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摘 要：行政公益诉讼诉前程序是提起行政公益诉讼的必经程序，在实践中97.2%的案件都是通过诉前程序得以解决。以检察权与行政权的关系为视角对行政诉前程序中存在的问题进行分析，问题具体表现为立法权对检察权、行政权的运行进行了一定的限制，但在实践中还是存在检察权与行政权的相互干预的情况，检察权也存在扩张的倾向。在维护公益上应遵循行政权优先的原则，采取必要措施限制检察权的扩张，减少行政权对检察权运行的干预，适时引入第三方机制限制检察权的自由裁量权。
关键词：行政公益诉讼;诉前程序;司法权;行政权
中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）05 — 0109 — 04
2017年新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）明确规定了检察机关提起行政公益诉讼制度，这标志着行政公益诉讼制度被正式确立，检察机关通过提起公益诉讼的方式维护公共利益有了明确的法律依据，也预示着“官告官”将成为新常态。《行政诉讼法》第二十五条规定，人民检察院在履职中发现环保、食药、国土、国有财产保护等领域负有监管职责的行政机关违法形式职权或者不作为，导致国家利益或社会公共利益受到损害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。在维护“两益”上，检察机关通过诉前程序的方式行使检察权，以实现对行政权的监督。
一、行政公益诉讼诉前程序的实践情况
2018年1-12月份全国共办理行政公益诉讼诉前程序案件10万余件，相关行政机关纠正违法或履行职责7万余件，占到期案件的97.2%;行政机关逾期未纠正违法或履行职责的2千余件，占2.85%;尚未到两个月回复期限的3万余件，占28.33%，提起行政公益诉讼3千件。从涉及的案件领域来看，生态环境和资源保护领域约占52%左右，食品药品安全领域约占37%，国有土地使用权出让领域约占2%，国有财产保护领域约占9%。
全国的基层院都解决了诉前程序案件空白，通过办案数据可以看出在到期案件中有97.2%的案件通过诉前程序解决，从而避免了提起行政公益诉讼，检察机关通过诉前检察建议的形式督促行政机关通过自我纠錯的方式实现了保护公益的目的，在一定程度上实现了双赢共赢多赢，也实现了政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。
二、检察权与行政权的关系
检察权与行政权之间是分工、监督、配合的关系。检察权与行政权都各自在其法定的范围内运行，在法律运行上具体分工不同，行政权负责执行落实法律，检察权负责对法律的实施情况进行监督;检察机关是宪法规定的法律监督机关，对行政权执行法律的情况履行监督职责;在维护公共利益方面，检察权与行政权的目标是一致的，就是通过相互配合相互协作共同维护好法律的实施，共同维护公共利益。
检察机关发动诉前检察建议对行政机关来说是一种外部监督，行政机关对来自于外部的监督都天然的有抵触情绪，外在表现为不配合，很容易导致外部监督收效甚微，甚至耗费司法资源。行政公益诉讼与传统的行政诉讼有较明显的区别，行政公益诉讼突破了传统的行政诉讼的范围，提起诉讼的主体不是行政行为的相对人，而是法定的维护国家利益和公共利益的检察机关，在维护“两益”职责上，提起行政公益诉讼的主体具有唯一的，只能由检察机关来行使。但是从整体上看，公益诉讼所依赖的是行政权，而不是立法权也不是司法权。〔1〕
检察权通过行政公益诉讼诉前程序实现对行政权的监督。行政公益诉讼诉前程序具有法律监督的属性，按照法律规定诉前程序是提起行政公益诉讼的必经程序，正是由于诉前程序以提起公益诉讼作为后盾，这才使得检察建议这种柔性监督手段具备了刚性。2019年最高人民检察院印发的《人民检察院检察建议工作规定》（高检发释〔2019〕1号）中规定，检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，是保证法律统一正确实施的重要方式，明确了检察建议具有法律监督的属性，在实践办案中也存在着将行政公益诉讼诉前程序司法化的倾向，通过将诉前程序司法化、案件化办理来提升诉前检察建议的权威性。
三、实践中行政公益诉讼诉前程序存在的问题
通过行政公益诉讼的实践，检察机关取得了一定的宝贵经验，但也存在着或多或少的问题。本文从检察权与行政权的关系角度出发，对检察权与行政权在诉前程序运行过程中的不同表现分析诉前程序中存在的问题。
（一）检察权对行政权监督的法律规定过于笼统
为了规范限制检察权在行政公益诉讼的行使，在立法时对检察权的行使就做了限制，规定了诉前程序、限定了提起诉讼的领域等。检察权对行政权的监督是一种外部监督，这种监督发生在行政监管缺位导致“公有地的悲剧”发生，这时就需要检察机关行使检察权来维护公共利益。2018年全国检察机关提起行政公益诉讼案件五百余件，占诉前程序案件的0.58%，尽管诉前程序结案的案件数量庞大，但案件的范围也仅限于法律规定的“四大领域”之内，这并不意味着这四大领域之外没有损害“两益”的违法情形存在，检察机关能否对四大领域之外进行监督，尚无明确依据。
在行政公益诉讼诉前程序中，行政权的救济途径未明确。行政机关收到检察建议后，对于检察检察建议的内容能否提出异议、复议，目前尚无权威做法。部分检察建议在未对违法事实进行全面调查核实的情况下就发出检察建议，导致建内容和实际情况存在较大的偏差。对建议内容是否整改到位，检察机关有绝对的自由裁量权，目前尚无明确的标准和可操作的指引，对是否整改到位缺少客观的评价机制，对能否启动诉权，是否有必要启动诉权缺少监督，缺少能够限制检察机关自由裁量权行使的制约机制。
（二）检察权存在扩张的倾向
检察机关作为宪法规定的法律监督机关，只能通过扩展刑事、民事、行政、公益诉讼检察业务来履行监督权，就行政公益诉讼实践表现而言，检察权存在扩张的倾向，检察权通过加大对案件的办理来扩大对行政权的监督。通过行政公益诉讼诉前程序结案的案件的数量多，除了行政机关能够及时整改到位通过诉前程序结案外，也有检察系统内部的原因，这些案件数量都是在自上而下层层下达的办案任务，尤其是在年底，有的基层院案件数量出现井喷式上升，就是为了年底的考核任务。上级院为了完成任务层层签订责任状、实行所谓的“一票否决”，要求解决诉前程序案件空白，这样就会产生为了完成考核任务而发出大量的检察建议，更为严重的为了数量而办案。
关键词：行政公益诉讼;诉前程序;司法权;行政权
中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）05 — 0109 — 04
2017年新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）明确规定了检察机关提起行政公益诉讼制度，这标志着行政公益诉讼制度被正式确立，检察机关通过提起公益诉讼的方式维护公共利益有了明确的法律依据，也预示着“官告官”将成为新常态。《行政诉讼法》第二十五条规定，人民检察院在履职中发现环保、食药、国土、国有财产保护等领域负有监管职责的行政机关违法形式职权或者不作为，导致国家利益或社会公共利益受到损害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。在维护“两益”上，检察机关通过诉前程序的方式行使检察权，以实现对行政权的监督。
一、行政公益诉讼诉前程序的实践情况
2018年1-12月份全国共办理行政公益诉讼诉前程序案件10万余件，相关行政机关纠正违法或履行职责7万余件，占到期案件的97.2%;行政机关逾期未纠正违法或履行职责的2千余件，占2.85%;尚未到两个月回复期限的3万余件，占28.33%，提起行政公益诉讼3千件。从涉及的案件领域来看，生态环境和资源保护领域约占52%左右，食品药品安全领域约占37%，国有土地使用权出让领域约占2%，国有财产保护领域约占9%。
全国的基层院都解决了诉前程序案件空白，通过办案数据可以看出在到期案件中有97.2%的案件通过诉前程序解决，从而避免了提起行政公益诉讼，检察机关通过诉前检察建议的形式督促行政机关通过自我纠錯的方式实现了保护公益的目的，在一定程度上实现了双赢共赢多赢，也实现了政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。
二、检察权与行政权的关系
检察权与行政权之间是分工、监督、配合的关系。检察权与行政权都各自在其法定的范围内运行，在法律运行上具体分工不同，行政权负责执行落实法律，检察权负责对法律的实施情况进行监督;检察机关是宪法规定的法律监督机关，对行政权执行法律的情况履行监督职责;在维护公共利益方面，检察权与行政权的目标是一致的，就是通过相互配合相互协作共同维护好法律的实施，共同维护公共利益。
检察机关发动诉前检察建议对行政机关来说是一种外部监督，行政机关对来自于外部的监督都天然的有抵触情绪，外在表现为不配合，很容易导致外部监督收效甚微，甚至耗费司法资源。行政公益诉讼与传统的行政诉讼有较明显的区别，行政公益诉讼突破了传统的行政诉讼的范围，提起诉讼的主体不是行政行为的相对人，而是法定的维护国家利益和公共利益的检察机关，在维护“两益”职责上，提起行政公益诉讼的主体具有唯一的，只能由检察机关来行使。但是从整体上看，公益诉讼所依赖的是行政权，而不是立法权也不是司法权。〔1〕
检察权通过行政公益诉讼诉前程序实现对行政权的监督。行政公益诉讼诉前程序具有法律监督的属性，按照法律规定诉前程序是提起行政公益诉讼的必经程序，正是由于诉前程序以提起公益诉讼作为后盾，这才使得检察建议这种柔性监督手段具备了刚性。2019年最高人民检察院印发的《人民检察院检察建议工作规定》（高检发释〔2019〕1号）中规定，检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，是保证法律统一正确实施的重要方式，明确了检察建议具有法律监督的属性，在实践办案中也存在着将行政公益诉讼诉前程序司法化的倾向，通过将诉前程序司法化、案件化办理来提升诉前检察建议的权威性。
三、实践中行政公益诉讼诉前程序存在的问题
通过行政公益诉讼的实践，检察机关取得了一定的宝贵经验，但也存在着或多或少的问题。本文从检察权与行政权的关系角度出发，对检察权与行政权在诉前程序运行过程中的不同表现分析诉前程序中存在的问题。
（一）检察权对行政权监督的法律规定过于笼统
为了规范限制检察权在行政公益诉讼的行使，在立法时对检察权的行使就做了限制，规定了诉前程序、限定了提起诉讼的领域等。检察权对行政权的监督是一种外部监督，这种监督发生在行政监管缺位导致“公有地的悲剧”发生，这时就需要检察机关行使检察权来维护公共利益。2018年全国检察机关提起行政公益诉讼案件五百余件，占诉前程序案件的0.58%，尽管诉前程序结案的案件数量庞大，但案件的范围也仅限于法律规定的“四大领域”之内，这并不意味着这四大领域之外没有损害“两益”的违法情形存在，检察机关能否对四大领域之外进行监督，尚无明确依据。
在行政公益诉讼诉前程序中，行政权的救济途径未明确。行政机关收到检察建议后，对于检察检察建议的内容能否提出异议、复议，目前尚无权威做法。部分检察建议在未对违法事实进行全面调查核实的情况下就发出检察建议，导致建内容和实际情况存在较大的偏差。对建议内容是否整改到位，检察机关有绝对的自由裁量权，目前尚无明确的标准和可操作的指引，对是否整改到位缺少客观的评价机制，对能否启动诉权，是否有必要启动诉权缺少监督，缺少能够限制检察机关自由裁量权行使的制约机制。
（二）检察权存在扩张的倾向
检察机关作为宪法规定的法律监督机关，只能通过扩展刑事、民事、行政、公益诉讼检察业务来履行监督权，就行政公益诉讼实践表现而言，检察权存在扩张的倾向，检察权通过加大对案件的办理来扩大对行政权的监督。通过行政公益诉讼诉前程序结案的案件的数量多，除了行政机关能够及时整改到位通过诉前程序结案外，也有检察系统内部的原因，这些案件数量都是在自上而下层层下达的办案任务，尤其是在年底，有的基层院案件数量出现井喷式上升，就是为了年底的考核任务。上级院为了完成任务层层签订责任状、实行所谓的“一票否决”，要求解决诉前程序案件空白，这样就会产生为了完成考核任务而发出大量的检察建议，更为严重的为了数量而办案。