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摘 要 西部地区是多个少数民族聚居地，是黄河、长江两大流域的发源地和主要流经之地，西部生态环境是全国重要的生态屏障。退耕还林作为较早实施的生态补偿制度，对生态环境的保护起到了重要作用，但同时也存在一些问题，本文以宁夏地区退耕还林制度为例对西部民族地区生态补偿制度进行探讨。
关键词 生态补偿 退耕还林 参与主体 法律化
中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）04-213-02
历史上，西部地区是中华文明的发源地；当代，西部的生态环境是中华民族生存和生活的重要自然屏障，西部生态环境的优劣直接影响到全国能否可持续和高质量发展。西部生态环境的重要性是由西部的自然地理条件所决定的，西部位于我国地形第一、二级阶梯上，是重要的大江大河的发源地和流经地，自然资源丰富；此外，与其他多个国家相邻，位于国家间生态环境区域之界限，对于国外的风沙环境侵扰有重要的阻挡作用。然而近年来由于自然生态环境的破坏和人为原因使得生态屏障的作用越来越脆弱，同时西部地区是少数民族的主要聚居地，如何实现环境保护与民族地区发展，对我国的经济发展、民族发展和生态发展有着不可忽视的作用。本文以宁夏地区退耕还林制度为例，对我国西部民族地区的生态补偿制度进行探讨，提出解决西部生态补偿建设中现存问题的建议。
一、宁夏退耕还林补偿制度存在的不足
（一）退耕还林制度上的法律缺失
退耕还林作为生态环境保护的一项重要内容，我国法律并未对其进行具体的规定，只是以《退耕还林条例》的形式出现，属于法规的范畴，从其立法主体上和法律位阶上来看，其法律效力低；其次条例具有明显的政策色彩，稳定性较差，规定内容不全面，许多内容明显体现出滞后性，无法解决当前退耕还林中出现的问题。
（二）退耕还林的参与主体范围太窄
目前，我国退耕还林的参与主体主要为中央政府、地方政府和退耕还林者。中央政府通过投入资金和对退耕者转移支付的方式来主导退耕还林制度的实现；地方政府主要是对退耕还林的落实情况进行监督和检查；退耕还林主要为农牧民，将使用的土地退还出来种植生态林。由于生态建设是一项系统而庞大的工程，仅靠政府有限的财政支持无法实现生态建设，无法让退耕者看到参与效益，这些都严重影响退耕还林制度的实现。西部生态环境产生的外部生态效益受益方为下游地区，其免费享受生态利益，与西部地区巨大成本的投入来维护生态安全来说是有失公平的。此外，生态建设是一项有益于全国人民的伟大工程，我国作为市场经济国家，应积极发挥市场配置资源的作用，充分调动市场主体、社会组织积极参与到生态建设中来。
（三）退耕还林的补偿标准低
退耕还林需退耕区的农牧民将耕地或牧区退还出来种植生态林，期间农牧民失去了种粮、放牧的机会，并对生态林的种植付出了劳动，而国家目前对退耕还林的补偿为每亩不足200元，随着物价的上涨，微弱的补偿款已无法满足退耕者的基本生活需求，反而可能使得退耕区更加贫困。
（四）退耕还林动力不足，易出现复耕现象
退耕还林的目标是建设生态林，生态林的生长期长，在生长期内农牧民无法获得经济收益，在生态林长成可砍伐时，须有国家林业部门的许可。退耕者看不到经济收益，就连经济收益的预期也没有保障，退耕者没有利益动力，极易造成退耕还林制度的无法落实和复耕现象。
二、退耕还林制度的理论分析
退耕还林作为一种生态效益的公共性产品①，其外部性要远大于内部性，退耕还林的外部性体现为生态环境对整个区域乃至相邻区域生态环境的改善和提高的正外部作用。生态公共产品的投入大，形成时间长，只由单一主体来提供产品，就会影响到生态产品的产出质量和数量。所以，公共产品外部性所造成的利益所得者如何为所得到的利益而支付费用，经济学界主要存在庇古税和科斯定理两种解决途径。
按照经济学家庇谷的观点，公共产品的外部性问题，应由国家通过税收方式来实现，私人获取公共产品应付出相应成本。在环境生态公共产品方面，私人对于所获取的正外部性效益应缴纳环境税，使得环境产品可继续得以维持和不断产出。而科斯认为，解决公共产品的外部性问题应明晰产权，清楚界定产权，有利于交易双方根据各方利益做出优于双方的决定。在退耕还林制度中，一些学者建议引入碳汇交易排放量、排污交易制度等方式，将退耕还林所得的生态产品投入市场，使生态补偿的经济价值得以体现，将受补偿者的经济利益最大化。
退耕还林作为生态补偿机制的一项内容，生态补偿机制的基本原则应在退耕还林中得以体现。生态补偿机制包括“破坏者付费原则、使用者付费原则、受益者付费原则和保护者得到补偿原则”②，在退耕还林制度中，受益者付费原则与保护者得到补偿原则是最为重要的两项原则。退耕还林，营造的生态林，其产生的生态效益收益最大的是退耕还林地区的下游地区，下游地区作为生态受益者应向退耕还林地区保护者给予经济补偿，国家也应对生态环境的保护者给予适当的经济补偿。这样生态建设区的保护与生态受益区的补偿建立良性的互动机制才能促使生态保护持续、健康的发展。
三、完善退耕还林制度的建议
（一）将现有的退耕还林机制法律化
退耕还林作为一项重要的生态文明制度，应对其法律化才能更好发挥它的经济、社会和生态效益。第一，根据法律本身的属性即法律效力可更好地去落实退耕还林制度；法律的威慑力可减少在退耕还林中违法现象的出现，得到法律保护；法律的稳定性，不会因某些利益集团的意志而随便改变，保障退耕还林制度持续进行。第二，将退耕还林机制法律化的重要目的就是将退耕还林的内容全面化和科学化，将现有不合理不科学的内容进行修改，并借鉴国外好的做法，引入市场机制或规定具体的环境税收种类。第三，将退耕还林机制法律化，可通过法律的保障作用推动退耕还林的发展。退耕还林应充分发挥政府对共公服务的管理作用与市场的调节作用相结合，法律地位的权利，可预防政府在退耕还林中的权利寻租现象，保障资金使用程序的透明性，确保资金的安全使用。法律化还可对退耕还林机制中市场机制固有的缺陷进行规范，市场经济就是法治经济，引入市场机制必然要求有相应的法律制度规范，从这个角度看，退耕还林制度的市场化引进必须以法律化为前提。 （二）扩大退耕还林制度中的参与主体
退耕还林作为一项系统的生态工程，其参与主体不局限于特定的主体，应调动社会各界力量来参与。退耕还林的参与主体应包括政府、退耕还林者、受益者和市场交易主体等。生态环境是一种公共性和公益性的自然环境，政府作为国家管理者，在生态环境的建设中应居于主导地位，对退耕还林制度的设计起关键的决策作用，应是补偿资金的主要提供者。退耕还林者即保护者在退耕还林中为生态的恢复做出了牺牲和付出了劳动，是退耕还林具体实现的主要力量。生态环境的受益者无所作为就可享受到生态建设的成效，不符合法理上权利和义务对等性原则，所以生态环境的受益者应承担相应的义务即为得到的生态环境付费，给做出牺牲的生态保护者予以经济补偿。市场主体成为退耕还林的参与者是以退耕还林制度引入市场机制为前提的，借鉴国外的环境保护制度，我们发现国外多采用通过市场交易的办法来保护环境，如排污交易制度，碳汇量交易制度等，取得了较好的效益。我国可借鉴其制度，给保护者和有需求的市场主体创造平等的交易平台，促成生态效益与经济效益的双赢。
（三）丰富补偿资金的来源途径，提高补偿标准
退耕还林的补偿标准低，原因在于资金来源单一和保护者获得补偿资金的被动性。退耕还林制度的资金来源主要是国家的财政支付，由于国家财政的投入有限，对退耕还林者的补偿过低，同时，在退耕还林补偿金的数额决定上国家占有绝对的支配地位，垄断了补偿金额的决定权。要提高补偿标准，必须寻求补偿资金来源的多样化。除国家外，应将生态补偿机制的受益者即下游地区纳入到支付补偿的主体中来，国家应制定生态环境评估机制，根据上游地区的投入成本数额和下游地区所享受到的环境利益支付适当补偿款。法律应确定国家和受益地区作为支付生态补偿资金的法定主体，此外，引进市场机制，建立生态产品购买市场③，调动市场主体和保护者的积极性，让市场主体与保护者对生态产品进行交易，实现购买退耕还林的预期生态产品和完成后的生态产品两种主要交易方式。购买预期生态产品即某一地区即将进行退耕还林制度或是正在进行中时，可将退耕还林建成后的生态产品预先出售，将出售的资金用于退耕还林的补偿资金。生态产品的期货交易能否实现，必须建立生态产品的市场需求和必须有法律明确确定生态产品的可交易性。购买完成后的生态产品指退耕还林地区的生态林完成生长期后，由国家将生态林购买以实现保护者的经济利益。丰富补偿资金的来源和数量是提高补偿标准的必要条件，调动保护者的积极性是增加生态补偿数额的可能性条件，因此应通过法律和政策拓宽资金来源，同时调动保护者的积极性，更能保障生态建设的顺利进行和退耕还林区的经济发展。
（四）国家应出台生态补偿的经济政策，促进退耕还林区的经济发展
西部重要的生态补偿地区多为经济落后地区，以宁夏为例。宁夏为回族自治区，退耕还林地区原本就经济不发达，以种粮和放牧为生活的主要来源和主要生产方式，实行退耕还林后，仅靠国家金钱补贴和粮食补贴，通过单一的外部方式来满足当地居民的生活需求，以静止眼光来看，居民的生活得到了满足，但随着整体国家经济的发展，补偿标准又没有提高，当地居民的生活只会越来越贫困，继续坚持退耕还林也不太现实。所以要想将退耕还林的成果巩固下去，替代产业发展的快慢④，直接影响成效。国家应发挥退耕还林地区内在经济动力，进行政策补偿⑤，出台退耕还林区经济发展的优惠政策，增强当地居民的就业素质或进行创业培训，调整经济结构，为当地居民提供充分就业机会。同时还应加强生态文明建设宣传，提高生态环境意识，为退耕还林制度的长久贯彻提供思想准备。
四、结语
西部生态环境由于所处的地理位置和人为原因，生态环境极其脆弱，西部生态环境质量影响着中东部地区生态环境的优劣；许多少数民族聚居区主要位于西部地区的生态脆弱区，在对退耕还林进行生态补偿时，既要以达到生态效益为目标，又要妥善处理当地经济发展与民族关系。对西部生态补偿，应尽快确立立法依据，加强受益地区支付补偿的义务，市场主体积极参与，多方共建一个良性共赢的西部生态环境。
注释：
①樊新刚，米文宝，杨美玲.宁南山区退耕还林还草的生态补偿机制探讨.水土保持研究.2005（4）.
②李文华，刘某承.关于中国生态补偿机制建设的几点思考.资源科学.2010（5）.
③王立群，王秋菊.我国生态购买的研究进展与展望.北京林业大学学报：社会科学版.2010（6）.
④孙新章，谢高地，甄霖.泾河流域退耕还林（草）综合效益与生态补偿趋向——以宁夏回族自治区固原市原州区为例.资源科学.2007（3）.
⑤吕志祥，刘嘉尧.西部生态补偿制度缺失及重构.商业研究.2009（11）.
关键词 生态补偿 退耕还林 参与主体 法律化
中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）04-213-02
历史上，西部地区是中华文明的发源地；当代，西部的生态环境是中华民族生存和生活的重要自然屏障，西部生态环境的优劣直接影响到全国能否可持续和高质量发展。西部生态环境的重要性是由西部的自然地理条件所决定的，西部位于我国地形第一、二级阶梯上，是重要的大江大河的发源地和流经地，自然资源丰富；此外，与其他多个国家相邻，位于国家间生态环境区域之界限，对于国外的风沙环境侵扰有重要的阻挡作用。然而近年来由于自然生态环境的破坏和人为原因使得生态屏障的作用越来越脆弱，同时西部地区是少数民族的主要聚居地，如何实现环境保护与民族地区发展，对我国的经济发展、民族发展和生态发展有着不可忽视的作用。本文以宁夏地区退耕还林制度为例，对我国西部民族地区的生态补偿制度进行探讨，提出解决西部生态补偿建设中现存问题的建议。
一、宁夏退耕还林补偿制度存在的不足
（一）退耕还林制度上的法律缺失
退耕还林作为生态环境保护的一项重要内容，我国法律并未对其进行具体的规定，只是以《退耕还林条例》的形式出现，属于法规的范畴，从其立法主体上和法律位阶上来看，其法律效力低；其次条例具有明显的政策色彩，稳定性较差，规定内容不全面，许多内容明显体现出滞后性，无法解决当前退耕还林中出现的问题。
（二）退耕还林的参与主体范围太窄
目前，我国退耕还林的参与主体主要为中央政府、地方政府和退耕还林者。中央政府通过投入资金和对退耕者转移支付的方式来主导退耕还林制度的实现；地方政府主要是对退耕还林的落实情况进行监督和检查；退耕还林主要为农牧民，将使用的土地退还出来种植生态林。由于生态建设是一项系统而庞大的工程，仅靠政府有限的财政支持无法实现生态建设，无法让退耕者看到参与效益，这些都严重影响退耕还林制度的实现。西部生态环境产生的外部生态效益受益方为下游地区，其免费享受生态利益，与西部地区巨大成本的投入来维护生态安全来说是有失公平的。此外，生态建设是一项有益于全国人民的伟大工程，我国作为市场经济国家，应积极发挥市场配置资源的作用，充分调动市场主体、社会组织积极参与到生态建设中来。
（三）退耕还林的补偿标准低
退耕还林需退耕区的农牧民将耕地或牧区退还出来种植生态林，期间农牧民失去了种粮、放牧的机会，并对生态林的种植付出了劳动，而国家目前对退耕还林的补偿为每亩不足200元，随着物价的上涨，微弱的补偿款已无法满足退耕者的基本生活需求，反而可能使得退耕区更加贫困。
（四）退耕还林动力不足，易出现复耕现象
退耕还林的目标是建设生态林，生态林的生长期长，在生长期内农牧民无法获得经济收益，在生态林长成可砍伐时，须有国家林业部门的许可。退耕者看不到经济收益，就连经济收益的预期也没有保障，退耕者没有利益动力，极易造成退耕还林制度的无法落实和复耕现象。
二、退耕还林制度的理论分析
退耕还林作为一种生态效益的公共性产品①，其外部性要远大于内部性，退耕还林的外部性体现为生态环境对整个区域乃至相邻区域生态环境的改善和提高的正外部作用。生态公共产品的投入大，形成时间长，只由单一主体来提供产品，就会影响到生态产品的产出质量和数量。所以，公共产品外部性所造成的利益所得者如何为所得到的利益而支付费用，经济学界主要存在庇古税和科斯定理两种解决途径。
按照经济学家庇谷的观点，公共产品的外部性问题，应由国家通过税收方式来实现，私人获取公共产品应付出相应成本。在环境生态公共产品方面，私人对于所获取的正外部性效益应缴纳环境税，使得环境产品可继续得以维持和不断产出。而科斯认为，解决公共产品的外部性问题应明晰产权，清楚界定产权，有利于交易双方根据各方利益做出优于双方的决定。在退耕还林制度中，一些学者建议引入碳汇交易排放量、排污交易制度等方式，将退耕还林所得的生态产品投入市场，使生态补偿的经济价值得以体现，将受补偿者的经济利益最大化。
退耕还林作为生态补偿机制的一项内容，生态补偿机制的基本原则应在退耕还林中得以体现。生态补偿机制包括“破坏者付费原则、使用者付费原则、受益者付费原则和保护者得到补偿原则”②，在退耕还林制度中，受益者付费原则与保护者得到补偿原则是最为重要的两项原则。退耕还林，营造的生态林，其产生的生态效益收益最大的是退耕还林地区的下游地区，下游地区作为生态受益者应向退耕还林地区保护者给予经济补偿，国家也应对生态环境的保护者给予适当的经济补偿。这样生态建设区的保护与生态受益区的补偿建立良性的互动机制才能促使生态保护持续、健康的发展。
三、完善退耕还林制度的建议
（一）将现有的退耕还林机制法律化
退耕还林作为一项重要的生态文明制度，应对其法律化才能更好发挥它的经济、社会和生态效益。第一，根据法律本身的属性即法律效力可更好地去落实退耕还林制度；法律的威慑力可减少在退耕还林中违法现象的出现，得到法律保护；法律的稳定性，不会因某些利益集团的意志而随便改变，保障退耕还林制度持续进行。第二，将退耕还林机制法律化的重要目的就是将退耕还林的内容全面化和科学化，将现有不合理不科学的内容进行修改，并借鉴国外好的做法，引入市场机制或规定具体的环境税收种类。第三，将退耕还林机制法律化，可通过法律的保障作用推动退耕还林的发展。退耕还林应充分发挥政府对共公服务的管理作用与市场的调节作用相结合，法律地位的权利，可预防政府在退耕还林中的权利寻租现象，保障资金使用程序的透明性，确保资金的安全使用。法律化还可对退耕还林机制中市场机制固有的缺陷进行规范，市场经济就是法治经济，引入市场机制必然要求有相应的法律制度规范，从这个角度看，退耕还林制度的市场化引进必须以法律化为前提。 （二）扩大退耕还林制度中的参与主体
退耕还林作为一项系统的生态工程，其参与主体不局限于特定的主体，应调动社会各界力量来参与。退耕还林的参与主体应包括政府、退耕还林者、受益者和市场交易主体等。生态环境是一种公共性和公益性的自然环境，政府作为国家管理者，在生态环境的建设中应居于主导地位，对退耕还林制度的设计起关键的决策作用，应是补偿资金的主要提供者。退耕还林者即保护者在退耕还林中为生态的恢复做出了牺牲和付出了劳动，是退耕还林具体实现的主要力量。生态环境的受益者无所作为就可享受到生态建设的成效，不符合法理上权利和义务对等性原则，所以生态环境的受益者应承担相应的义务即为得到的生态环境付费，给做出牺牲的生态保护者予以经济补偿。市场主体成为退耕还林的参与者是以退耕还林制度引入市场机制为前提的，借鉴国外的环境保护制度，我们发现国外多采用通过市场交易的办法来保护环境，如排污交易制度，碳汇量交易制度等，取得了较好的效益。我国可借鉴其制度，给保护者和有需求的市场主体创造平等的交易平台，促成生态效益与经济效益的双赢。
（三）丰富补偿资金的来源途径，提高补偿标准
退耕还林的补偿标准低，原因在于资金来源单一和保护者获得补偿资金的被动性。退耕还林制度的资金来源主要是国家的财政支付，由于国家财政的投入有限，对退耕还林者的补偿过低，同时，在退耕还林补偿金的数额决定上国家占有绝对的支配地位，垄断了补偿金额的决定权。要提高补偿标准，必须寻求补偿资金来源的多样化。除国家外，应将生态补偿机制的受益者即下游地区纳入到支付补偿的主体中来，国家应制定生态环境评估机制，根据上游地区的投入成本数额和下游地区所享受到的环境利益支付适当补偿款。法律应确定国家和受益地区作为支付生态补偿资金的法定主体，此外，引进市场机制，建立生态产品购买市场③，调动市场主体和保护者的积极性，让市场主体与保护者对生态产品进行交易，实现购买退耕还林的预期生态产品和完成后的生态产品两种主要交易方式。购买预期生态产品即某一地区即将进行退耕还林制度或是正在进行中时，可将退耕还林建成后的生态产品预先出售，将出售的资金用于退耕还林的补偿资金。生态产品的期货交易能否实现，必须建立生态产品的市场需求和必须有法律明确确定生态产品的可交易性。购买完成后的生态产品指退耕还林地区的生态林完成生长期后，由国家将生态林购买以实现保护者的经济利益。丰富补偿资金的来源和数量是提高补偿标准的必要条件，调动保护者的积极性是增加生态补偿数额的可能性条件，因此应通过法律和政策拓宽资金来源，同时调动保护者的积极性，更能保障生态建设的顺利进行和退耕还林区的经济发展。
（四）国家应出台生态补偿的经济政策，促进退耕还林区的经济发展
西部重要的生态补偿地区多为经济落后地区，以宁夏为例。宁夏为回族自治区，退耕还林地区原本就经济不发达，以种粮和放牧为生活的主要来源和主要生产方式，实行退耕还林后，仅靠国家金钱补贴和粮食补贴，通过单一的外部方式来满足当地居民的生活需求，以静止眼光来看，居民的生活得到了满足，但随着整体国家经济的发展，补偿标准又没有提高，当地居民的生活只会越来越贫困，继续坚持退耕还林也不太现实。所以要想将退耕还林的成果巩固下去，替代产业发展的快慢④，直接影响成效。国家应发挥退耕还林地区内在经济动力，进行政策补偿⑤，出台退耕还林区经济发展的优惠政策，增强当地居民的就业素质或进行创业培训，调整经济结构，为当地居民提供充分就业机会。同时还应加强生态文明建设宣传，提高生态环境意识，为退耕还林制度的长久贯彻提供思想准备。
四、结语
西部生态环境由于所处的地理位置和人为原因，生态环境极其脆弱，西部生态环境质量影响着中东部地区生态环境的优劣；许多少数民族聚居区主要位于西部地区的生态脆弱区，在对退耕还林进行生态补偿时，既要以达到生态效益为目标，又要妥善处理当地经济发展与民族关系。对西部生态补偿，应尽快确立立法依据，加强受益地区支付补偿的义务，市场主体积极参与，多方共建一个良性共赢的西部生态环境。
注释：
①樊新刚，米文宝，杨美玲.宁南山区退耕还林还草的生态补偿机制探讨.水土保持研究.2005（4）.
②李文华，刘某承.关于中国生态补偿机制建设的几点思考.资源科学.2010（5）.
③王立群，王秋菊.我国生态购买的研究进展与展望.北京林业大学学报：社会科学版.2010（6）.
④孙新章，谢高地，甄霖.泾河流域退耕还林（草）综合效益与生态补偿趋向——以宁夏回族自治区固原市原州区为例.资源科学.2007（3）.
⑤吕志祥，刘嘉尧.西部生态补偿制度缺失及重构.商业研究.2009（11）.