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摘 要：国家在精准扶贫中引入第三方评估，既顺应国际发展趋势，又是我国政府治理转型的需求。在当前，梳理其理论溯源和评估框架不仅为各级政府开展精准扶贫第三方评估提供理论依据和实践参考，也能对其他领域第三方评估运行、指标设计提供借鉴，以确保第三方评估的独立客观和有效运行。立足于国际趋势和理论基础，在宏观上，形成以“制度建设、操作规范、应用专业、属性革新、目标导向”为内容的SMAR运行框架，以确保组织客观运行；在微观上，围绕指标体系，形成以“具体化、可衡量、可达到、目标相关、评估时期”为核心的SMAR评估框架。两个框架源于第三方评估公共治理理论、委托—代理理论和综合评估理论，相辅相成，共同构成第三方评估的运行和评估系统。
关键词：精准扶贫；第三方评估；理论溯源；SMAR框架
中图分类号：F21.1
文献标识码：A
文章编号：1006-08（2017）02-0069-07
第三方评估具有客观、公正、独立的特点，是完善国家治理体系的重要组成部分，也是推进政府治理现代化的一种手段，作为外部制衡机制，能在一定程度上弥补政府自我评估的缺陷。在我国扶贫攻坚的关键时期，政府积极引入第三方评估以推动精准扶贫事业的发展。在当前，梳理精准扶贫第三方评估的理论溯源，构建其评估框架，不仅为各级政府开展精准扶贫第三方评估提供基本原则和问卷以及标准设计思路，也能对其他领域第三方评估运行、指标设计提供借鉴，以确保第三方评估的独立客观和有效运行。
第三方评估在西方发展较早且相对完善，在我国则处于起步阶段，相关的研究也不多见，学者们围绕经济体制改革和财政专项资金绩效评估等角度研究了第三方评估的理论基础和运用[1-]，以及第三方评估的优势与作用[-5]，结合社会环境分析[6-7]与精准扶贫的实际[8-9]，论证了第三方参与评估的可行性与必要性。但存在第三方评估运行框架和评估指标体系的理论基础不足和两个体系之间的融合不密切等问题，亟需进行理论溯源，构建运行和评估的理论框架，推动精准扶贫工作成效第三方评估的规范化和可操作性，提高评估的科学性与公信力[10-1]。
一 国际趋势与中国精准扶贫的第三方评估
（一）第三方评估的国际趋势与国际扶贫工作的第三方评估
第三方评估是“二战”后产生并逐步发展起来的，出于社会经济发展的需要，20世纪50年代，美国率先在国内推行政策评估以提高政策的有效性和政府行政效率，随着评估规模与范围的扩大，涌现了一批较为知名的社会组织、专家团体及高校研究院的参与。随着第三方评估效果的凸显，西方各国开始纷纷效仿，尤其是20世纪80年代，各国出现了各类第三方评估主体，由社会组织、专家团体、社会大众或与其他部门领导联合组成，并对评估阶段及方法进行了革新，大规模应用在政府绩效的评估中。在全球经济贸易的影响下，21世纪初第三方评估受到越来越多的国家重视[1]，逐步应用到公民满意度评估，评估主体和形式不断创新，从单一逐步走向多元，评估范围也从政策领域扩展到科技、工程、经济、扶贫等其他领域，在世界范围内产生了较大的影响，进入新的发展阶段。
随着第三方评估范围的扩大，世界银行在1992年提出贫困评估为国家机构和银行减轻贫困合作方式提供基础，并认为评估主体应包括政府部门、社会团体、非政府组织与企业组织等，评估要结合具体国情设定规范系统的评估体系[1]。联合国国际开发署、国际货币基金组织、国际开发协会等国际社会都对其所实行的扶贫工作成效进行第三方评估，要求注重NGO组织在扶贫开发中的作用，采用综合评估组织评估、非政府组织评估方、项目受益人、专门机构等，评估要求实现评估价值的多维取向、目标与结果关联性、责任性与透明性，注重调控性，实现制度化与法制化，完善系统性与综合性。因此，无论是政府改革还是扶贫绩效评估都积极引入第三方评估，并对中国产生较大影响，如图1所示。
（二）中国精准扶贫工作成效引进第三方评估
近几年，我国政府推行简政放权、激发市场活力，改变以往的“上传下达”执行命令為“上下联动”的互动探索，并从系统内部互动逐步向系统与外部社会互动发展，努力打造多元治理体系，增强公众的监督力量，逐步向“小政府、大社会”转型。自党的十八届四中全会明确提出要引入第三方评估机制以来，第三方评估正逐步成为我国深化改革、提高效能的重要方法，以弥补政府自我评估的缺陷，改善政府管理方式，完善国家治理体系。
当前，我国已进入扶贫攻坚关键时期，客观评价精准扶贫的工作成效引起了社会的高度关注。201年精准扶贫政策落实情况第三方评估拉开了国务院委托第三方对精准扶贫工作展开评估的序幕，2016年正式确立了第三方在精准扶贫工作成效评估中的重要地位，以客观评价地方政府精准扶贫工作绩效。
二 精准扶贫第三方评估的理论溯源
第三方评估能够成为政策成效评估的国际趋势有着特定的理论渊源，委托—代理理论、综合评价理论和公共治理理论分别从契约制度建立、专业评估操作和治理体系构建三个角度为精准扶贫工作成效引入第三方评估提供了理论基础。
（一）委托—代理强化第三方评估的契约制度
委托代理理论于20世纪0年代由美国经济学家伯利和米恩斯提出，倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡。后逐步由经济领域扩展至社会领域，其主要观点即：在社会专业化分工下，委托人由于精力有限需将部分工作委托给有能力且专业的代理人完成，中心任务是委托人建立契约约束并激励代理人。
精准扶贫是由中央委托地方负责落实完成的，需要通过评估制度来督促地方政府行为，而自评绩效会产生代理人的自私效应，则需要引入专业的第三方参与。精准扶贫工作成效评估由政府委托给第三方组织完成，也需要通过建立契约制度给予第三方评估的权力以合法开展评估，并保证第三方的专业性，通过设定采集可搜集、可衡量的指标评价精准扶贫工作。另外，精准扶贫工作评估是一项科学系统工程，需要第三方组织委托个人完成具体工作，在组织内部建立制度也是必要的。因此，在精准扶贫工作成效的第三方评估实施前国家需建立相关的制度作为开展评估的基础，并且在第三方组织内部也要建立相关制度保障所有评估人员为评估结果负责，强化制度在整个评估过程的作用力。 （二）综合评价理论指导第三方评估专业操作
综合评价理论是在多种评价理论的基础上形成的，指对评价对象进行某种层面或某种角度的评估，是在考虑评价目的的基础上，通过测定或衡量评价对象的某个或某些属性，来综合评估其在某一时间节点或某一时间段内的性能、业绩、功能或效能等[1]。
综合评价理论强调综合评价方法的运用，其中第三方评估是一种重要形式，也是综合评价理论发展的主要趋势之一，精准扶贫工作是一项综合系统工程，需要引入第三方采取多种方法开展综合评估，克服传统的自评为主及由此产生的“王婆卖瓜自卖自夸”“自拉自唱”的问题，客观全面地获取真实信息。另外，理论阐述评估需经历“复述—分析—批判—再复述—再分析”的辩证过程，实地评估注重操作规范性；数据的来源与处理、评价信息的集成和评价结果的运用是评估系统的主要部分，需要借助专业的技术设备应用来实现。综合评价理论注重对综合评价指标体系的构建原则、构建过程与构建方法的研究，依据SMAR绩效评估原则构建评估框架，可提高评估的专业性及结果的公信力。
（三）公共治理理论作用治理体系建设
公共治理理论是在公共管理改革的潮流下应运而生的，其核心内容是对传统的韦伯官僚制的扬弃，打破政府独权的局面，与市场建立契约关系，从而形成民主的网络化体系，共同致力于公共事务的管理，打造“顾客至上”的服务型政府。
从纵向来说，与以往严格的中央至地方命令式执行方式有所不同，精准扶贫工作是由中央进行顶层设计，地方政府在具体管理与操作上主动创新推广，形成了中央与地方的双向互动治理局面。因而，传统的自下而上的自评汇报评估方式已不再适应，需要第三方评估组织介入深入地方开展调研，切实反映真实情况，进行科学評估。从横向而言，目前我国在精准扶贫实际工作开展中形成了地方政府、第三方组织、企事业单位等多元主体相互合作的协同治理局面，政府不能同时扮演“裁判员”和“运动员”两个角色，需第三方组织的介入以提高政府工作的透明度与评价结果的可信度，同时让政府有更多的时间和精力投身于精准扶贫的具体落实工作中，推动公共治理。
治理理论强调的是“结果导向，顾客至上”，第三方评估坚持“独立完成调研任务，客观开展评估工作”，在整体工作中保持其独立性，探求客观的信息，真切反映实际情况，发挥第三方主体作用推动公共治理的实现。
综上所述，三个理论从不同的角度论证了第三方参与精准扶贫工作成效评估的必要性，且基于其相关内容为SMAR运行框架及SMAR评估框架构建提供基础。委托代理理论要求第三方评估需要从国家层面与组织内部分别进行制度建设，保障第三方评估顺利运行，且对第三方评估作出明确的截止时间要求，实现评估结果的时效性；综合评价理论从评估体系建设出发，要求评估过程注重操作规范化与应用专业化，通过程序操作与技术应用保障信息采集的客观性，另对指标设定提出具体化、可衡量、可达到、目标相关的要求，从指标设定入手保障农户性质判断的准确性；公共治理理论则从社会治理的角度出发，要求第三方变革以往的自评属性，保持独立性，实现客观评估、第三方发挥作用协同治理的目标。
三 精准扶贫第三方评估的双SMAR框架
基于基础理论和评估核心内容，从宏观和微观上来剖析第三方评估的逻辑：宏观上，为实现第三方评估的平稳运行，形成精准扶贫工作成效调查与评估的制度规范，确保第三方评估过程的独立客观，构建SMAR运行框架；微观上，围绕评估指标建设的科学及可达性，使评估指标具有相关性、可操作性和可判断性，保障评估结果的公正性，针对于具体评估指标体系构建精准的SMAR评估框架；宏观和微观双层框架互为系统，共同作用于第三方独立客观评估，如表1所示。
（一）SMAR运行框架
委托代理理论、综合评价理论与公共治理理论分别从制度、技术与目标等方面对第三方评估进行了新的界定，要求第三方评估在相关法律制度的保障下，运用专业的技术方法以规范操作形式，实现组织的独立性，保证客观公正评估结果的目标达成。这一结构可以很好地借用SMAR框架进行描述，从而形成第三方评估“制度建设、操作规范、应用专业、属性革新、目标导向”的运行框架。
1.精准扶贫第三方评估制度建设（S）
委托代理理论要求注重契约制度的建立，开展第三方评估要注重制度的作用力，需在国家层面与评估主体内部建立制度规范以保障评估工作的顺利开展。
国家层面的制度建设，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，调研组凭委托函、介绍信、协议书、评估工作证等开展工作，确立了第三方参与国家精准扶贫工作成效评估的权威性地位，弥补了以往第三方评估中法律制度保障缺失的不足。
在此基础上，组织内部也进行了制度建设，（1）组织制度：此次评估采取小分工、大协作、多层级工作协作机制，形成总体组—分省组—调研队的三层组织体系。（2）调研制度：调研过程中严格执行干部回避制。入户调查中严格要求干部回避，避免其他无关人员在场干扰农户作答，防止信息失真。保密制度：不能擅自接受媒体采访和公开发布调研成果，除资料整理及汇总上交外，不得私自将调研数据及采集的农户信息用于他处。
本次评估在国家及内部两层制度保障下顺利高效开展，但有10%调研员对后期整理工作存懈怠，则需不断完善内部制度建设，如追责制度、奖惩制度等以提高调研员的责任意识。
2.精准扶贫第三方评估操作规范（M）
综合评价理论要求评价评估过程严格规范，以为评估结果负责。（1）程序规范：遵循综合评价理论中“复述—分析—批判—再复述—再分析”的科学评价程序要求，总体上按照“方案准备—实地调研—判定论证—交叉复核—总结报告”的程序对农户性质进行反复判断，保障评估准确性；入户调研严格遵循既定调研流程，确保信息采集完整。（2）标准规范：根据SMAR评估框架，结合数字性指标与实务性指标对农户的贫困性质进行综合测评。录入规范：问卷编码与调查员信息相对应，以确保问卷追溯问责；规范信息录入格式，以便后期查找与追溯。 2.精准扶贫第三方评估应用专业（A）
通过应用专业的方法与技术可实现第三方评估专业化，提高数据信息及结果的客观性。
（1） 样本抽取专业化。样本的抽取不仅要以科学的抽样方法为基础，更要结合评估对象的实际，根据其规模、特征及分布等特点运用统计学等科学方法以确保样本的代表性。
评估样本抽取是在全国贫困情况数据统计的基础上，初步确定调研贫困县11个、贫困村600个、农户20 000户，根据各省贫困户、脱贫户规模和统计学原理按照[BFZ]：[BF]1原则进行分配。根据各省样本量确定拟调研贫困县和贫困村数量，按照省内贫困县贫困户和脱贫户规模、贫困特征、地貌特征、交通条件等确定贫困县和贫困村。在综合各项影响因素下抽取的样本具有较高的代表性。
（2） 问卷设计专业化。根据不同的考核内容，分类设计结构化调研问卷，从不同主体不同角度挖掘信息。
据此，调研问卷分为三类，村干部调研重点围绕贫困村基本情况、贫困特征、发展建议等内容；贫困户调研重点围绕贫困户识别精准性、扶贫政策满意度等内容；脱贫户调研重点围绕脱贫户退出认同度、扶贫政策满意度等内容。
信息采集专业化。信息采集的全面真实性直接影响到评估结果的应用，运用专业设备客观采集信息，直观、形象支撑问卷调查结果。
评估中运用GPS定位仪，客观准确地记录经度、纬度和高程，明确“贫困户在哪里”。通过录像对农户家庭情况进行客观观察、记录，拍照记录重点情况，明确“贫困户究竟是怎样的生活状况”；通过录音记录与贫困户访谈问卷的真实情况，客观反映农户的真实想法，明确“农户需要怎么帮”。面对可能遇到虚假隐瞒家庭实际情况骗取政策支持的情况，寻求相关工作人员、同乡邻里等多方论证。
结果分析专业化。将问卷调研中所获取的相关数据以统计学进行量化分析，同时参考反复论证判断结果，定量与定性相结合。
此次评估在问卷中准确填写家庭收支情况，将人均家庭纯收入与当地的贫困标准进行对比，同时根据实物参照比对，通过调研员的观察与各方信息采集，在客观取证的基础上，分析判断农户的贫困性质，弥补了单纯数字化的僵化判定或单纯定型的主观性。
4.精准扶贫第三方评估属性革新（R）
第三方评估改革了以往的政府自评属性，独立化是其改革的标志性特征。（1）评估单位独立，参与调研的专家团队都是独立于系统之外的，且与被评估者及其利益相关者没有利益相关，各省评估调研工作组根据统一规范排除各方干扰全程独立完成各项工作。（2）评估经费独立，此次精准扶贫第三方评估的经费由国家财政审核批准总经费，分期划拨经费。在實地调研中坚持经费自理，并依据相关规定进行报销，接受财政专项审计。
5.精准扶贫第三方评估目标导向
客观反映事实、公正开展评估、赢得公众信任是第三方评估的重要目标。精准扶贫第三方评估单位采用统计学、计量学及定性定量相结合的方法对所采集的鲜活信息进行分析，切实反映了地方精准扶贫过程中的实际情况，督促了地方政府行为，为顶层政策设计提供了现实支撑，提高了第三方评估的公信力，真正发挥了第三方评估在公共治理中的作用。
以上五个部分分为三个层次全方位保障第三方评估的运行，制度建设作为基础层为实地评估行为、目标达成提供保障；操作规范与应用专业作为技术层，以程序与应用上保障信息搜集与结果分析的客观性；属性革新与目标导向共同构成结果产出层，以基础层与技术层作为依托实现第三方评估的独立化与评估结果的科学公正，为科学进行顶层设计提供依据，推动公共治理发展。三个层次互为基础与目标，相互嵌套保障SMAR运行框架的运转。
2016年江西省精准扶贫工作成效第三方评估在此框架的引导下开展了对5个县市的评估完成近800份问卷，调研过程受到各县市地方政府及群众的认可，调研结果均有夯实证据支撑，整组评估皆受到一致好评，充分体现了第三方的客观公正。
（二）SMAR评估框架
指标设定是实现评估应用专业化的核心与基础，因此第三方评估的评估框架要以“实现目标为导向，结合考核重点，选取适宜性指标”为思路，以绩效评估的SMAR原则为基础结合实际构建SMAR评估框架，全方位多角度挖掘基层现状以评估精准扶贫成效。
1.具体细化指标（S）
收入情况是衡量是否贫困的主要标准，而建档立卡农户常常经济概念不清或存在刻意隐瞒，细化指标可较为全面地帮助获取真实信息。
年人均纯收入涉及多个方面，单纯询问农户并不能给出准确的数字，甚至部分农户会回答“不知道、没有、没多少”等模糊概念，因此在问卷中结合生产、生活实际将指标细化为27项内容，从农林牧副渔等产量、市价、肥用量等估算当年人均纯收入。
2.指标可衡量（M）
评价须有明确的指标作为考核标准，不可模糊或模棱两可。
问卷调研中，对扶贫工作满意度测量中指标选择较为宽泛，单从“满意不满意”两项中无法获取真实信息，有的县市满意度甚至达到100%，或存干部施压引导农户选择满意的嫌疑。因此根据评估原则可将测评细化为到访频次及时长、政策宣传频次等，以考核其实际工作情况与群众可能的满意度，提高满意度及工作情况测量的科学性。
3.指标内容可达到（A）
指标设定的内容需要可以搜集，若标准过高则不利于相关信息采集，也起不到评估的督促作用。
在此次评估中发现，由于自然村数量及分布不均，贫困状况复杂等现实情况，帮扶干部的到访及帮扶措施都有所差异，偏远山村到访率平均为1-2次/月，而近郊的则可能到达-5次/月。根据可衡量原则应对驻村工作队与帮扶责任人到访频次考察以每月2次为标准，到访时长以20-0分钟为规范，政策宣传则以最新相关扶贫信息是否传达到位是否受益为指标，从多个可以达到的指标作为群众满意度评价的考核细则。 4.指标设定目标相关性强（R）
村干部问卷中总体收入标准、产业规模、基础设施建设等指标以了解村庄贫困现状与扶贫落实情况，另在农户问卷中分为两部分，第一部分围绕贫困判定标准收集农户家庭基本信息，为判定识别退出精准度；第二部分调查农户对扶贫工作的认知，了解所获帮扶措施并调查对扶贫工作的满意度。
在目标指导下的信息采集，保证了点、线、面全方位多角度信息搜集，为了解各地真实情况，提供政策决策依据。
5.第三方评估有明确截止期限
《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》中规定在每年2月前完成对地方政府上一年（12月1日前）的精准扶贫工作成效第三方评估任务，实现第三方评估的时效性。
SMAR评估框架具体分为“指标具体化、指标可衡量、指标可达到、指标目标相关、截止日期明确”五个方面，其中“具体化与可衡量”是指标设定的基本原则，也是指标选取与分析的基础；“可达到与目标相关”指导了指标设定的现实化操作，为实现专业化目标设定标准；“截止日期明确”则不仅是评估内容的要求也是制度文件的要求，保障评估时效性。在理论与现实的要求下，5个方面相互融合，互为基础指导指标设定。
第三方评估的SMAR运行框架与SMAR评估框架基于理论而构成，同时也丰富了理论的内涵，二者相互影响，互为系统。运行框架既是理论溯源的体现，又为评估框架奠定制度基础；评估框架是理论溯源和运行框架的细化和延伸；两个框架相辅相成，从宏观指导到细节规范，共同作用于第三方评估结果的科学客观，构成第三方评估的完整系统，确保第三方评估的顺利进行。
四 结论与建议
（一）结论
（1）精准扶贫工作成效考核引入第三方评估既是国际趋势，又是中国政府治理转型的必然，具有深厚的理论基础，是理论与实践共同作用的产物。
（2）公共治理理论、委托—代理理论和综合评价理论为第三方参与精准扶贫工作成效评估的必要性提供支撑，并成为SMARS运行评估框架的基础，使第三方评估运行与发展更具科学性与可操作性。
双SMAR框架包括SMAR运行框架和SMAR评估框架，两个框架独立运行又互为系统。SMAR运行框架借助制度建设、操作规范、应用专业、属性变革和目标导向五方面保障了精准扶贫第三方评估的独立运行与客观中立；SMAR评估框架包括：Specific指标具体化指标可衡量、指标可达到、指标目标相关、日期明确，使评价能获取真实有效数据，能客观评价对象。
（二）建议
本文立足于治理理论、委托代理理论和综合评价理论，探讨了精准扶贫第三方评估的双SMAR框架，符合第三方评估的客观要求，结合评估实践提出相关建议：
（1）地方政府应主动认识到第三方评估是一种国际趋势，也是我国政府深化改革的必要手段，积极配合第三方独立评估，参与不干预，为客观搜集真实信息提供便利。
（2）加强第三方组织建设，从制度建设、操作规范、应用专业、属性变革和目标导向等方面保障精准扶贫第三方评估的独立与客观，确保SMAR运行框架的独立运行。
评估指标的具体化、可衡量性、可获得、目标相关和评估时期构成SMAR评估框架，遵循其基本原则，使评价能获取真实有效数据，提高评估结果的可信度。
双SMAR独立运行又互为系统，精准扶貧和其他领域第三方评估的运行、指标设计既要遵循运行框架，又要从评估指标选取的基本原则出发，以确保第三方评估的独立客观和有效运行，推动第三方评估的可持续发展。
参考文献：
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关键词：精准扶贫；第三方评估；理论溯源；SMAR框架
中图分类号：F21.1
文献标识码：A
文章编号：1006-08（2017）02-0069-07
第三方评估具有客观、公正、独立的特点，是完善国家治理体系的重要组成部分，也是推进政府治理现代化的一种手段，作为外部制衡机制，能在一定程度上弥补政府自我评估的缺陷。在我国扶贫攻坚的关键时期，政府积极引入第三方评估以推动精准扶贫事业的发展。在当前，梳理精准扶贫第三方评估的理论溯源，构建其评估框架，不仅为各级政府开展精准扶贫第三方评估提供基本原则和问卷以及标准设计思路，也能对其他领域第三方评估运行、指标设计提供借鉴，以确保第三方评估的独立客观和有效运行。
第三方评估在西方发展较早且相对完善，在我国则处于起步阶段，相关的研究也不多见，学者们围绕经济体制改革和财政专项资金绩效评估等角度研究了第三方评估的理论基础和运用[1-]，以及第三方评估的优势与作用[-5]，结合社会环境分析[6-7]与精准扶贫的实际[8-9]，论证了第三方参与评估的可行性与必要性。但存在第三方评估运行框架和评估指标体系的理论基础不足和两个体系之间的融合不密切等问题，亟需进行理论溯源，构建运行和评估的理论框架，推动精准扶贫工作成效第三方评估的规范化和可操作性，提高评估的科学性与公信力[10-1]。
一 国际趋势与中国精准扶贫的第三方评估
（一）第三方评估的国际趋势与国际扶贫工作的第三方评估
第三方评估是“二战”后产生并逐步发展起来的，出于社会经济发展的需要，20世纪50年代，美国率先在国内推行政策评估以提高政策的有效性和政府行政效率，随着评估规模与范围的扩大，涌现了一批较为知名的社会组织、专家团体及高校研究院的参与。随着第三方评估效果的凸显，西方各国开始纷纷效仿，尤其是20世纪80年代，各国出现了各类第三方评估主体，由社会组织、专家团体、社会大众或与其他部门领导联合组成，并对评估阶段及方法进行了革新，大规模应用在政府绩效的评估中。在全球经济贸易的影响下，21世纪初第三方评估受到越来越多的国家重视[1]，逐步应用到公民满意度评估，评估主体和形式不断创新，从单一逐步走向多元，评估范围也从政策领域扩展到科技、工程、经济、扶贫等其他领域，在世界范围内产生了较大的影响，进入新的发展阶段。
随着第三方评估范围的扩大，世界银行在1992年提出贫困评估为国家机构和银行减轻贫困合作方式提供基础，并认为评估主体应包括政府部门、社会团体、非政府组织与企业组织等，评估要结合具体国情设定规范系统的评估体系[1]。联合国国际开发署、国际货币基金组织、国际开发协会等国际社会都对其所实行的扶贫工作成效进行第三方评估，要求注重NGO组织在扶贫开发中的作用，采用综合评估组织评估、非政府组织评估方、项目受益人、专门机构等，评估要求实现评估价值的多维取向、目标与结果关联性、责任性与透明性，注重调控性，实现制度化与法制化，完善系统性与综合性。因此，无论是政府改革还是扶贫绩效评估都积极引入第三方评估，并对中国产生较大影响，如图1所示。
（二）中国精准扶贫工作成效引进第三方评估
近几年，我国政府推行简政放权、激发市场活力，改变以往的“上传下达”执行命令為“上下联动”的互动探索，并从系统内部互动逐步向系统与外部社会互动发展，努力打造多元治理体系，增强公众的监督力量，逐步向“小政府、大社会”转型。自党的十八届四中全会明确提出要引入第三方评估机制以来，第三方评估正逐步成为我国深化改革、提高效能的重要方法，以弥补政府自我评估的缺陷，改善政府管理方式，完善国家治理体系。
当前，我国已进入扶贫攻坚关键时期，客观评价精准扶贫的工作成效引起了社会的高度关注。201年精准扶贫政策落实情况第三方评估拉开了国务院委托第三方对精准扶贫工作展开评估的序幕，2016年正式确立了第三方在精准扶贫工作成效评估中的重要地位，以客观评价地方政府精准扶贫工作绩效。
二 精准扶贫第三方评估的理论溯源
第三方评估能够成为政策成效评估的国际趋势有着特定的理论渊源，委托—代理理论、综合评价理论和公共治理理论分别从契约制度建立、专业评估操作和治理体系构建三个角度为精准扶贫工作成效引入第三方评估提供了理论基础。
（一）委托—代理强化第三方评估的契约制度
委托代理理论于20世纪0年代由美国经济学家伯利和米恩斯提出，倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡。后逐步由经济领域扩展至社会领域，其主要观点即：在社会专业化分工下，委托人由于精力有限需将部分工作委托给有能力且专业的代理人完成，中心任务是委托人建立契约约束并激励代理人。
精准扶贫是由中央委托地方负责落实完成的，需要通过评估制度来督促地方政府行为，而自评绩效会产生代理人的自私效应，则需要引入专业的第三方参与。精准扶贫工作成效评估由政府委托给第三方组织完成，也需要通过建立契约制度给予第三方评估的权力以合法开展评估，并保证第三方的专业性，通过设定采集可搜集、可衡量的指标评价精准扶贫工作。另外，精准扶贫工作评估是一项科学系统工程，需要第三方组织委托个人完成具体工作，在组织内部建立制度也是必要的。因此，在精准扶贫工作成效的第三方评估实施前国家需建立相关的制度作为开展评估的基础，并且在第三方组织内部也要建立相关制度保障所有评估人员为评估结果负责，强化制度在整个评估过程的作用力。 （二）综合评价理论指导第三方评估专业操作
综合评价理论是在多种评价理论的基础上形成的，指对评价对象进行某种层面或某种角度的评估，是在考虑评价目的的基础上，通过测定或衡量评价对象的某个或某些属性，来综合评估其在某一时间节点或某一时间段内的性能、业绩、功能或效能等[1]。
综合评价理论强调综合评价方法的运用，其中第三方评估是一种重要形式，也是综合评价理论发展的主要趋势之一，精准扶贫工作是一项综合系统工程，需要引入第三方采取多种方法开展综合评估，克服传统的自评为主及由此产生的“王婆卖瓜自卖自夸”“自拉自唱”的问题，客观全面地获取真实信息。另外，理论阐述评估需经历“复述—分析—批判—再复述—再分析”的辩证过程，实地评估注重操作规范性；数据的来源与处理、评价信息的集成和评价结果的运用是评估系统的主要部分，需要借助专业的技术设备应用来实现。综合评价理论注重对综合评价指标体系的构建原则、构建过程与构建方法的研究，依据SMAR绩效评估原则构建评估框架，可提高评估的专业性及结果的公信力。
（三）公共治理理论作用治理体系建设
公共治理理论是在公共管理改革的潮流下应运而生的，其核心内容是对传统的韦伯官僚制的扬弃，打破政府独权的局面，与市场建立契约关系，从而形成民主的网络化体系，共同致力于公共事务的管理，打造“顾客至上”的服务型政府。
从纵向来说，与以往严格的中央至地方命令式执行方式有所不同，精准扶贫工作是由中央进行顶层设计，地方政府在具体管理与操作上主动创新推广，形成了中央与地方的双向互动治理局面。因而，传统的自下而上的自评汇报评估方式已不再适应，需要第三方评估组织介入深入地方开展调研，切实反映真实情况，进行科学評估。从横向而言，目前我国在精准扶贫实际工作开展中形成了地方政府、第三方组织、企事业单位等多元主体相互合作的协同治理局面，政府不能同时扮演“裁判员”和“运动员”两个角色，需第三方组织的介入以提高政府工作的透明度与评价结果的可信度，同时让政府有更多的时间和精力投身于精准扶贫的具体落实工作中，推动公共治理。
治理理论强调的是“结果导向，顾客至上”，第三方评估坚持“独立完成调研任务，客观开展评估工作”，在整体工作中保持其独立性，探求客观的信息，真切反映实际情况，发挥第三方主体作用推动公共治理的实现。
综上所述，三个理论从不同的角度论证了第三方参与精准扶贫工作成效评估的必要性，且基于其相关内容为SMAR运行框架及SMAR评估框架构建提供基础。委托代理理论要求第三方评估需要从国家层面与组织内部分别进行制度建设，保障第三方评估顺利运行，且对第三方评估作出明确的截止时间要求，实现评估结果的时效性；综合评价理论从评估体系建设出发，要求评估过程注重操作规范化与应用专业化，通过程序操作与技术应用保障信息采集的客观性，另对指标设定提出具体化、可衡量、可达到、目标相关的要求，从指标设定入手保障农户性质判断的准确性；公共治理理论则从社会治理的角度出发，要求第三方变革以往的自评属性，保持独立性，实现客观评估、第三方发挥作用协同治理的目标。
三 精准扶贫第三方评估的双SMAR框架
基于基础理论和评估核心内容，从宏观和微观上来剖析第三方评估的逻辑：宏观上，为实现第三方评估的平稳运行，形成精准扶贫工作成效调查与评估的制度规范，确保第三方评估过程的独立客观，构建SMAR运行框架；微观上，围绕评估指标建设的科学及可达性，使评估指标具有相关性、可操作性和可判断性，保障评估结果的公正性，针对于具体评估指标体系构建精准的SMAR评估框架；宏观和微观双层框架互为系统，共同作用于第三方独立客观评估，如表1所示。
（一）SMAR运行框架
委托代理理论、综合评价理论与公共治理理论分别从制度、技术与目标等方面对第三方评估进行了新的界定，要求第三方评估在相关法律制度的保障下，运用专业的技术方法以规范操作形式，实现组织的独立性，保证客观公正评估结果的目标达成。这一结构可以很好地借用SMAR框架进行描述，从而形成第三方评估“制度建设、操作规范、应用专业、属性革新、目标导向”的运行框架。
1.精准扶贫第三方评估制度建设（S）
委托代理理论要求注重契约制度的建立，开展第三方评估要注重制度的作用力，需在国家层面与评估主体内部建立制度规范以保障评估工作的顺利开展。
国家层面的制度建设，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，调研组凭委托函、介绍信、协议书、评估工作证等开展工作，确立了第三方参与国家精准扶贫工作成效评估的权威性地位，弥补了以往第三方评估中法律制度保障缺失的不足。
在此基础上，组织内部也进行了制度建设，（1）组织制度：此次评估采取小分工、大协作、多层级工作协作机制，形成总体组—分省组—调研队的三层组织体系。（2）调研制度：调研过程中严格执行干部回避制。入户调查中严格要求干部回避，避免其他无关人员在场干扰农户作答，防止信息失真。保密制度：不能擅自接受媒体采访和公开发布调研成果，除资料整理及汇总上交外，不得私自将调研数据及采集的农户信息用于他处。
本次评估在国家及内部两层制度保障下顺利高效开展，但有10%调研员对后期整理工作存懈怠，则需不断完善内部制度建设，如追责制度、奖惩制度等以提高调研员的责任意识。
2.精准扶贫第三方评估操作规范（M）
综合评价理论要求评价评估过程严格规范，以为评估结果负责。（1）程序规范：遵循综合评价理论中“复述—分析—批判—再复述—再分析”的科学评价程序要求，总体上按照“方案准备—实地调研—判定论证—交叉复核—总结报告”的程序对农户性质进行反复判断，保障评估准确性；入户调研严格遵循既定调研流程，确保信息采集完整。（2）标准规范：根据SMAR评估框架，结合数字性指标与实务性指标对农户的贫困性质进行综合测评。录入规范：问卷编码与调查员信息相对应，以确保问卷追溯问责；规范信息录入格式，以便后期查找与追溯。 2.精准扶贫第三方评估应用专业（A）
通过应用专业的方法与技术可实现第三方评估专业化，提高数据信息及结果的客观性。
（1） 样本抽取专业化。样本的抽取不仅要以科学的抽样方法为基础，更要结合评估对象的实际，根据其规模、特征及分布等特点运用统计学等科学方法以确保样本的代表性。
评估样本抽取是在全国贫困情况数据统计的基础上，初步确定调研贫困县11个、贫困村600个、农户20 000户，根据各省贫困户、脱贫户规模和统计学原理按照[BFZ]：[BF]1原则进行分配。根据各省样本量确定拟调研贫困县和贫困村数量，按照省内贫困县贫困户和脱贫户规模、贫困特征、地貌特征、交通条件等确定贫困县和贫困村。在综合各项影响因素下抽取的样本具有较高的代表性。
（2） 问卷设计专业化。根据不同的考核内容，分类设计结构化调研问卷，从不同主体不同角度挖掘信息。
据此，调研问卷分为三类，村干部调研重点围绕贫困村基本情况、贫困特征、发展建议等内容；贫困户调研重点围绕贫困户识别精准性、扶贫政策满意度等内容；脱贫户调研重点围绕脱贫户退出认同度、扶贫政策满意度等内容。
信息采集专业化。信息采集的全面真实性直接影响到评估结果的应用，运用专业设备客观采集信息，直观、形象支撑问卷调查结果。
评估中运用GPS定位仪，客观准确地记录经度、纬度和高程，明确“贫困户在哪里”。通过录像对农户家庭情况进行客观观察、记录，拍照记录重点情况，明确“贫困户究竟是怎样的生活状况”；通过录音记录与贫困户访谈问卷的真实情况，客观反映农户的真实想法，明确“农户需要怎么帮”。面对可能遇到虚假隐瞒家庭实际情况骗取政策支持的情况，寻求相关工作人员、同乡邻里等多方论证。
结果分析专业化。将问卷调研中所获取的相关数据以统计学进行量化分析，同时参考反复论证判断结果，定量与定性相结合。
此次评估在问卷中准确填写家庭收支情况，将人均家庭纯收入与当地的贫困标准进行对比，同时根据实物参照比对，通过调研员的观察与各方信息采集，在客观取证的基础上，分析判断农户的贫困性质，弥补了单纯数字化的僵化判定或单纯定型的主观性。
4.精准扶贫第三方评估属性革新（R）
第三方评估改革了以往的政府自评属性，独立化是其改革的标志性特征。（1）评估单位独立，参与调研的专家团队都是独立于系统之外的，且与被评估者及其利益相关者没有利益相关，各省评估调研工作组根据统一规范排除各方干扰全程独立完成各项工作。（2）评估经费独立，此次精准扶贫第三方评估的经费由国家财政审核批准总经费，分期划拨经费。在實地调研中坚持经费自理，并依据相关规定进行报销，接受财政专项审计。
5.精准扶贫第三方评估目标导向
客观反映事实、公正开展评估、赢得公众信任是第三方评估的重要目标。精准扶贫第三方评估单位采用统计学、计量学及定性定量相结合的方法对所采集的鲜活信息进行分析，切实反映了地方精准扶贫过程中的实际情况，督促了地方政府行为，为顶层政策设计提供了现实支撑，提高了第三方评估的公信力，真正发挥了第三方评估在公共治理中的作用。
以上五个部分分为三个层次全方位保障第三方评估的运行，制度建设作为基础层为实地评估行为、目标达成提供保障；操作规范与应用专业作为技术层，以程序与应用上保障信息搜集与结果分析的客观性；属性革新与目标导向共同构成结果产出层，以基础层与技术层作为依托实现第三方评估的独立化与评估结果的科学公正，为科学进行顶层设计提供依据，推动公共治理发展。三个层次互为基础与目标，相互嵌套保障SMAR运行框架的运转。
2016年江西省精准扶贫工作成效第三方评估在此框架的引导下开展了对5个县市的评估完成近800份问卷，调研过程受到各县市地方政府及群众的认可，调研结果均有夯实证据支撑，整组评估皆受到一致好评，充分体现了第三方的客观公正。
（二）SMAR评估框架
指标设定是实现评估应用专业化的核心与基础，因此第三方评估的评估框架要以“实现目标为导向，结合考核重点，选取适宜性指标”为思路，以绩效评估的SMAR原则为基础结合实际构建SMAR评估框架，全方位多角度挖掘基层现状以评估精准扶贫成效。
1.具体细化指标（S）
收入情况是衡量是否贫困的主要标准，而建档立卡农户常常经济概念不清或存在刻意隐瞒，细化指标可较为全面地帮助获取真实信息。
年人均纯收入涉及多个方面，单纯询问农户并不能给出准确的数字，甚至部分农户会回答“不知道、没有、没多少”等模糊概念，因此在问卷中结合生产、生活实际将指标细化为27项内容，从农林牧副渔等产量、市价、肥用量等估算当年人均纯收入。
2.指标可衡量（M）
评价须有明确的指标作为考核标准，不可模糊或模棱两可。
问卷调研中，对扶贫工作满意度测量中指标选择较为宽泛，单从“满意不满意”两项中无法获取真实信息，有的县市满意度甚至达到100%，或存干部施压引导农户选择满意的嫌疑。因此根据评估原则可将测评细化为到访频次及时长、政策宣传频次等，以考核其实际工作情况与群众可能的满意度，提高满意度及工作情况测量的科学性。
3.指标内容可达到（A）
指标设定的内容需要可以搜集，若标准过高则不利于相关信息采集，也起不到评估的督促作用。
在此次评估中发现，由于自然村数量及分布不均，贫困状况复杂等现实情况，帮扶干部的到访及帮扶措施都有所差异，偏远山村到访率平均为1-2次/月，而近郊的则可能到达-5次/月。根据可衡量原则应对驻村工作队与帮扶责任人到访频次考察以每月2次为标准，到访时长以20-0分钟为规范，政策宣传则以最新相关扶贫信息是否传达到位是否受益为指标，从多个可以达到的指标作为群众满意度评价的考核细则。 4.指标设定目标相关性强（R）
村干部问卷中总体收入标准、产业规模、基础设施建设等指标以了解村庄贫困现状与扶贫落实情况，另在农户问卷中分为两部分，第一部分围绕贫困判定标准收集农户家庭基本信息，为判定识别退出精准度；第二部分调查农户对扶贫工作的认知，了解所获帮扶措施并调查对扶贫工作的满意度。
在目标指导下的信息采集，保证了点、线、面全方位多角度信息搜集，为了解各地真实情况，提供政策决策依据。
5.第三方评估有明确截止期限
《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》中规定在每年2月前完成对地方政府上一年（12月1日前）的精准扶贫工作成效第三方评估任务，实现第三方评估的时效性。
SMAR评估框架具体分为“指标具体化、指标可衡量、指标可达到、指标目标相关、截止日期明确”五个方面，其中“具体化与可衡量”是指标设定的基本原则，也是指标选取与分析的基础；“可达到与目标相关”指导了指标设定的现实化操作，为实现专业化目标设定标准；“截止日期明确”则不仅是评估内容的要求也是制度文件的要求，保障评估时效性。在理论与现实的要求下，5个方面相互融合，互为基础指导指标设定。
第三方评估的SMAR运行框架与SMAR评估框架基于理论而构成，同时也丰富了理论的内涵，二者相互影响，互为系统。运行框架既是理论溯源的体现，又为评估框架奠定制度基础；评估框架是理论溯源和运行框架的细化和延伸；两个框架相辅相成，从宏观指导到细节规范，共同作用于第三方评估结果的科学客观，构成第三方评估的完整系统，确保第三方评估的顺利进行。
四 结论与建议
（一）结论
（1）精准扶贫工作成效考核引入第三方评估既是国际趋势，又是中国政府治理转型的必然，具有深厚的理论基础，是理论与实践共同作用的产物。
（2）公共治理理论、委托—代理理论和综合评价理论为第三方参与精准扶贫工作成效评估的必要性提供支撑，并成为SMARS运行评估框架的基础，使第三方评估运行与发展更具科学性与可操作性。
双SMAR框架包括SMAR运行框架和SMAR评估框架，两个框架独立运行又互为系统。SMAR运行框架借助制度建设、操作规范、应用专业、属性变革和目标导向五方面保障了精准扶贫第三方评估的独立运行与客观中立；SMAR评估框架包括：Specific指标具体化指标可衡量、指标可达到、指标目标相关、日期明确，使评价能获取真实有效数据，能客观评价对象。
（二）建议
本文立足于治理理论、委托代理理论和综合评价理论，探讨了精准扶贫第三方评估的双SMAR框架，符合第三方评估的客观要求，结合评估实践提出相关建议：
（1）地方政府应主动认识到第三方评估是一种国际趋势，也是我国政府深化改革的必要手段，积极配合第三方独立评估，参与不干预，为客观搜集真实信息提供便利。
（2）加强第三方组织建设，从制度建设、操作规范、应用专业、属性变革和目标导向等方面保障精准扶贫第三方评估的独立与客观，确保SMAR运行框架的独立运行。
评估指标的具体化、可衡量性、可获得、目标相关和评估时期构成SMAR评估框架，遵循其基本原则，使评价能获取真实有效数据，提高评估结果的可信度。
双SMAR独立运行又互为系统，精准扶貧和其他领域第三方评估的运行、指标设计既要遵循运行框架，又要从评估指标选取的基本原则出发，以确保第三方评估的独立客观和有效运行，推动第三方评估的可持续发展。
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