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中图分类号：F830 文献标识：A文章编号：1006-7833(2012)03-000-02
摘要近年来，我国地方政府投融资平台公司发展迅速，为应对金融危机以及加强地方基础设施建设做出了积极贡献，但是在其发展中存在政策落实不到位、政府介入过度、平台公司职能混淆、造血机制匮乏、融资渠道单一、风险预警机制不健全等诸多问题，为此提出相应对策建议，以期能够促进我国地方整体经济运行质量的提升。
关键词地方政府投融资平台造血机制融资渠道风险预警机制
一、地方政府投融资平台现状
地方政府投融资平台就是地方政府发起成立，通过注入土地、股权、特许经营权等资产，并配合财政补贴等作为还款承诺，构建一个能够达到融资标准，将融资投入到地方市政工程、公用事业等项目的公司。2008年金融危机，国家四万亿投资极大刺激了地方政府的借债动力，地方政府投融资平台随之急速扩张，负债规模膨胀。据《2010年中国区域金融运行报告》显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上，其中，县级（含县级市）平台约占70%。《全国地方政府性债务审计结果》（审计署2011年第35号）显示，截至2010年年底全国地方政府性债务举借主体中融资平台公司债务4.97万亿，占地方政府全部债务的46.38%；从借款来源看，债务余额中银行贷款为8.47万亿，占79.01%。不可否认，地方政府投融资平台在应对金融危机和加强地方基础设施建设等方面作用明显，但是野蛮式增长、膨胀式发展也使得相关运营风险逐步凸显，为此，我国地方政府融资平台清理规范工作刻不容缓。
《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）提出推进地方政府融资平台清理规范工作，《中国银监会关于加强当前重点风险防范工作的通知》（银监办发[2010]98号）指出把地方融资平台贷款按现金流覆盖比例划分为3类，《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监办发[2010]110号），明确了地方融资平台贷款的风险分类标准和拨备计提标准。通过相关政策的推进，2010年年末多个省市地方政府融资平台贷款增速明显回落，已降至20%以下，融资50%以上投向公路与市政基础设施，土地储备贷款集中情况有所缓解。
各地方政府在投融资平台发展壮大过程中也适时总结出适合自身情况的创新运作模式，“上海模式”核心为财政局、银行、发改委“三统一”共同规划投融资方向。“重庆模式”在运作模式上采取三大保障措施（注入优质资源；“三个不”即财政不为投资集团担保，投资集团不相互担保，投资集团转向资金不交叉使用；“三个平衡”即资产债务平衡，当期现金流平衡，投入产出平衡），融资方式上形成了政府主导，市场运作、社会参与的多元投资格局。这些创新模式虽然具有借鉴作用，但是并不能照搬到其他省市，各地方政府也应该正视投融资平台存在的问题，进行必要的剖析和解读。
二、地方政府投融资平台存在问题
1.地方政府投融资平台改革政策落实不到位，实施细则缺失
虽然，国家层面制定了地方政府投融资平台改革整体思路，但是在地方政府得不到有效、连贯执行，地方政府存在博弈心态，相关调控政策落实不到位，资源整合力度不够。“上海模式”、“重庆模式”等具有其优越性，但是并不能完全复制照搬，其他地方政府在投融资平台战略转型中，往往缺乏切合自身实际情况的实施细则，工作推进步履维艰。
2.政府拥有绝对资源，投融资平台服从政府目标，市场主体地位未得到有效落实
政府拥有资源过度，将大量资产注入投融资平台公司，由控制资产转变为控制资本，为追求GDP快速增长，要求投融资平台快速扩张投融资规模。然而政企分开、政资分开未得到有效落实，投融资平台作为政府控制企业，只能一味服从政府既定目标。同时，在运营过程中缺乏必要的资本约束机制、监督机制、惩戒机制，可行性分析不到位，价值评价缺失，投融资平台公司自主经营能力颇受质疑。
3.平台公司职能混淆，公司治理结构不完善，经营战略不清晰
地方政府在投融资平台公司整体规划中，缺乏一个统一的协调方案，导致各平台公司职能混淆，专业优势得不到有效发挥。地方政府投融资平台公司治理机制不完善，激励与约束机制失衡，过程监督机制缺位，问责机制弱化。部分平台公司经营战略不明确，主业不清晰，从而错失整体上市机遇，企业得不到跨越式发展，整体融资能力滞后。
4.公益性资产比重较大，公司造血机制匮乏，资产盘活能力不足
地方政府将大量公益性资产注入平台公司，这部分资产本身不产生现金流，而且每年需支付固定维护费用，盘活压力较大，使得企业发展受到资金约束。还有部分企业仅靠收取项目管理费维持运营，大量融资并没有进入到具有盈利性质的实体产业，造血机制匮乏，难以做大做强，偿债机制严重缺失。投融资平台公司发展受宏观政策影响较大，而调控政策导致平台公司土地收储时间长，土地收益低下，也将制约其资产盘活力度，导致平台公司债台高筑，后续融资陷入困境。
5.融资渠道单一，创新不足，融资利用率不高
虽然已有部分平台公司拓展了相关融资渠道，但是以银行贷款为主的融资格局并未有所转变，现有大量债权性资金，需要具有现金流的资产或股权抵押，但是大量公司可抵押资产都已抵押，融资渠道受堵。利用IPO、借壳上市、私募股权等直接融资模式较少，平台公司没有寻找到最适合的自身发展的投融资路径和模式。此外，融资利用率不高，公司在完成项目融资任务的同时，还需要负担所筹资金还本付息的任务，而平台公司自身资源所产生现金流不足以支付相关融资成本，导致融资无法有效落到实体投资，利用效率低下。
6.公司抱团取暖，透明度低，潜在的系统风险较大
地方政府将基础设施建设产生的债务信贷化，增加了地方经济运行风险，而部分投融资公司缺乏有效的防火墙制度，存在相互担保问题，融资情况透明度低，系统风险大。风险预警机制不健全，商业银行、地方政府对于平台公司具体资金情况掌握不到位，一旦宏观经济走势转变，风险将暴露无遗。
三、地方政府投融资平台对策建议
1.地方政府加大政策落实力度，加速制定相关实施细则
地方政府应贯彻执行国家对于推进地方投融资平台改革的整体思路，并构建政策落实的长效机制，确保国家政策能够及时有效落实到公司战略发展中。同时，地方政府积极推进地方投融资平台改革需要制定一条清晰、明确的实施路线，并配合相关实施细则的制定，推进相关细则落地，覆盖整个国资监管体系。
2.继续推进现代企业制度建立，创建服务型政府
继续推进建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，增强企业的核心竞争力，引入必要的评估机制、激励机制、竞争机制、监督机制和惩戒机制，通过不断改善公司治理结构、治理机制，最终可以有效提高平台公司的运行效率。推进政府职能转变，在市场经济条件下，减少政府承担职责，创建服务型政府，弱化地方政府对投融资平台公司的行政干预，使得其朝着市场化轨道发展，建立健全科学化、民主化的决策运行体制。
3.统筹规划，促进平台公司战略转型
地方政府制定相关统筹规划，促进平台公司业务整合，清理规范已设立的投融资平台公司，划清职能界限，将政府性资源按照平台公司主业注入，提升其专业投融资能力。投融资公司要对各类政府性资源高效利用，并对筹集到的资金进行全面管理，专业化运作。投融资公司在运营过程中要建立全方位的价值理念体系，对项目进行价值评估，避免公司因追逐短期利益而毁损社会价值。
4.向平台公司注入优质资源，加大市政公益性资产盘活力度，探索盈利模式
进一步整合地方政府资源，通过财政资金补充、存量资产注入、土地收益返还等形式，将政府掌控的优质资源注入投融资平台公司。改革土地资源配置方式，通过土地收益权与政府投资项目的捆绑，扩大利用土地资源进行资本运作的空间。加大市政公益性资产盘活力度，引入市场化管理机制，通过将道路广告牌、公交站台广告牌等特许经营权注入平台公司，扩展新的收入来源，探索全新的盈利模式，改善负债经营的被动局面。
5.积极扩展融资渠道，创新融资方式，提升资金使用效率
改变地方政府投融资平台以银行贷款为主的融资格局，积极拓展融资渠道，通过整体改革，实现各种融资条件。鼓励平台公司以多种方式参与城市经济建设，积极探索合作、参股等经营方式增加企业收益，用经营利润来平衡市政项目投资。引导平台公司制定相应的资金平衡管理制度，强化风险意识，逐步剥离不良资产，减轻偿债压力，妥善处理后续融资问题。使得企业融资能够有效投入到实体投资项目，提升资金使用效率。
6.增强平台公司合规性、透明度，构建风险预警机制
不断增强平台公司的合规性，提升其运营透明度，建立平衡机制，实现资产债务平衡、当期现金流平衡、投入产出平衡。建立防火墙制度，坚决制止地方政府违规担保承诺行为，投融资平台公司之间不得相互提供担保，建立专项风险管理基金，并确保基金利用合规。有效发挥市场对地方政府债务的监督约束能力，推进公众化公司改革，构建企业外部监督机制和及时信息披露机制，通过市场化运作，最大限度降低地方政府融资风险。
参考文献:
[1] 巴曙松．地方政府投融资平台的发展及其风险评估.西南金融.2009(9).
[2] 陆岷峰,张惠.关于地方政府融资平台贷款的深层思考.经济研究.2010(3).
[3] 杨燕英,刘栓虎.规范地方政府融资平台有序发展的路径探析.中央财经大学学报.2011(3).
[4] 中国人民银行货币政策分析小组.2010年中国区域金融运行报告．2011.6.
[5] 中华人民共和国审计署办公厅．全国地方政府性债务审计结果.2011第35号．
摘要近年来，我国地方政府投融资平台公司发展迅速，为应对金融危机以及加强地方基础设施建设做出了积极贡献，但是在其发展中存在政策落实不到位、政府介入过度、平台公司职能混淆、造血机制匮乏、融资渠道单一、风险预警机制不健全等诸多问题，为此提出相应对策建议，以期能够促进我国地方整体经济运行质量的提升。
关键词地方政府投融资平台造血机制融资渠道风险预警机制
一、地方政府投融资平台现状
地方政府投融资平台就是地方政府发起成立，通过注入土地、股权、特许经营权等资产，并配合财政补贴等作为还款承诺，构建一个能够达到融资标准，将融资投入到地方市政工程、公用事业等项目的公司。2008年金融危机，国家四万亿投资极大刺激了地方政府的借债动力，地方政府投融资平台随之急速扩张，负债规模膨胀。据《2010年中国区域金融运行报告》显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上，其中，县级（含县级市）平台约占70%。《全国地方政府性债务审计结果》（审计署2011年第35号）显示，截至2010年年底全国地方政府性债务举借主体中融资平台公司债务4.97万亿，占地方政府全部债务的46.38%；从借款来源看，债务余额中银行贷款为8.47万亿，占79.01%。不可否认，地方政府投融资平台在应对金融危机和加强地方基础设施建设等方面作用明显，但是野蛮式增长、膨胀式发展也使得相关运营风险逐步凸显，为此，我国地方政府融资平台清理规范工作刻不容缓。
《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）提出推进地方政府融资平台清理规范工作，《中国银监会关于加强当前重点风险防范工作的通知》（银监办发[2010]98号）指出把地方融资平台贷款按现金流覆盖比例划分为3类，《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监办发[2010]110号），明确了地方融资平台贷款的风险分类标准和拨备计提标准。通过相关政策的推进，2010年年末多个省市地方政府融资平台贷款增速明显回落，已降至20%以下，融资50%以上投向公路与市政基础设施，土地储备贷款集中情况有所缓解。
各地方政府在投融资平台发展壮大过程中也适时总结出适合自身情况的创新运作模式，“上海模式”核心为财政局、银行、发改委“三统一”共同规划投融资方向。“重庆模式”在运作模式上采取三大保障措施（注入优质资源；“三个不”即财政不为投资集团担保，投资集团不相互担保，投资集团转向资金不交叉使用；“三个平衡”即资产债务平衡，当期现金流平衡，投入产出平衡），融资方式上形成了政府主导，市场运作、社会参与的多元投资格局。这些创新模式虽然具有借鉴作用，但是并不能照搬到其他省市，各地方政府也应该正视投融资平台存在的问题，进行必要的剖析和解读。
二、地方政府投融资平台存在问题
1.地方政府投融资平台改革政策落实不到位，实施细则缺失
虽然，国家层面制定了地方政府投融资平台改革整体思路，但是在地方政府得不到有效、连贯执行，地方政府存在博弈心态，相关调控政策落实不到位，资源整合力度不够。“上海模式”、“重庆模式”等具有其优越性，但是并不能完全复制照搬，其他地方政府在投融资平台战略转型中，往往缺乏切合自身实际情况的实施细则，工作推进步履维艰。
2.政府拥有绝对资源，投融资平台服从政府目标，市场主体地位未得到有效落实
政府拥有资源过度，将大量资产注入投融资平台公司，由控制资产转变为控制资本，为追求GDP快速增长，要求投融资平台快速扩张投融资规模。然而政企分开、政资分开未得到有效落实，投融资平台作为政府控制企业，只能一味服从政府既定目标。同时，在运营过程中缺乏必要的资本约束机制、监督机制、惩戒机制，可行性分析不到位，价值评价缺失，投融资平台公司自主经营能力颇受质疑。
3.平台公司职能混淆，公司治理结构不完善，经营战略不清晰
地方政府在投融资平台公司整体规划中，缺乏一个统一的协调方案，导致各平台公司职能混淆，专业优势得不到有效发挥。地方政府投融资平台公司治理机制不完善，激励与约束机制失衡，过程监督机制缺位，问责机制弱化。部分平台公司经营战略不明确，主业不清晰，从而错失整体上市机遇，企业得不到跨越式发展，整体融资能力滞后。
4.公益性资产比重较大，公司造血机制匮乏，资产盘活能力不足
地方政府将大量公益性资产注入平台公司，这部分资产本身不产生现金流，而且每年需支付固定维护费用，盘活压力较大，使得企业发展受到资金约束。还有部分企业仅靠收取项目管理费维持运营，大量融资并没有进入到具有盈利性质的实体产业，造血机制匮乏，难以做大做强，偿债机制严重缺失。投融资平台公司发展受宏观政策影响较大，而调控政策导致平台公司土地收储时间长，土地收益低下，也将制约其资产盘活力度，导致平台公司债台高筑，后续融资陷入困境。
5.融资渠道单一，创新不足，融资利用率不高
虽然已有部分平台公司拓展了相关融资渠道，但是以银行贷款为主的融资格局并未有所转变，现有大量债权性资金，需要具有现金流的资产或股权抵押，但是大量公司可抵押资产都已抵押，融资渠道受堵。利用IPO、借壳上市、私募股权等直接融资模式较少，平台公司没有寻找到最适合的自身发展的投融资路径和模式。此外，融资利用率不高，公司在完成项目融资任务的同时，还需要负担所筹资金还本付息的任务，而平台公司自身资源所产生现金流不足以支付相关融资成本，导致融资无法有效落到实体投资，利用效率低下。
6.公司抱团取暖，透明度低，潜在的系统风险较大
地方政府将基础设施建设产生的债务信贷化，增加了地方经济运行风险，而部分投融资公司缺乏有效的防火墙制度，存在相互担保问题，融资情况透明度低，系统风险大。风险预警机制不健全，商业银行、地方政府对于平台公司具体资金情况掌握不到位，一旦宏观经济走势转变，风险将暴露无遗。
三、地方政府投融资平台对策建议
1.地方政府加大政策落实力度，加速制定相关实施细则
地方政府应贯彻执行国家对于推进地方投融资平台改革的整体思路，并构建政策落实的长效机制，确保国家政策能够及时有效落实到公司战略发展中。同时，地方政府积极推进地方投融资平台改革需要制定一条清晰、明确的实施路线，并配合相关实施细则的制定，推进相关细则落地，覆盖整个国资监管体系。
2.继续推进现代企业制度建立，创建服务型政府
继续推进建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，增强企业的核心竞争力，引入必要的评估机制、激励机制、竞争机制、监督机制和惩戒机制，通过不断改善公司治理结构、治理机制，最终可以有效提高平台公司的运行效率。推进政府职能转变，在市场经济条件下，减少政府承担职责，创建服务型政府，弱化地方政府对投融资平台公司的行政干预，使得其朝着市场化轨道发展，建立健全科学化、民主化的决策运行体制。
3.统筹规划，促进平台公司战略转型
地方政府制定相关统筹规划，促进平台公司业务整合，清理规范已设立的投融资平台公司，划清职能界限，将政府性资源按照平台公司主业注入，提升其专业投融资能力。投融资公司要对各类政府性资源高效利用，并对筹集到的资金进行全面管理，专业化运作。投融资公司在运营过程中要建立全方位的价值理念体系，对项目进行价值评估，避免公司因追逐短期利益而毁损社会价值。
4.向平台公司注入优质资源，加大市政公益性资产盘活力度，探索盈利模式
进一步整合地方政府资源，通过财政资金补充、存量资产注入、土地收益返还等形式，将政府掌控的优质资源注入投融资平台公司。改革土地资源配置方式，通过土地收益权与政府投资项目的捆绑，扩大利用土地资源进行资本运作的空间。加大市政公益性资产盘活力度，引入市场化管理机制，通过将道路广告牌、公交站台广告牌等特许经营权注入平台公司，扩展新的收入来源，探索全新的盈利模式，改善负债经营的被动局面。
5.积极扩展融资渠道，创新融资方式，提升资金使用效率
改变地方政府投融资平台以银行贷款为主的融资格局，积极拓展融资渠道，通过整体改革，实现各种融资条件。鼓励平台公司以多种方式参与城市经济建设，积极探索合作、参股等经营方式增加企业收益，用经营利润来平衡市政项目投资。引导平台公司制定相应的资金平衡管理制度，强化风险意识，逐步剥离不良资产，减轻偿债压力，妥善处理后续融资问题。使得企业融资能够有效投入到实体投资项目，提升资金使用效率。
6.增强平台公司合规性、透明度，构建风险预警机制
不断增强平台公司的合规性，提升其运营透明度，建立平衡机制，实现资产债务平衡、当期现金流平衡、投入产出平衡。建立防火墙制度，坚决制止地方政府违规担保承诺行为，投融资平台公司之间不得相互提供担保，建立专项风险管理基金，并确保基金利用合规。有效发挥市场对地方政府债务的监督约束能力，推进公众化公司改革，构建企业外部监督机制和及时信息披露机制，通过市场化运作，最大限度降低地方政府融资风险。
参考文献:
[1] 巴曙松．地方政府投融资平台的发展及其风险评估.西南金融.2009(9).
[2] 陆岷峰,张惠.关于地方政府融资平台贷款的深层思考.经济研究.2010(3).
[3] 杨燕英,刘栓虎.规范地方政府融资平台有序发展的路径探析.中央财经大学学报.2011(3).
[4] 中国人民银行货币政策分析小组.2010年中国区域金融运行报告．2011.6.
[5] 中华人民共和国审计署办公厅．全国地方政府性债务审计结果.2011第35号．