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摘 要：中国高等教育财政危机丛生，政府财政性拨款总量不足，比例持续下降;学费收入占总经费比例持续增长，影响入学机会公平;高校贷款危机凸显，影响加剧;财政分权导致高校财政出现系统化差异。市场机制过度引发高等教育财政危机，带来大学公共性缺失，体现在高等教育财政规模不足、教育机会不均等、教育质量遭受质疑、教育腐败、大学功能窄化。从2002 年始，政府意识到问题的严重，政策整体取向发生转变，政府职能强调社会管理和公共服务，财政制度从建设财政向公共财政过渡，保障社会公平正义。建设创新型国家和人力资源强国，知识经济形态以及高等教育规模扩展与质量提升的吁求，要求高等教育财政把彰显公共性作为高等教育财政改革的价值标杆。
关键词：高等教育财政;公共性;公共财政;市场
一、高等教育公共性的内涵
1954 年，萨缪尔森根据产品消费的竞争性（rival）和排他性（excludability）区分了公共产品（public goods）与私人产品（private goods）。所谓排他性是指一个人消费一个单位的某种产品排除了他人同时消费该单位产品，竞争性是指一个人消费一个单位的某种产品就减少了这种产品供其他人消费的数量。私人产品具有排他性和竞争性，满足一个人消费的同时不能满足另一个人消费，额外满足一个人的消费需要投入额外的资源。同时具有非排他性和非竞争性的产品是公共产品，被生产出来的公共产品可以同时供一个以上的个人联合消费而无论其是否支付了价格，一个人对公共产品的消费也并不减少其他人对这种产品的消费，即社会边际成本为零。显然，公共产品具有正的外部性。
关于教育公共产品性质的争论其实质是：受教育权是否是和在什么范围内是社会公众享有的公共权利，政府是否应该和在什么范围内承担教育产品供给的责任。从这个角度分析，非竞争性与非排他性就不是决定教育是否属于公共产品的最终决定因素---假定被允许，任何类别的教育产品提供者以排他性收费剔除"逃票乘客"不存在任何技术障碍。以产品排他性与竞争性的程度判断，教育产品不具有公共产品的性质。但教育的公共产品性质并非源自排他性收费的不可行，而在于教育公平的维护---教育的公共产品性质在于要保证全体社会成员的受教育权利，不使社会成员因个人或者家庭的贫穷失去接受教育的机会。市场经济强调起点上的机会平等优于分配上的结果平等;公平的教育是保证社会成员参与市场经济机会平等的基本前提。教育产品倘若由私人部门按照市场原则提供，会导致教育产品供给不足，或者会由于私人部门收取教育费的利润原则，会导致教育资源闲置。而无论是教育产品供给的不足还是教育资源的闲置，都是资源配置低效率的表现;更重要的是，这种状况制约了社会成员在市场机制中通过人力资本积累提高收入水平的机会，导致了机会与结果的双重不平等。从这个意义上考察，对于不同收入群体而言，教育产品的公共性是不同的：对于高收入的富裕家庭，即使是初等教育也可以是私人产品，他们无需政府的资助，也尽可以选择收取高额学费的"贵族"教育产品;而对于低收入的贫困家庭，初等教育则是必须由政府提供才能享受的公共产品。所以，教育的公共产品性质不在于政府要向所有社会成员提供教育产品，而在于要为低收入阶层提供避免因贫穷而失去受教育的机会。对于一个国家而言，私人教育可以也应该获得应有的存在和发展空间，但政府一定要为社会提供公共教育以维护社会的公平。将教育划分为初等教育、中等教育和高等教育三级，教育的公共产品性质的核心应体现在消除初等和中等教育的不平等，保证所有社会成员能够享受一定水平的基本教育。
二、危机丛生的中国高等教育财政
中国从上世纪80 年代中期开始探索多元化筹资体制，1998 年颁布的《高等教育法》将国家建立以财政拨款为主、其他多渠道为辅的高等教育筹资方式写入法律。学者将这种多元化筹资格局简称为"财、税、费、产、税、基、科、贷、息"。但在实际的运行中这种模式并没有得到有效贯彻落实， 政府的主体地位不断淡化，个人的承担比例不断上升，银行等金融机构作为第三方出现，成为"多元化虚像下的单一格局"。
1. 政府财政性拨款总量不足，比例持续下降。1993 年《中国教育改革和发展纲要》明确规定，在20 世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例要达到4%。2006 年，中共十六届六中全会决议《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再次明确提出，"明确各级政府提供教育公共服务的职责， 保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度， 逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。"这是全会决议的唯一量化指标。从具体执行情况来看，这一指标长期徘徊在3%左右，无论是中央财政还是大部分省市区财政并没有达到这一标准， 高等教育投入严重不足，政府财政资金显著下降，已经低于50%。
2. 学费收入占总经费比例持续增长，影响入学机会公平。
90 年代中期以来，特别是1999年高校扩招以来，由于政府拨款没有同招生数量同比增长，高等学校的学费水平不断上涨。高校收费水平及其上涨速度不仅使国民普遍感到了经济上的压力，更在相当程度上带来入学机会公平问题。经济状况处于劣势家庭的子女的升学前途受到实质性的挑战，"上学难、上学贵" 成为近年来社会普遍的诉求， 高等教育收费机制的改革正在遭遇改革开放以来前所未有的社会压力。
3. 高校贷款危机凸显，影响加剧。
1999年扩招政策使学生规模超常规增长，原有渠道的资金来源数量远远不能满足包括新建教学设施在内的资金需求。在政府拨款不足、经费供求缺口日趋扩大的状况下，政府允许高校向银行以及社会机构融资解决资金困境，带来巨额债务。根据笔者的一项前期研究调查，高校贷款规模最少在2400 亿，加上BOT融资、工程拖欠等高校总债务在4000-4500亿之间。2004 年以后，国家采取宏观调控政策，银根紧缩，高校债务危机爆发，极端事件频显，现在贷款高校尤其是地方高校财务困难重重，根据31 所样本高校统计显示，高校资产50%以上来源于银行贷款，财政拨款50%以上用于偿还银行利息，50%以上高校财务处于恶性循环状态不能正常运转，已经成为威胁我国高等教育良性可持续发展的严重隐患。 4. 财政分权导致高校财政出现系统化差异。
1998 年，以"共建、调整、合作、合并"为主要形式的高等教育管理体制改革的实质是高等教育财政责任下移，经过数次调整， 到2007年，原来由国务院有关部委直接管理的256 所普通高校划归省级政府管理，中央部委管理的高校只有111 所，教育部直属的72 所高校已有34 所与地方共建。管理体制调整的结果是教育财政分权， 由于中央财政和地方财政以及地方财政之间实力的差异，中央属院校比地方属院校具有更多的财政优势，发达地区的高校比不发达地区的高校具有更多的财政优势。大学之间财政来源、结构、数量等出现了显著的变化，我们称为系统化差异。这些变化至少包括下面几个方面：一是占全国普通高等学校数92%、学生数85%的地方高校，获得的教育经费仅占全国普通高等学校经费收入的57%（2005 年）。二是央属高校和地方高校的财政资金结构差异显著， 教育部直属高校资金更多地来源于政府，2004 年政府资金占58.2%， 学费收入占19%，地方大学政府资金仅占44.5%，学费收入占40.1%[6]。三是省级高等教育发展条件的极其不平衡。经济比较发达与落后地区差异明显。
三、财政视阈的大学公共性（publicness）缺失
20 世纪60 年代人力资本理论的突起使得教育的经济价值受到各国政府重视，以政府干预、新自由主义、第三条道路理论为指导的政府行为， 凸显了市场在教育资源配置中的作用。统揽国际高等教育发展的走势，80 年代以来，高等教育的经济功能被政府和产业界广泛地强调，受到公众和社会越来越多的关注。美国的高等教育"很少是社会政策的组成部分，并且日益被看作是经济政策的次级部门，换句话说，高等教育的经济功能走到了前台，而教育功能反倒成了背景"。财政领域的公共性应该从利益的角度理解，关注影响公共利益的各种财政现象，政府财政是实现大学公共性的主要途径，但绝不仅仅限于政府，在实现大学公共性问题上，市场筹集资金是政府财政的有益补充，市场化公益行为是实现大学公共性的另一条途径。但是，从现实看，市场机制过度引发高等教育财政危机，带来大学公共性缺失，主要体现在以下几个方面： 高等教育财政规模不足，教育机会不均等，教育质量遭受质疑，教育腐败，大学功能窄化。
四、关注公平正义的政策转型
高等教育财政危机丛生， 市场力量介入以及制度不健全带来大学公共性缺失， 导致大学功能窄化， 独立性受损。从2002 年始，政府意识到问题的严重，政策整体取向发生转变。
1. 转变政府职能。职能是政府定位的核心，转变职能贯穿我国改革开放和现代化建设的全过程。政府要全面履行职能，在搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务， 更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用， 并将其与发挥市场配置资源的基础性作用并列。加强社会管理和公共服务，不等于政府事事干预，大包大揽，而是要完善政府、社会组织和公民之间的公共治理机制。公共产品需求全面快速增长与供给不足的矛盾突出。以往改革阻力在很大程度上是认识问题，近些年来改革阻力背后更多的是利益问题。在高等教育财政领域， 如果说以往的改革注重的是与建立社会主义市场经济体制相适应，那么，新的政府职能要求高等教育财政必须关注公共利益，实现公众参与。
2. 建设公共财政。1998 年我国政府文件首次提出建立公共财政框架， 在此基础上2003 年党的十六届三中全会要求"健全公共财政"，2007 年党的十七大提出"完善公共财政体系"，这一突破传统财政理念的重大转变旨在由政府提供公共产品来满足人民的需求，同时使财政体制更加公平、公开、透明。公共财政的核心是公共性，主要表现为以满足社会公共需要作为主要的目标和工作的中心， 以公共利益最大化作为其收支安排的出发点和归宿，以及在预算中完整、公开、全面反映政府收支计划，接受社会公众的监督等。公共财政满足公共服务的基本方式是提供公共产品和服务， 其实质是正确处理政府和市场的关系， 实现生产力的解放和社会总福利与社会效益总水平的最大化。公共财政的决策机制必须通过公民权利平等、政治权力制衡前提下的规范的公共选择，其实质是政府理财和公共事务管理的宪政化、法制化、民主化、科学化[9]。
3. 保障社会公平正义。公平正义是人类追求美好社会的一个永恒主题，是社会进步的一种价值取向。古希腊的柏拉图首次提出公平正义， 强调公平即和谐， 正义是个人和国家的"善德"。2008 年3 月新华社刊发温家宝总理的《社会主义初级阶段的历史任务和我国对外政策的几个问题》，文章将"实现社会公平正义"与"发展生产力"并列为巩固和发展社会主义的两大任务。十七大提出"教育公平是社会公平的重要基础"，要"促进教育公平"，高等教育财政的比例失调带来了入学机会不平等，危害教育公平的问题需要研究解决。
参考文献：
[1] 靳希斌.教育经济学：第三版[M].北京：人民教育出版社，2005：188.
[2] 中国教育经费统计年鉴[Z].北京：中国统计出版社，2006.
[3] 马陆亭.我国高等教育管理体制改革 30 年---历程、经验与思考[J].中国高教研究，2008（11）.
[4] 王蓉，鲍威.高等教育规模扩大过程中的财政体系[M].北京：教育科学出版社，2008：94-99.
[5] 余雅风.中国公立高等学校公共性的法律[D].北京师范大学博士后出站报告学位论文，2004.
[6] 高培勇.为中国公共财政建设勾画路线图[M].北京：中国财政经济出版社，2007：4-5.
作者简介： 王璇，1990年2月，女，武汉大学社会保障研究中心，2012级社会保障专业硕士研究生，研究方向为社会保障理论与制度。
关键词：高等教育财政;公共性;公共财政;市场
一、高等教育公共性的内涵
1954 年，萨缪尔森根据产品消费的竞争性（rival）和排他性（excludability）区分了公共产品（public goods）与私人产品（private goods）。所谓排他性是指一个人消费一个单位的某种产品排除了他人同时消费该单位产品，竞争性是指一个人消费一个单位的某种产品就减少了这种产品供其他人消费的数量。私人产品具有排他性和竞争性，满足一个人消费的同时不能满足另一个人消费，额外满足一个人的消费需要投入额外的资源。同时具有非排他性和非竞争性的产品是公共产品，被生产出来的公共产品可以同时供一个以上的个人联合消费而无论其是否支付了价格，一个人对公共产品的消费也并不减少其他人对这种产品的消费，即社会边际成本为零。显然，公共产品具有正的外部性。
关于教育公共产品性质的争论其实质是：受教育权是否是和在什么范围内是社会公众享有的公共权利，政府是否应该和在什么范围内承担教育产品供给的责任。从这个角度分析，非竞争性与非排他性就不是决定教育是否属于公共产品的最终决定因素---假定被允许，任何类别的教育产品提供者以排他性收费剔除"逃票乘客"不存在任何技术障碍。以产品排他性与竞争性的程度判断，教育产品不具有公共产品的性质。但教育的公共产品性质并非源自排他性收费的不可行，而在于教育公平的维护---教育的公共产品性质在于要保证全体社会成员的受教育权利，不使社会成员因个人或者家庭的贫穷失去接受教育的机会。市场经济强调起点上的机会平等优于分配上的结果平等;公平的教育是保证社会成员参与市场经济机会平等的基本前提。教育产品倘若由私人部门按照市场原则提供，会导致教育产品供给不足，或者会由于私人部门收取教育费的利润原则，会导致教育资源闲置。而无论是教育产品供给的不足还是教育资源的闲置，都是资源配置低效率的表现;更重要的是，这种状况制约了社会成员在市场机制中通过人力资本积累提高收入水平的机会，导致了机会与结果的双重不平等。从这个意义上考察，对于不同收入群体而言，教育产品的公共性是不同的：对于高收入的富裕家庭，即使是初等教育也可以是私人产品，他们无需政府的资助，也尽可以选择收取高额学费的"贵族"教育产品;而对于低收入的贫困家庭，初等教育则是必须由政府提供才能享受的公共产品。所以，教育的公共产品性质不在于政府要向所有社会成员提供教育产品，而在于要为低收入阶层提供避免因贫穷而失去受教育的机会。对于一个国家而言，私人教育可以也应该获得应有的存在和发展空间，但政府一定要为社会提供公共教育以维护社会的公平。将教育划分为初等教育、中等教育和高等教育三级，教育的公共产品性质的核心应体现在消除初等和中等教育的不平等，保证所有社会成员能够享受一定水平的基本教育。
二、危机丛生的中国高等教育财政
中国从上世纪80 年代中期开始探索多元化筹资体制，1998 年颁布的《高等教育法》将国家建立以财政拨款为主、其他多渠道为辅的高等教育筹资方式写入法律。学者将这种多元化筹资格局简称为"财、税、费、产、税、基、科、贷、息"。但在实际的运行中这种模式并没有得到有效贯彻落实， 政府的主体地位不断淡化，个人的承担比例不断上升，银行等金融机构作为第三方出现，成为"多元化虚像下的单一格局"。
1. 政府财政性拨款总量不足，比例持续下降。1993 年《中国教育改革和发展纲要》明确规定，在20 世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例要达到4%。2006 年，中共十六届六中全会决议《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再次明确提出，"明确各级政府提供教育公共服务的职责， 保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度， 逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。"这是全会决议的唯一量化指标。从具体执行情况来看，这一指标长期徘徊在3%左右，无论是中央财政还是大部分省市区财政并没有达到这一标准， 高等教育投入严重不足，政府财政资金显著下降，已经低于50%。
2. 学费收入占总经费比例持续增长，影响入学机会公平。
90 年代中期以来，特别是1999年高校扩招以来，由于政府拨款没有同招生数量同比增长，高等学校的学费水平不断上涨。高校收费水平及其上涨速度不仅使国民普遍感到了经济上的压力，更在相当程度上带来入学机会公平问题。经济状况处于劣势家庭的子女的升学前途受到实质性的挑战，"上学难、上学贵" 成为近年来社会普遍的诉求， 高等教育收费机制的改革正在遭遇改革开放以来前所未有的社会压力。
3. 高校贷款危机凸显，影响加剧。
1999年扩招政策使学生规模超常规增长，原有渠道的资金来源数量远远不能满足包括新建教学设施在内的资金需求。在政府拨款不足、经费供求缺口日趋扩大的状况下，政府允许高校向银行以及社会机构融资解决资金困境，带来巨额债务。根据笔者的一项前期研究调查，高校贷款规模最少在2400 亿，加上BOT融资、工程拖欠等高校总债务在4000-4500亿之间。2004 年以后，国家采取宏观调控政策，银根紧缩，高校债务危机爆发，极端事件频显，现在贷款高校尤其是地方高校财务困难重重，根据31 所样本高校统计显示，高校资产50%以上来源于银行贷款，财政拨款50%以上用于偿还银行利息，50%以上高校财务处于恶性循环状态不能正常运转，已经成为威胁我国高等教育良性可持续发展的严重隐患。 4. 财政分权导致高校财政出现系统化差异。
1998 年，以"共建、调整、合作、合并"为主要形式的高等教育管理体制改革的实质是高等教育财政责任下移，经过数次调整， 到2007年，原来由国务院有关部委直接管理的256 所普通高校划归省级政府管理，中央部委管理的高校只有111 所，教育部直属的72 所高校已有34 所与地方共建。管理体制调整的结果是教育财政分权， 由于中央财政和地方财政以及地方财政之间实力的差异，中央属院校比地方属院校具有更多的财政优势，发达地区的高校比不发达地区的高校具有更多的财政优势。大学之间财政来源、结构、数量等出现了显著的变化，我们称为系统化差异。这些变化至少包括下面几个方面：一是占全国普通高等学校数92%、学生数85%的地方高校，获得的教育经费仅占全国普通高等学校经费收入的57%（2005 年）。二是央属高校和地方高校的财政资金结构差异显著， 教育部直属高校资金更多地来源于政府，2004 年政府资金占58.2%， 学费收入占19%，地方大学政府资金仅占44.5%，学费收入占40.1%[6]。三是省级高等教育发展条件的极其不平衡。经济比较发达与落后地区差异明显。
三、财政视阈的大学公共性（publicness）缺失
20 世纪60 年代人力资本理论的突起使得教育的经济价值受到各国政府重视，以政府干预、新自由主义、第三条道路理论为指导的政府行为， 凸显了市场在教育资源配置中的作用。统揽国际高等教育发展的走势，80 年代以来，高等教育的经济功能被政府和产业界广泛地强调，受到公众和社会越来越多的关注。美国的高等教育"很少是社会政策的组成部分，并且日益被看作是经济政策的次级部门，换句话说，高等教育的经济功能走到了前台，而教育功能反倒成了背景"。财政领域的公共性应该从利益的角度理解，关注影响公共利益的各种财政现象，政府财政是实现大学公共性的主要途径，但绝不仅仅限于政府，在实现大学公共性问题上，市场筹集资金是政府财政的有益补充，市场化公益行为是实现大学公共性的另一条途径。但是，从现实看，市场机制过度引发高等教育财政危机，带来大学公共性缺失，主要体现在以下几个方面： 高等教育财政规模不足，教育机会不均等，教育质量遭受质疑，教育腐败，大学功能窄化。
四、关注公平正义的政策转型
高等教育财政危机丛生， 市场力量介入以及制度不健全带来大学公共性缺失， 导致大学功能窄化， 独立性受损。从2002 年始，政府意识到问题的严重，政策整体取向发生转变。
1. 转变政府职能。职能是政府定位的核心，转变职能贯穿我国改革开放和现代化建设的全过程。政府要全面履行职能，在搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务， 更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用， 并将其与发挥市场配置资源的基础性作用并列。加强社会管理和公共服务，不等于政府事事干预，大包大揽，而是要完善政府、社会组织和公民之间的公共治理机制。公共产品需求全面快速增长与供给不足的矛盾突出。以往改革阻力在很大程度上是认识问题，近些年来改革阻力背后更多的是利益问题。在高等教育财政领域， 如果说以往的改革注重的是与建立社会主义市场经济体制相适应，那么，新的政府职能要求高等教育财政必须关注公共利益，实现公众参与。
2. 建设公共财政。1998 年我国政府文件首次提出建立公共财政框架， 在此基础上2003 年党的十六届三中全会要求"健全公共财政"，2007 年党的十七大提出"完善公共财政体系"，这一突破传统财政理念的重大转变旨在由政府提供公共产品来满足人民的需求，同时使财政体制更加公平、公开、透明。公共财政的核心是公共性，主要表现为以满足社会公共需要作为主要的目标和工作的中心， 以公共利益最大化作为其收支安排的出发点和归宿，以及在预算中完整、公开、全面反映政府收支计划，接受社会公众的监督等。公共财政满足公共服务的基本方式是提供公共产品和服务， 其实质是正确处理政府和市场的关系， 实现生产力的解放和社会总福利与社会效益总水平的最大化。公共财政的决策机制必须通过公民权利平等、政治权力制衡前提下的规范的公共选择，其实质是政府理财和公共事务管理的宪政化、法制化、民主化、科学化[9]。
3. 保障社会公平正义。公平正义是人类追求美好社会的一个永恒主题，是社会进步的一种价值取向。古希腊的柏拉图首次提出公平正义， 强调公平即和谐， 正义是个人和国家的"善德"。2008 年3 月新华社刊发温家宝总理的《社会主义初级阶段的历史任务和我国对外政策的几个问题》，文章将"实现社会公平正义"与"发展生产力"并列为巩固和发展社会主义的两大任务。十七大提出"教育公平是社会公平的重要基础"，要"促进教育公平"，高等教育财政的比例失调带来了入学机会不平等，危害教育公平的问题需要研究解决。
参考文献：
[1] 靳希斌.教育经济学：第三版[M].北京：人民教育出版社，2005：188.
[2] 中国教育经费统计年鉴[Z].北京：中国统计出版社，2006.
[3] 马陆亭.我国高等教育管理体制改革 30 年---历程、经验与思考[J].中国高教研究，2008（11）.
[4] 王蓉，鲍威.高等教育规模扩大过程中的财政体系[M].北京：教育科学出版社，2008：94-99.
[5] 余雅风.中国公立高等学校公共性的法律[D].北京师范大学博士后出站报告学位论文，2004.
[6] 高培勇.为中国公共财政建设勾画路线图[M].北京：中国财政经济出版社，2007：4-5.
作者简介： 王璇，1990年2月，女，武汉大学社会保障研究中心，2012级社会保障专业硕士研究生，研究方向为社会保障理论与制度。