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摘要：转型背景下，城乡规划的精细化程度越来越高，特大城市尤其如此，基础数据库的重要性也随之日益显现。本文结合上海市土地使用现状数据库的建库工作情况，对数据库的建库及更新维护提出若干思考与建议，并提出土地使用现状数据库的建设将成为城乡规划工作转型中的重要环节，将是新时期城乡规划不可或缺的理性工具。
关键词：特大城市 ， 土地使用 ， 现状数据库
中图分类号：TU98文献标识码：A文章编号：
Abstract: under the background of transformation, rural and urban planning fine degree of more and more high, especially an extra large city, the importance of basic database has appeared increasingly. Combining with the current situation of land use database construction of the database of the working conditions of the database construction of the database updating maintenance and puts forward some thoughts and Suggestions, and put forward the present situation land use database's construction will become urban and rural planning an important link in the transformation, and the new era of urban and rural planning an indispensable tool rationality.
Keywords: mega cities, land use, the current situation database
1 .背景
近年来，伴随着城市化的快速发展以及经济、社会的逐步转型，我国的许多城市，尤其是特大城市的城市规划工作也在逐渐发生着转变。各特大城市由相对粗放的外延式发展逐步向更为精细化的内涵式发展转变，与之对应，诸如城市发展现状的评估、城市建设年度报告、存量土地的更新利用等方面的工作在整个城市规划工作中起到了越来越重要的作用。
在此背景下，准确的、动态的全市域土地使用现状数据库（以下简称“现状用地库”）对于今后的规划工作尤为重要，是特大城市总体规划和详细规划制定、修编、后评估最重要的工作基础，也是城市各个系统专项规划的工作基础。土地使用现状数据库的建立将有助于规划信息平台的建设，有助于对城市空间的理解、分析和判断。
与传统的总体规划、详细规划项目中绘制的现状图相比，特大城市全市域的现状用地库的建库、更新更为复杂，大量的信息收集、判读需要人力、物力的支撑，其应用特点也决定了对数据的准确性有很高的要求。但与此同时，此项工作也有较多的资料可供参考，包括：不同比例的现状地形图、正射影像图、土地利用现状图等。
本文以上海为例，结合已完成的几个年份的现状用地库的工作，对特大城市现状用地库的建库、更新及应用方法等提出若干思考和建议。
2 .上海市现状用地库简介
2.1 已有数据
鉴于土地使用现状数据对于城市规划的重要性，上海市城市规划设计研究院（以下简称“规划院”）一直在尝试建立一个全市域的完整、持续更新的现状用地库。1997年在原规划局的组织下与华东师范大学一起用遥感技术建立了上海市第一张全市域现状图。并在2006年由规划院组织，利用不断进步的遥感航空技术，并由各区县参与校核，更新了1997年现状图，完成了2006年现状用地库，建立了第一个全市用地现状GIS数据库。
此后，在上海市规划和国土资源管理局的组织协调下，规划院与上海市测绘院合作进行2009年与2011年两个年份的现状用地库的更新。
2.2 应用情况
上海市现状用地库广泛应用于城市总体规划实施评估、城市建设年度报告、郊区县总体规划等方面，为理性分析及判断起到了极大的基础数据支撑作用。
比如，在《上海市城市總体规划中期实施评估》工作中，就充分利用1997年及2006年的现状用地数据，对全市、各区、中心城内外等不同层面的土地使用现状规模、结构和变化情况作了全面的梳理和定量分析，得出了很多重大的现状评估和趋势判断结论。
此外，在其他一系列不同层面的区、镇总体规划、规划实施评估等工作中，各年份的现状用地库均在其中发挥了重要的作用。
3. 现状用地库建库及更新要点
3.1 制定稳定、详细的土地使用现状分类标准
前文已述，准确的、动态的现状用地库建设是未来的必要需求和必然趋势，因此，稳定、详细的分类标准十分重要。不同年份的数据的判读依据及口径的统一与稳定将保证数据比较具有可比性，也能客观如实地反映不同时期之间，城市建设的变化情况。
同时，我国经济体制由计划向市场转轨之后，城市土地越来越具有多样性和复合性，给用地判读带来了一定的难度，因此，在分类标准中还应尽可能将一些容易混淆的土地名称进行说明，以保证分类判读的准确性。
在各年份的上海市现状用地库的建库过程中，始终有一份详尽的用地分类标准作为依据，虽然期间对个别用地分类进行了调整，但已逐渐形成一个稳定、完整的标准，很好地指导了建库更新的前期判读工作。
各城市应根据自身发展阶段及特点，因地制宜，有针对性地制定符合自身情况的用地分类标准，可根据一些变化情况不断地进行适当的修订，但应尽量保证其稳定性，以确保数据分类口径和统计结果的客观、稳定。
3.2 借助各类相关资料进行地类判读
基于现状地形图及影像图对地类进行判读的工作方法具有一定的局限性。部分用地对应的地形图上没有文字标识其单位名称，而通过影像图反映的建筑形态及场地情况有时也较难准确判断出用地性质；此外，诸如低层别墅和农村集中动迁基地等的名称与空间形态也未必具有很大的差异性。
而对于特大城市现状用地的判读又不同于局部地区的现状图绘制，很难做到全覆盖的现状踏勘，因此，借助其他各类相关资料进行地类判读也是一个十分有效的方法。上海市现状用地库的建库更新即参考了原土地部门口径的土地利用现状图和已编规划数据库，完成了一些疑难地块的地类判读。
例如某居住小区，地形图上标识为“**苑”，从其建筑空间形态可判断为低层住宅，但仅凭地形图与影像图，无法准确判定其究竟是低层别墅还是农村集中动迁基地，而从土地利用现状图上看出，此地块为农村居民点用地，而非城镇住宅用地。借助土地利用现状图，即可较为准确地将其判读为农村集中动迁基地。
但需要特别注意的是，土地利用现状数据、规划用地数据虽然对现状用地库的数据判读具有很好的参考作用，但这三个数据又有各自侧重的特定属性，不能完全对应合一。土地使用现状数据侧重于实际使用属性，而土地利用现状数据和规划用地数据则分别侧重于权籍“身份”属性和规划导向属性，且用地分类口径不完全一致，不能混为一谈。此外，土地利用现状数据依据土地出让情况赋予属性，即只要土地完成出让程序，无论其是否建成，就根据其出让时的用地性质进行赋值，因此，若土地处于在建待建状态，就无法在土地利用现状数据中体现。
3.3 以整体性、系统性视角对数据进行校核
出于对数据精准性的保证，在现状用地库建库和数据更新过程中，往往会对用地及建筑空间形态等细节等给予十分的关注，往往以相对中观及微观的视角投入工作，因此，在建库及数据更新基本完成后，还需以整体性和系统性的视角对数据进行校核，以提高数据的准确性。
2011年上海市现状用地库数据基本更新完成后，及采取此方法在全市层面进行整体性校核，将2011年数据与此前2006年的数据进行叠合，将两个年份所有城乡建设用地进行叠加比对，即可在全市层面以整体性视角清晰地反映出期间所发生的总用地扩张情况，并对其中反映出的异常情况进行校核与修订。
此外，还可按照不同地类的数据分别叠合，如居住、工业仓储、公共设施、绿地等，以系统性视角对数据的变化情况进行比对、分析与校核。
4 .引申思考及建议
4.1 现状用地库的建设需“十年磨一剑”
现状用地库的建设不是一朝一夕能做到完善的，对于特大城市尤其如此。首先，大量的数据信息带来了相应的人力、物力的投入要求，而且对于用地的判读难免会有错漏，需要不断完善维护；其次，对于现状用地库的使用需求会随着城市的发展而不断改变与提高，随之带来的不断优化提升的要求，现状用地库的建设将会是一个定期的动态更新的过程；再次，不同年份的数据之间的比对分析可反映出城市发展的一些变化情况，但对于城市发展过程中的重大问题的发现以及重要趋势的分析与判断，需要建立在五年乃至十年以上的时间跨度的基础上方能得以实现。
规划从业人员应逐步改变长期以来或多或少存在的“重方案描绘、轻现状分析”的观念，树立“十年磨一剑”的决心与信心，稳步、踏实地进行现状用地库的建设与维护，其必将成为未来城乡规划工作的十分关键、有效的理性工具。
4.2 现状用地库应留有弹性空间应对变化发展的使用需求
在现状用地库建设的初期，基本可按照传统的城市建设用地分类标准对数据进行属性分类，并尽可能划分至小类。通过此层面的数据分析，已经可为城市发展的分析提供十分强大的基础支撑，如在上海市的住房发展规划、工业用地布局规划、基本生态网络规划中，现状用地库已发挥了极为重要的作用。
但对于特大城市来说，未来可能面对更为深入、细致的工作需求，可能需要开展一些功能系统的专项规划和研究。例如教育设施布局规划可能需掌握现状基础教育设施的班数、现状高等院校的等级等属性；商业网点布局规划则可能需掌握沿街商业的具体业态信息等。按照城市建设用地分类标准对数据进行分类的作法，无法提供上述更为细化的信息，因此，在现状用地库的建库过程中，应做好用地数据分类管理的前瞻性设计，建立一个开放系统，为未来的数据扩展留有弹性空间，逐步深化、丰富数据信息，以应对不断变化发展的数据使用需求。
4.3 现状用地库应逐步以多维视角替代二维视角
在以往的规划工作中，通常会将规划方案与现状的用地平衡表进行比对分析，以二維视角的用地规模定量地反映规划方案对土地资源的调控，但此方法已逐渐显现出其局限性。特大城市的土地开发呈现出复合与高强度的特征，对于城市发展现状的分析如果仅仅停留在二维平面的视角，则可能带来分析结论的部分偏差，未来的相关研究及分析将会越来越多地与土地的开发规模及经济属性相结合。
建议在现状用地库的建库及维护过程中，根据条件，逐步添加多维视角的数据信息，比如与分区、街坊甚至地块相对应的建筑规模、人口规模、岗位情况、就业人口等信息，这类信息要在市域层面整体收集并与微观层面的街坊、地块挂钩，才能发挥出应有的作用，此项工作具有一定的难度，但仍应作为未来建库的一个努力方向。
4.4 “规土”现状数据合一仍需时日，但两者的差异本身可作为一个评估维度
“规土合一”的背景下，我们始终致力于规划和土地的用地分类标准及相应数据的对应合一，通过数年的现状用地库建库工作，笔者发现，“规土”现状数据的合一绝非易事，仍需时日。首先，规划和土地的用地分类之间，部分具有相互包含的对应关系，但也有一部分是截然不同的分类口径，至少在现阶段尚无法完全合一；其次，如前文所述，土地口径的现状数据反映的是土地的权籍属性，是其“身份证”，而规划口径的现状数据反映的是土地的使用属性，是其“存在状态”，判读依据存在着根本性的不同。因此，在现阶段，“规土”的数据合一在技术上仍有一定的难点。
但“规土”现状数据之间的差异，其本身恰恰可作为一个评估维度，对城市建设的现象、问题进行描述和分析。一方面，在某些情况下，“规土”数据的差异能反映城市土地从出让投放初期到实际建成后发生的变化，进而可能反映出一些问题，比如某土地投入市场时所给定的用地属性为绿地，但在实际建设中却变为别墅区开发等，诸如此类的问题，可从中有所体现。另一方面，“规土”现状数据的属性差异可用于农转用、工业用地转型等专项方面的研究与分析。
5 .结语
经济社会的转型带来了城乡规划工作的转型，完善的现状用地库建设应成为城乡规划工作转型和未来发展趋势中的重要一环。学界已有的研究大多聚焦于土地利用现状数据库的建设，笔者希望通过本文的写作，引起规划工作者对现状用地库的重视，并对现状用地库的建设和维护提出一些粗浅的思考和建议，引发更多的讨论与思考。笔者相信，假以时日，现状用地库必将成为新时期城乡规划工作不可或缺的理性工具。
参考文献：
上海市城市规划设计研究院.《上海市城市总体规划中期实施评估》.2008.
上海市城市规划设计研究院.1997年上海市土地使用现状数据库.
3、上海市城市规划设计研究院.2006年上海市土地使用现状数据库.
4、上海市城市规划设计研究院.2011年上海市土地使用现状数据库.
5、赵民，程遥，汪军.为市场经济下的城乡用地规划和管理提供有效工具——新版《城市用地分类与规划建设用地标准》导引[J].2011(6):4-11.
关键词：特大城市 ， 土地使用 ， 现状数据库
中图分类号：TU98文献标识码：A文章编号：
Abstract: under the background of transformation, rural and urban planning fine degree of more and more high, especially an extra large city, the importance of basic database has appeared increasingly. Combining with the current situation of land use database construction of the database of the working conditions of the database construction of the database updating maintenance and puts forward some thoughts and Suggestions, and put forward the present situation land use database's construction will become urban and rural planning an important link in the transformation, and the new era of urban and rural planning an indispensable tool rationality.
Keywords: mega cities, land use, the current situation database
1 .背景
近年来，伴随着城市化的快速发展以及经济、社会的逐步转型，我国的许多城市，尤其是特大城市的城市规划工作也在逐渐发生着转变。各特大城市由相对粗放的外延式发展逐步向更为精细化的内涵式发展转变，与之对应，诸如城市发展现状的评估、城市建设年度报告、存量土地的更新利用等方面的工作在整个城市规划工作中起到了越来越重要的作用。
在此背景下，准确的、动态的全市域土地使用现状数据库（以下简称“现状用地库”）对于今后的规划工作尤为重要，是特大城市总体规划和详细规划制定、修编、后评估最重要的工作基础，也是城市各个系统专项规划的工作基础。土地使用现状数据库的建立将有助于规划信息平台的建设，有助于对城市空间的理解、分析和判断。
与传统的总体规划、详细规划项目中绘制的现状图相比，特大城市全市域的现状用地库的建库、更新更为复杂，大量的信息收集、判读需要人力、物力的支撑，其应用特点也决定了对数据的准确性有很高的要求。但与此同时，此项工作也有较多的资料可供参考，包括：不同比例的现状地形图、正射影像图、土地利用现状图等。
本文以上海为例，结合已完成的几个年份的现状用地库的工作，对特大城市现状用地库的建库、更新及应用方法等提出若干思考和建议。
2 .上海市现状用地库简介
2.1 已有数据
鉴于土地使用现状数据对于城市规划的重要性，上海市城市规划设计研究院（以下简称“规划院”）一直在尝试建立一个全市域的完整、持续更新的现状用地库。1997年在原规划局的组织下与华东师范大学一起用遥感技术建立了上海市第一张全市域现状图。并在2006年由规划院组织，利用不断进步的遥感航空技术，并由各区县参与校核，更新了1997年现状图，完成了2006年现状用地库，建立了第一个全市用地现状GIS数据库。
此后，在上海市规划和国土资源管理局的组织协调下，规划院与上海市测绘院合作进行2009年与2011年两个年份的现状用地库的更新。
2.2 应用情况
上海市现状用地库广泛应用于城市总体规划实施评估、城市建设年度报告、郊区县总体规划等方面，为理性分析及判断起到了极大的基础数据支撑作用。
比如，在《上海市城市總体规划中期实施评估》工作中，就充分利用1997年及2006年的现状用地数据，对全市、各区、中心城内外等不同层面的土地使用现状规模、结构和变化情况作了全面的梳理和定量分析，得出了很多重大的现状评估和趋势判断结论。
此外，在其他一系列不同层面的区、镇总体规划、规划实施评估等工作中，各年份的现状用地库均在其中发挥了重要的作用。
3. 现状用地库建库及更新要点
3.1 制定稳定、详细的土地使用现状分类标准
前文已述，准确的、动态的现状用地库建设是未来的必要需求和必然趋势，因此，稳定、详细的分类标准十分重要。不同年份的数据的判读依据及口径的统一与稳定将保证数据比较具有可比性，也能客观如实地反映不同时期之间，城市建设的变化情况。
同时，我国经济体制由计划向市场转轨之后，城市土地越来越具有多样性和复合性，给用地判读带来了一定的难度，因此，在分类标准中还应尽可能将一些容易混淆的土地名称进行说明，以保证分类判读的准确性。
在各年份的上海市现状用地库的建库过程中，始终有一份详尽的用地分类标准作为依据，虽然期间对个别用地分类进行了调整，但已逐渐形成一个稳定、完整的标准，很好地指导了建库更新的前期判读工作。
各城市应根据自身发展阶段及特点，因地制宜，有针对性地制定符合自身情况的用地分类标准，可根据一些变化情况不断地进行适当的修订，但应尽量保证其稳定性，以确保数据分类口径和统计结果的客观、稳定。
3.2 借助各类相关资料进行地类判读
基于现状地形图及影像图对地类进行判读的工作方法具有一定的局限性。部分用地对应的地形图上没有文字标识其单位名称，而通过影像图反映的建筑形态及场地情况有时也较难准确判断出用地性质；此外，诸如低层别墅和农村集中动迁基地等的名称与空间形态也未必具有很大的差异性。
而对于特大城市现状用地的判读又不同于局部地区的现状图绘制，很难做到全覆盖的现状踏勘，因此，借助其他各类相关资料进行地类判读也是一个十分有效的方法。上海市现状用地库的建库更新即参考了原土地部门口径的土地利用现状图和已编规划数据库，完成了一些疑难地块的地类判读。
例如某居住小区，地形图上标识为“**苑”，从其建筑空间形态可判断为低层住宅，但仅凭地形图与影像图，无法准确判定其究竟是低层别墅还是农村集中动迁基地，而从土地利用现状图上看出，此地块为农村居民点用地，而非城镇住宅用地。借助土地利用现状图，即可较为准确地将其判读为农村集中动迁基地。
但需要特别注意的是，土地利用现状数据、规划用地数据虽然对现状用地库的数据判读具有很好的参考作用，但这三个数据又有各自侧重的特定属性，不能完全对应合一。土地使用现状数据侧重于实际使用属性，而土地利用现状数据和规划用地数据则分别侧重于权籍“身份”属性和规划导向属性，且用地分类口径不完全一致，不能混为一谈。此外，土地利用现状数据依据土地出让情况赋予属性，即只要土地完成出让程序，无论其是否建成，就根据其出让时的用地性质进行赋值，因此，若土地处于在建待建状态，就无法在土地利用现状数据中体现。
3.3 以整体性、系统性视角对数据进行校核
出于对数据精准性的保证，在现状用地库建库和数据更新过程中，往往会对用地及建筑空间形态等细节等给予十分的关注，往往以相对中观及微观的视角投入工作，因此，在建库及数据更新基本完成后，还需以整体性和系统性的视角对数据进行校核，以提高数据的准确性。
2011年上海市现状用地库数据基本更新完成后，及采取此方法在全市层面进行整体性校核，将2011年数据与此前2006年的数据进行叠合，将两个年份所有城乡建设用地进行叠加比对，即可在全市层面以整体性视角清晰地反映出期间所发生的总用地扩张情况，并对其中反映出的异常情况进行校核与修订。
此外，还可按照不同地类的数据分别叠合，如居住、工业仓储、公共设施、绿地等，以系统性视角对数据的变化情况进行比对、分析与校核。
4 .引申思考及建议
4.1 现状用地库的建设需“十年磨一剑”
现状用地库的建设不是一朝一夕能做到完善的，对于特大城市尤其如此。首先，大量的数据信息带来了相应的人力、物力的投入要求，而且对于用地的判读难免会有错漏，需要不断完善维护；其次，对于现状用地库的使用需求会随着城市的发展而不断改变与提高，随之带来的不断优化提升的要求，现状用地库的建设将会是一个定期的动态更新的过程；再次，不同年份的数据之间的比对分析可反映出城市发展的一些变化情况，但对于城市发展过程中的重大问题的发现以及重要趋势的分析与判断，需要建立在五年乃至十年以上的时间跨度的基础上方能得以实现。
规划从业人员应逐步改变长期以来或多或少存在的“重方案描绘、轻现状分析”的观念，树立“十年磨一剑”的决心与信心，稳步、踏实地进行现状用地库的建设与维护，其必将成为未来城乡规划工作的十分关键、有效的理性工具。
4.2 现状用地库应留有弹性空间应对变化发展的使用需求
在现状用地库建设的初期，基本可按照传统的城市建设用地分类标准对数据进行属性分类，并尽可能划分至小类。通过此层面的数据分析，已经可为城市发展的分析提供十分强大的基础支撑，如在上海市的住房发展规划、工业用地布局规划、基本生态网络规划中，现状用地库已发挥了极为重要的作用。
但对于特大城市来说，未来可能面对更为深入、细致的工作需求，可能需要开展一些功能系统的专项规划和研究。例如教育设施布局规划可能需掌握现状基础教育设施的班数、现状高等院校的等级等属性；商业网点布局规划则可能需掌握沿街商业的具体业态信息等。按照城市建设用地分类标准对数据进行分类的作法，无法提供上述更为细化的信息，因此，在现状用地库的建库过程中，应做好用地数据分类管理的前瞻性设计，建立一个开放系统，为未来的数据扩展留有弹性空间，逐步深化、丰富数据信息，以应对不断变化发展的数据使用需求。
4.3 现状用地库应逐步以多维视角替代二维视角
在以往的规划工作中，通常会将规划方案与现状的用地平衡表进行比对分析，以二維视角的用地规模定量地反映规划方案对土地资源的调控，但此方法已逐渐显现出其局限性。特大城市的土地开发呈现出复合与高强度的特征，对于城市发展现状的分析如果仅仅停留在二维平面的视角，则可能带来分析结论的部分偏差，未来的相关研究及分析将会越来越多地与土地的开发规模及经济属性相结合。
建议在现状用地库的建库及维护过程中，根据条件，逐步添加多维视角的数据信息，比如与分区、街坊甚至地块相对应的建筑规模、人口规模、岗位情况、就业人口等信息，这类信息要在市域层面整体收集并与微观层面的街坊、地块挂钩，才能发挥出应有的作用，此项工作具有一定的难度，但仍应作为未来建库的一个努力方向。
4.4 “规土”现状数据合一仍需时日，但两者的差异本身可作为一个评估维度
“规土合一”的背景下，我们始终致力于规划和土地的用地分类标准及相应数据的对应合一，通过数年的现状用地库建库工作，笔者发现，“规土”现状数据的合一绝非易事，仍需时日。首先，规划和土地的用地分类之间，部分具有相互包含的对应关系，但也有一部分是截然不同的分类口径，至少在现阶段尚无法完全合一；其次，如前文所述，土地口径的现状数据反映的是土地的权籍属性，是其“身份证”，而规划口径的现状数据反映的是土地的使用属性，是其“存在状态”，判读依据存在着根本性的不同。因此，在现阶段，“规土”的数据合一在技术上仍有一定的难点。
但“规土”现状数据之间的差异，其本身恰恰可作为一个评估维度，对城市建设的现象、问题进行描述和分析。一方面，在某些情况下，“规土”数据的差异能反映城市土地从出让投放初期到实际建成后发生的变化，进而可能反映出一些问题，比如某土地投入市场时所给定的用地属性为绿地，但在实际建设中却变为别墅区开发等，诸如此类的问题，可从中有所体现。另一方面，“规土”现状数据的属性差异可用于农转用、工业用地转型等专项方面的研究与分析。
5 .结语
经济社会的转型带来了城乡规划工作的转型，完善的现状用地库建设应成为城乡规划工作转型和未来发展趋势中的重要一环。学界已有的研究大多聚焦于土地利用现状数据库的建设，笔者希望通过本文的写作，引起规划工作者对现状用地库的重视，并对现状用地库的建设和维护提出一些粗浅的思考和建议，引发更多的讨论与思考。笔者相信，假以时日，现状用地库必将成为新时期城乡规划工作不可或缺的理性工具。
参考文献：
上海市城市规划设计研究院.《上海市城市总体规划中期实施评估》.2008.
上海市城市规划设计研究院.1997年上海市土地使用现状数据库.
3、上海市城市规划设计研究院.2006年上海市土地使用现状数据库.
4、上海市城市规划设计研究院.2011年上海市土地使用现状数据库.
5、赵民，程遥，汪军.为市场经济下的城乡用地规划和管理提供有效工具——新版《城市用地分类与规划建设用地标准》导引[J].2011(6):4-11.