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摘 要：第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过并颂布的《中华人民共和国国家赔偿法》首次以法律形式将精神损害明文纳入了行政赔偿制度体系，使得行政赔偿制度得到了极大的完善。但新《国家赔偿法》对精神损害赔偿定位为“抚慰金”，求偿范围限于侵害人身权中造成严重精神损害结果的情形，且赔偿标准不明确, 司法实践中易导致裁量的随意性过大，故仍需进一步明确与完善。
关键词：行政赔偿；精神损害；完善
一、问题的提出
2010年颁布的《国家赔偿法》，对包括行政赔偿在内的国家赔偿重新作了全面系统的规定，其中第三十五条规定“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”根据该法的规定，对侵害人身权造成严重精神损害结果的情形做出应当给予“抚慰金”，而侵害特定财产权而产生的精神损害则无法得到赔偿。从法条用词的选择可以看出，《国家赔偿法》对于精神损害赔偿仍然持“抚慰性”而非“赔偿性”的定位。需要注意的是关于“……致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉”的规定，并非《国家赔偿法》对于精神损害予以赔偿的规定。国家赔偿法在明确对于精神损害应当承担赔偿责任的基础上，又将承担赔偿责任的范围限于精神损害达到“造成严重后果的”，而非“造成严重后果的”精神损害侵权机关承担责任的方式仅为消除影响、恢复名誉、赔礼道歉，不包括支付“抚慰金”。也就是说，修改后的国家赔偿法规定对精神损害只予以补救及抚慰，而并不是予以赔偿。
而何为“造成严重后果的”精神损害呢？从《国家赔偿法》本身并没有明确的规定，目前也没有相关的司法解释或指导性判例，只能从该法第三十四条的规定看出致人残疾或死亡属于支付抚慰金的范围。虽然修改后的《国家赔偿法》精神损害的赔偿做出了规定的，但是由于规定的过于原则化，赔偿的标准模糊不清，导致实践操作难度较大。
二、原因分析
(一)立法指导理论研究不足
行政赔偿范围的界定，乃至整个行政赔偿制度的构建，都是建立在一定的理论基础之上的，并随着理论的发展而发展。中国法律制度史源远流长，但我国在这方面的理论研究却相对较少。至今不少学者们在论述包括行政赔偿在内的国家赔偿责任的理论依据时，还是将国家有限责任说作为其中一项。同时，修改后《国家赔偿法》立法上的不足与我国对于精神损害赔偿相关理论的研究不够也有很大关系。在侵权损害赔偿理论上，我国基本上照搬前苏联简单的侵权理论，对人的精神权利重视不足。从上述问题的提出中可以看出2010年颁布实施的《国家赔偿法》一定程度上吸收2001年最高人民法院公布实施《若干问题的解释》的相关规定，而该解释对精神损害赔偿的定位就是“抚慰金”。
(二)过多考虑财政因素
虽然各国在行政赔偿法中都未明确规定因财政紧张而对某一行政违法行为不予赔偿。但世界各国在涉及到行政赔偿问题时，实际上都考虑到财政制约的问题。表现之一就是限制赔偿的范围、降低赔偿标准。
在确定行政赔偿标准的原则时，经济欠发达国家采用抚慰性原则，认为行政赔偿只是政府对受害人进行象征性的抚慰，赔偿额只能限制在实际所受的损失之内。虽然政府尽可能赔偿，但不一定要进行完全充分的弥补。一般中等发展中国家采用补偿性原则，认为赔偿数额以能够弥补受害人所受的实际损失为限，支付赔偿费用以达到受害人在受害之前的状态。发达国家则采用惩罚性原则，认为赔偿标准应当对侵权人具有惩罚性，除支付使侵害赔偿足以弥补受害人所受损害的费用之外，还要付出自己侵犯他人合法权益的行为应负责任的惩罚性费用。在这一原则下的赔偿数额是最高的。［1］
我国的政府也有相同的顾虑。目前我国采取的是按照国家上年度职工日平均工资计算，且最高额为国家上年度年平均工资的20倍，对财产权造成其他损害的，按照直接损失予以赔偿。这样的赔偿标准与我国目前的经济状况是不相符合的。笔者认为此种赔偿对弥补受害人的损失无疑是杯水车薪，也无法限制行政违法行为的发生，而且给人一种强烈的暗示：行政机关的工作人员无论怎样违法行政，都不会承担太重的责任，因为法律对赔偿额度做出了限制。
三、精神损害赔偿纳入行政赔偿体系的必要性
(一)现代法治精神的必然要求
现代法治精神，正在于对权利的合理确认和对权利的充分保障。为保障主体权利的实现，防止国家权力的专横，权利主体被赋予在其权利受到国家机关或国家机关工作人员不法侵害造成损害时，有获得国家赔偿的权利。依法治国，建设社会主义法治国家是我党的治国方略，是我国宪法的明确规定。依法治国要求在国家政治生活、经济生活、文化生活等等一切领域内，都必须实现法律面前一律平等，严格依法办事，不允许任何国家机关、社会组织或公民个人凌驾于法律之上。国家机关和国家机关工作人员的行为如果侵犯了相对人的合法权益，国家理应承担赔偿责任，这是实现法治所必须支付的“成本”不能用财政能力等等借口加以逃避。行政赔偿是国家对人民承担侵权责任的方式和标志，我们可以从行政赔偿制度的有无与好坏去观察一个国家民主和法治的真实状况。因此，引入精神损害赔偿完善行政赔偿制度是民主和法治的必然要求，是民主和法治存在与进步的标尺。
(二)公平的保障人权的需要
从本质上说，损害赔偿不过是基于民法平等互利、等价有偿原则而发生的民事权益争议，在行政赔偿中只不过侵权人是特殊主体，即行政机关而已。一个公民精神损害由于私权力的侵犯时能得到相对充分的赔偿，源自公权力侵犯时，产生的精神痛苦是得不到同等程度的赔偿，这是极为不公平的。在笔者看来，国家行政机关、司法机关及其工作人员，对公民实施侵权、违法行为而造成的精神损害，远比一般民事主体对公民侵权造成的精神损害带来的后果要严重得多，因为它是公权对私权的侵犯，给受害者造成的不利影响更为广泛。 (三)完善行政赔偿制度体系的需要
行政侵权赔偿制度的确立是对宪法规定的公民权利的具体化、现实化，它保护了公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关及其工作人员违法行为的侵犯。但行政侵权损害赔偿制度中精神损害赔偿的缺失，决定了行政侵权赔偿制度是不完整的，这种不完整性从根本上说是公民权利的失落和法律对实现公民权利的否定。人身权作为公民的一项宪法权利，而宪法权利的最终实现必须要在具体法律部门中予以具体化。作为公民人身权重要内容的精神权利也只有在受到侵害后能得到具体法律部门的救济才是一项真实的权利。［2］公民人身权的损害从形态上来看包括物质损害和精神损害两种。因此要完善行政侵权赔偿制度，就应完善精神损害赔偿的行政赔偿制度。
前面已经提到，在民事法律中精神损害赔偿制度已被正式确立起来。既然在民事法律中，已经正式确立了对于精神损害的赔偿规定，那么，在行政法律制度中，也应当确立起对于受害人精神损害进行赔偿的法律制度，使国家法律的规定具有一致性，从而维护国家法律内容的统一与完整。
四、精神损害赔偿纳入行政赔偿体系的可行性建议
在尚未出台相关司法解释及指导性案例的情况下，笔者建议参照我国成熟(当然这里的成熟是相对我国目前的行政侵权法律制度而言)的民事侵权精神损害赔偿的法律规定来对行政侵权案件的精神损害赔偿进行裁量。有观点认为“应当从立法上将精神损害的国家侵权赔偿与民事赔偿统一起来, 参照《精神损害赔偿解释》”。［3］笔者也持认同态度，理由如下：
第一，虽然行政赔偿是由于国家行使公权力而引起的赔偿责任，民事赔偿是由于私人之问侵权行为而引起的赔偿责任，两者在发生原因、承担赔偿责任主体、解决赔偿争议的方式等方面存在不同之处，其本质上并无不同。在民主法治国家里，除了法定的豁免事由之外，对于侵权行为引起的损失进行赔偿的责任却应当是一样的，两者的赔偿原则在根本上是一致的。
第二，民事侵权赔偿体系中精神损害赔偿的内容经由多年司法实践，已经形成了相对完善的法律规定及相关司法解释。如《若干问题解释》中对可求偿精神损害的范围，求偿人主体要求等都有明确规定。
第三，早在1994年《国家赔偿法》颁布之前，行政赔偿就是适用《民法通则》。2010年新《国家赔偿法》颁布施行后，《民法通则》中相应的法律规定也并没有因之施行而修改，在审判实践中参照民事赔偿中精神损害赔偿的相关规定并未违背法律的规定。过去民法本身就是国家赔偿法的渊源之一，而《国家赔偿法》所涉及的行政侵权行为有限，行政赔偿中相当一部分原则、概念、标准、手段在今后相当长的时间里仍将依赖于相对比较完备健全的民法，故必须允许《民法通则》作为补充性、辅助性依据来解决行政侵权中剩余的侵权赔偿问题。［4］
注释：
［1］皮协纯.比较国家赔偿法［M］.北京:中国法制出版社,1998:114
［2］曾坚.国家赔偿范围拓展至精神损害之研究［J］.上海财经大学学报，2002，(2):50
［3］宋雅芳,王的.论精神损害之国家赔偿［J］.公民与法,2010,(8):6
［4］如曾由中国政法大学提出的国家赔偿法修改建议稿第63条为：国家赔偿事宜，适用本法规定，本法没有规定的，依照民事赔。
（作者通讯地址：广州市黄埔区人民检察院，广州 黄埔区 510700）
关键词：行政赔偿；精神损害；完善
一、问题的提出
2010年颁布的《国家赔偿法》，对包括行政赔偿在内的国家赔偿重新作了全面系统的规定，其中第三十五条规定“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”根据该法的规定，对侵害人身权造成严重精神损害结果的情形做出应当给予“抚慰金”，而侵害特定财产权而产生的精神损害则无法得到赔偿。从法条用词的选择可以看出，《国家赔偿法》对于精神损害赔偿仍然持“抚慰性”而非“赔偿性”的定位。需要注意的是关于“……致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉”的规定，并非《国家赔偿法》对于精神损害予以赔偿的规定。国家赔偿法在明确对于精神损害应当承担赔偿责任的基础上，又将承担赔偿责任的范围限于精神损害达到“造成严重后果的”，而非“造成严重后果的”精神损害侵权机关承担责任的方式仅为消除影响、恢复名誉、赔礼道歉，不包括支付“抚慰金”。也就是说，修改后的国家赔偿法规定对精神损害只予以补救及抚慰，而并不是予以赔偿。
而何为“造成严重后果的”精神损害呢？从《国家赔偿法》本身并没有明确的规定，目前也没有相关的司法解释或指导性判例，只能从该法第三十四条的规定看出致人残疾或死亡属于支付抚慰金的范围。虽然修改后的《国家赔偿法》精神损害的赔偿做出了规定的，但是由于规定的过于原则化，赔偿的标准模糊不清，导致实践操作难度较大。
二、原因分析
(一)立法指导理论研究不足
行政赔偿范围的界定，乃至整个行政赔偿制度的构建，都是建立在一定的理论基础之上的，并随着理论的发展而发展。中国法律制度史源远流长，但我国在这方面的理论研究却相对较少。至今不少学者们在论述包括行政赔偿在内的国家赔偿责任的理论依据时，还是将国家有限责任说作为其中一项。同时，修改后《国家赔偿法》立法上的不足与我国对于精神损害赔偿相关理论的研究不够也有很大关系。在侵权损害赔偿理论上，我国基本上照搬前苏联简单的侵权理论，对人的精神权利重视不足。从上述问题的提出中可以看出2010年颁布实施的《国家赔偿法》一定程度上吸收2001年最高人民法院公布实施《若干问题的解释》的相关规定，而该解释对精神损害赔偿的定位就是“抚慰金”。
(二)过多考虑财政因素
虽然各国在行政赔偿法中都未明确规定因财政紧张而对某一行政违法行为不予赔偿。但世界各国在涉及到行政赔偿问题时，实际上都考虑到财政制约的问题。表现之一就是限制赔偿的范围、降低赔偿标准。
在确定行政赔偿标准的原则时，经济欠发达国家采用抚慰性原则，认为行政赔偿只是政府对受害人进行象征性的抚慰，赔偿额只能限制在实际所受的损失之内。虽然政府尽可能赔偿，但不一定要进行完全充分的弥补。一般中等发展中国家采用补偿性原则，认为赔偿数额以能够弥补受害人所受的实际损失为限，支付赔偿费用以达到受害人在受害之前的状态。发达国家则采用惩罚性原则，认为赔偿标准应当对侵权人具有惩罚性，除支付使侵害赔偿足以弥补受害人所受损害的费用之外，还要付出自己侵犯他人合法权益的行为应负责任的惩罚性费用。在这一原则下的赔偿数额是最高的。［1］
我国的政府也有相同的顾虑。目前我国采取的是按照国家上年度职工日平均工资计算，且最高额为国家上年度年平均工资的20倍，对财产权造成其他损害的，按照直接损失予以赔偿。这样的赔偿标准与我国目前的经济状况是不相符合的。笔者认为此种赔偿对弥补受害人的损失无疑是杯水车薪，也无法限制行政违法行为的发生，而且给人一种强烈的暗示：行政机关的工作人员无论怎样违法行政，都不会承担太重的责任，因为法律对赔偿额度做出了限制。
三、精神损害赔偿纳入行政赔偿体系的必要性
(一)现代法治精神的必然要求
现代法治精神，正在于对权利的合理确认和对权利的充分保障。为保障主体权利的实现，防止国家权力的专横，权利主体被赋予在其权利受到国家机关或国家机关工作人员不法侵害造成损害时，有获得国家赔偿的权利。依法治国，建设社会主义法治国家是我党的治国方略，是我国宪法的明确规定。依法治国要求在国家政治生活、经济生活、文化生活等等一切领域内，都必须实现法律面前一律平等，严格依法办事，不允许任何国家机关、社会组织或公民个人凌驾于法律之上。国家机关和国家机关工作人员的行为如果侵犯了相对人的合法权益，国家理应承担赔偿责任，这是实现法治所必须支付的“成本”不能用财政能力等等借口加以逃避。行政赔偿是国家对人民承担侵权责任的方式和标志，我们可以从行政赔偿制度的有无与好坏去观察一个国家民主和法治的真实状况。因此，引入精神损害赔偿完善行政赔偿制度是民主和法治的必然要求，是民主和法治存在与进步的标尺。
(二)公平的保障人权的需要
从本质上说，损害赔偿不过是基于民法平等互利、等价有偿原则而发生的民事权益争议，在行政赔偿中只不过侵权人是特殊主体，即行政机关而已。一个公民精神损害由于私权力的侵犯时能得到相对充分的赔偿，源自公权力侵犯时，产生的精神痛苦是得不到同等程度的赔偿，这是极为不公平的。在笔者看来，国家行政机关、司法机关及其工作人员，对公民实施侵权、违法行为而造成的精神损害，远比一般民事主体对公民侵权造成的精神损害带来的后果要严重得多，因为它是公权对私权的侵犯，给受害者造成的不利影响更为广泛。 (三)完善行政赔偿制度体系的需要
行政侵权赔偿制度的确立是对宪法规定的公民权利的具体化、现实化，它保护了公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关及其工作人员违法行为的侵犯。但行政侵权损害赔偿制度中精神损害赔偿的缺失，决定了行政侵权赔偿制度是不完整的，这种不完整性从根本上说是公民权利的失落和法律对实现公民权利的否定。人身权作为公民的一项宪法权利，而宪法权利的最终实现必须要在具体法律部门中予以具体化。作为公民人身权重要内容的精神权利也只有在受到侵害后能得到具体法律部门的救济才是一项真实的权利。［2］公民人身权的损害从形态上来看包括物质损害和精神损害两种。因此要完善行政侵权赔偿制度，就应完善精神损害赔偿的行政赔偿制度。
前面已经提到，在民事法律中精神损害赔偿制度已被正式确立起来。既然在民事法律中，已经正式确立了对于精神损害的赔偿规定，那么，在行政法律制度中，也应当确立起对于受害人精神损害进行赔偿的法律制度，使国家法律的规定具有一致性，从而维护国家法律内容的统一与完整。
四、精神损害赔偿纳入行政赔偿体系的可行性建议
在尚未出台相关司法解释及指导性案例的情况下，笔者建议参照我国成熟(当然这里的成熟是相对我国目前的行政侵权法律制度而言)的民事侵权精神损害赔偿的法律规定来对行政侵权案件的精神损害赔偿进行裁量。有观点认为“应当从立法上将精神损害的国家侵权赔偿与民事赔偿统一起来, 参照《精神损害赔偿解释》”。［3］笔者也持认同态度，理由如下：
第一，虽然行政赔偿是由于国家行使公权力而引起的赔偿责任，民事赔偿是由于私人之问侵权行为而引起的赔偿责任，两者在发生原因、承担赔偿责任主体、解决赔偿争议的方式等方面存在不同之处，其本质上并无不同。在民主法治国家里，除了法定的豁免事由之外，对于侵权行为引起的损失进行赔偿的责任却应当是一样的，两者的赔偿原则在根本上是一致的。
第二，民事侵权赔偿体系中精神损害赔偿的内容经由多年司法实践，已经形成了相对完善的法律规定及相关司法解释。如《若干问题解释》中对可求偿精神损害的范围，求偿人主体要求等都有明确规定。
第三，早在1994年《国家赔偿法》颁布之前，行政赔偿就是适用《民法通则》。2010年新《国家赔偿法》颁布施行后，《民法通则》中相应的法律规定也并没有因之施行而修改，在审判实践中参照民事赔偿中精神损害赔偿的相关规定并未违背法律的规定。过去民法本身就是国家赔偿法的渊源之一，而《国家赔偿法》所涉及的行政侵权行为有限，行政赔偿中相当一部分原则、概念、标准、手段在今后相当长的时间里仍将依赖于相对比较完备健全的民法，故必须允许《民法通则》作为补充性、辅助性依据来解决行政侵权中剩余的侵权赔偿问题。［4］
注释：
［1］皮协纯.比较国家赔偿法［M］.北京:中国法制出版社,1998:114
［2］曾坚.国家赔偿范围拓展至精神损害之研究［J］.上海财经大学学报，2002，(2):50
［3］宋雅芳,王的.论精神损害之国家赔偿［J］.公民与法,2010,(8):6
［4］如曾由中国政法大学提出的国家赔偿法修改建议稿第63条为：国家赔偿事宜，适用本法规定，本法没有规定的，依照民事赔。
（作者通讯地址：广州市黄埔区人民检察院，广州 黄埔区 510700）