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公路养护是指为保持公路经常处于完好状态,防止其使用质量下降,并向公路使用者提供良好的服务所进行的作业。公路养护管理特指公路建成投入使用后所进行的养护作业管理。《中华人民共和国公路法》第四章第三十五条规定:“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护,保证公路经常处于良好的技术状态。”农村公路是农村重要的公益性基础设施,不仅方便了农村居民的出行,也促进了农村经济文化的发展,它在交通运输业中日益发挥着特殊而不可替代的作用。农村公路建设对于推动农村经济发展、实现农村现代化具有重要意义。
农村公路有着线路多,里程长,分布广,密度大的特点,单纯依靠国家补贴或地方自筹都面临着养护资金、养护机制等新的矛盾。因此,如果不及时探索和研究农村公路的养护和管理问题,不从根本上解决农村公路的养管机制问题,就严重地影响了党群、政群关系,损害了政府在人民心目中的形象。农村公路属公益事业,是各级政府及职能部门大抓特抓的事情,这是关系到党和政府以及人民群众的共同利益的大事,非抓紧抓好不可。然而,随着农村公路使用频率增加,路面损坏严重。农村公路养护工作不力,造成农村公路交通状况远不能适应农村社会经济发展。
当前农村公路养护方面主要存在以下问题:硬化路面断、裂现象严重;路况下降,部分路段存在难以通行甚至中断交通状况;安全标识标志、附属工程不完善等。农村公路养护主体不明确、责任不落实、养护资金缺少稳定渠道等问题,使农村公路处于“无人管、没钱养”的境地。在相当多的一些地区,农村公路建设资金已经是按每户人口数筹集,要再筹集用于公路的日常养护的资金就非常困难了。暴雨等不可预见的自然灾害过后,塌方的清理,挡墙、涵洞、路肩、边沟的修复等等,都需要大量资金。维护与管理经费后继乏力、力不从心。根据《中华人民共和国公路法》第八条规定“县道县养、乡道乡养、村道村养”的管理体制,随着农村税费改革的实施和“民工建勤”的取消,乡村两级失去了养护乡村道路的财力和能力,形成了事实上的乡村道路养护管理责任主体缺失。公路管理部门目前只能基本满足主要干线公路,无力将农村公路管理工作纳入统一管理。因此,以现有的工程技术人员、路政管理人员的配置和数量,很难对农村公路实行统一管理。基于我国农村公路养护现状分析,为加强我国农村公路养护与管理,充分发挥农村公路的效益,建立农村公路养护管理体制和运行机制已迫在眉睫。
国外公路的养护管理,由于国情不同,差异很大,但管理目标却是一致的。这就是要保证公路的高效运营,使巨额建设资金能够及时收回,并不断创造更大的经济效益和社会效益。国外公路养护管理的特点可以归纳为法制化、社会化、专业化、市场化及养护作业方式的机械化等几个方面。按照我国建立社会主义市场经济体制的要求,以及公路公益性商品的属性,这几个方面也应该是我国公路养护管理发展努力的方向。在实践工作中,解决农村公路的养护管理问题,必须改革现行的农村公路管理体制,把农村公路管理纳入各级政府的职责,纳入各级交通主管部门的行业管理,合理划分农村公路的管理层次和管理权限,建立适宜的农村公路管理机构。
第一、农村公路养护走向市场化道路
我国现行的公路管理体制是按照计划经济的要求,以及“统一领导、分级管理”的原则建立起来的,但是随着我国政治、经济体制改革的逐步深入,这种计划经济体制下形成的公路管理体制,愈来愈不适应社会主义市场经济的要求,已经对新形势下公路事业的健康发展产生了不利影响。因此,必须加快培育和发展公路养护工程市场,建立适应市场规律的运行机制,撤消现有的公路养护道班,允许和鼓励组建不同所有制形式的养护工程专业队或公司,参与公路养护工程项目竞争,逐步转为具有一定规模的养护企业,推向市场。改变目前公路养护生产单位过于分散、效率低下的状况,实现规模化、专业化、机械化,以提高养护质量和投资效益,也有利于公路管理机构从生產型向管理型的转变。对公路改善、大中修、绿化、水毁专项修复等适宜于市场竞争的养护工程,要逐步推向市场,实行招投标,以促进养护工程市场的发育,降低工程造价,提高资金使用效益。
第二、建立农村公路养护管理机构
成立办事高效,人员精干、面向社会的新型农村公路管理机构,对列养的农村公路进行调查,负责监督并调控的农村公路的养护工作。
农村公路养护是一项长期性、连续性的工作,要对农村公路实行长期有效的管理,必须建立一支强有力的农民养护工队伍,落实日常养护人员,明确责任,确保有路必养。农民是农村公路的直接受益者,将农民放到农村公路建、养、管的主体地位,县级公路管理部门应做好交通协管员、养护管理人员的业务技术指导培训及协调管理工作,实行民路民建、民养、民管、民享,有助于充分发挥他们的积极性,也有益于农村公路养护与管理工作的健康发展。
第三、建立合理的财务管理模式
从财政财务管理方面看,目前我国各省养路费收入均按规定由交通征稽部门征收后缴入财政国库。在养路费支出方面,各省均按交通部关于《养路费收支预决算编制暂行办法》的规定编制养路费收支预算,由省级交通主管部门报经省财政部门批准后实施。但在预算编制的主体、范围和内容划分等方面却有差异,从总体看,主要有三种,一种是由省级交通主管部门直接编制,如贵州省、辽宁省、吉林省;第二种是省财政和省级交通主管部门对公路养护资金实行切块下达,公路养护支出预算由地方交通部门或公路养护部门根据切块指标编制,如河南省、江西省、河北省等;第三种是经常性的费用由省交通主管部门编制,工程项目费用由地方交通部门或公路养护部门编制上报,由省级交通主管部门审查统筹后,报省财政审批。其中,河北省的做法尤其值得我们思考。
河北省对国省干线公路养护养护也是实行划清职责权限,实行切块到户,指标控制,预算管理。
1、在权限划分和职责分工方面:省交通厅负责下达各市国省干线公路的好路率、养护质量综合值等日常养护指标。省公路局负责全省的公路养护和路政管理工作。省公路局对市公路管理处的人员编制和经费进行控制,并实行目标管理。市交通局负责本辖区公路养护与路政管理工作。对县交通局及公路管理机构的养护管理工作进行监督、检查。编制国省干线公路大中修建议计划,制定和下达公路小修保养计划。市对县下达公路养护计划,并签定养护生产合同。市交通局授权市级公路管理机构负责全市的公路养护和路政管理工作。县级公路管理机构在县交通局的领导下负责本辖区公路养护与路政管理工作。(县级公路管理机构由市交通局直接管理的,按有关规定执行)。
2、在公路养护项目管理方面
(1)国省干线公路的日常养护
省交通厅负责下达各市国省干线公路的好路率、养护质量综合值等日常养护指标。市交通局依据省交通厅的要求制定本市的日常目标和年度小修保养资金使用计划,下达到各县交通局,并报省厅核备。县级公路管理机构与养护生产单位签订合同,负责日常养护工作的检查验收,并对日常养护生产管理负直接责任。养护中心按合同规定负责日常养护生产。
(2)国省干线公路小修工程
市交通局负责制定本市的年度小修计划。县交通局根据市交通局下达的年度计划,实行内部竟争,优选施工队伍,并按月安排小修工程计划;县级公路管理机构负责小修工程的施工管理。
(3)国省干线公路大中修工程
市交通局根据批准的养护规划和前期工作完成情况,编制本市下一年度的国省干线公路大中修工程建议计划,每年六月底前按有关规定上报省厅批准。市交通局按有关规定组织省厅批准的大中修工程项目的勘察设计工作,经市交通局初审后,将设计文件报省厅。经省厅审查后下达各市的干线公路大中修工程计划。大修工程按项目审批预算,中修工程根据省厅批准的设计文件实行包干。市级公路管理机构负责大中修工程的施工管理,通过内部竟争选择施工单位。市级公路管机构负责向市公路工程质量监督站申请大修工程的质量监督及工程质量鉴定。完工后由市级公路管理机构组织编制竣工文件。市交通局向省厅申请大修工程竣工验收。
第四、完善机制,措施到位
要对农村公路实行长期有效的管理,还必须完善相应的责任机制。公路管理部门应结合当地实际制订出一套切实可行的农村公路养护管理办法,建立相应的规章制度,明确农村公路养护质量评定标准,要有与之配套的奖励机制,逐级签订养护责任合同,其中明确养护管理人员管养的路段、养护质量要求、责任、工资等,乡镇交通协管员要定期对各线的养护质量进行检查考核,并按奖励机制予以兑现,使得在实际工作中有章可循,措施到位。
建设社会主义新农村赋予了农村公路建设新的历史使命。对农村公路实行长期有效管理,是我们当前面临的新问题,要解决好这个问题还需大家的共同努力,笔者认为只有相关职能部门充分引起重视,同心协力,切实履行职责,落实好有关措施,做到建养并重、有路必养,就一定能更好地巩固农村公路的建设成果,推动农村公路养护和管理工作走上良好的轨道,促进农村公路可持续发展,发挥农村公路应有的作用。交通部门要适应新变化,继续深入实际调查研究,切实做到从本地实际出发,因地制宜,分类指导,落实新要求,完成新任务,开创新阶段,丰富新内涵,使广大农民切身感受到农村公路建设带来的实惠,切实感受到建设社会主义新农村带来的新变化。道路的使用只有同科学的管理与及时、专业的养护相结合,才能获得良好的效果。按社会主义市场经济的要求,建立高效、科学的公路管理及养护体制已经成为一项重要任务。
参考文献:
[1]李纯.农村公路养护管理模式的研究[J],公路.2007,(6).
[2]周良吾.农村公路养护管理存在的问题及对策[J],中国建设信息.2009.(8).
[3]刘耀辉.农村公路养护问题研究[J],交通標准化.2009.(2).转.
[4]王欣荣.浅议农村公路的养护与管理[J],黑龙江交通科技.2006.(3).
[5]韩军强.对加强农村公路养护管理的探索[J],交通标准化.2005.(12).
农村公路有着线路多,里程长,分布广,密度大的特点,单纯依靠国家补贴或地方自筹都面临着养护资金、养护机制等新的矛盾。因此,如果不及时探索和研究农村公路的养护和管理问题,不从根本上解决农村公路的养管机制问题,就严重地影响了党群、政群关系,损害了政府在人民心目中的形象。农村公路属公益事业,是各级政府及职能部门大抓特抓的事情,这是关系到党和政府以及人民群众的共同利益的大事,非抓紧抓好不可。然而,随着农村公路使用频率增加,路面损坏严重。农村公路养护工作不力,造成农村公路交通状况远不能适应农村社会经济发展。
当前农村公路养护方面主要存在以下问题:硬化路面断、裂现象严重;路况下降,部分路段存在难以通行甚至中断交通状况;安全标识标志、附属工程不完善等。农村公路养护主体不明确、责任不落实、养护资金缺少稳定渠道等问题,使农村公路处于“无人管、没钱养”的境地。在相当多的一些地区,农村公路建设资金已经是按每户人口数筹集,要再筹集用于公路的日常养护的资金就非常困难了。暴雨等不可预见的自然灾害过后,塌方的清理,挡墙、涵洞、路肩、边沟的修复等等,都需要大量资金。维护与管理经费后继乏力、力不从心。根据《中华人民共和国公路法》第八条规定“县道县养、乡道乡养、村道村养”的管理体制,随着农村税费改革的实施和“民工建勤”的取消,乡村两级失去了养护乡村道路的财力和能力,形成了事实上的乡村道路养护管理责任主体缺失。公路管理部门目前只能基本满足主要干线公路,无力将农村公路管理工作纳入统一管理。因此,以现有的工程技术人员、路政管理人员的配置和数量,很难对农村公路实行统一管理。基于我国农村公路养护现状分析,为加强我国农村公路养护与管理,充分发挥农村公路的效益,建立农村公路养护管理体制和运行机制已迫在眉睫。
国外公路的养护管理,由于国情不同,差异很大,但管理目标却是一致的。这就是要保证公路的高效运营,使巨额建设资金能够及时收回,并不断创造更大的经济效益和社会效益。国外公路养护管理的特点可以归纳为法制化、社会化、专业化、市场化及养护作业方式的机械化等几个方面。按照我国建立社会主义市场经济体制的要求,以及公路公益性商品的属性,这几个方面也应该是我国公路养护管理发展努力的方向。在实践工作中,解决农村公路的养护管理问题,必须改革现行的农村公路管理体制,把农村公路管理纳入各级政府的职责,纳入各级交通主管部门的行业管理,合理划分农村公路的管理层次和管理权限,建立适宜的农村公路管理机构。
第一、农村公路养护走向市场化道路
我国现行的公路管理体制是按照计划经济的要求,以及“统一领导、分级管理”的原则建立起来的,但是随着我国政治、经济体制改革的逐步深入,这种计划经济体制下形成的公路管理体制,愈来愈不适应社会主义市场经济的要求,已经对新形势下公路事业的健康发展产生了不利影响。因此,必须加快培育和发展公路养护工程市场,建立适应市场规律的运行机制,撤消现有的公路养护道班,允许和鼓励组建不同所有制形式的养护工程专业队或公司,参与公路养护工程项目竞争,逐步转为具有一定规模的养护企业,推向市场。改变目前公路养护生产单位过于分散、效率低下的状况,实现规模化、专业化、机械化,以提高养护质量和投资效益,也有利于公路管理机构从生產型向管理型的转变。对公路改善、大中修、绿化、水毁专项修复等适宜于市场竞争的养护工程,要逐步推向市场,实行招投标,以促进养护工程市场的发育,降低工程造价,提高资金使用效益。
第二、建立农村公路养护管理机构
成立办事高效,人员精干、面向社会的新型农村公路管理机构,对列养的农村公路进行调查,负责监督并调控的农村公路的养护工作。
农村公路养护是一项长期性、连续性的工作,要对农村公路实行长期有效的管理,必须建立一支强有力的农民养护工队伍,落实日常养护人员,明确责任,确保有路必养。农民是农村公路的直接受益者,将农民放到农村公路建、养、管的主体地位,县级公路管理部门应做好交通协管员、养护管理人员的业务技术指导培训及协调管理工作,实行民路民建、民养、民管、民享,有助于充分发挥他们的积极性,也有益于农村公路养护与管理工作的健康发展。
第三、建立合理的财务管理模式
从财政财务管理方面看,目前我国各省养路费收入均按规定由交通征稽部门征收后缴入财政国库。在养路费支出方面,各省均按交通部关于《养路费收支预决算编制暂行办法》的规定编制养路费收支预算,由省级交通主管部门报经省财政部门批准后实施。但在预算编制的主体、范围和内容划分等方面却有差异,从总体看,主要有三种,一种是由省级交通主管部门直接编制,如贵州省、辽宁省、吉林省;第二种是省财政和省级交通主管部门对公路养护资金实行切块下达,公路养护支出预算由地方交通部门或公路养护部门根据切块指标编制,如河南省、江西省、河北省等;第三种是经常性的费用由省交通主管部门编制,工程项目费用由地方交通部门或公路养护部门编制上报,由省级交通主管部门审查统筹后,报省财政审批。其中,河北省的做法尤其值得我们思考。
河北省对国省干线公路养护养护也是实行划清职责权限,实行切块到户,指标控制,预算管理。
1、在权限划分和职责分工方面:省交通厅负责下达各市国省干线公路的好路率、养护质量综合值等日常养护指标。省公路局负责全省的公路养护和路政管理工作。省公路局对市公路管理处的人员编制和经费进行控制,并实行目标管理。市交通局负责本辖区公路养护与路政管理工作。对县交通局及公路管理机构的养护管理工作进行监督、检查。编制国省干线公路大中修建议计划,制定和下达公路小修保养计划。市对县下达公路养护计划,并签定养护生产合同。市交通局授权市级公路管理机构负责全市的公路养护和路政管理工作。县级公路管理机构在县交通局的领导下负责本辖区公路养护与路政管理工作。(县级公路管理机构由市交通局直接管理的,按有关规定执行)。
2、在公路养护项目管理方面
(1)国省干线公路的日常养护
省交通厅负责下达各市国省干线公路的好路率、养护质量综合值等日常养护指标。市交通局依据省交通厅的要求制定本市的日常目标和年度小修保养资金使用计划,下达到各县交通局,并报省厅核备。县级公路管理机构与养护生产单位签订合同,负责日常养护工作的检查验收,并对日常养护生产管理负直接责任。养护中心按合同规定负责日常养护生产。
(2)国省干线公路小修工程
市交通局负责制定本市的年度小修计划。县交通局根据市交通局下达的年度计划,实行内部竟争,优选施工队伍,并按月安排小修工程计划;县级公路管理机构负责小修工程的施工管理。
(3)国省干线公路大中修工程
市交通局根据批准的养护规划和前期工作完成情况,编制本市下一年度的国省干线公路大中修工程建议计划,每年六月底前按有关规定上报省厅批准。市交通局按有关规定组织省厅批准的大中修工程项目的勘察设计工作,经市交通局初审后,将设计文件报省厅。经省厅审查后下达各市的干线公路大中修工程计划。大修工程按项目审批预算,中修工程根据省厅批准的设计文件实行包干。市级公路管理机构负责大中修工程的施工管理,通过内部竟争选择施工单位。市级公路管机构负责向市公路工程质量监督站申请大修工程的质量监督及工程质量鉴定。完工后由市级公路管理机构组织编制竣工文件。市交通局向省厅申请大修工程竣工验收。
第四、完善机制,措施到位
要对农村公路实行长期有效的管理,还必须完善相应的责任机制。公路管理部门应结合当地实际制订出一套切实可行的农村公路养护管理办法,建立相应的规章制度,明确农村公路养护质量评定标准,要有与之配套的奖励机制,逐级签订养护责任合同,其中明确养护管理人员管养的路段、养护质量要求、责任、工资等,乡镇交通协管员要定期对各线的养护质量进行检查考核,并按奖励机制予以兑现,使得在实际工作中有章可循,措施到位。
建设社会主义新农村赋予了农村公路建设新的历史使命。对农村公路实行长期有效管理,是我们当前面临的新问题,要解决好这个问题还需大家的共同努力,笔者认为只有相关职能部门充分引起重视,同心协力,切实履行职责,落实好有关措施,做到建养并重、有路必养,就一定能更好地巩固农村公路的建设成果,推动农村公路养护和管理工作走上良好的轨道,促进农村公路可持续发展,发挥农村公路应有的作用。交通部门要适应新变化,继续深入实际调查研究,切实做到从本地实际出发,因地制宜,分类指导,落实新要求,完成新任务,开创新阶段,丰富新内涵,使广大农民切身感受到农村公路建设带来的实惠,切实感受到建设社会主义新农村带来的新变化。道路的使用只有同科学的管理与及时、专业的养护相结合,才能获得良好的效果。按社会主义市场经济的要求,建立高效、科学的公路管理及养护体制已经成为一项重要任务。
参考文献:
[1]李纯.农村公路养护管理模式的研究[J],公路.2007,(6).
[2]周良吾.农村公路养护管理存在的问题及对策[J],中国建设信息.2009.(8).
[3]刘耀辉.农村公路养护问题研究[J],交通標准化.2009.(2).转.
[4]王欣荣.浅议农村公路的养护与管理[J],黑龙江交通科技.2006.(3).
[5]韩军强.对加强农村公路养护管理的探索[J],交通标准化.2005.(12).