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实行人民监督员制度是检察机关根据党中央关于推进司法体制改革的精神,在现行法律制度的框架下,为解决检察机关直接侦查案件缺乏有效外部监督的问题而进行的一项重要探索,是人民群众对检察机关进行的外部监督,属于权利监督,体现了监督的群众性。人民监督员制度的创设,符合我国社会发展进步的总体方向,符合我国司法体制改革的终极目标。人民监督员制度作为一件新生事物,它既要经过实践的检验,又要在实践中不断地加以调整、充实和完善,只有这样,才能逐步显示其强大的生命力。当前,一个重要的任务就是从理论的角度论证人民监督员制度的科学性、合法性,促进其立法工作,使其尽快成为有关法律的重要内容。本文仅对人民监督员的选任与管理这一侧面谈谈见解,以抛砖引玉。
一、人民监督员的选任
1、人民监督员的选任条件
高检院修改后的《试行规定》,对于选任人民监督员的资格条件作了明确的规定:(1)拥护中华人民共和国宪法;(2)有选举权和被选举权;(3)年满二十三岁;(4)公道正派,有一定的文化水平和政策、法律知识;(5)身体健康。同时,也规定了两类人员不得担任人民监督员:一是受过刑事处罚或者受到过刑事追究的;二是被开除公职或者开除留用的。对于这些规定,在选任人民监督员时应当遵照执行,这一点是毫无疑问的。
在这里,笔者主要是结合监督工作实践强调的是,在选任人民监督员时尤其应注重以下两点:一是所选人员能够胜任对检察机关查办职务犯罪案件的监督职责,二是尽量“平民化”、“大众化”,能够充分代表人民的意愿。具体要求是:人民监督员应当具备较高的素质,文化在大专及其以上,要有一定的法律知识或其他专业知识,否则,外行监督内行,低水平者监督高水平者,监督便会步入形式化和象征化,实行人民监督员制度就有做秀之嫌;人民监督员还应当“平民化”、“大众化”,最大限度地淡化官方色彩,尽量避免“官官相护”的嫌疑,应当明确党委、人大、政府、政协的领导人员、政法机关的在职人员和律师不宜担任人民监督员,因为他们没有充裕的时间和精力去完成监督工作;人大代表和政协委员担任人民监督员不宜过多,因为人大代表和政协委员本身拥有法定监督权。因此,人民监督员应当主要从企事业单位(教学科研)、工会、妇联、普通公民等群体中产生,而且队伍的结构应当合理,能够体现本地区的政治、经济、文化、民族、性别的代表性。
2、人民监督员选任的程序。
由谁组织选任人民监督员的活动,由谁向人民监督员颁发证书,选任的具体程序有哪些等,是必须搞清楚并做出回答的问题。2003年下半年,人民监督员制度试点工作开始时,人民监督员由人民检察院组织选任,检察长颁发任命书,这就引起了社会的质疑:检察院选人发补贴监督自己的事能行吗?2004年7月,高检院修订的《试行规定》将人民监督员的产生程序做了修改,把“由检察长颁发证书”修改为“考察后确认”,虽未明确由谁考察又由谁确认,但有两点可以肯定:一是肯定了原定的“由机关、团体、企业事业单位和基层组织民主推荐、征得本人同意”的程序,否定了“由检察长颁发证书”这个程序,二是提出了应当进行探索和研究,发展和完善人民监督员制度的任务。[1]
在试点工作实践中,不少地方的检察机关探索出“外部”选任的路子,即各级检察院的人民监督员,是由同级人大常委会负责确任并颁发证书。这一做法提高了人民监督员的社会地位,使其监督活动具有权威性和公信力,一是排除了“检察院选人发补贴监督自己”的嫌疑,二是因为人大常委会是国家权力机关,代表人民受人民拥戴。但是,采用这种形式的前提必须是人民监督员制度由全国人大常委会立法或作出相关规定,而目前在人民监督员制度没有立法或相关规定的情况下,协调人大等机关和部门来选任人民监督员的工作困难很大。目前山东省人大已出台文件,明确各级人大不再介入人民监督员的选任工作。因此,笔者认为,人民监督员的选任程序可以是:由上一级检察院统一选任人民监督员和负责组织监督下一级检察院的工作,上一级检察院具体负责组织机关、团体、企业事业单位和基层组织推荐候选人,征得候选人的同意,组织考察拟定人选后,提请检委会批准任命、颁发人民监督员证书和向社会公告。
对人民监督员的选任实行“上提一级”较现在普遍实行的平级选任效果更为理想。第一、从总体上看,随着社会主义法治理念教育的深入,各种规范化制度的建立,检察机关整体素质大幅的提高,接受监督的案件和情形会越来越少,县市区没有保留人民监督员必要,由地市一级院统一选任和管理,配置15-20名人民监督员,案件监督工作完全能够正常运转,诉讼成本相对很低,可节约监督成本。第二、从运行机制来看,这也更适应检察机关领导体制,使人民监督员制度与案件复核、请示、报批、备案等制度相协调,有利于加强上级检察院对下级检察院办案工作领导和监督,强化检察机关上下级领导关系。第三、可增强监督效力,节约监督成本。作为上一级检察院,对受监督的下级检察院不存利益和情感上的依附性,能够更好地保证监督的公正与效率。如人民监督员不服县市区检察院的决定可以直接启动上级检察机关复核程序,既不存在运行障碍,也符合诉讼效率原则,同时又克服了县市区地方狭小的诸多不利因素。第四、可使办案更加规范。上一级检察院通过监督案件,可以及时了解各基层检察院办案中存在的问题,有利于统一职务犯罪案件处理的宽严尺度。
二、人民监督员的管理
人民监督员的管理,是指为保证监督工作正常开展,针对人民监督员实施的组织、协调和控制等活动,是人民监督员制度的关键内容,是实施人民监督员制度的重要保证。
1、对现行人民监督员管理方式的分析
按照高检院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定和人民监督员制度试点工作方案,已经进行试点的检察机关目前普遍实行的管理方式,是由人民检察院负责选任本院的人民监督员,直接组织和管理本院的人民监督员开展监督工作。这种管理方式,在试点阶段,是人民监督员制度推行的历史必然和迫切需要,对于人民监督员制度顺利实施和人民监督员有序履行职责功不可没。但是,随着试点工作的深入,现行的人民监督员管理方式与实行人民监督员制度的要求不相适应的地方也随之浮现出来。第一、单纯依靠检察机关的组织管理,势必影响人民监督员对“五种情形”和“三类案件”的监督力度。第二、作为被监督者的人民检察院管理着作为监督主体的人民监督员及其监督工作,既存在着主客错位之嫌,又有悖于权力制衡之理。这显然影响人民监督员监督的相对独立性。第三,人民群众对人民监督员监督的信服,不仅仅是看人民监督员的素质和水平,看监督程序,看监督结果,尤为注重人民监督员的组织管理方式。当看到人民监督员是由检察机关选任的,参与个案监督的人民监督员是由检察机关确定的,参加执法检查是应检察机关邀请的,开展监督工作是检察机关组织的,监督经费是由检察机关提供的,有人就会置疑。这些置疑就会影响对人民监督员监督的公信度。
2、对人民监督员管理的思路
根据上述分析,现行的人民监督员管理方式,与人民监督员制度不相适宜。而人民监督员的管理,直接关系到人民监督员制度的有效实施和深入发展。只有采取适合于人民监督员制度的管理方式,才能切实加强人民监督员对检察机关直接受理侦查案件的监督。因此,有必要探讨和选择适应人民监督员制度发展需求的人民监督员管理方式。那么,什么样的管理方式比较合适?
实践中,有人主张在人大常委会或政协内设一个机构负责人民监督员管理,对此,笔者认为不合适。首先,由人大常委会内设一个机构负责人民监督员的管理工作不合适。人大常委会是国家权力机关,其对“一府两院”的监督性质是国家权力监督,人民监督员的监督性质是群众监督,二者的监督性质不同。对人大常委会的决定人民检察院应当执行,对人民监督员的意见人民检察院只是依法采纳,二者的监督效力也不同。因此,在人大常委会内设人民监督员管理机构显然不行。其次,由政协机关来管理人民监督员也不合适。政协机关是国家民主政治机关,中国共产党与民主党派就国家的大政方针进行民主协商,形成共同的政治主张,通过人民代表大会转化成国家意志,其性质是民主政治监督,这与人民监督员的群众性监督的性质不相吻合。[2]
笔者的思路是:设立一个社团组织——人民监督员委员会,由其负责人民监督员的日常管理工作,接受检察机关的指导。其理由是:第一,人民监督员委员会的性质是社团组织,与人民监督员制度的群众性监督的性质相一致,由懂法律会管理的人员组成,随人民监督员的产生而产生,随人民监督员的换届而改选,显得有生机有活力。人民监督员自己管理自己,效果好,效率高。[3]第二,我国检察机关负有宣传法制和普及法律,开展法学理论研究等职责,完全能够胜任对人民监督员委员会的指导性管理工作。第三,这种指导性管理模式在我国有先例可循。例如,人民调解委员会由基层人民政府、基层人民法院指导、律师协会由司法行政机关指导等等。
3、对人民监督委员会管理方式的具体构想。
首先,人民监督员委员会的管理范围应当是:人民监督员对检察机关查办职务犯罪工作的监督活动。
其次,人民监督员委员会管理的具体内容应当包括:对人民监督员的培训、考核、奖惩、履职、保障的组织管理,并负责向指导工作的检察机关报告工作,接受它的工作指导。
第三,人民监督员委员会的管理方式和方法,应从管理人民监督员委员会和管理人民监督员两个层面来考虑,可设想为以下四个方面:(1)依照我国《社会团体登记管理条例》的规定,由检察机关提出申请,国家主管机关审查批准,成立人民监督员委员会并取得法人资格,检察机关依法对其行使指导性管理职能。(2)依照《社会团体登记管理条例》制定人民监督员委员会章程,其内容应包括人民监督员制度的性质、人民监督员的产生和管理、人民监督员的权利和义务、人民监督员履行职责及其保障,等等。(3)依照人民监督员委员会章程制定监督工作规则,对人民监督员监督的范围和内容、监督的主要方式和程序做出明确的规定,且具有可操作性。(4)依照人民监督员委员会章程,结合本单位的实际情况建立日常工作管理制度,用制度管人、管钱、管事,并在实践中不断充实和完善。[4]
注释:
[1] 郑建伟 李金伙:“试探人民监督员的产生与管理”,载http://fzyj.hbjc.gov.cn:8088/jcfz/fzyj/200810/081014103300_297e990e1d2c7661011d2cb372c3001a.html
[2] 郑建伟 李金伙:"试探人民监督员的产生与管理",载http://fzyj.hbjc.gov.cn:8088/jcfz/fzyj/200810/081014103300_297e990e1d2c7661011d2cb372c3001a.html
[3] 郑建伟 李金伙:"试探人民监督员的产生与管理",载http://fzyj.hbjc.gov.cn:8088/jcfz/fzyj/200810/081014103300_297e990e1d2c7661011d2cb372c3001a.html
[4] 郑建伟 李金伙:"试探人民监督员的产生与管理",载http://fzyj.hbjc.gov.cn:8088/jcfz/fzyj/200810/081014103300_297e990e1d2c7661011d2cb372c3001a.html
一、人民监督员的选任
1、人民监督员的选任条件
高检院修改后的《试行规定》,对于选任人民监督员的资格条件作了明确的规定:(1)拥护中华人民共和国宪法;(2)有选举权和被选举权;(3)年满二十三岁;(4)公道正派,有一定的文化水平和政策、法律知识;(5)身体健康。同时,也规定了两类人员不得担任人民监督员:一是受过刑事处罚或者受到过刑事追究的;二是被开除公职或者开除留用的。对于这些规定,在选任人民监督员时应当遵照执行,这一点是毫无疑问的。
在这里,笔者主要是结合监督工作实践强调的是,在选任人民监督员时尤其应注重以下两点:一是所选人员能够胜任对检察机关查办职务犯罪案件的监督职责,二是尽量“平民化”、“大众化”,能够充分代表人民的意愿。具体要求是:人民监督员应当具备较高的素质,文化在大专及其以上,要有一定的法律知识或其他专业知识,否则,外行监督内行,低水平者监督高水平者,监督便会步入形式化和象征化,实行人民监督员制度就有做秀之嫌;人民监督员还应当“平民化”、“大众化”,最大限度地淡化官方色彩,尽量避免“官官相护”的嫌疑,应当明确党委、人大、政府、政协的领导人员、政法机关的在职人员和律师不宜担任人民监督员,因为他们没有充裕的时间和精力去完成监督工作;人大代表和政协委员担任人民监督员不宜过多,因为人大代表和政协委员本身拥有法定监督权。因此,人民监督员应当主要从企事业单位(教学科研)、工会、妇联、普通公民等群体中产生,而且队伍的结构应当合理,能够体现本地区的政治、经济、文化、民族、性别的代表性。
2、人民监督员选任的程序。
由谁组织选任人民监督员的活动,由谁向人民监督员颁发证书,选任的具体程序有哪些等,是必须搞清楚并做出回答的问题。2003年下半年,人民监督员制度试点工作开始时,人民监督员由人民检察院组织选任,检察长颁发任命书,这就引起了社会的质疑:检察院选人发补贴监督自己的事能行吗?2004年7月,高检院修订的《试行规定》将人民监督员的产生程序做了修改,把“由检察长颁发证书”修改为“考察后确认”,虽未明确由谁考察又由谁确认,但有两点可以肯定:一是肯定了原定的“由机关、团体、企业事业单位和基层组织民主推荐、征得本人同意”的程序,否定了“由检察长颁发证书”这个程序,二是提出了应当进行探索和研究,发展和完善人民监督员制度的任务。[1]
在试点工作实践中,不少地方的检察机关探索出“外部”选任的路子,即各级检察院的人民监督员,是由同级人大常委会负责确任并颁发证书。这一做法提高了人民监督员的社会地位,使其监督活动具有权威性和公信力,一是排除了“检察院选人发补贴监督自己”的嫌疑,二是因为人大常委会是国家权力机关,代表人民受人民拥戴。但是,采用这种形式的前提必须是人民监督员制度由全国人大常委会立法或作出相关规定,而目前在人民监督员制度没有立法或相关规定的情况下,协调人大等机关和部门来选任人民监督员的工作困难很大。目前山东省人大已出台文件,明确各级人大不再介入人民监督员的选任工作。因此,笔者认为,人民监督员的选任程序可以是:由上一级检察院统一选任人民监督员和负责组织监督下一级检察院的工作,上一级检察院具体负责组织机关、团体、企业事业单位和基层组织推荐候选人,征得候选人的同意,组织考察拟定人选后,提请检委会批准任命、颁发人民监督员证书和向社会公告。
对人民监督员的选任实行“上提一级”较现在普遍实行的平级选任效果更为理想。第一、从总体上看,随着社会主义法治理念教育的深入,各种规范化制度的建立,检察机关整体素质大幅的提高,接受监督的案件和情形会越来越少,县市区没有保留人民监督员必要,由地市一级院统一选任和管理,配置15-20名人民监督员,案件监督工作完全能够正常运转,诉讼成本相对很低,可节约监督成本。第二、从运行机制来看,这也更适应检察机关领导体制,使人民监督员制度与案件复核、请示、报批、备案等制度相协调,有利于加强上级检察院对下级检察院办案工作领导和监督,强化检察机关上下级领导关系。第三、可增强监督效力,节约监督成本。作为上一级检察院,对受监督的下级检察院不存利益和情感上的依附性,能够更好地保证监督的公正与效率。如人民监督员不服县市区检察院的决定可以直接启动上级检察机关复核程序,既不存在运行障碍,也符合诉讼效率原则,同时又克服了县市区地方狭小的诸多不利因素。第四、可使办案更加规范。上一级检察院通过监督案件,可以及时了解各基层检察院办案中存在的问题,有利于统一职务犯罪案件处理的宽严尺度。
二、人民监督员的管理
人民监督员的管理,是指为保证监督工作正常开展,针对人民监督员实施的组织、协调和控制等活动,是人民监督员制度的关键内容,是实施人民监督员制度的重要保证。
1、对现行人民监督员管理方式的分析
按照高检院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定和人民监督员制度试点工作方案,已经进行试点的检察机关目前普遍实行的管理方式,是由人民检察院负责选任本院的人民监督员,直接组织和管理本院的人民监督员开展监督工作。这种管理方式,在试点阶段,是人民监督员制度推行的历史必然和迫切需要,对于人民监督员制度顺利实施和人民监督员有序履行职责功不可没。但是,随着试点工作的深入,现行的人民监督员管理方式与实行人民监督员制度的要求不相适应的地方也随之浮现出来。第一、单纯依靠检察机关的组织管理,势必影响人民监督员对“五种情形”和“三类案件”的监督力度。第二、作为被监督者的人民检察院管理着作为监督主体的人民监督员及其监督工作,既存在着主客错位之嫌,又有悖于权力制衡之理。这显然影响人民监督员监督的相对独立性。第三,人民群众对人民监督员监督的信服,不仅仅是看人民监督员的素质和水平,看监督程序,看监督结果,尤为注重人民监督员的组织管理方式。当看到人民监督员是由检察机关选任的,参与个案监督的人民监督员是由检察机关确定的,参加执法检查是应检察机关邀请的,开展监督工作是检察机关组织的,监督经费是由检察机关提供的,有人就会置疑。这些置疑就会影响对人民监督员监督的公信度。
2、对人民监督员管理的思路
根据上述分析,现行的人民监督员管理方式,与人民监督员制度不相适宜。而人民监督员的管理,直接关系到人民监督员制度的有效实施和深入发展。只有采取适合于人民监督员制度的管理方式,才能切实加强人民监督员对检察机关直接受理侦查案件的监督。因此,有必要探讨和选择适应人民监督员制度发展需求的人民监督员管理方式。那么,什么样的管理方式比较合适?
实践中,有人主张在人大常委会或政协内设一个机构负责人民监督员管理,对此,笔者认为不合适。首先,由人大常委会内设一个机构负责人民监督员的管理工作不合适。人大常委会是国家权力机关,其对“一府两院”的监督性质是国家权力监督,人民监督员的监督性质是群众监督,二者的监督性质不同。对人大常委会的决定人民检察院应当执行,对人民监督员的意见人民检察院只是依法采纳,二者的监督效力也不同。因此,在人大常委会内设人民监督员管理机构显然不行。其次,由政协机关来管理人民监督员也不合适。政协机关是国家民主政治机关,中国共产党与民主党派就国家的大政方针进行民主协商,形成共同的政治主张,通过人民代表大会转化成国家意志,其性质是民主政治监督,这与人民监督员的群众性监督的性质不相吻合。[2]
笔者的思路是:设立一个社团组织——人民监督员委员会,由其负责人民监督员的日常管理工作,接受检察机关的指导。其理由是:第一,人民监督员委员会的性质是社团组织,与人民监督员制度的群众性监督的性质相一致,由懂法律会管理的人员组成,随人民监督员的产生而产生,随人民监督员的换届而改选,显得有生机有活力。人民监督员自己管理自己,效果好,效率高。[3]第二,我国检察机关负有宣传法制和普及法律,开展法学理论研究等职责,完全能够胜任对人民监督员委员会的指导性管理工作。第三,这种指导性管理模式在我国有先例可循。例如,人民调解委员会由基层人民政府、基层人民法院指导、律师协会由司法行政机关指导等等。
3、对人民监督委员会管理方式的具体构想。
首先,人民监督员委员会的管理范围应当是:人民监督员对检察机关查办职务犯罪工作的监督活动。
其次,人民监督员委员会管理的具体内容应当包括:对人民监督员的培训、考核、奖惩、履职、保障的组织管理,并负责向指导工作的检察机关报告工作,接受它的工作指导。
第三,人民监督员委员会的管理方式和方法,应从管理人民监督员委员会和管理人民监督员两个层面来考虑,可设想为以下四个方面:(1)依照我国《社会团体登记管理条例》的规定,由检察机关提出申请,国家主管机关审查批准,成立人民监督员委员会并取得法人资格,检察机关依法对其行使指导性管理职能。(2)依照《社会团体登记管理条例》制定人民监督员委员会章程,其内容应包括人民监督员制度的性质、人民监督员的产生和管理、人民监督员的权利和义务、人民监督员履行职责及其保障,等等。(3)依照人民监督员委员会章程制定监督工作规则,对人民监督员监督的范围和内容、监督的主要方式和程序做出明确的规定,且具有可操作性。(4)依照人民监督员委员会章程,结合本单位的实际情况建立日常工作管理制度,用制度管人、管钱、管事,并在实践中不断充实和完善。[4]
注释:
[1] 郑建伟 李金伙:“试探人民监督员的产生与管理”,载http://fzyj.hbjc.gov.cn:8088/jcfz/fzyj/200810/081014103300_297e990e1d2c7661011d2cb372c3001a.html
[2] 郑建伟 李金伙:"试探人民监督员的产生与管理",载http://fzyj.hbjc.gov.cn:8088/jcfz/fzyj/200810/081014103300_297e990e1d2c7661011d2cb372c3001a.html
[3] 郑建伟 李金伙:"试探人民监督员的产生与管理",载http://fzyj.hbjc.gov.cn:8088/jcfz/fzyj/200810/081014103300_297e990e1d2c7661011d2cb372c3001a.html
[4] 郑建伟 李金伙:"试探人民监督员的产生与管理",载http://fzyj.hbjc.gov.cn:8088/jcfz/fzyj/200810/081014103300_297e990e1d2c7661011d2cb372c3001a.html