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摘 要：盐务稽核所以善后借款合同而成立，其职权无疑侵夺了中国盐政主权。南京国民政府为收回盐政主权，围绕稽核所职权问题与关系国进行了坚决的斗争。作为重要关系国的英国最初积极谋划并与南京政府交涉，企望后者履行善后借款合同的相关约定；随着中国国家的统一，英国一度寻求展开修订合约的谈判，以体面地解决问题；但国民政府决意单方变更稽核所职权，英国又默认了这一重大不遵守情势。英国于盐务问题最终做出如此巨大之妥协，不仅有债权人利益及法理上的考量，更与其对华政策的调整有关。这种让步标志着一场履约争端以最有利于中国的方式得到了解决，标志着中外不平等的盐务关系得到了修正，于英国本身而言也自有其积极意义。
关键词：南京国民政府；盐务稽核所职权；英国；善后借款合同 中图分类号：K262.9
文献标识码：A 文章编号：1003—9864（2016）02—0018—12
近代中国政府与外国公司、银行订立的大量合同与章程，具有了条约的某些特征，以类似于条约的形式而存在。它们虽然不是正式条约，却是在中外条约关系建立后产生的，以不平等条约为依托，在内涵上对其进行了有力补充，实质上是近代中国不平等条约体系的有机组成部分。在此类合同与章程中，由民国北京政府与五国银行团① 在1913年订立的善后借款合同无疑具有重要地位，对民初的政治变局及中外盐务关系产生了重要影响。
善后借款合同第五款，乃中外关注的焦点，概因善后大借款既以盐税作保，又以该款将盐政主权畀与外人，于中外均属关系重大。该款规定由外人襄助中国整顿盐务，设立由外人实际控制的盐务稽核所，所载最要之点：“一、发给引票，汇编各项收入之报告及表册，均由总所总会办专任监理。二、各分所经协理，会同担负征收存储盐务收入之责任，监理引票之给发，暨征收各项费用及盐税，并将收支各事，详细报告该地方盐运使，及北京稽核总所。三、各产盐地方盐斤，纳税后，须有该处经协理会同签字，放准将盐放行。四、所有征收之款项，应存于团银行，或存于银行以后所认可之存款处，归入中国政府盐务收入帐内。五、盐务进款帐内之款，非有总所总会办会同签字之凭据，不能提用，该总会办，有保护盐税担保之各债先后次序之责任。”① 可见稽核、征收、保管及支取盐税﹑偿款之权，均操诸于此盐务稽核机关。
缔约谈判时，该款就屡屡成为谈判阻滞的要因；缔约后，中外更是在其实施问题上展开较量。1914年，稽核总所会办丁恩要求北洋政府改定稽核所章程，厘定稽核所职权，以符上述之规定，在各国公使及银行团施压后，北京政府终以妥协收场②。迨至南京国民政府成立，情势发生巨变，稽核所先是被取消，后来虽然恢复，但其保管及支配盐税的权限不复存在，在外人看来，善后借款合同第五款的效力几乎是荡然无存。在善后大借款中地位举足轻重、利益攸关的英国如何应对此种困局？是坚持要求中方信守债约恢复稽核所职权，还是适时退让？其中又有何种考量与影响？剖析这些问题，有助于揭示彼时英国对稽核所职权问题的态度及其演化路径，进而揭示出民国时期中英关系变迁中的幽曲隐微。学界在探讨中国收回盐政主权及盐务稽核所问题时对此已略有涉及，惟其旨趣既不在此，对本题的研究实则未真正展开③。本文在深入发掘中外资料的基础上，对本题作一专门考察，祈望各位方家指正。
一、英国敦促南京国民政府恢复盐务稽核所职权
盐务稽核所是善后借款合同第五款的核心所在，是借款关系国赖以控制中国盐政的枢轴。早在广州陆海军大元帅府时代，孙中山就对稽核所采取了革命政策，派员接管了广东盐务稽核分所。北伐开始后，国民革命军势如破竹，革命势力所到之处，稽核事务也一律停止。1927年7月初，南京国民政府正式下令将盐务稽核分所悉行撤废。英国驻华公使蓝普森由此感到了稽核机关的巨大危机，认识到由于国民党影响不断扩大，北京政府的权力持续缩减，国民党控制区域内的盐务机关能否继续存在，成为英国正在面临的重大问题④。对此，英国通过稽核总所华洋人员，尤其是总所会办、英国人斐立克与南京政府内部当权派接触，积极谋求稽核机关及其职权的恢复，以保障债权的偿付；另一方面，蓝普森居于幕后掌控指挥，并提供必要的支持。
1927年10月，孙科出长财政部。此前经由稽核总所李国基、唐萱等人的活动，孙科对稽核所的态度已经有所缓和，“谓彼亦极力主张维持稽核所”⑤。孙科向国民政府呈请恢复盐务稽核所，获准后另订稽核总分所章程，在上海另设稽核总所，在国民党辖区设立分支各所及招募新员。可见孙科并非要照旧恢复稽核机关，这与斐立克的期待颇有差距，他发出了孙科之条件“实不能令人接受”⑥ 的喟叹。
斐立克对随后继任财长的宋子文寄予厚望，后者是借款关系国瞩目的“温和派”。1928年1月30日，宋子文果真宣告废弃孙科设置的稽核系统，国民党统治区内的稽核机关准予恢复原状。惟彼时稽核所并未恢复实权，“各稽核机关，仅只填发准单﹑秤放盐斤，及编造税款，暨盐斤帐目等事”①。2月20日，宋子文又进一步发表盐税政见，明确表示“从前盐务稽核所之中外官吏，此次虽经财政部加以委任，令掌盐务稽核所事务，但无论何种之收入，在盐务稽核所均无有支配之以充偿还外债之权”②。这项声明显然违反了善后借款合同第五款的规定，完全取消了稽核所支配盐税、充偿盐债的职责。斐立克顿感其“甚欠妥当、令人失望”，认为“必须将该项声明解释明白，并竭力设法将其修改”③。蓝普森则要求斐立克坚守立场，坚持让南京政府承认自己债权托管人的地位，坚持让南京派款偿还盐税担保的外债。蓝普森相信，只要斐立克不动摇，他就会达成所愿。因为离开了稽核所这个机构，南京政府就不能完全获得盐税，斐立克握着一张有力的牌④。在蓝普森的支持下，斐立克向宋子文提出了恢复稽核所职权的建议案：“一是恢复在国民党辖区内的所有稽核分所，并照旧征收盐税。二是最初的征款按月用于支付借款配额，并汇至外国银行。三是这些盐税记入南京财政部账户，其提取应有稽核总所的总办、会办共同签字。”⑤ 斐立克希望能得到肯定的答复，但这个让稽核所继续干涉中国盐政主权的所谓建议，遭到了中方的严辞拒绝，宋子文并重申只有财政部才能担负偿付外债的任务。 为了应对南京方面的不妥协立场，1928年4月初，蓝普森、斐立克与日本、法国公使开会讨论对华盐务政策。会议认为，南京政府通过稽核所获得的盐税日渐增加，却并不用以偿还外债，这种状况很不符合逻辑，是错误的。斐立克应当指示稽核总所秘书宓以德与宋子文继续谈判。谈判的基础在于：立即恢复稽核所的征税职能，充分保障稽核所的行政开支；在总所总办、会办的共同管理下，拨款偿付以盐税作担保的债务；未事先征得总所会办或其代表的同意，南京方面不得向各分所颁发命令；南京政府不得干涉稽核所人员的现有报酬与津贴。会议同时决定，如果不能以此为基础获得满意的解决办法，斐立克就撤走南京控制区域内的所有稽核所人员。银行团对此也予以完全支持⑥。秉持会议精神，宓以德将上述四点向宋子文陈明，后者承诺对此加以考虑。不过，南京政府已经开始二次北伐，“鉴于当时的军事形势及国民党认为他们很快就会抵达北京，立即解决问题的可能性较小”。“斐立克决定推迟发出撤回洋员的威胁，直到形势变得更明朗一些。”①
结果是北伐进展迅速，国民党军队于6月初攻占京津地区。国民政府于6月12日接收了长芦盐务稽核所，6月25日又接收了烟台盐务稽核支所，从而截断了盐务稽核所仅有的款项来源。蓝普森指出，“在国民党军队今夏占领北京以前，就只剩下长芦（直隶）和烟台地区向盐务稽核总所解交税款了，其总额勉强足够偿付1913年前的各项借款② 及满足总所的开销。随着国民党的到来，情况变得越形严峻，南京政府的首要行动之一就是命令上述地区停止向总所解交税款，并将所有税款付入南京政府的帐户”③。而且蓝普森认为，从履约的角度来看，国民党在长芦的行动“等同于直接废除借款协定”④；在烟台的行动则是“国民政府蔑视善后借款合同的进一步证据”⑤。6月27日，英、法、日公使召开会议，认为盐税问题已经到了紧要关头，有必要立即向国民政府提起正式的外交抗议；蓝普森就此写到，“我们认为，以我们而不是以各总领事的名义送达信息是可取的，因为现在有外交部长拒绝接收来自于他们的信息的危险”⑥。翌日，关系国向南京政府外交部发出抗议书，要求从速设法履行善后借款合同各项条款，恢复稽核总所正当职权，盐税担保外债之偿付，“乃责成该所办理”。否则，“数使等惟有将此种事实宣布于世界，则中国将来之信用定有不利也”⑦。7月5日，国民政府外长王正廷在复函中却是举重若轻，未作任何明确的遵约承诺，只是申述我方正在设法维持各项内外债务，其中就包括盐税抵押借款，同时斥责“贵使等竟出此无理态度，以损害中国之信用为恐吓”⑧。三国的强硬抗议显然没有取得圆满的结果。
英国外交部对此评论说，“就善后大借款而言，我们因而有了一个故意废弃借款协定的明显案例”⑨。既然维护善后借款合同效力、恢复稽核所职权的种种谋划与努力，甚至是正式的外交抗议均归于无效，又当如何处置中外债务及稽核所职权纷争呢？随着中国政局的变化，英国形成了解决问题的新思路，但同样面临着严峻的挑战。
二、英国寻求以修约方式调整盐务稽核所职权
1928年6月15日，国民政府发表对外宣言，宣布统一告成。7月6日，国民党在北平香山祭奠孙中山，正式宣布北伐胜利结束，国家实现统一。当然，这种统一是脆弱的，国民党内山头林立，各派势力角逐激烈，在统一的表象下正孕育着新的内战危机。不过，一个不争的事实是：中国的政局发生了根本性变化，长期的南北分裂已经终结且不太可能重演，中国现在只有一个国民政府宣称是中央政府。因此，尽管国民政府的稳定性和权威性尚存疑问，英国也在现实主义的推动下，对国民政府施以充分的事实承认，并表示两国如能很快着手“真正有建设性的工作”，“没有人会比陛下政府更高兴”①。对于英国而言，修约就是这样一项“真正有建设性的工作”。英国企望在国民政府急于巩固其国际、国内地位之际，通过修约最大限度地维护本国在华利益。1928年夏天，英国外交部的立场是：除了领事裁判权，所有的问题都可以在最优惠的条件下与中方展开谈判，但是中方不得采取强力措施②。
在盐税担保外债与稽核所问题上，英国也打算退后一步修订条款，通过平衡中外利益来消弭国民政府的违约情势。张伯伦致函蓝普森说，“国民政府是有意违反善后借款协定，而且显然下定决心继续无视其条款，或是充其量取得条款的根本变更”③。南京政府坚持要收回盐政主权，严重缺乏遵约意愿，因此对于英国而言，一个可能的妥协是，“在财政部长与银行团之间展开谈判，以获得对善后借款合同的协议变更，稽核总所总办﹑会办在盐税中仅控制充足的偿债资金，余款（大约盐税总收入的80%）由盐务稽核分所交给地方当局或是中央政府”④。就是说，英国准备变更盐务稽核所职权，在控制足够偿债基金的前提下，将盐余的支配权交还给中国，但是要通过正式的修约交涉来完成这一让步。而“日本是否接受这种安排或许尚有疑问”⑤，因为日本投资的九六公债，乃以盐余为抵押，“查九六公债中，日金部分为3960万元，国币部分为5640万元。日金部分有盐余作抵押品，而盐余又先由日本正金银行坐扣，故极为可靠”⑥。尽管对日本的态度有所顾虑，蓝普森依然相信，“中国政府在寻求这样一个折衷方案时将获得一个强有力的平等案例，很有可能达成一个让各方都满意的解决办法”⑦。
英方积极推动这一方案的实施。1928年7月7日，南京政府外交部次长唐悦良造访蓝普森，后者在晤谈中提及盐务问题，表示南京政府接收长芦和烟台盐务稽核机关，将英国置于了难以忍受的境地，这是一种英国无法忽略的挑战。蓝普森进而指出，“当下我们在盐务问题上面临着真正的危机，我十分真诚地希望，贵政府能够缓缓而行，以更加理性的精神与斐立克讨论恢复稽核所正当职能的问题”。借款协定与条约一样，并非不可变动，可经由双方同意对其进行更改，“如果宋（子文）认为现在的协定不合理，他正确的做法应该是与银行家们会面，与之商讨解决这个问题”①。唐悦良承诺立即将此谈话内容电告宋子文及国民政府外交部长王正廷。
7月20日，蓝普森在北平与宋子文举行非正式会谈，再次提出修改善后借款合同问题。其时，宋子文提出：“只要借款得到偿付，收入的具体来源就无关紧要了，这是国民政府要关心的事情。”蓝普森则承认事实上虽然如此，但认为此举还涉及到信用问题﹑已签协定的问题，变更协定必须经由双方同意。他建议宋子文与银行团谈判，强调“他们之间达成的任何协定，关系国政府都会当然同意”。宋子文表示整个事情要延迟到8月初才能决定，但他会找时间见见汇丰银行代表赫伯特（他显然不想见到其他的银行代表）。蓝普森则以信用为筹码向国民政府施加压力，警告“如果事情出了错，我们将别无选择，只有公布我们这一面的情况”②。 而中方并非从未有过修约的构想与呼声。孙科曾经在1927年10月指出：“借款合同非两国政府约章可比，将来全国统一，尽可召集银行代表，将合同切实修正。”③ 同年11月，《银行周报》刊登了“过辑人”的文章，呼吁“一俟全国统一，应由当局即向银行团提出修改，以维国权”，要旨在于盐务稽核所存而不废，惟将盐余存放办法修订。其拟定的修改之文谓：“所有征收之款项，除须先将应行偿付以盐税为担保之各项外债之数汇存于银行或银行所认可之存款处，以便按期用以偿付各该项外债外，其余之款，应存中国政府指定之银行，归入盐税帐内。”依据该文，一方面“所有应以盐税偿付之外债本利，尽先汇存债权银行，在债权方面，绝无虞本利无着，谅银行团不致再有非分要挟”。另一方面，“我国苟能达到将盐余存入自行指定之银行，则拨用盐余之束缚已除，似暂宜满意”。总之，“将存放盐款办法修改之后，则已失之盐税主权，即复仍归我有……而以仍守债约维持该所之故，可以解除使团疑虑，可以保全国际信谊，不无微较稳健。”④此议兼顾中外利益，与前述英国方案十分相似，确乎极具操作性。
就宋子文而言，彼早先亦曾主张“将善后借款合同第五条加以修改，俾可设法将所有受外人管辖及干涉之处悉行除去”⑤。然而，他最终无意，也并未与银行团展开正式的修约交涉。1928年10月13日，英国代理外交大臣柯兴登在给蓝普森的函件中指出：“到目前为止，宋（子文）还没有接近我们，正式提出修订1913年的协定，而仅仅是与斐立克先生谈判。”① 宋子文打算通过斐立克实施一项新的偿款办法，从而彻底废除外国对盐税的监督，恢复国家盐政主权。但斐立克显非银行团的真正代表，斐宋二氏间进行的这种非正式交涉，就英国的修约本意而言实在是一种无奈之举。而出于各种考量，英国又最终默认了中方的新安排。
三、英国默认国民政府单方变更盐务稽核所职权
1928年9月24日，斐立克致电蓝普森称：国民政府已决定每年从各区盐税中摊分一定数额，其总额应足以偿付1913年以前的各项盐税担保借款；宋子文同意在稽核总所章程草案中，规定各区的偿债基金由稽核分所直接存入财政部长指定的银行，稽核总所则向此前一样偿付借款；在章程获批及斐立克受任为稽核总所会办后，将指定银行团保管划拨出来的偿债基金。上述办法显示出中方偿还债款的意愿与努力，并在一定程度上维持了原有的稽核所——银行团偿债机制。斐立克对上述办法还是认可的，“希望盐务问题的解决就快到来”②。
然而宋子文很快就提出修改章程。宋子文向斐立克表示：“希望稽核分所经协理将所有收入存入他自己的账户，由他亲自将各区的配额按月支付给稽核总所总会办以用于偿还借款。”斐立克对此难以接受，“认为部长的修正毫无可能，因为这等同于取消总所会办代表债权人会同管理收入的权利，让稽核所在保护债权人利益方面毫无用处”③。
9月30日，斐立克书面告知宋子文：“在请我同意任何新的建议之前，我冒昧地希望阁下对于继续或是取消善后借款协定作出的保证，发表一个明确的公开声明。”④ 翌日，宋子文表示有意发表如下公开声明：中国政府承允偿还盐税担保借款，保留稽核机关并继续由其征收盐税；稽核分所征收的所有税款，存入财政部长在代收银行的账户；再由财政部长委托代收银行将按月划拨的配额，从其账户转入稽核分所经协理账下；后者即将这些基金汇入稽核总所总会办的账户，由财政部长指定其开户行；该基金由稽核总所总会办共同签字提用，以偿付借款。这份拟发表的声明，坚持所有盐税都要先存入财政部长帐户，从根本上取消了稽核所支配偿债基金的职权，显然与善后借款合同第五款的规定相抵触。但是斐立克认为宋子文决心已下，不会再退让，上述声明中概述的安排是所能得到的最好安排了。斐立克打算在新条件下接受稽核总所会办的职务，但希望预先征得英国外交部的同意①。
英国外交部就此问题与汇丰银行进行了充分的探讨。汇丰银行最终决定支持斐立克的行动，因为在其看来，“要更好地为债权人利益服务，就得维持稽核所的存在，并让中国政府完全担负偿债责任，而不是试图维系无论是我们还是中国政府都无力实施的那些保证措施”②。英国代理外交大臣柯兴登同意汇丰银行的意见，于10月13日致函蓝普森：“如果你也不反对，你现在就通知斐立克，无论是英王陛下政府还是汇丰银行，都不会对他接受宋先生计划下的稽核总所会办一职有任何反对。”同时强调，这一态度并不意味着英国已认为新安排是善后借款合同所定办法之圆满替代，“如果中方片面变更国际协定的条款，就必须对其后果负责；尤其是该计划实施后，不管能否获得必需数额的盐税，中方都应对偿还盐税担保借款负完全责任”③。质言之，英国拟采取权宜之策，一面否认新安排的合法性，一面又允认其施行而使之具有实际效力。
至10月底，斐立克与宋子文就上述盐税办法达成一致，并且约定由宋子文发表一份变更盐务稽核所职权的声明④。11月16日，宋子文发表宣言，表示善后大借款继续由关税偿付，1913年前的各项盐税担保借款由财政部充分偿还；为了让盐政纯粹收归财政部管辖，有必要修改旧的盐政章则；此后依照新规章，稽核总所虽可继续征收盐税，但只能保管由财政部长拨付的偿债应需之款；此项拨付之款，虽然由各盐区税收项下定成拨付，但是偿债之充分准备，仍然由财政部长完全负责⑤。11月19日，蓝普森与法、日代表共同发表了一项以上述柯兴登训令为基础的声明，指斥宋子文的宣言“似乎对于盐务稽核处处长之职务，有所根本改变；该项职务，原为一九一三年善后借款合同所明定”。表示“不当以为三国政府承认此种计画为原定办法之满意的替代办法”。继而警告：“倘中国国民政府以片面举动，改变国际约文之条件，则因此类举动而发生之后果，其责任应由发起主动之一方面承担。”尤其是要“负担清偿该约内一切债款之完全责任，无论其所拟计画行施之后，是否产生足数款项，以偿还债务。”⑥ 21日，斐立克正式表示接受国民政府任命，担任稽核总所会办，并摆出一副事不关己的姿态，谓：“余之于新规定办法下就稽核所会办，并非破坏中国政府与银行团间所正式谈判之善后借款约定，此事与余无关。”“余惟有努力执行现在之新规定，使之成功焉。”对于盐余担保借款，斐立克在声明中强调：“稽核所从未与此等借款有何牵涉，亦未存何记录。……则稽核所自当不负有何等责任。照新规定之办法，稽核所所有盐款，偿债以外，均归入财政部长帐内，故盐余关系各方面，曾得盐余为担保者，自亦立于同样之地位，而与稽核所无关。”① 因为该办法“蔑视盐余”，不再提供盐余让正金银行坐扣，以偿付九六公债之日金部分，因而关系国当中，实际上是“日本主张反对最烈”②。但是日本政府“根据芳泽建议训令矢田，主张中日不另订盐税协定”③，转而在国民政府债务整理、中日关税协定谈判的框架中，寻求九六公债问题的最终解决。而法国与英国一样，并不涉及盐余，国民政府承诺偿付的各项借款均直接由盐税担保，故在新办法下若能实际获得本利之归还，法国则似有让步之色。因而，斐立克的宣言发表之后，关系国代表们便不再发声了，“尽管这些改变违反了1913年的借款合同，外交抗议却并不持久”④。1929年1月，国民政府颁布稽核总所及分所新订章程，将新办法正式付诸实施。
进而言之，英国与法、日一道对南京国民政府作出重要妥协，在事实上放弃了维护善后借款合同第五款的效力。蓝普森后来坦承说：尽管关系国发表声明“明确否认了财政部长替换的新章程是令人满意的，关系国却已在实际上默认了善后借款合同相关条款的废弃，默认了以其为基础的管理章程的废弃”⑤。“我们不再准备敦促中国遵守善后借款协定的条款了。”⑥ 与此同时，“1913年成立以来的那个盐务稽核所已经不复存在，它现在不过是中国政府的一个附属部门而已，负责征收盐税来造福中国人，它对外国债权人的直接责任已被完全剥夺了”⑦。
四、英国于盐务问题
最终对华做出重大让步的原因
英国最终默认了善后借款协定第五款的废弃，听凭国民政府缩减稽核所权能而收回中国盐政主权，此种转变可谓巨大。英国在盐务问题上做出这种重大让步，主要是基于债权人利益、法理，以及英国对华政策等三个因素。
毫无疑问，债权人利益是英国的一个重要考量。一方面，英国的退让并不损害善后大借款债权人的真正利益，“虽然善后借款合同的条款确实被违反了，但这种违反只是名义上的，其债权人并未遭受真正的损失，因为1917年后这笔借款就由关税充分偿还了”⑧。另一方面，1913年前各项盐税担保借款的偿欠问题也有望就此得到真正解决。斐立克指出，依据善后借款协定，稽核所征收盐税并存于外国银行，再由稽核总所提取偿付外债，但多年来已基本不照该手续办理，近几个月稽核所更是无权征得任何盐税；而依照新办法，稽核分所在征收盐税后，将其存入中国银行并记财政部长帐内，财政部长在各分所帐内每年统共保留1000万元，此数乃足以偿付稽核所负责处理之债务，稽核总所于财政部交到此款之时，将其存入各外国银行以提取偿债①。申言之，默认国民政府变更稽核所职权，虽然有些无可奈何花落去的况味，却能够在交还中国盐政权之后，期待它切实履行其偿债承诺，保障债权人的利益。英国舆论评论说，“不管怎样，只要（国民）政府能够建立有效的权威，新制度就的确给债权人提供了一个满足自己要求的机会”②。
从法理来看，善后大借款自1917年起已归海关拨付，担保品事实上已由盐税转为关税，稽核所失去了存在的依据，“担保品既属转移，则因借款而发生之征收盐税监督用途之稽核所，似无存在余地，此中国方面所主张之理由，不得不谓之不当然”③。同时，正如英国外交大臣张伯伦所言，整理盐政机关本来是为了给善后大借款提供担保，现在却主要是给英法借款、湖广铁路借款、克利斯浦借款提供偿债资金，“前两项借款英国只占了一部分，虽然克利斯浦借款全部是英国的，但它的成立违背了陛下政府的明确意愿”。而且，这些借款在稽核所成立之前就存在了，“许多年来债权人从该机构中获得好处，但是如果该机构现在就毁掉了，他们将不过是回到了借款合同成立时的担保状态”。因而，“有关的物质利益本身，看起来难以让我们有理由采取强有力的行动，以保全盐务稽核所，即便有任何机会证明这种行动是行之有效的”④。
此外，善后大借款在缔结程序上有明显的瑕疵，违反了国内批准程序，是袁世凯挑战立法机关权能的违法大借款，订立伊始就面临合法性危机。该约有许多不平等的规定，具有不平等性质，这主要集中在盐务稽核所职权问题上，稽核所据此成为列强控制中国盐政权的机关。银行团又借其盐税存储特权随意勒扣盐余，以压迫中国政府满足列强的政治经济要求，这进一步减损了合约的正当性。总之，“善后借款合同本身存在的合法性疑问，合同的性质，以及签约后银行团的行径，进一步削弱了英国的地位”⑤。因而，当国民政府单方变更盐务稽核所职权时，英国倍感惶恐失据，似乎除了妥协默认而别无良策。
英国在盐务问题上最终做出重大让步，不仅有债权人利益及法理上的考量，更与其对华政策的调整有极强的关联性。英国是不平等条约体系的主要建构者，是在华享有最多特权与利益的国家，“涉及中国主权的几乎每一个问题——关税自主、领事裁判权、海关与盐政、上海公共租界与混合法庭——都主要是中英之间的事情”①。在国民革命的进程中，英国成为废约反帝斗争的头号打击目标。而随着革命形势的急速发展，英国政府不得不变换手法，废弃过时的武力压制政策，改为与国民政府和解的让步政策。1926年12月，英国代理公使欧玛利提出《对华新政策备忘录》，英国对华新政策正式出台。《备忘录》高度关注和承认革命势力的迅速崛起，表示要对国民革命“待之以体贴及谅解”，以“符合各国对华之真意”。这一精神落实到条约问题上，就是要响应中国废约运动的诉求，同意修正对华条约，“将约权概加调和以符之”②。
当然，英国调和约权的意愿是有界限的，对在华利益有一个量级上的权衡，量级不同，态度即有所不同，“英国的政策改变是基于现实主义而非国际道德，其目标是通过放弃仅仅被认为是次要或最不重要的利益，来保住英国的重要利益”③。相应地，尽管炮舰外交作为一项政策被放弃了，但在涉及根本利益时，英国依然会选择使用武力强力维持。中国的盐政权显然并非英国的根本利益。英国政府从未真正考虑过武力威迫国民政府遵守合约，对于“不负责任的地方当局侵犯外国债权人善后借款合同中的权利”的行为，蓝普森虽曾主张在任何可能采取武力措施的地方，要准备好应用或展示武力④，英国外交部却不以为然，不予支持，担心此举会“导致英国政策的全面逆转”⑤。因而，最终默认盐务稽核所职权的单方面变更，稽核所被彻底纳为国民政府财政部的附属机构，对英国而言不过是放弃了一项较小利益而已，是英国对华进行让步的事项之一。1933年8月，“大不列颠新政策的执行工具”⑥ 蓝普森在其离任报告中列举了英国的种种让步，其中就包括了“放弃对盐税的控制及其行政管理的改变”⑦。值得注意的是，作为对旧条约制度的修正之一⑧，英国对盐政权的放弃显然不是通过双边谈判实现的，英国并没有坚持这一贯常的方式，“在1927—1931年间，许多条约权利被放弃了……但大多数都是通过协商才放弃的。”⑨ 这进一步表明，在盐务问题上，英国“悄悄地承认了对中国民族主义退让的审慎与精明”⑩，深入地贯彻落实了对华让步政策的精神。
五、结 语
南京国民政府为收回盐政主权，围绕盐务稽核所职权问题，与关系国进行了较为坚决的斗争。作为重要关系国的英国最初积极谋划，并与南京国民政府交涉，企望后者履行善后借款合同的相关约定；南北统一后，英国一度寻求开展修订合约的谈判，以体面地解决问题；但国民政府决意单方变更稽核所职权，英国出于各种考量，又默认了这一重大不遵守情势。英国最终的重大让步，标志着一场履约争端以最有利于中国的方式得到了解决，标志着中外不平等的盐务关系得到了修正，标志着中国收复盐政权的斗争取得了重大胜利，中国盐税从此摆脱了以英国为首的列强国家的控制。
英国的让步于其自身而言也显然是有意义的，它不仅促进了中英政治关系的改善，而且新办法在实际运行中颇有成效，使债权人摆脱了先前盐税担保条件失灵的困境。新办法实施后，“虽然的确有些地区拖欠交付其（偿款）配额，尤其是长芦。但另一方面，进款在持续增进，同时，有一个省份最近不但支付了欠款，而且款额还大大超出了规定的份额。”① 蓝普森相信，只要宋子文继续担任财政部长，国民政府能够继续保有权威，“（偿款）前景当然比过去很长一段时间要光明得多”②。总之，“国民政府取得政权时，撕毁了善后借款合同中那些旨在让盐税得到安全保管的条款，直接控制了这些资金，并独立负责借款的偿还。陛下政府依照其政策默认了这些发展变化，其结果绝不是完全令人不满意的”③。
（责任编辑：周 聪）
关键词：南京国民政府；盐务稽核所职权；英国；善后借款合同 中图分类号：K262.9
文献标识码：A 文章编号：1003—9864（2016）02—0018—12
近代中国政府与外国公司、银行订立的大量合同与章程，具有了条约的某些特征，以类似于条约的形式而存在。它们虽然不是正式条约，却是在中外条约关系建立后产生的，以不平等条约为依托，在内涵上对其进行了有力补充，实质上是近代中国不平等条约体系的有机组成部分。在此类合同与章程中，由民国北京政府与五国银行团① 在1913年订立的善后借款合同无疑具有重要地位，对民初的政治变局及中外盐务关系产生了重要影响。
善后借款合同第五款，乃中外关注的焦点，概因善后大借款既以盐税作保，又以该款将盐政主权畀与外人，于中外均属关系重大。该款规定由外人襄助中国整顿盐务，设立由外人实际控制的盐务稽核所，所载最要之点：“一、发给引票，汇编各项收入之报告及表册，均由总所总会办专任监理。二、各分所经协理，会同担负征收存储盐务收入之责任，监理引票之给发，暨征收各项费用及盐税，并将收支各事，详细报告该地方盐运使，及北京稽核总所。三、各产盐地方盐斤，纳税后，须有该处经协理会同签字，放准将盐放行。四、所有征收之款项，应存于团银行，或存于银行以后所认可之存款处，归入中国政府盐务收入帐内。五、盐务进款帐内之款，非有总所总会办会同签字之凭据，不能提用，该总会办，有保护盐税担保之各债先后次序之责任。”① 可见稽核、征收、保管及支取盐税﹑偿款之权，均操诸于此盐务稽核机关。
缔约谈判时，该款就屡屡成为谈判阻滞的要因；缔约后，中外更是在其实施问题上展开较量。1914年，稽核总所会办丁恩要求北洋政府改定稽核所章程，厘定稽核所职权，以符上述之规定，在各国公使及银行团施压后，北京政府终以妥协收场②。迨至南京国民政府成立，情势发生巨变，稽核所先是被取消，后来虽然恢复，但其保管及支配盐税的权限不复存在，在外人看来，善后借款合同第五款的效力几乎是荡然无存。在善后大借款中地位举足轻重、利益攸关的英国如何应对此种困局？是坚持要求中方信守债约恢复稽核所职权，还是适时退让？其中又有何种考量与影响？剖析这些问题，有助于揭示彼时英国对稽核所职权问题的态度及其演化路径，进而揭示出民国时期中英关系变迁中的幽曲隐微。学界在探讨中国收回盐政主权及盐务稽核所问题时对此已略有涉及，惟其旨趣既不在此，对本题的研究实则未真正展开③。本文在深入发掘中外资料的基础上，对本题作一专门考察，祈望各位方家指正。
一、英国敦促南京国民政府恢复盐务稽核所职权
盐务稽核所是善后借款合同第五款的核心所在，是借款关系国赖以控制中国盐政的枢轴。早在广州陆海军大元帅府时代，孙中山就对稽核所采取了革命政策，派员接管了广东盐务稽核分所。北伐开始后，国民革命军势如破竹，革命势力所到之处，稽核事务也一律停止。1927年7月初，南京国民政府正式下令将盐务稽核分所悉行撤废。英国驻华公使蓝普森由此感到了稽核机关的巨大危机，认识到由于国民党影响不断扩大，北京政府的权力持续缩减，国民党控制区域内的盐务机关能否继续存在，成为英国正在面临的重大问题④。对此，英国通过稽核总所华洋人员，尤其是总所会办、英国人斐立克与南京政府内部当权派接触，积极谋求稽核机关及其职权的恢复，以保障债权的偿付；另一方面，蓝普森居于幕后掌控指挥，并提供必要的支持。
1927年10月，孙科出长财政部。此前经由稽核总所李国基、唐萱等人的活动，孙科对稽核所的态度已经有所缓和，“谓彼亦极力主张维持稽核所”⑤。孙科向国民政府呈请恢复盐务稽核所，获准后另订稽核总分所章程，在上海另设稽核总所，在国民党辖区设立分支各所及招募新员。可见孙科并非要照旧恢复稽核机关，这与斐立克的期待颇有差距，他发出了孙科之条件“实不能令人接受”⑥ 的喟叹。
斐立克对随后继任财长的宋子文寄予厚望，后者是借款关系国瞩目的“温和派”。1928年1月30日，宋子文果真宣告废弃孙科设置的稽核系统，国民党统治区内的稽核机关准予恢复原状。惟彼时稽核所并未恢复实权，“各稽核机关，仅只填发准单﹑秤放盐斤，及编造税款，暨盐斤帐目等事”①。2月20日，宋子文又进一步发表盐税政见，明确表示“从前盐务稽核所之中外官吏，此次虽经财政部加以委任，令掌盐务稽核所事务，但无论何种之收入，在盐务稽核所均无有支配之以充偿还外债之权”②。这项声明显然违反了善后借款合同第五款的规定，完全取消了稽核所支配盐税、充偿盐债的职责。斐立克顿感其“甚欠妥当、令人失望”，认为“必须将该项声明解释明白，并竭力设法将其修改”③。蓝普森则要求斐立克坚守立场，坚持让南京政府承认自己债权托管人的地位，坚持让南京派款偿还盐税担保的外债。蓝普森相信，只要斐立克不动摇，他就会达成所愿。因为离开了稽核所这个机构，南京政府就不能完全获得盐税，斐立克握着一张有力的牌④。在蓝普森的支持下，斐立克向宋子文提出了恢复稽核所职权的建议案：“一是恢复在国民党辖区内的所有稽核分所，并照旧征收盐税。二是最初的征款按月用于支付借款配额，并汇至外国银行。三是这些盐税记入南京财政部账户，其提取应有稽核总所的总办、会办共同签字。”⑤ 斐立克希望能得到肯定的答复，但这个让稽核所继续干涉中国盐政主权的所谓建议，遭到了中方的严辞拒绝，宋子文并重申只有财政部才能担负偿付外债的任务。 为了应对南京方面的不妥协立场，1928年4月初，蓝普森、斐立克与日本、法国公使开会讨论对华盐务政策。会议认为，南京政府通过稽核所获得的盐税日渐增加，却并不用以偿还外债，这种状况很不符合逻辑，是错误的。斐立克应当指示稽核总所秘书宓以德与宋子文继续谈判。谈判的基础在于：立即恢复稽核所的征税职能，充分保障稽核所的行政开支；在总所总办、会办的共同管理下，拨款偿付以盐税作担保的债务；未事先征得总所会办或其代表的同意，南京方面不得向各分所颁发命令；南京政府不得干涉稽核所人员的现有报酬与津贴。会议同时决定，如果不能以此为基础获得满意的解决办法，斐立克就撤走南京控制区域内的所有稽核所人员。银行团对此也予以完全支持⑥。秉持会议精神，宓以德将上述四点向宋子文陈明，后者承诺对此加以考虑。不过，南京政府已经开始二次北伐，“鉴于当时的军事形势及国民党认为他们很快就会抵达北京，立即解决问题的可能性较小”。“斐立克决定推迟发出撤回洋员的威胁，直到形势变得更明朗一些。”①
结果是北伐进展迅速，国民党军队于6月初攻占京津地区。国民政府于6月12日接收了长芦盐务稽核所，6月25日又接收了烟台盐务稽核支所，从而截断了盐务稽核所仅有的款项来源。蓝普森指出，“在国民党军队今夏占领北京以前，就只剩下长芦（直隶）和烟台地区向盐务稽核总所解交税款了，其总额勉强足够偿付1913年前的各项借款② 及满足总所的开销。随着国民党的到来，情况变得越形严峻，南京政府的首要行动之一就是命令上述地区停止向总所解交税款，并将所有税款付入南京政府的帐户”③。而且蓝普森认为，从履约的角度来看，国民党在长芦的行动“等同于直接废除借款协定”④；在烟台的行动则是“国民政府蔑视善后借款合同的进一步证据”⑤。6月27日，英、法、日公使召开会议，认为盐税问题已经到了紧要关头，有必要立即向国民政府提起正式的外交抗议；蓝普森就此写到，“我们认为，以我们而不是以各总领事的名义送达信息是可取的，因为现在有外交部长拒绝接收来自于他们的信息的危险”⑥。翌日，关系国向南京政府外交部发出抗议书，要求从速设法履行善后借款合同各项条款，恢复稽核总所正当职权，盐税担保外债之偿付，“乃责成该所办理”。否则，“数使等惟有将此种事实宣布于世界，则中国将来之信用定有不利也”⑦。7月5日，国民政府外长王正廷在复函中却是举重若轻，未作任何明确的遵约承诺，只是申述我方正在设法维持各项内外债务，其中就包括盐税抵押借款，同时斥责“贵使等竟出此无理态度，以损害中国之信用为恐吓”⑧。三国的强硬抗议显然没有取得圆满的结果。
英国外交部对此评论说，“就善后大借款而言，我们因而有了一个故意废弃借款协定的明显案例”⑨。既然维护善后借款合同效力、恢复稽核所职权的种种谋划与努力，甚至是正式的外交抗议均归于无效，又当如何处置中外债务及稽核所职权纷争呢？随着中国政局的变化，英国形成了解决问题的新思路，但同样面临着严峻的挑战。
二、英国寻求以修约方式调整盐务稽核所职权
1928年6月15日，国民政府发表对外宣言，宣布统一告成。7月6日，国民党在北平香山祭奠孙中山，正式宣布北伐胜利结束，国家实现统一。当然，这种统一是脆弱的，国民党内山头林立，各派势力角逐激烈，在统一的表象下正孕育着新的内战危机。不过，一个不争的事实是：中国的政局发生了根本性变化，长期的南北分裂已经终结且不太可能重演，中国现在只有一个国民政府宣称是中央政府。因此，尽管国民政府的稳定性和权威性尚存疑问，英国也在现实主义的推动下，对国民政府施以充分的事实承认，并表示两国如能很快着手“真正有建设性的工作”，“没有人会比陛下政府更高兴”①。对于英国而言，修约就是这样一项“真正有建设性的工作”。英国企望在国民政府急于巩固其国际、国内地位之际，通过修约最大限度地维护本国在华利益。1928年夏天，英国外交部的立场是：除了领事裁判权，所有的问题都可以在最优惠的条件下与中方展开谈判，但是中方不得采取强力措施②。
在盐税担保外债与稽核所问题上，英国也打算退后一步修订条款，通过平衡中外利益来消弭国民政府的违约情势。张伯伦致函蓝普森说，“国民政府是有意违反善后借款协定，而且显然下定决心继续无视其条款，或是充其量取得条款的根本变更”③。南京政府坚持要收回盐政主权，严重缺乏遵约意愿，因此对于英国而言，一个可能的妥协是，“在财政部长与银行团之间展开谈判，以获得对善后借款合同的协议变更，稽核总所总办﹑会办在盐税中仅控制充足的偿债资金，余款（大约盐税总收入的80%）由盐务稽核分所交给地方当局或是中央政府”④。就是说，英国准备变更盐务稽核所职权，在控制足够偿债基金的前提下，将盐余的支配权交还给中国，但是要通过正式的修约交涉来完成这一让步。而“日本是否接受这种安排或许尚有疑问”⑤，因为日本投资的九六公债，乃以盐余为抵押，“查九六公债中，日金部分为3960万元，国币部分为5640万元。日金部分有盐余作抵押品，而盐余又先由日本正金银行坐扣，故极为可靠”⑥。尽管对日本的态度有所顾虑，蓝普森依然相信，“中国政府在寻求这样一个折衷方案时将获得一个强有力的平等案例，很有可能达成一个让各方都满意的解决办法”⑦。
英方积极推动这一方案的实施。1928年7月7日，南京政府外交部次长唐悦良造访蓝普森，后者在晤谈中提及盐务问题，表示南京政府接收长芦和烟台盐务稽核机关，将英国置于了难以忍受的境地，这是一种英国无法忽略的挑战。蓝普森进而指出，“当下我们在盐务问题上面临着真正的危机，我十分真诚地希望，贵政府能够缓缓而行，以更加理性的精神与斐立克讨论恢复稽核所正当职能的问题”。借款协定与条约一样，并非不可变动，可经由双方同意对其进行更改，“如果宋（子文）认为现在的协定不合理，他正确的做法应该是与银行家们会面，与之商讨解决这个问题”①。唐悦良承诺立即将此谈话内容电告宋子文及国民政府外交部长王正廷。
7月20日，蓝普森在北平与宋子文举行非正式会谈，再次提出修改善后借款合同问题。其时，宋子文提出：“只要借款得到偿付，收入的具体来源就无关紧要了，这是国民政府要关心的事情。”蓝普森则承认事实上虽然如此，但认为此举还涉及到信用问题﹑已签协定的问题，变更协定必须经由双方同意。他建议宋子文与银行团谈判，强调“他们之间达成的任何协定，关系国政府都会当然同意”。宋子文表示整个事情要延迟到8月初才能决定，但他会找时间见见汇丰银行代表赫伯特（他显然不想见到其他的银行代表）。蓝普森则以信用为筹码向国民政府施加压力，警告“如果事情出了错，我们将别无选择，只有公布我们这一面的情况”②。 而中方并非从未有过修约的构想与呼声。孙科曾经在1927年10月指出：“借款合同非两国政府约章可比，将来全国统一，尽可召集银行代表，将合同切实修正。”③ 同年11月，《银行周报》刊登了“过辑人”的文章，呼吁“一俟全国统一，应由当局即向银行团提出修改，以维国权”，要旨在于盐务稽核所存而不废，惟将盐余存放办法修订。其拟定的修改之文谓：“所有征收之款项，除须先将应行偿付以盐税为担保之各项外债之数汇存于银行或银行所认可之存款处，以便按期用以偿付各该项外债外，其余之款，应存中国政府指定之银行，归入盐税帐内。”依据该文，一方面“所有应以盐税偿付之外债本利，尽先汇存债权银行，在债权方面，绝无虞本利无着，谅银行团不致再有非分要挟”。另一方面，“我国苟能达到将盐余存入自行指定之银行，则拨用盐余之束缚已除，似暂宜满意”。总之，“将存放盐款办法修改之后，则已失之盐税主权，即复仍归我有……而以仍守债约维持该所之故，可以解除使团疑虑，可以保全国际信谊，不无微较稳健。”④此议兼顾中外利益，与前述英国方案十分相似，确乎极具操作性。
就宋子文而言，彼早先亦曾主张“将善后借款合同第五条加以修改，俾可设法将所有受外人管辖及干涉之处悉行除去”⑤。然而，他最终无意，也并未与银行团展开正式的修约交涉。1928年10月13日，英国代理外交大臣柯兴登在给蓝普森的函件中指出：“到目前为止，宋（子文）还没有接近我们，正式提出修订1913年的协定，而仅仅是与斐立克先生谈判。”① 宋子文打算通过斐立克实施一项新的偿款办法，从而彻底废除外国对盐税的监督，恢复国家盐政主权。但斐立克显非银行团的真正代表，斐宋二氏间进行的这种非正式交涉，就英国的修约本意而言实在是一种无奈之举。而出于各种考量，英国又最终默认了中方的新安排。
三、英国默认国民政府单方变更盐务稽核所职权
1928年9月24日，斐立克致电蓝普森称：国民政府已决定每年从各区盐税中摊分一定数额，其总额应足以偿付1913年以前的各项盐税担保借款；宋子文同意在稽核总所章程草案中，规定各区的偿债基金由稽核分所直接存入财政部长指定的银行，稽核总所则向此前一样偿付借款；在章程获批及斐立克受任为稽核总所会办后，将指定银行团保管划拨出来的偿债基金。上述办法显示出中方偿还债款的意愿与努力，并在一定程度上维持了原有的稽核所——银行团偿债机制。斐立克对上述办法还是认可的，“希望盐务问题的解决就快到来”②。
然而宋子文很快就提出修改章程。宋子文向斐立克表示：“希望稽核分所经协理将所有收入存入他自己的账户，由他亲自将各区的配额按月支付给稽核总所总会办以用于偿还借款。”斐立克对此难以接受，“认为部长的修正毫无可能，因为这等同于取消总所会办代表债权人会同管理收入的权利，让稽核所在保护债权人利益方面毫无用处”③。
9月30日，斐立克书面告知宋子文：“在请我同意任何新的建议之前，我冒昧地希望阁下对于继续或是取消善后借款协定作出的保证，发表一个明确的公开声明。”④ 翌日，宋子文表示有意发表如下公开声明：中国政府承允偿还盐税担保借款，保留稽核机关并继续由其征收盐税；稽核分所征收的所有税款，存入财政部长在代收银行的账户；再由财政部长委托代收银行将按月划拨的配额，从其账户转入稽核分所经协理账下；后者即将这些基金汇入稽核总所总会办的账户，由财政部长指定其开户行；该基金由稽核总所总会办共同签字提用，以偿付借款。这份拟发表的声明，坚持所有盐税都要先存入财政部长帐户，从根本上取消了稽核所支配偿债基金的职权，显然与善后借款合同第五款的规定相抵触。但是斐立克认为宋子文决心已下，不会再退让，上述声明中概述的安排是所能得到的最好安排了。斐立克打算在新条件下接受稽核总所会办的职务，但希望预先征得英国外交部的同意①。
英国外交部就此问题与汇丰银行进行了充分的探讨。汇丰银行最终决定支持斐立克的行动，因为在其看来，“要更好地为债权人利益服务，就得维持稽核所的存在，并让中国政府完全担负偿债责任，而不是试图维系无论是我们还是中国政府都无力实施的那些保证措施”②。英国代理外交大臣柯兴登同意汇丰银行的意见，于10月13日致函蓝普森：“如果你也不反对，你现在就通知斐立克，无论是英王陛下政府还是汇丰银行，都不会对他接受宋先生计划下的稽核总所会办一职有任何反对。”同时强调，这一态度并不意味着英国已认为新安排是善后借款合同所定办法之圆满替代，“如果中方片面变更国际协定的条款，就必须对其后果负责；尤其是该计划实施后，不管能否获得必需数额的盐税，中方都应对偿还盐税担保借款负完全责任”③。质言之，英国拟采取权宜之策，一面否认新安排的合法性，一面又允认其施行而使之具有实际效力。
至10月底，斐立克与宋子文就上述盐税办法达成一致，并且约定由宋子文发表一份变更盐务稽核所职权的声明④。11月16日，宋子文发表宣言，表示善后大借款继续由关税偿付，1913年前的各项盐税担保借款由财政部充分偿还；为了让盐政纯粹收归财政部管辖，有必要修改旧的盐政章则；此后依照新规章，稽核总所虽可继续征收盐税，但只能保管由财政部长拨付的偿债应需之款；此项拨付之款，虽然由各盐区税收项下定成拨付，但是偿债之充分准备，仍然由财政部长完全负责⑤。11月19日，蓝普森与法、日代表共同发表了一项以上述柯兴登训令为基础的声明，指斥宋子文的宣言“似乎对于盐务稽核处处长之职务，有所根本改变；该项职务，原为一九一三年善后借款合同所明定”。表示“不当以为三国政府承认此种计画为原定办法之满意的替代办法”。继而警告：“倘中国国民政府以片面举动，改变国际约文之条件，则因此类举动而发生之后果，其责任应由发起主动之一方面承担。”尤其是要“负担清偿该约内一切债款之完全责任，无论其所拟计画行施之后，是否产生足数款项，以偿还债务。”⑥ 21日，斐立克正式表示接受国民政府任命，担任稽核总所会办，并摆出一副事不关己的姿态，谓：“余之于新规定办法下就稽核所会办，并非破坏中国政府与银行团间所正式谈判之善后借款约定，此事与余无关。”“余惟有努力执行现在之新规定，使之成功焉。”对于盐余担保借款，斐立克在声明中强调：“稽核所从未与此等借款有何牵涉，亦未存何记录。……则稽核所自当不负有何等责任。照新规定之办法，稽核所所有盐款，偿债以外，均归入财政部长帐内，故盐余关系各方面，曾得盐余为担保者，自亦立于同样之地位，而与稽核所无关。”① 因为该办法“蔑视盐余”，不再提供盐余让正金银行坐扣，以偿付九六公债之日金部分，因而关系国当中，实际上是“日本主张反对最烈”②。但是日本政府“根据芳泽建议训令矢田，主张中日不另订盐税协定”③，转而在国民政府债务整理、中日关税协定谈判的框架中，寻求九六公债问题的最终解决。而法国与英国一样，并不涉及盐余，国民政府承诺偿付的各项借款均直接由盐税担保，故在新办法下若能实际获得本利之归还，法国则似有让步之色。因而，斐立克的宣言发表之后，关系国代表们便不再发声了，“尽管这些改变违反了1913年的借款合同，外交抗议却并不持久”④。1929年1月，国民政府颁布稽核总所及分所新订章程，将新办法正式付诸实施。
进而言之，英国与法、日一道对南京国民政府作出重要妥协，在事实上放弃了维护善后借款合同第五款的效力。蓝普森后来坦承说：尽管关系国发表声明“明确否认了财政部长替换的新章程是令人满意的，关系国却已在实际上默认了善后借款合同相关条款的废弃，默认了以其为基础的管理章程的废弃”⑤。“我们不再准备敦促中国遵守善后借款协定的条款了。”⑥ 与此同时，“1913年成立以来的那个盐务稽核所已经不复存在，它现在不过是中国政府的一个附属部门而已，负责征收盐税来造福中国人，它对外国债权人的直接责任已被完全剥夺了”⑦。
四、英国于盐务问题
最终对华做出重大让步的原因
英国最终默认了善后借款协定第五款的废弃，听凭国民政府缩减稽核所权能而收回中国盐政主权，此种转变可谓巨大。英国在盐务问题上做出这种重大让步，主要是基于债权人利益、法理，以及英国对华政策等三个因素。
毫无疑问，债权人利益是英国的一个重要考量。一方面，英国的退让并不损害善后大借款债权人的真正利益，“虽然善后借款合同的条款确实被违反了，但这种违反只是名义上的，其债权人并未遭受真正的损失，因为1917年后这笔借款就由关税充分偿还了”⑧。另一方面，1913年前各项盐税担保借款的偿欠问题也有望就此得到真正解决。斐立克指出，依据善后借款协定，稽核所征收盐税并存于外国银行，再由稽核总所提取偿付外债，但多年来已基本不照该手续办理，近几个月稽核所更是无权征得任何盐税；而依照新办法，稽核分所在征收盐税后，将其存入中国银行并记财政部长帐内，财政部长在各分所帐内每年统共保留1000万元，此数乃足以偿付稽核所负责处理之债务，稽核总所于财政部交到此款之时，将其存入各外国银行以提取偿债①。申言之，默认国民政府变更稽核所职权，虽然有些无可奈何花落去的况味，却能够在交还中国盐政权之后，期待它切实履行其偿债承诺，保障债权人的利益。英国舆论评论说，“不管怎样，只要（国民）政府能够建立有效的权威，新制度就的确给债权人提供了一个满足自己要求的机会”②。
从法理来看，善后大借款自1917年起已归海关拨付，担保品事实上已由盐税转为关税，稽核所失去了存在的依据，“担保品既属转移，则因借款而发生之征收盐税监督用途之稽核所，似无存在余地，此中国方面所主张之理由，不得不谓之不当然”③。同时，正如英国外交大臣张伯伦所言，整理盐政机关本来是为了给善后大借款提供担保，现在却主要是给英法借款、湖广铁路借款、克利斯浦借款提供偿债资金，“前两项借款英国只占了一部分，虽然克利斯浦借款全部是英国的，但它的成立违背了陛下政府的明确意愿”。而且，这些借款在稽核所成立之前就存在了，“许多年来债权人从该机构中获得好处，但是如果该机构现在就毁掉了，他们将不过是回到了借款合同成立时的担保状态”。因而，“有关的物质利益本身，看起来难以让我们有理由采取强有力的行动，以保全盐务稽核所，即便有任何机会证明这种行动是行之有效的”④。
此外，善后大借款在缔结程序上有明显的瑕疵，违反了国内批准程序，是袁世凯挑战立法机关权能的违法大借款，订立伊始就面临合法性危机。该约有许多不平等的规定，具有不平等性质，这主要集中在盐务稽核所职权问题上，稽核所据此成为列强控制中国盐政权的机关。银行团又借其盐税存储特权随意勒扣盐余，以压迫中国政府满足列强的政治经济要求，这进一步减损了合约的正当性。总之，“善后借款合同本身存在的合法性疑问，合同的性质，以及签约后银行团的行径，进一步削弱了英国的地位”⑤。因而，当国民政府单方变更盐务稽核所职权时，英国倍感惶恐失据，似乎除了妥协默认而别无良策。
英国在盐务问题上最终做出重大让步，不仅有债权人利益及法理上的考量，更与其对华政策的调整有极强的关联性。英国是不平等条约体系的主要建构者，是在华享有最多特权与利益的国家，“涉及中国主权的几乎每一个问题——关税自主、领事裁判权、海关与盐政、上海公共租界与混合法庭——都主要是中英之间的事情”①。在国民革命的进程中，英国成为废约反帝斗争的头号打击目标。而随着革命形势的急速发展，英国政府不得不变换手法，废弃过时的武力压制政策，改为与国民政府和解的让步政策。1926年12月，英国代理公使欧玛利提出《对华新政策备忘录》，英国对华新政策正式出台。《备忘录》高度关注和承认革命势力的迅速崛起，表示要对国民革命“待之以体贴及谅解”，以“符合各国对华之真意”。这一精神落实到条约问题上，就是要响应中国废约运动的诉求，同意修正对华条约，“将约权概加调和以符之”②。
当然，英国调和约权的意愿是有界限的，对在华利益有一个量级上的权衡，量级不同，态度即有所不同，“英国的政策改变是基于现实主义而非国际道德，其目标是通过放弃仅仅被认为是次要或最不重要的利益，来保住英国的重要利益”③。相应地，尽管炮舰外交作为一项政策被放弃了，但在涉及根本利益时，英国依然会选择使用武力强力维持。中国的盐政权显然并非英国的根本利益。英国政府从未真正考虑过武力威迫国民政府遵守合约，对于“不负责任的地方当局侵犯外国债权人善后借款合同中的权利”的行为，蓝普森虽曾主张在任何可能采取武力措施的地方，要准备好应用或展示武力④，英国外交部却不以为然，不予支持，担心此举会“导致英国政策的全面逆转”⑤。因而，最终默认盐务稽核所职权的单方面变更，稽核所被彻底纳为国民政府财政部的附属机构，对英国而言不过是放弃了一项较小利益而已，是英国对华进行让步的事项之一。1933年8月，“大不列颠新政策的执行工具”⑥ 蓝普森在其离任报告中列举了英国的种种让步，其中就包括了“放弃对盐税的控制及其行政管理的改变”⑦。值得注意的是，作为对旧条约制度的修正之一⑧，英国对盐政权的放弃显然不是通过双边谈判实现的，英国并没有坚持这一贯常的方式，“在1927—1931年间，许多条约权利被放弃了……但大多数都是通过协商才放弃的。”⑨ 这进一步表明，在盐务问题上，英国“悄悄地承认了对中国民族主义退让的审慎与精明”⑩，深入地贯彻落实了对华让步政策的精神。
五、结 语
南京国民政府为收回盐政主权，围绕盐务稽核所职权问题，与关系国进行了较为坚决的斗争。作为重要关系国的英国最初积极谋划，并与南京国民政府交涉，企望后者履行善后借款合同的相关约定；南北统一后，英国一度寻求开展修订合约的谈判，以体面地解决问题；但国民政府决意单方变更稽核所职权，英国出于各种考量，又默认了这一重大不遵守情势。英国最终的重大让步，标志着一场履约争端以最有利于中国的方式得到了解决，标志着中外不平等的盐务关系得到了修正，标志着中国收复盐政权的斗争取得了重大胜利，中国盐税从此摆脱了以英国为首的列强国家的控制。
英国的让步于其自身而言也显然是有意义的，它不仅促进了中英政治关系的改善，而且新办法在实际运行中颇有成效，使债权人摆脱了先前盐税担保条件失灵的困境。新办法实施后，“虽然的确有些地区拖欠交付其（偿款）配额，尤其是长芦。但另一方面，进款在持续增进，同时，有一个省份最近不但支付了欠款，而且款额还大大超出了规定的份额。”① 蓝普森相信，只要宋子文继续担任财政部长，国民政府能够继续保有权威，“（偿款）前景当然比过去很长一段时间要光明得多”②。总之，“国民政府取得政权时，撕毁了善后借款合同中那些旨在让盐税得到安全保管的条款，直接控制了这些资金，并独立负责借款的偿还。陛下政府依照其政策默认了这些发展变化，其结果绝不是完全令人不满意的”③。
（责任编辑：周 聪）