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“要案党内报告”制度是检察系统的一项内部规定,它是指检察机关在查处一定级别领导干部贪污贿赂等职务犯罪案件时,应当向同级党委主要领导报告的制度。实践中,对这种程序性的要求,在认识上存在不少混乱,在操作上也存在较大的偏颇。本文,试就此谈一点浅显的看法。
一、“要案党内报告”制度的提起
“要案党内报告”制度的提起源于最高人民检察院的有关规定。如1993年《最高人民检察院关于进一步加强大案要案查处工作的通知》第一条规定:“各级检察机关对涉及县处级以上干部要案线索的初查要放开,按照分工经院党组决定即可进行初查。初查结果向同级党委和上级检察机关备案,不能扩大备案范围。”“立案侦查和采取强制措施要向党委报告。”在这里,最高检规定了大案在初查后及立案侦查和采取强制措施时要向同级党委报告。而在1995年《最高人民检察院关于要案线索备案、初查的规定》第五条则要求对于要案“负责初查的人民检察院应当及时报告同级党委的主要领导同志。”这两个文件的要求虽有不同之处,但有两点是相同的,一是案件的性质是“要案”,不包括其他案件;二是规定的形式是“报告”,而不是其他文体。任意扩大或缩小此规定外延的做法都是错误的。实践中,有人将“要案党内报告”说成是“大要案党内报告”或“大要案党内请示报告”。这种任意将“大案”扩大为报告的对象,以及用“请示”的形式都是缺少依据,也是极不严肃的。因为,一方面“大案和要案”依据的标准是不一致的,大案指的是涉案金额巨大,而要案指的是涉案对象的级别较高。需要“报告”的是要案,而不论其是否为大案。另一方面,“请示”和“报告”是两种不同的应用文体,它的形式和要求都不相同,不应当将两种文体混用。
二、“要案党内报告”制度的意义
有人认为“要案党内报告”制度束缚了检察机关的手脚,削弱了检察机关反腐的力度,也有人认为司法机关依法独立办案,不应当受其他机关干预,要案不需要向同级党委报告。这种认识是非常错误的。首先从我国国情看,坚持党的领导,是一条永恒不变的原则,是一切工作取得胜利的法宝,我们必须正确处理好党的领导和司法独立的辩证关系。其次,十五大提出的反腐机制是“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责。”“党委统一领导”是反腐败斗争中最关键的、第一位的要件,反腐败是一项重大的系统工程,单纯靠某一个部门的力量是绝对不能胜任的;再次,坚持“要案党内报告”制度不仅不会束缚检察机关的手脚,反而由于得到“党委主要领导同志”的支持,更加有利于排除外界干扰,更加有利于得到财力、物力上的保障,更加有利于深挖窝案、串案;另外,执行“要案党内报告”制度,也便于党委主要领导同志合理安排,适时调度好被查对象的工作,比如考察好被查对象的接替人选,注意被查对象分管工作衔接性,不安排被查对象出国、出访等等。这样,既可以使反腐败工作不影响党委的中心工作,也保证了办案工作的顺利开展。
三、“要案党内报告”制度的执行要件。
“要案党内报告”制度执行过程中要严格把掌好需要报告案件的性质、报告的时机、报告的形式、报告的对象等要件。
从案件的性质看,需要向党内报告的是“要案”。那么,何为“要案”?不同级别的检察机关“要案”的标准是不一样的。对最高人民检察院讲,要案是指省部级干部的犯罪案件;对省级人民检察院讲,要案是指厅局级干部的犯罪案件;对地、州、市级人民检察院讲,要案是指县、处级干部的犯罪案件;而对于基层人民检察院来讲,要案则是指科级领导干部的犯罪案件。各级人民检察院应当根据自己所管辖的“要案”向同级党委报告。
从报告的时间看,按最高人民检察院1995年的规定,负责初查的人民检察院应当及时报告。初查是有一段过程的,一般以2个月为限。那么报告是在初查开始之前,还是初查进行之中,或是初查结束之后呢?对此,各地的做法不一。我们认为应当在初查获取了一定证据之后,但尚未完全初查结束之前报告较为适宜。因为,如果在初查前仅凭一纸举报信报告,不仅报告的内容空泛,没有说服力,而且领导同志也难以决断;而如果在初查终了时报告,则又有悖于最高检“及时”的要求。因此,也有人提出将受理举报到初查开始的这一时期拟定为“初核”,即对线索进行初步的审查、核实、评估。经过“初核”后,再向“党内报告”。这种做法无非是表明“报告”是在初查之前,人为做作痕迹较浓,并无实质意义。
从报告的形式看,没有具体要求,书面和口头的方式均可以。
从报告的对象看,应当是同级党委的主要领导同志,而不是同级党委。党委的主要领导是个人,而党委则是一级组织。这样的规定是具有深刻的现实意义的,它体现了坚持党的领导和依法独立办案的一种平衡。因为,这样做,既可以使党委主要领导了解并领导检察机关的反腐工作,又不致于扩大知晓面,泄漏案情,有利于秘密侦查工作的开展。
四、“要案党内报告”时分歧意见的处置
“要案党内报告”制度的执行过程中,检察机关最担心的是自己的意见与党委主要负责同志的意见不一致,即检察机关认为应该初查、立案的,主要领导同志不同意,或者检察机关认为应初查结案不立案的,主要领导同志要求初查、立案,其中以第一种情况发生较多。发生此类情况,应当及时向上一级人民检察院汇报。如果上级人民检察院与下一级人民检察院的同级党委意见不一致时,可根据不同情况采用下列途径解决。
(一)、上级人民检察院通过做好协调工作统一与下级人民检察院的同级党委主要领导的认识。
(二)、上级人民检察院向同级党委主要负责人或分管负责人汇报。
(三)、指定其他下级人民检察院进行初查。
(四)、上级人民检察院直接进行初查。
总之,只要加强上、下级人民检察院及上、下级党委的沟通,发挥检察机关领导体制和职能的作用,对“要案党内报告”时的分歧意见应当不难处置。
一、“要案党内报告”制度的提起
“要案党内报告”制度的提起源于最高人民检察院的有关规定。如1993年《最高人民检察院关于进一步加强大案要案查处工作的通知》第一条规定:“各级检察机关对涉及县处级以上干部要案线索的初查要放开,按照分工经院党组决定即可进行初查。初查结果向同级党委和上级检察机关备案,不能扩大备案范围。”“立案侦查和采取强制措施要向党委报告。”在这里,最高检规定了大案在初查后及立案侦查和采取强制措施时要向同级党委报告。而在1995年《最高人民检察院关于要案线索备案、初查的规定》第五条则要求对于要案“负责初查的人民检察院应当及时报告同级党委的主要领导同志。”这两个文件的要求虽有不同之处,但有两点是相同的,一是案件的性质是“要案”,不包括其他案件;二是规定的形式是“报告”,而不是其他文体。任意扩大或缩小此规定外延的做法都是错误的。实践中,有人将“要案党内报告”说成是“大要案党内报告”或“大要案党内请示报告”。这种任意将“大案”扩大为报告的对象,以及用“请示”的形式都是缺少依据,也是极不严肃的。因为,一方面“大案和要案”依据的标准是不一致的,大案指的是涉案金额巨大,而要案指的是涉案对象的级别较高。需要“报告”的是要案,而不论其是否为大案。另一方面,“请示”和“报告”是两种不同的应用文体,它的形式和要求都不相同,不应当将两种文体混用。
二、“要案党内报告”制度的意义
有人认为“要案党内报告”制度束缚了检察机关的手脚,削弱了检察机关反腐的力度,也有人认为司法机关依法独立办案,不应当受其他机关干预,要案不需要向同级党委报告。这种认识是非常错误的。首先从我国国情看,坚持党的领导,是一条永恒不变的原则,是一切工作取得胜利的法宝,我们必须正确处理好党的领导和司法独立的辩证关系。其次,十五大提出的反腐机制是“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责。”“党委统一领导”是反腐败斗争中最关键的、第一位的要件,反腐败是一项重大的系统工程,单纯靠某一个部门的力量是绝对不能胜任的;再次,坚持“要案党内报告”制度不仅不会束缚检察机关的手脚,反而由于得到“党委主要领导同志”的支持,更加有利于排除外界干扰,更加有利于得到财力、物力上的保障,更加有利于深挖窝案、串案;另外,执行“要案党内报告”制度,也便于党委主要领导同志合理安排,适时调度好被查对象的工作,比如考察好被查对象的接替人选,注意被查对象分管工作衔接性,不安排被查对象出国、出访等等。这样,既可以使反腐败工作不影响党委的中心工作,也保证了办案工作的顺利开展。
三、“要案党内报告”制度的执行要件。
“要案党内报告”制度执行过程中要严格把掌好需要报告案件的性质、报告的时机、报告的形式、报告的对象等要件。
从案件的性质看,需要向党内报告的是“要案”。那么,何为“要案”?不同级别的检察机关“要案”的标准是不一样的。对最高人民检察院讲,要案是指省部级干部的犯罪案件;对省级人民检察院讲,要案是指厅局级干部的犯罪案件;对地、州、市级人民检察院讲,要案是指县、处级干部的犯罪案件;而对于基层人民检察院来讲,要案则是指科级领导干部的犯罪案件。各级人民检察院应当根据自己所管辖的“要案”向同级党委报告。
从报告的时间看,按最高人民检察院1995年的规定,负责初查的人民检察院应当及时报告。初查是有一段过程的,一般以2个月为限。那么报告是在初查开始之前,还是初查进行之中,或是初查结束之后呢?对此,各地的做法不一。我们认为应当在初查获取了一定证据之后,但尚未完全初查结束之前报告较为适宜。因为,如果在初查前仅凭一纸举报信报告,不仅报告的内容空泛,没有说服力,而且领导同志也难以决断;而如果在初查终了时报告,则又有悖于最高检“及时”的要求。因此,也有人提出将受理举报到初查开始的这一时期拟定为“初核”,即对线索进行初步的审查、核实、评估。经过“初核”后,再向“党内报告”。这种做法无非是表明“报告”是在初查之前,人为做作痕迹较浓,并无实质意义。
从报告的形式看,没有具体要求,书面和口头的方式均可以。
从报告的对象看,应当是同级党委的主要领导同志,而不是同级党委。党委的主要领导是个人,而党委则是一级组织。这样的规定是具有深刻的现实意义的,它体现了坚持党的领导和依法独立办案的一种平衡。因为,这样做,既可以使党委主要领导了解并领导检察机关的反腐工作,又不致于扩大知晓面,泄漏案情,有利于秘密侦查工作的开展。
四、“要案党内报告”时分歧意见的处置
“要案党内报告”制度的执行过程中,检察机关最担心的是自己的意见与党委主要负责同志的意见不一致,即检察机关认为应该初查、立案的,主要领导同志不同意,或者检察机关认为应初查结案不立案的,主要领导同志要求初查、立案,其中以第一种情况发生较多。发生此类情况,应当及时向上一级人民检察院汇报。如果上级人民检察院与下一级人民检察院的同级党委意见不一致时,可根据不同情况采用下列途径解决。
(一)、上级人民检察院通过做好协调工作统一与下级人民检察院的同级党委主要领导的认识。
(二)、上级人民检察院向同级党委主要负责人或分管负责人汇报。
(三)、指定其他下级人民检察院进行初查。
(四)、上级人民检察院直接进行初查。
总之,只要加强上、下级人民检察院及上、下级党委的沟通,发挥检察机关领导体制和职能的作用,对“要案党内报告”时的分歧意见应当不难处置。