹资成本
1.规范基金的收缴方式。随着新农合制度的发展完善,应该摒弃上门收缴、主动收缴等方式,逐步统一基金的收缴方式,采取协议委托的方式收缴新农合基金。协议委托的方式可有效降低农民抵制缴费的可能性。
2.有效降低筹资成本。截至2007年9月,江苏省参合率现已达到95%,收入水平对影农民的参合率产生一定的影响。因此,可以不断增加农民的收入,进而提高新農合的的筹资水平和参合率,从而有利于降低平均筹资成本。
3.严防严查截留、挪用、贪污合作医疗资金。对于发现基金被截留、挤占、挪用的地区,应该进行彻底的核查,找寻问题的根源,追究相关责任人特别是对挤占挪用的基金应该要求其立即归还。
(二)加强对新型农村合作医疗基金的管理
1.完善新型农村合作医疗基金的管理机制。
坚持专款专用原则,建立健全监督体系资金管理是农村医疗保障的核心,因此,必须建立健全严格的管理机制。确保基金管好用好。一要严格规范资金的使用范围,专户储存,专款专用,封闭管理,不得挤占挪用;二是实行账目公开,农民缴费情况、报销情况和经费支出情况都应及时公示,接受群众监督。[4]
2.加强对定点医疗机构的管理,控制医疗费用增长。从目前的新型农村合作医疗运行情况分析,如不能很好地规范医疗机构的服务行为,再多的基金也无法起到降低疾病经济负担的目的。对此,国内已有了一些尝试,如单病种限额结算、单病种定额结算等,均是激励医疗机构采取措施控制不规范服务行为、降低医疗费用不合理增长的有效手段。
(三)加强对新型农村合作医疗基金管理的监督
1.完善新型农村合作医疗基金的内部监督。完善新型农村合作医疗基金的内部监督,设立一个独立于基金高层管理部门之外的主体——医疗保险基金理事会。理事会负责重大计划和决策的制定或审批,负责对管理部门监督评价。理事会成员应当是客观公正的、有胜任能力并对医疗保险业务及其风险具有一定常识的人或是这方面的专家。理事会可以根据需要下设若干工作委员会来帮助其履行其职责。由于医保基金管理的一个重点是反舞弊和滥用,还可以考虑设立一个专门反舞弊监察部门,将那些从事审计、法律或其他从事舞弊核查的人集合起来,予以专门培训,专业从事医保基金舞弊、滥用的调查和起诉。
2.完善新型农村合作医疗基金的外部监督。
新型农村合作医疗保险基金的监督包括行政部门监督、专门监督和社会监督等。主要可以从以下几方面来着手。第一、发挥国家行政机关的监管职责。医保行政主管机关是医保政策的制定者,同时它要对基金管理机构进行监管,这种监管除了针对医保政策执行和基金使用情况外,还有很重要的一点就是应当对基金管理机构的内部控制制度的有效性进行监督。行政监管除了政府主管部门外,还包括政府审计部门,财政部门等从其他方面对医保基金进行专门监督。第二,发挥社会监督的作用。建立医保基金监督委员会。社会监督作为强有力的外部监督手段,是行政监督、专门监督和内控自律的必要补充。通过聘请社会特邀监察员、委托社会中介、设立医疗服务和医疗保险投诉举报中心等方式,打通社会监督渠道,充分发挥群众监督的作用,为医保基金提供最充分和最广泛的监督。第三,充分发挥农民自身的力量。农民是新型农村合作医疗制度的推动力量和最终受益者,应赋予农民对新型农村合作医疗基金享有查询、调查、批评、检举、控告和要求赔偿的权利,而农民也应承担按期足额缴纳保险费的义务,遵守劳动和社会保障部门的规定、遵守新型农村合作医疗法律和地方法规的义务等。
参考文献:
[1]李跃平,黄子杰,郑富豪,我国农村合作医疗基金筹资模式的分析与建议[J],福建医科大学学报,2007(3).
[2]许海燕,新型农村合作医疗运行中的问题梳理与理性选择[J],农村经济,2008,(3).
[3]鲁钊阳,新型农村合作医疗中的资金筹资问题[J],华东经济管理,2008,(3).
[4]汪占熬,王琼,建立中国新型农村社会保障体系的路径选择[J],农业经济,2008,(4).
关键词:新型农村合作医疗;基金管理;问题对策
建立新型农村合作医疗制度是新时期农村卫生工作的重要内容,是解决“三农”问题的重中之重,是实践“三个代表”重要思想的具体表现。2003年6月,江苏省政府根据“两个率先”的目标,决定将建立新型农村合作医疗制度作为为广大农村居民办的五件实事之一。2003年7月,江苏省政府下发了“关于在全省建立新型农村合作医疗制度的实施意见”,对建立该项新制度具体的目标任务、合作医疗资金筹集标准、管理与监督机制等均提出了具体的要求,2003年先在10个县试点,2004年逐步推开,2005年建立基本覆盖全省农村居民的以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。江苏省新型农村合作医疗工作进展顺利,成效明显,总体是好的。但在新型农村合作医疗基金管理上还存在不少困难和问题,要使新型农村合作医疗保持旺盛的生命力,还需要在实际基金问题的运作中不断调整和完善实施办法,采取各种措施。
一、江苏省新型农村合作医疗基金运行状况
新型农村合作医疗基金的来源应包括国家、个人和社会三个部分。一是国家财政资助:即国家财政每年在财政预算中安排一定数量的农村合作医疗基金、各地集体按一定比例出资;二是个人缴纳:每一位农民在享有健康权的同时,担负缴纳一定数量保险费的责任 ;三是社会资助:即各企业、团体和各界人士直接或通过发行专项福利彩票等形式捐助。
2003年8月,江苏省财政厅、江苏省卫生厅下发了《江苏省新型农村合作医疗基金管理办法》,对新型农村合作医疗的筹资机制做出了详细的规定,明确指出新型农村合作医疗基金实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。截止到2008年12月31日,江苏省新型农村合作医疗在该年度筹集资金总额为54.75亿元,其中,省级财政补助资金为16.38亿元,地方各级财政补助资金为24.11亿元,农民个人缴费13.25亿元,其它渠道筹集到的资金为1.01亿元。省级财政补助资金占筹资总额的29.9%,地方各级财政补助资金占筹资总额的44.0%,农民个人缴费占筹资总额的24.2%,其它渠道筹集到的资金占筹资总额的1.8%。[1]
从基金支出情况看,2008年全省新农合基金累计支出总额为50.99亿元。其中,用于住院补偿39.18亿元,占基金支出总额的76.83%;门诊补偿10.62亿元,占基金支出总额的20.84%,基本达到住院与门诊统筹基金的合理分配。2008年全省新农合基金使用率达到93.13%,基金结余率有效控制在10%以内。全年万元以上补偿人次5.18万人,有效地缓解了参保农民因病致贫和因病返贫现象。[2]?
二、江苏省新型农村合作医疗基金管理存在的问题及原因分析
(一)江苏省新型农村合作医疗基金管理存在的问题
1、新型农村合作医疗基金筹集方面存在的问题
(1)基金收缴方式多样。当前存在着上门收缴、协议委托、滚动收缴、定时定点主动缴纳、村民代表大会一事一议集中收缴等多种基金收缴方式。在新农合开始运行之初,依据不同地区的情况可采取多样的收缴方式,但伴随着新农合制度的不断完善,多样的收缴方式带来了管理上的困难。
(2)基金筹集成本高。新农合基金是新农合长效运行的基本条件,实际运作中,新农合基金存在很多问题,突出表现为缺乏稳定的筹资机制及科学的运用方法。在基金筹集方面:一是向农民筹资难;二是地方财政筹资难;三是统筹层次低,筹资成本高。长期下去,持续下去相当困难。
(3)部分地区存在基金的截留、挤占、挪用问题。目前对农村合作医疗资金的监管没有法律法规和规章制度予以明确规定,这就为一些地方政府违规违法行为提供了法律漏洞。个别地区违规将新农合运行中产生的业务费用、人员工资、工作经费等项目列入新农合基金支出账户。
2、新型农村合作医疗基金管理方面存在的问题
(1)基金管理不规范。目前不少地区在合作医疗基金管理上缺乏有效监督,漏洞大,随意性强,个别地区合作医疗基金存在违规违纪现象,垫资虚报个人交费,县乡合管办大多没有定期公布新型农村合作医疗基金的收支情况,个别定点医疗机构的医护人员超范围、超标准收取参合人员的就医费用。
(2)医疗费用增长过快。定点医疗机构倾向于提供过度的服务,在诊疗用药上不断超出合作医疗诊疗目录范围,不合理用药、违规用药现象大量存在,导致整体医疗费用上升,特别是在第三方付费的情况下,这种倾向会更加明显。
3、新型农村合作医疗基金监督方面存在的问题
(1)新型农村合作医疗基金内部监管不完善。新型农村合作医疗的内部监管主要是由上级合作医疗办公室对下级合作医疗办公室和定点医疗机构进行监督。监督的主要内容是基金的使用情况和就诊人员的合作医疗身份。由于对这两项的监督需要投入大量的人力,成本太高,坚持落实的上级主管部门少之又少 由于没有相应的法律法规,基金监管没有法律约束,操作起来依据不足,一旦发现问题也没有相应的惩处机制。
(2)新型农村合作医疗基金外部监管不完善。新型农村合作医疗基金的外部监管主要是由政府的审计部门、监察机构监督合作医疗基金的使用情况。同时还包括参加合作医疗的农民对新型农村合作以医疗基金的监督。由于新型农村合作医疗的监管缺乏应有的法律和制度保障,操作比较困难。
(二)新型农村合作医疗基金管理存在问题的原因分析
1、农村经济发展水平相对滞后。对于中国的贫穷农民来讲,相对于普通的生活消费而言,医疗保健还属于经济学上的奢侈品。在实际收入水平低于医疗费用上涨的速度的情况下,农民必须把有限的经济资源先解决好生活中的必需品问题,以達到资金使用的边际效用最大化的目的。这样导致人们在对待疾病的消费选择上,选择逃避医疗保险的态度,使部分医疗需要不能有效地转换为医疗需求。
2、相关政策、法律法规不完善。新型农村合作医疗制度缺乏完善的政策及法规,致使合作医疗在资金筹集与管理上无法可依。到目前为止,新型农村合作医疗试点中借用的仍是2002年10月中共中央、国务院做出的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》及2004年4月国务院批转的卫生部等部门《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》。各地方政府也都是以这两个文件为参照推行农村合作医疗。
3、政府部门及其工作人员缺乏责任意识。新型农村合作医疗制度与旧农村合作医疗保险制度的根本性区别是筹资模式不同。旧的模式是“集体——个人”,新筹资模式是“政府——个人”或者“政府——集体——个人”。这新农合资金来源的主渠道是政府出钱,但在实际运行中存在着挤占、挪用和政府拨款不到位的现象,尤其是落后地区一些政府官员责任意识不强,角色不清,会以经济落后,财政紧张为托词,出现政府筹资迟到位,或到位不完全的情况。[3]
三、完善江苏省新型农村合作医疗基金管理的对策和建议
(一)加强基金的筹集方面的管理,降低筹资成本
1.规范基金的收缴方式。随着新农合制度的发展完善,应该摒弃上门收缴、主动收缴等方式,逐步统一基金的收缴方式,采取协议委托的方式收缴新农合基金。协议委托的方式可有效降低农民抵制缴费的可能性。
2.有效降低筹资成本。截至2007年9月,江苏省参合率现已达到95%,收入水平对影农民的参合率产生一定的影响。因此,可以不断增加农民的收入,进而提高新農合的的筹资水平和参合率,从而有利于降低平均筹资成本。
3.严防严查截留、挪用、贪污合作医疗资金。对于发现基金被截留、挤占、挪用的地区,应该进行彻底的核查,找寻问题的根源,追究相关责任人特别是对挤占挪用的基金应该要求其立即归还。
(二)加强对新型农村合作医疗基金的管理
1.完善新型农村合作医疗基金的管理机制。
坚持专款专用原则,建立健全监督体系资金管理是农村医疗保障的核心,因此,必须建立健全严格的管理机制。确保基金管好用好。一要严格规范资金的使用范围,专户储存,专款专用,封闭管理,不得挤占挪用;二是实行账目公开,农民缴费情况、报销情况和经费支出情况都应及时公示,接受群众监督。[4]
2.加强对定点医疗机构的管理,控制医疗费用增长。从目前的新型农村合作医疗运行情况分析,如不能很好地规范医疗机构的服务行为,再多的基金也无法起到降低疾病经济负担的目的。对此,国内已有了一些尝试,如单病种限额结算、单病种定额结算等,均是激励医疗机构采取措施控制不规范服务行为、降低医疗费用不合理增长的有效手段。
(三)加强对新型农村合作医疗基金管理的监督
1.完善新型农村合作医疗基金的内部监督。完善新型农村合作医疗基金的内部监督,设立一个独立于基金高层管理部门之外的主体——医疗保险基金理事会。理事会负责重大计划和决策的制定或审批,负责对管理部门监督评价。理事会成员应当是客观公正的、有胜任能力并对医疗保险业务及其风险具有一定常识的人或是这方面的专家。理事会可以根据需要下设若干工作委员会来帮助其履行其职责。由于医保基金管理的一个重点是反舞弊和滥用,还可以考虑设立一个专门反舞弊监察部门,将那些从事审计、法律或其他从事舞弊核查的人集合起来,予以专门培训,专业从事医保基金舞弊、滥用的调查和起诉。
2.完善新型农村合作医疗基金的外部监督。
新型农村合作医疗保险基金的监督包括行政部门监督、专门监督和社会监督等。主要可以从以下几方面来着手。第一、发挥国家行政机关的监管职责。医保行政主管机关是医保政策的制定者,同时它要对基金管理机构进行监管,这种监管除了针对医保政策执行和基金使用情况外,还有很重要的一点就是应当对基金管理机构的内部控制制度的有效性进行监督。行政监管除了政府主管部门外,还包括政府审计部门,财政部门等从其他方面对医保基金进行专门监督。第二,发挥社会监督的作用。建立医保基金监督委员会。社会监督作为强有力的外部监督手段,是行政监督、专门监督和内控自律的必要补充。通过聘请社会特邀监察员、委托社会中介、设立医疗服务和医疗保险投诉举报中心等方式,打通社会监督渠道,充分发挥群众监督的作用,为医保基金提供最充分和最广泛的监督。第三,充分发挥农民自身的力量。农民是新型农村合作医疗制度的推动力量和最终受益者,应赋予农民对新型农村合作医疗基金享有查询、调查、批评、检举、控告和要求赔偿的权利,而农民也应承担按期足额缴纳保险费的义务,遵守劳动和社会保障部门的规定、遵守新型农村合作医疗法律和地方法规的义务等。
参考文献:
[1]李跃平,黄子杰,郑富豪,我国农村合作医疗基金筹资模式的分析与建议[J],福建医科大学学报,2007(3).
[2]许海燕,新型农村合作医疗运行中的问题梳理与理性选择[J],农村经济,2008,(3).
[3]鲁钊阳,新型农村合作医疗中的资金筹资问题[J],华东经济管理,2008,(3).
[4]汪占熬,王琼,建立中国新型农村社会保障体系的路径选择[J],农业经济,2008,(4).