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经济学家已经达成共识：合适的法律体系对经济发展至关重要。如诺斯指出的，实施法律要有足够强大的国家（其实是政府）来保证，但国家也因其暴力潜能而经常破坏产权制度。为此，必须考虑良好的法律体系对国家权力施加必要的限制。从这样的考虑出发，一些经济学家和法学家力倡宪法改革，通过明确政府保护产权的义务和政府行政权力的边界来保障市场化改革的顺利进行。我国加入WTO，意味着WTO规则将成为国内法的基本构成部分，结果必然导致现有法律框架的重大调整，因而在很大程度上具有了立宪改革的性质。
追根溯源，加入WTO之所以能够对我国法治建设带来重大影响，是自20世纪90年代以来WTO所探索的良好管理原则开始发挥作用。以WTO、世界银行、经济合作与发展组织、国际货币基金组织为代表的国际组织日益认识到，其政策的成功相当程度上要依赖于各国的内部制度安排，特别是各国的法治和产权保护情况。因此，这些组织在吸收新的成员或是执行组织政策时，往往附有制度（广义上的制度）条件的条款。就WTO而言，有关法律、程序、判例的公开性要求和透明度要求就都属于这种典型的良好管理原则条款（科蒂埃，2001，第106—107页对有关条款做了较为详细的列举）。为了保证贯彻，还有专门的委员会进行审核。在我国入世后的头8年，世界贸易组织的21个分支机构每年都要对中国的履约情况进行调查，我国则要应这些机构的要求提供信息。到第10年，世界贸易组织总理事会将公布最终报告（素帕猜、克利福德，2002，第188页）。这样的机制保证组织条款得以有效实施。
就目前来说，入世所引发的法律改革将直接推动了我国电子政务建设。在电子政务建设可以依赖的制度资源相对有限的情况下，入世对依法行政的促进作用也就尤为可贵。
一、加入WTO的立宪性质
世界银行行长詹姆斯·沃尔芬森指出，“有效的法律与司法制度不是奢侈品，而是中央政府能够正常发挥职能的核心部分，也是国家长期发展的关键因素。”（巴尼巴滴、克利福德，2002，第148页）中国加入世界贸易组织，意味着一套国际通行的市场规则将被系统地引入国内，并逐步成为国内法的基本组成部分，而国内那些与市场和贸易不适应的法律法规，将被逐步清理、修订和废弃。这将有利地推动中国的市场化改革，对中国的法律体系和长远经济发展也将带来深远的影响。
目前，我国在WTO研究中过于关注各种短期影响，对加入WTO的制度效应注意不够。我们深入考察了中国加入WTO中有关制度部分的承诺，特别是《中华人民共和国加入议定书》（以下简称《议定书》）第二条的有关规定。
《议定书》的第二条标题是“贸易制度的实施”，在这一条里，中国政府承诺一致、公平、合理地实施与WTO规则不相冲突的法律并保证法律制定与实施过程中的透明度。这一条分为4节，标题分别是“（A）统一实施”、“（B）特殊经济区”“（C）透明度”“（D）司法审查”。
（A）节第2款规定，“中国应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府发布或适用的地方性法规、规章及其他措施（统称为‘法律、法规及其他措施’）”。这里的“统一”概念非常重要，它意味着禁止政府通过与中国入世承诺和世界贸易组织规则相互抵触的法规。这一点在第3款又进一步得到强调“中国地方各级政府的地方性法规、规章及其他措施应符合在《WTO协定》和本议定书中所承担的义务”。正如两位作者所说，“在一个执行法规比制定大量法律作为法律框架更重要的国家，对于一致性的承诺很关键”（素帕猜、克利福德，2002，第148页）。为此目标，第4款规定“中国应建立一种机制，使个人和企业可据以提请国家主管机关注意贸易制度未统一适用的情况”。我们相信这种机制将使我国有关法律法规和政策中彼此矛盾的现象逐步减少，我国法律体系的权威性会进一步增强。
（C）节第1款规定，“中国承诺只执行已公布的、且其他WTO长远、个人和企业可容易获得的有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施。此外，在所有有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施实施或执行前，应请求，中国应使WTO成员可获得此类措施。在紧急情况下，应使法律、法规及其他措施最迟在实施或执行之时可获得”。为此，第2款规定必须有官方刊物，专门发布有关的法律法规和其他措施，特别是，“在法律、法规或其他措施在该刊物上公布之后，应在此类措施实施之前提供一段可向有关主管机关提出意见的合理时间”。不仅如此，第3款还规定，中国承诺成立咨询机构，任何公司与个人都可以从该咨询机构得到部分或者全部有关规定，而且，对于信息查询请求要在30天以内答复，特殊情况下可以延长到45天，但必须给出延迟通知并解释延迟的原因。上述规定意味着我国长期以来存在的各政府部门的内部规定已经无法成为执行政策的基准，凡是要实施的法律、法规或其他措施，必须事先公开；并且必须经过征求意见阶段才能够正式实施。这样，公众和企业参与法律、法规和政策制定的机会大为增加。咨询条款要求有关机构的意见要能够代表中国政府的权威观点，这意味着一旦发生分歧，咨询机构的意见可以在后续法律程序中作为证据使用。素帕猜和克利福德强调咨询条款的意义不容忽视，“因为中国的法规历来含糊不清，有时前后不一致，行政规定也显得过于主观”（素帕猜、克利福德，2002，第149页）。
（D）节第1款规定，“中国应设立或指定并维持审查庭或联络点和程序，以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易总协定》第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关的所有行政行为。此类审查庭应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系”。“审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在任何情况下都应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会”。司法审查条款非常值得注意，因为中国一直缺乏对行政法规、部门规章和地方法规、规章的审查机制，这使地方保护主义性质的规定、与市场经济要求不符的法规、规章大量孳生，严重阻碍了统一、规范的全国市场的形成。
（D）节为与贸易有关的行政行为提供了一个经常性的司法审查机制，司法机构的行政监督作用大为增强。不管司法审查的形式、内容和标准是怎样的，这都是中国法律制度变革的重要尝试。
除了第2条的上述有关规定，《议定书》还承诺不对任何外国公司实行歧视（特殊领域除外），并从2000年起不再对国有企业提供补贴。这些承诺都是中国在建设规范的现代市场经济体制过程中所必须的，如今以《议定书》这样的特殊形式确立下来，无疑是一个巨大的进步。
显然，我国政府履行承诺需要付出艰苦细致的努力。目前，中央政府已经开始对现行与贸易有关的法律、法规、规章和政策措施的清理、修订工作。到2001年底，有关部门已经清理法律文件1413件，拟废止624件，修改66件，新制定21件。与此同时，各地方政府的工作也已经同步展开。
围绕《议定书》承诺和其他WTO规则而进行的法律法规清理工作清楚地表明，加入WTO这具有立宪改革的性质。但是，还必须看到，WTO规则的某些根本原则毕竟没有纳入宪法的条文。在经过一段时期的实践之后，将WTO规则的某些原则溶入宪法恐怕是必要的。
二、WTO对中国电子政务建设的推进
加入WTO的立宪改革性质从法制建设的角度而言，将极大推动我国的电子政务建设，进而推动整个信息化建设。因为WTO要求政务信息透明，公众对政务应有知情权，这恰好与电子政务力求达到政务公开以及信息化的方式让公众知晓政务情况是一致的。
我国信息化建设的基本发展思路是信息化带动工业化，政府信息化带动企业信息化，跨部门电子政务建设带动部门信息化。因此，电子政务在整个信息化战略中占据了非常重要的位置。但是，由于我国还缺乏一部行政法来明确规定各个部门的权限、权利与义务，政府机构的业务边界模糊不清；在部门内，大多行政业务沿用惯例，缺乏明确的业务流程规定；各个部门囿于本部门的利益，采取了过度保密的政策，机构间和部门间的数据共享极其困难，政府对外服务网站内容贫乏。这些问题与其说是电子政务的问题，不如说是政务的法治化程度不够，结果必然是业务系统的信息化建设阻力重重。
对此，著名经济学家吴敬琏教授指出：“虽然党的十五大和九届人大二次会议在宪法修正案中对政府依法行政和建设社会主义法治国家有明确的规定在加入WTO时，我国政府对规则的透明性也作出了庄严的承诺，不过从我国当前的现实情况看，离这些要求还有很大距离。应当承认，直到现在，我们政府的活动还不是建立在人们能够对自己的行为后果作出确切预期的透明规则的基础上。许多行政机关和大量官员习惯了用不为外界人士、以及其他政府机构知晓的内部文件、一事一办的领导批示，乃至经办人与当事人之间的‘关系’来处理各种公共事务。有些机构和国家工作人员甚至给公众乃至其他政府机构取得信息设置障碍，以便将公共信息据为私产，用以谋取个人或本‘单位’的利益。虽然这些年来制定了大量法规，但是真正起作用的往往还是只有少数人掌握、而不为公众知晓的内部文件、‘首长指示’等等。这使公众难以了解和参与公共决策的过程，难以确切预期自己的行为后果。而且，批示精神和政策把握往往因人、因时而异，容易带有主观随意性，不具有法治所要求的那种客观性和稳定性。公共信息的公开和制度的透明性，乃是建立法治的基本要求。这是推进电子政务的建设不可回避的问题”（吴敬琏，2002）。
上述问题恰恰也是我国在入世《议定书》中所承诺要解决的问题。对此，中央政府明确提出入世首先是政府的入世。国务委员吴仪指出，各级政府和政府各部门要充分认识加入世贸组织对现行行政管理体制和管理制度的影响，以加入世贸组织为契机，变压力为动力。彻底做到转变观念，摆正政府与市场的关系，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，平等对待各种市场主体；政企分开、政事分开，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制；依法行政，遵循法制统一和公开透明的原则；执行，也要做到公正、合理、统一。这意味着入世所带来的直接影响是，行政机构的法治化进程大为加快。
既然推进中国电子政务建设的首要难题是政务流程的清晰化和透明化，那么，随着WTO诸项承诺的顺利实施，我国电子政务建设中的诸多困难将逐步得到解决。这对担心我国电子政务建设为时过早的人来说，实在是一副良药。
（作者单位：信息产业部信息产业发展研究院）
主要参考文献:
1.柏晶伟《建立一个法治的市场经济》，《中国经济时报》2002年1月3日。
2.吴敬琏《应对信息化挑战》，《经济社会体制比较》，2002年第2期。
3.张秉银《中华人民共和国加入议定书》,《法制日报》2002年1月10日。
4.托马斯·科蒂埃《良好管理主义的出现：世贸组织和中国加入的影响》，载《世界贸易体制下的中国》（弗里德里克.艾博特主编，李居迁译），法律出版社2001年。
5.弗里德曼《法治、现代化和司法制度》，载宋冰编《程序、正义与现代化——外国法学家在华演讲录》，中国政法大学出版社1998年。
6.素帕猜·巴尼巴滴、马克·克利福德，2002，《中国重塑世贸》，刘崇献、王红利译，机械工业出版社。
追根溯源，加入WTO之所以能够对我国法治建设带来重大影响，是自20世纪90年代以来WTO所探索的良好管理原则开始发挥作用。以WTO、世界银行、经济合作与发展组织、国际货币基金组织为代表的国际组织日益认识到，其政策的成功相当程度上要依赖于各国的内部制度安排，特别是各国的法治和产权保护情况。因此，这些组织在吸收新的成员或是执行组织政策时，往往附有制度（广义上的制度）条件的条款。就WTO而言，有关法律、程序、判例的公开性要求和透明度要求就都属于这种典型的良好管理原则条款（科蒂埃，2001，第106—107页对有关条款做了较为详细的列举）。为了保证贯彻，还有专门的委员会进行审核。在我国入世后的头8年，世界贸易组织的21个分支机构每年都要对中国的履约情况进行调查，我国则要应这些机构的要求提供信息。到第10年，世界贸易组织总理事会将公布最终报告（素帕猜、克利福德，2002，第188页）。这样的机制保证组织条款得以有效实施。
就目前来说，入世所引发的法律改革将直接推动了我国电子政务建设。在电子政务建设可以依赖的制度资源相对有限的情况下，入世对依法行政的促进作用也就尤为可贵。
一、加入WTO的立宪性质
世界银行行长詹姆斯·沃尔芬森指出，“有效的法律与司法制度不是奢侈品，而是中央政府能够正常发挥职能的核心部分，也是国家长期发展的关键因素。”（巴尼巴滴、克利福德，2002，第148页）中国加入世界贸易组织，意味着一套国际通行的市场规则将被系统地引入国内，并逐步成为国内法的基本组成部分，而国内那些与市场和贸易不适应的法律法规，将被逐步清理、修订和废弃。这将有利地推动中国的市场化改革，对中国的法律体系和长远经济发展也将带来深远的影响。
目前，我国在WTO研究中过于关注各种短期影响，对加入WTO的制度效应注意不够。我们深入考察了中国加入WTO中有关制度部分的承诺，特别是《中华人民共和国加入议定书》（以下简称《议定书》）第二条的有关规定。
《议定书》的第二条标题是“贸易制度的实施”，在这一条里，中国政府承诺一致、公平、合理地实施与WTO规则不相冲突的法律并保证法律制定与实施过程中的透明度。这一条分为4节，标题分别是“（A）统一实施”、“（B）特殊经济区”“（C）透明度”“（D）司法审查”。
（A）节第2款规定，“中国应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府发布或适用的地方性法规、规章及其他措施（统称为‘法律、法规及其他措施’）”。这里的“统一”概念非常重要，它意味着禁止政府通过与中国入世承诺和世界贸易组织规则相互抵触的法规。这一点在第3款又进一步得到强调“中国地方各级政府的地方性法规、规章及其他措施应符合在《WTO协定》和本议定书中所承担的义务”。正如两位作者所说，“在一个执行法规比制定大量法律作为法律框架更重要的国家，对于一致性的承诺很关键”（素帕猜、克利福德，2002，第148页）。为此目标，第4款规定“中国应建立一种机制，使个人和企业可据以提请国家主管机关注意贸易制度未统一适用的情况”。我们相信这种机制将使我国有关法律法规和政策中彼此矛盾的现象逐步减少，我国法律体系的权威性会进一步增强。
（C）节第1款规定，“中国承诺只执行已公布的、且其他WTO长远、个人和企业可容易获得的有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施。此外，在所有有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施实施或执行前，应请求，中国应使WTO成员可获得此类措施。在紧急情况下，应使法律、法规及其他措施最迟在实施或执行之时可获得”。为此，第2款规定必须有官方刊物，专门发布有关的法律法规和其他措施，特别是，“在法律、法规或其他措施在该刊物上公布之后，应在此类措施实施之前提供一段可向有关主管机关提出意见的合理时间”。不仅如此，第3款还规定，中国承诺成立咨询机构，任何公司与个人都可以从该咨询机构得到部分或者全部有关规定，而且，对于信息查询请求要在30天以内答复，特殊情况下可以延长到45天，但必须给出延迟通知并解释延迟的原因。上述规定意味着我国长期以来存在的各政府部门的内部规定已经无法成为执行政策的基准，凡是要实施的法律、法规或其他措施，必须事先公开；并且必须经过征求意见阶段才能够正式实施。这样，公众和企业参与法律、法规和政策制定的机会大为增加。咨询条款要求有关机构的意见要能够代表中国政府的权威观点，这意味着一旦发生分歧，咨询机构的意见可以在后续法律程序中作为证据使用。素帕猜和克利福德强调咨询条款的意义不容忽视，“因为中国的法规历来含糊不清，有时前后不一致，行政规定也显得过于主观”（素帕猜、克利福德，2002，第149页）。
（D）节第1款规定，“中国应设立或指定并维持审查庭或联络点和程序，以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易总协定》第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关的所有行政行为。此类审查庭应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系”。“审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在任何情况下都应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会”。司法审查条款非常值得注意，因为中国一直缺乏对行政法规、部门规章和地方法规、规章的审查机制，这使地方保护主义性质的规定、与市场经济要求不符的法规、规章大量孳生，严重阻碍了统一、规范的全国市场的形成。
（D）节为与贸易有关的行政行为提供了一个经常性的司法审查机制，司法机构的行政监督作用大为增强。不管司法审查的形式、内容和标准是怎样的，这都是中国法律制度变革的重要尝试。
除了第2条的上述有关规定，《议定书》还承诺不对任何外国公司实行歧视（特殊领域除外），并从2000年起不再对国有企业提供补贴。这些承诺都是中国在建设规范的现代市场经济体制过程中所必须的，如今以《议定书》这样的特殊形式确立下来，无疑是一个巨大的进步。
显然，我国政府履行承诺需要付出艰苦细致的努力。目前，中央政府已经开始对现行与贸易有关的法律、法规、规章和政策措施的清理、修订工作。到2001年底，有关部门已经清理法律文件1413件，拟废止624件，修改66件，新制定21件。与此同时，各地方政府的工作也已经同步展开。
围绕《议定书》承诺和其他WTO规则而进行的法律法规清理工作清楚地表明，加入WTO这具有立宪改革的性质。但是，还必须看到，WTO规则的某些根本原则毕竟没有纳入宪法的条文。在经过一段时期的实践之后，将WTO规则的某些原则溶入宪法恐怕是必要的。
二、WTO对中国电子政务建设的推进
加入WTO的立宪改革性质从法制建设的角度而言，将极大推动我国的电子政务建设，进而推动整个信息化建设。因为WTO要求政务信息透明，公众对政务应有知情权，这恰好与电子政务力求达到政务公开以及信息化的方式让公众知晓政务情况是一致的。
我国信息化建设的基本发展思路是信息化带动工业化，政府信息化带动企业信息化，跨部门电子政务建设带动部门信息化。因此，电子政务在整个信息化战略中占据了非常重要的位置。但是，由于我国还缺乏一部行政法来明确规定各个部门的权限、权利与义务，政府机构的业务边界模糊不清；在部门内，大多行政业务沿用惯例，缺乏明确的业务流程规定；各个部门囿于本部门的利益，采取了过度保密的政策，机构间和部门间的数据共享极其困难，政府对外服务网站内容贫乏。这些问题与其说是电子政务的问题，不如说是政务的法治化程度不够，结果必然是业务系统的信息化建设阻力重重。
对此，著名经济学家吴敬琏教授指出：“虽然党的十五大和九届人大二次会议在宪法修正案中对政府依法行政和建设社会主义法治国家有明确的规定在加入WTO时，我国政府对规则的透明性也作出了庄严的承诺，不过从我国当前的现实情况看，离这些要求还有很大距离。应当承认，直到现在，我们政府的活动还不是建立在人们能够对自己的行为后果作出确切预期的透明规则的基础上。许多行政机关和大量官员习惯了用不为外界人士、以及其他政府机构知晓的内部文件、一事一办的领导批示，乃至经办人与当事人之间的‘关系’来处理各种公共事务。有些机构和国家工作人员甚至给公众乃至其他政府机构取得信息设置障碍，以便将公共信息据为私产，用以谋取个人或本‘单位’的利益。虽然这些年来制定了大量法规，但是真正起作用的往往还是只有少数人掌握、而不为公众知晓的内部文件、‘首长指示’等等。这使公众难以了解和参与公共决策的过程，难以确切预期自己的行为后果。而且，批示精神和政策把握往往因人、因时而异，容易带有主观随意性，不具有法治所要求的那种客观性和稳定性。公共信息的公开和制度的透明性，乃是建立法治的基本要求。这是推进电子政务的建设不可回避的问题”（吴敬琏，2002）。
上述问题恰恰也是我国在入世《议定书》中所承诺要解决的问题。对此，中央政府明确提出入世首先是政府的入世。国务委员吴仪指出，各级政府和政府各部门要充分认识加入世贸组织对现行行政管理体制和管理制度的影响，以加入世贸组织为契机，变压力为动力。彻底做到转变观念，摆正政府与市场的关系，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，平等对待各种市场主体；政企分开、政事分开，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制；依法行政，遵循法制统一和公开透明的原则；执行，也要做到公正、合理、统一。这意味着入世所带来的直接影响是，行政机构的法治化进程大为加快。
既然推进中国电子政务建设的首要难题是政务流程的清晰化和透明化，那么，随着WTO诸项承诺的顺利实施，我国电子政务建设中的诸多困难将逐步得到解决。这对担心我国电子政务建设为时过早的人来说，实在是一副良药。
（作者单位：信息产业部信息产业发展研究院）
主要参考文献:
1.柏晶伟《建立一个法治的市场经济》，《中国经济时报》2002年1月3日。
2.吴敬琏《应对信息化挑战》，《经济社会体制比较》，2002年第2期。
3.张秉银《中华人民共和国加入议定书》,《法制日报》2002年1月10日。
4.托马斯·科蒂埃《良好管理主义的出现：世贸组织和中国加入的影响》，载《世界贸易体制下的中国》（弗里德里克.艾博特主编，李居迁译），法律出版社2001年。
5.弗里德曼《法治、现代化和司法制度》，载宋冰编《程序、正义与现代化——外国法学家在华演讲录》，中国政法大学出版社1998年。
6.素帕猜·巴尼巴滴、马克·克利福德，2002，《中国重塑世贸》，刘崇献、王红利译，机械工业出版社。