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江苏沿海地区区位优势独特，土地后备资源丰富，在提升长江三角洲地区整体实力、促进全国区域协调发展中具有重要战略地位。随着国家惠农政策的落实以及沿海大开发的推进，土地征用、拆迁等纠纷呈日渐增多，引发了大量的刑事、民事和行政案件及上访事件，严重影响了社会的稳定，据调查统计，2011年至2013年，盐城市滨海县法院共受理涉及土地的各类纠纷36件，参与各级政府协调土地纠纷78起，且参与处理的土地纠纷每年按20%的比例递增，这已成为阻碍沿海开发进程的一个比较突出的因素，亟待引起有关部门重视。
一、江苏沿海地区土地纠纷的主要类型
从土地纠纷产生的原因角度分析，土地纠纷发案多、处理难，除政策、政府、村组干部及城市建设等共性因素外，还存在一些自身特点。滨海县土地纠纷主要有以下几种类型：
（一）林权改制引发的纠纷。县委县政府号召在县范围内大栽意杨树，各乡镇均下达文件组织实施，并同步实施林权改制，要求各村组一律将原集体林地对外发包。这项工作由于时间短，任务重，村组干部缺乏经验，发包程序普遍存在瑕疵。随着市场变化和林木升值，承包人利益成倍增长，其他村民心理不平衡，由此引发的纠纷多数是要求确认承包合同无效，集体收回林地，并伴有村民群访。一旦合同被宣告无效，将会造成极大的社会不公，而村民集访的压力迫使必须进行利益调整。这类纠纷影响较大，支持与否都关系到县范围内的承包合同，使大量合同处于不稳定状态。
（二）沿海工业园及乡镇工业园建设引发的纠纷。2003年沿海工业园开始征地建设，土地征用补偿类纠纷大量出现。在其后的几年间，县委组织各条线人员进驻园区，帮助解决征地及土地补偿金、安置费、青苗和附着物补偿费分配方面的纠纷。直到2008年，因补偿费分配而引起的纠纷才最终处理结束。紧接着，各乡镇也根据本地区的特点，在中心镇周围建设民营开发园，征地拆建，与之相关的矛盾再次出现，个访、集访不断。
（三）滨海港开发建设引发的纠纷。国家取消农业税后，农村土地价值凸显，纠纷有所增多。而随着滨海港开发建设的不断推进，沿海乡镇特别是滨海港镇的地价飙升，土地纠纷数量大、种类多。仅2013年，滨海县法院受理的农村土地纠纷案件就是前三年同类案件收案总数的2倍。而且由港口开发而引发的纠纷，案件类型多，影响大，敏感度高，动辄引起群体性事件。较之以前相对单一的纠纷形式，现在的土地纠纷类型多样，林权纠纷、鱼塘纠纷、承包地纠纷、宅基地纠纷、拆迁安置补偿纠纷、土地流转、违规收回土地，离婚分割承包地等类型的案件不断增多。此外，由于土地承包费、林木价格上涨以及港区征地的不断扩大，利益分化驱使集体经济组织成员产生心理不平衡，极易引起矛盾激化和集体性上访事件。近年来，港区已发生不同规模的百姓群访、集访事件10余次。
（四）村民之间转包土地引发的纠纷。法律规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可依法采取转包方式流转。农民把自己的承包土地转包给其他村民耕种，在履行转包协议中发生矛盾，双方不能协调一致，诉请法院解决。这类转包案件表现形式多样，有的因土地流转过程中没有签订合同，或者即使有土地流转合同，但对双方权利义务关系规定不明确而成诉的；有的是转包后反悔的；有的是因不同意再转包要求收回的；有的是合同内容不明确，要求确认转包还是转让的。
（五）村民弃田、抛荒引发纠纷。二轮土地承包伊始，部分农民外出打工，有的承诺不要承包田，有的弃田抛荒，农村集体经济组织为避免承包田负担落空，将其重新发包给他人耕种，后因土地价值的的上涨，有的打工人员回村主张返还承包田，引起与现任承包人以及发包人的争议，此类纠纷在农村中较为普遍且近年来呈上升趋势，问题较为突出。
（六）补偿款分配不公引发的纠纷。因分配款涉及村民的根本利益，村民之间因征地补偿款之争较为激烈，村民因分配方案难以完全形成一致而产生纠纷。
二、江苏沿海地区土地纠纷频发的原因分析
（一）涉地政策法规的多变性。我国对农业土地承包经营中产生纠纷的解决，过去主要依靠政策调整，多年来农村土地政策不太稳定，几经变化，土地变动相对缓慢和滞后，政策的多变性造成农村土地现状混乱，使土地承包法无法快速运行。近年来，国家对农村和农业政策的调整以及市场不确定因素的影响，农村土地收益增加，各种利益关系需要重新调整，导致农村土地纠纷的大量产生。现实和法律的再次脱节，给处理这类纠纷带来新的困难，通过诉讼程序将不利于矛盾解决，只有通过协调方式处理。如“一女二嫁”土地确权问题，抛茺引起的承包权纠纷，土地增值后的利益分配问题等。
（二）基层组织控制力弱化。基层组织社会控制力弱化已成为普遍的现象。社会转型期使人情社会逐渐走向理性社会，人的组织认同感、归属感逐渐淡化，基层组织的社会控制力明显弱化。这一点在农村表现得尤为突出。乡村基层组织自律不严，民主法制意识淡薄，对群众的号召力、凝聚力和说服力大大减弱。许多土地纠纷的发生，均是由于村基层组织错误决策或违反民主议定原则而引起。有的村干部以权谋私，低价发包、多年不收承包金等损害群众利益的行为经常发生，群众对立情绪大。基层组织非但不能成为土地纠纷最基层的协调解决机构，反而频繁被群众告上法庭，有些村负债过多，需要卖村部还债。通过调查了解，发现有的村委会、村民小组完全丧失权力，形同虚设，集体日常事务由村民代表处理，集体资产统一收回管理，有些村组甚至发生暴力事件。这些地方一旦有纠纷诉至法院，协调处理将非常困难。
（三）土地所有权权属不明。根据法律规定，我国农村集体土地实行乡、村、村民小组农民集体所有的三级所有权模式，体现了立足现实和尊重历史的立法精神，但也存在诸多问题，导致土地纠纷的出现。经调查，农村土地所有权证书因权利人未申领尚未完全发放，部分土地权属不明、产籍不清，所有权属处于不确定状态，因土地所有权属引发的涉农土地纠纷渐呈上升之势，甚至原本稳定的土地关系也因尚未确权引发权属争议。而依据《土地管理法》及《实施条例》，农地所有权的归属，应由农地所有者向县级土地主管部门提出申请，县级人民政府核发所有权证书。但相关部门对申请往往不予答复或迟迟不作出认定，使处理纠纷缺乏依据，造成纠纷无法及时解决。 （四）村干部违规操作引发。发包程序违法的土地纠纷，有的乡镇违反集体土地所有权人意志，越权发包土地，引起村民土地承包经营权纷争；以口头协议的形式进行流转，大多处于自发或无序状态；有的合同不规范、内容不完整，程序不完善：强行收回农户承包地。如承包期内用行政命令的办法硬性规定在全村一定范围内承包地收回，统一使用；土地层层转包甚至一地多包渔利，有的未经土地所有权人同意转包，有的转包合同违法等等，导致土地关系混乱引发纠纷。
三、解决江苏沿海地区土地纠纷的对策思考
众所周知，土地纠纷是一种相当复杂的矛盾，不仅涉及到国家资源，而且关乎人民群众的身份权和财产权，理论复杂，政策性强，敏感度高，处理难度大。妥善处理土地纠纷不单纯是法律问题，而是关乎维护农民合法权益，促进沿海大开发的重大社会问题。土地纠纷的处理相当于是一项大的工程，需要多层次、多机构协作与配合。要从根本上解决这些实际存在的土地纠纷问题，仅靠运用司法程序是不够的，必须实施综合性防治措施，统筹安排，及时排查，发现和消除涉及土地问题的不安定因素，为沿海开发和新农村建设的/顷利推进创造和谐稳定的社会环境。
（一）妥善处理土地纠纷案件。由于土地纠纷案件政策性很强，极易引发群体上访，影响社会安定，因此对这类纠纷的处理，法院应当慎重立案，属于法院受理的土地侵权、土地承包合同等纠纷，应充分保护当事人的诉讼权利，依法及时立案受理，防止久拖不决激化矛盾，引发群众上访或影响农业生产。不属于法院受理范围的，如未经政府处理的土地权属争议、拆迁补偿纠纷等法院不应先行受理，而是及时作好来诉农民的疏导工作，并告知其解决问题的途径。另外，土地纠纷中的法律漏洞较多，法律规定不明晰，处理难度较大。法院处理这类案件时要充分利用调解手段解决纷争，将调解贯穿办案的始终，努力化解矛盾纠纷，严防土地纠纷激化引起群体性事件。同时我们要搞好纠纷的预测，力争把纠纷化解在萌芽状态，为更稳妥的处理好纠纷奠定基础。要增强敏锐性和处理应急事件的能力。要掌握这类纠纷的信息，及时发现导致纠纷的潜在因素，有针对性地采取措施，并加强与各部门联系合作，提前制定应急预案，随时做好处理突发事件的准备，严防这类纠纷激化引起群体性事件。
（二）加强对农村土地的法律保护。《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规为土地承包实行法律保护提供依据，但实践中落实不到位，权属争议、侵害农民上地承包经营权的现象还普遍存在，因此应加强农村土地的法律保护。要强化农村土地权属的公示。在当前农村土地纠纷相对增多的时期，在稳定现有农村土地权属关系的前提下，应当注重发放涉及农村土地的国有土地使用权证和集体土地所有权证，明确农村土地的权属，明确土地之间的界限，长远稳定农村土地固有权属。而农村土地承包经营权证具有不动产权利凭证的性质和作用，许多地方承包经营权证书尚未完全发放到农户手中，有些证书内容过于简单，并不能反映土地权属的界限，一旦发生纠纷则无法发挥有效的证明作用。因此，准确及时地发放土地权属证书，对稳定农村土地关系具有十分重要的意义。要依法确立土地承包的期限。《农村土地承包法》虽然分别规定了耕地、草地和林地的承包期限，但法律仍可仅就该权利的期限设定最短或最长限制，实际承包期双方可通过合同协商解决，体现法定和意定的有机结合，既有利于保护承包人的利益，也能考虑到各地农村的具体情况和双方当事人的实际要求。要依法确定承包经营权内容。法律应当确认承包经营权人有权自主决定生产经营和处置产品，有权将承包经营权出租、转包、入股、互换或依法转让；在承包期内承包的土地依法由国家征收或集体使用的，有权依法获得相应的补偿；承包期满，有优先承包权。
（三）完善土地纠纷的解决机制。要尽早落实农业承包合同的仲裁制度。仲裁机构是乡镇级的基层组织，其处理承包纠纷更易掌握准确的信息，裁决更具有可执行性和可接受性。但实际上，农业承包合同仲裁制度的作用并未真正发挥出来。原因是多方面的，有法律制度本身原因，有地方政府和人民群众对参与仲裁的积极性不高的因素。因此，应建立和完善农业承包合同仲裁机制，使纠纷尽可能通过仲裁方式解决。一方面要建立和规范农业承包合同仲裁机构，由区县的农村合作经济管理部门主管，每一个乡（镇）的农村合作经济管理站设立一个仲裁员；另一方面建议在立法上建立农业承包合同纠纷的仲裁前置制度，即规定农业承包合同纠纷在诉讼之前要经过仲裁机构的仲裁。要尽快提高农村基层组织的管理能力。农村基层组织管理农村各项事务，与农民最接近，最了解农村土地的现状及纠纷的起因，更便于因势利导的调解矛盾，在处理土地纠纷问题中发挥更大的作用。但正如上文所述，现在许多村委会职能在不断弱化，力口强农村基层村党支部和村民委员会组织建设，增强其权威性和凝聚力势在必行、刻不容缓。因此，农村基层干部作为农村各项工作的领导者和组织者，一要签订农村承包合同，必须坚持合法、平等、自愿的原则，严禁损害群众和集体利益；二要依法管理农村与土地相关的承包合同，特别是涉及农民利益的土地承包、土地流转等，都要依法纳入合同管理；三是不断规范自身行为，依法行政，以良好的形象带动群众，取信于民。要尽力构建纠纷诉前调解的服务机制。要加强人民调解组织建设。尽管各乡镇、街道和村（居）委会组建了人民调解委员会，但多为司法所兼职，其职能多、任务重、人员少的现状很难适应调解工作的需要。建议加强司法所规范化建设，增加人员编制，并给予一定办案补贴。对专职调解员建议实行准入制度，调解员要通过国家统一的资格考试，取得资格证书，实行持证上岗。要建立诉前委托调解机制。对未经人民调解委员会调解的纠纷，当事人愿意接受人民调解的，暂缓立案，委托调解。调解成功的，出具人民调解协议书，可以不再进入诉讼程序。当事人要求法院出具调解书的，由法院立案根据调解协议书的内容出具调解书。对于人民调解以及法院诉前调解均不成功的，方可进入诉讼程序。要建立联动机制。随着基层矛盾纠纷日益增多和复杂，很多跨地区、跨部门的矛盾纠纷需要相关部门共同协调配合解决。因此，迫切需要建立健全各级党委、政府领导协调的，信访、综治、公安、法院、检察院及相关部门单位参与的矛盾纠纷联调机制，进一步明确职责分工，相互协作，调处辖区内的矛盾纠纷，把人民调解、行政调解和司法调解做到有机结合。
一、江苏沿海地区土地纠纷的主要类型
从土地纠纷产生的原因角度分析，土地纠纷发案多、处理难，除政策、政府、村组干部及城市建设等共性因素外，还存在一些自身特点。滨海县土地纠纷主要有以下几种类型：
（一）林权改制引发的纠纷。县委县政府号召在县范围内大栽意杨树，各乡镇均下达文件组织实施，并同步实施林权改制，要求各村组一律将原集体林地对外发包。这项工作由于时间短，任务重，村组干部缺乏经验，发包程序普遍存在瑕疵。随着市场变化和林木升值，承包人利益成倍增长，其他村民心理不平衡，由此引发的纠纷多数是要求确认承包合同无效，集体收回林地，并伴有村民群访。一旦合同被宣告无效，将会造成极大的社会不公，而村民集访的压力迫使必须进行利益调整。这类纠纷影响较大，支持与否都关系到县范围内的承包合同，使大量合同处于不稳定状态。
（二）沿海工业园及乡镇工业园建设引发的纠纷。2003年沿海工业园开始征地建设，土地征用补偿类纠纷大量出现。在其后的几年间，县委组织各条线人员进驻园区，帮助解决征地及土地补偿金、安置费、青苗和附着物补偿费分配方面的纠纷。直到2008年，因补偿费分配而引起的纠纷才最终处理结束。紧接着，各乡镇也根据本地区的特点，在中心镇周围建设民营开发园，征地拆建，与之相关的矛盾再次出现，个访、集访不断。
（三）滨海港开发建设引发的纠纷。国家取消农业税后，农村土地价值凸显，纠纷有所增多。而随着滨海港开发建设的不断推进，沿海乡镇特别是滨海港镇的地价飙升，土地纠纷数量大、种类多。仅2013年，滨海县法院受理的农村土地纠纷案件就是前三年同类案件收案总数的2倍。而且由港口开发而引发的纠纷，案件类型多，影响大，敏感度高，动辄引起群体性事件。较之以前相对单一的纠纷形式，现在的土地纠纷类型多样，林权纠纷、鱼塘纠纷、承包地纠纷、宅基地纠纷、拆迁安置补偿纠纷、土地流转、违规收回土地，离婚分割承包地等类型的案件不断增多。此外，由于土地承包费、林木价格上涨以及港区征地的不断扩大，利益分化驱使集体经济组织成员产生心理不平衡，极易引起矛盾激化和集体性上访事件。近年来，港区已发生不同规模的百姓群访、集访事件10余次。
（四）村民之间转包土地引发的纠纷。法律规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可依法采取转包方式流转。农民把自己的承包土地转包给其他村民耕种，在履行转包协议中发生矛盾，双方不能协调一致，诉请法院解决。这类转包案件表现形式多样，有的因土地流转过程中没有签订合同，或者即使有土地流转合同，但对双方权利义务关系规定不明确而成诉的；有的是转包后反悔的；有的是因不同意再转包要求收回的；有的是合同内容不明确，要求确认转包还是转让的。
（五）村民弃田、抛荒引发纠纷。二轮土地承包伊始，部分农民外出打工，有的承诺不要承包田，有的弃田抛荒，农村集体经济组织为避免承包田负担落空，将其重新发包给他人耕种，后因土地价值的的上涨，有的打工人员回村主张返还承包田，引起与现任承包人以及发包人的争议，此类纠纷在农村中较为普遍且近年来呈上升趋势，问题较为突出。
（六）补偿款分配不公引发的纠纷。因分配款涉及村民的根本利益，村民之间因征地补偿款之争较为激烈，村民因分配方案难以完全形成一致而产生纠纷。
二、江苏沿海地区土地纠纷频发的原因分析
（一）涉地政策法规的多变性。我国对农业土地承包经营中产生纠纷的解决，过去主要依靠政策调整，多年来农村土地政策不太稳定，几经变化，土地变动相对缓慢和滞后，政策的多变性造成农村土地现状混乱，使土地承包法无法快速运行。近年来，国家对农村和农业政策的调整以及市场不确定因素的影响，农村土地收益增加，各种利益关系需要重新调整，导致农村土地纠纷的大量产生。现实和法律的再次脱节，给处理这类纠纷带来新的困难，通过诉讼程序将不利于矛盾解决，只有通过协调方式处理。如“一女二嫁”土地确权问题，抛茺引起的承包权纠纷，土地增值后的利益分配问题等。
（二）基层组织控制力弱化。基层组织社会控制力弱化已成为普遍的现象。社会转型期使人情社会逐渐走向理性社会，人的组织认同感、归属感逐渐淡化，基层组织的社会控制力明显弱化。这一点在农村表现得尤为突出。乡村基层组织自律不严，民主法制意识淡薄，对群众的号召力、凝聚力和说服力大大减弱。许多土地纠纷的发生，均是由于村基层组织错误决策或违反民主议定原则而引起。有的村干部以权谋私，低价发包、多年不收承包金等损害群众利益的行为经常发生，群众对立情绪大。基层组织非但不能成为土地纠纷最基层的协调解决机构，反而频繁被群众告上法庭，有些村负债过多，需要卖村部还债。通过调查了解，发现有的村委会、村民小组完全丧失权力，形同虚设，集体日常事务由村民代表处理，集体资产统一收回管理，有些村组甚至发生暴力事件。这些地方一旦有纠纷诉至法院，协调处理将非常困难。
（三）土地所有权权属不明。根据法律规定，我国农村集体土地实行乡、村、村民小组农民集体所有的三级所有权模式，体现了立足现实和尊重历史的立法精神，但也存在诸多问题，导致土地纠纷的出现。经调查，农村土地所有权证书因权利人未申领尚未完全发放，部分土地权属不明、产籍不清，所有权属处于不确定状态，因土地所有权属引发的涉农土地纠纷渐呈上升之势，甚至原本稳定的土地关系也因尚未确权引发权属争议。而依据《土地管理法》及《实施条例》，农地所有权的归属，应由农地所有者向县级土地主管部门提出申请，县级人民政府核发所有权证书。但相关部门对申请往往不予答复或迟迟不作出认定，使处理纠纷缺乏依据，造成纠纷无法及时解决。 （四）村干部违规操作引发。发包程序违法的土地纠纷，有的乡镇违反集体土地所有权人意志，越权发包土地，引起村民土地承包经营权纷争；以口头协议的形式进行流转，大多处于自发或无序状态；有的合同不规范、内容不完整，程序不完善：强行收回农户承包地。如承包期内用行政命令的办法硬性规定在全村一定范围内承包地收回，统一使用；土地层层转包甚至一地多包渔利，有的未经土地所有权人同意转包，有的转包合同违法等等，导致土地关系混乱引发纠纷。
三、解决江苏沿海地区土地纠纷的对策思考
众所周知，土地纠纷是一种相当复杂的矛盾，不仅涉及到国家资源，而且关乎人民群众的身份权和财产权，理论复杂，政策性强，敏感度高，处理难度大。妥善处理土地纠纷不单纯是法律问题，而是关乎维护农民合法权益，促进沿海大开发的重大社会问题。土地纠纷的处理相当于是一项大的工程，需要多层次、多机构协作与配合。要从根本上解决这些实际存在的土地纠纷问题，仅靠运用司法程序是不够的，必须实施综合性防治措施，统筹安排，及时排查，发现和消除涉及土地问题的不安定因素，为沿海开发和新农村建设的/顷利推进创造和谐稳定的社会环境。
（一）妥善处理土地纠纷案件。由于土地纠纷案件政策性很强，极易引发群体上访，影响社会安定，因此对这类纠纷的处理，法院应当慎重立案，属于法院受理的土地侵权、土地承包合同等纠纷，应充分保护当事人的诉讼权利，依法及时立案受理，防止久拖不决激化矛盾，引发群众上访或影响农业生产。不属于法院受理范围的，如未经政府处理的土地权属争议、拆迁补偿纠纷等法院不应先行受理，而是及时作好来诉农民的疏导工作，并告知其解决问题的途径。另外，土地纠纷中的法律漏洞较多，法律规定不明晰，处理难度较大。法院处理这类案件时要充分利用调解手段解决纷争，将调解贯穿办案的始终，努力化解矛盾纠纷，严防土地纠纷激化引起群体性事件。同时我们要搞好纠纷的预测，力争把纠纷化解在萌芽状态，为更稳妥的处理好纠纷奠定基础。要增强敏锐性和处理应急事件的能力。要掌握这类纠纷的信息，及时发现导致纠纷的潜在因素，有针对性地采取措施，并加强与各部门联系合作，提前制定应急预案，随时做好处理突发事件的准备，严防这类纠纷激化引起群体性事件。
（二）加强对农村土地的法律保护。《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规为土地承包实行法律保护提供依据，但实践中落实不到位，权属争议、侵害农民上地承包经营权的现象还普遍存在，因此应加强农村土地的法律保护。要强化农村土地权属的公示。在当前农村土地纠纷相对增多的时期，在稳定现有农村土地权属关系的前提下，应当注重发放涉及农村土地的国有土地使用权证和集体土地所有权证，明确农村土地的权属，明确土地之间的界限，长远稳定农村土地固有权属。而农村土地承包经营权证具有不动产权利凭证的性质和作用，许多地方承包经营权证书尚未完全发放到农户手中，有些证书内容过于简单，并不能反映土地权属的界限，一旦发生纠纷则无法发挥有效的证明作用。因此，准确及时地发放土地权属证书，对稳定农村土地关系具有十分重要的意义。要依法确立土地承包的期限。《农村土地承包法》虽然分别规定了耕地、草地和林地的承包期限，但法律仍可仅就该权利的期限设定最短或最长限制，实际承包期双方可通过合同协商解决，体现法定和意定的有机结合，既有利于保护承包人的利益，也能考虑到各地农村的具体情况和双方当事人的实际要求。要依法确定承包经营权内容。法律应当确认承包经营权人有权自主决定生产经营和处置产品，有权将承包经营权出租、转包、入股、互换或依法转让；在承包期内承包的土地依法由国家征收或集体使用的，有权依法获得相应的补偿；承包期满，有优先承包权。
（三）完善土地纠纷的解决机制。要尽早落实农业承包合同的仲裁制度。仲裁机构是乡镇级的基层组织，其处理承包纠纷更易掌握准确的信息，裁决更具有可执行性和可接受性。但实际上，农业承包合同仲裁制度的作用并未真正发挥出来。原因是多方面的，有法律制度本身原因，有地方政府和人民群众对参与仲裁的积极性不高的因素。因此，应建立和完善农业承包合同仲裁机制，使纠纷尽可能通过仲裁方式解决。一方面要建立和规范农业承包合同仲裁机构，由区县的农村合作经济管理部门主管，每一个乡（镇）的农村合作经济管理站设立一个仲裁员；另一方面建议在立法上建立农业承包合同纠纷的仲裁前置制度，即规定农业承包合同纠纷在诉讼之前要经过仲裁机构的仲裁。要尽快提高农村基层组织的管理能力。农村基层组织管理农村各项事务，与农民最接近，最了解农村土地的现状及纠纷的起因，更便于因势利导的调解矛盾，在处理土地纠纷问题中发挥更大的作用。但正如上文所述，现在许多村委会职能在不断弱化，力口强农村基层村党支部和村民委员会组织建设，增强其权威性和凝聚力势在必行、刻不容缓。因此，农村基层干部作为农村各项工作的领导者和组织者，一要签订农村承包合同，必须坚持合法、平等、自愿的原则，严禁损害群众和集体利益；二要依法管理农村与土地相关的承包合同，特别是涉及农民利益的土地承包、土地流转等，都要依法纳入合同管理；三是不断规范自身行为，依法行政，以良好的形象带动群众，取信于民。要尽力构建纠纷诉前调解的服务机制。要加强人民调解组织建设。尽管各乡镇、街道和村（居）委会组建了人民调解委员会，但多为司法所兼职，其职能多、任务重、人员少的现状很难适应调解工作的需要。建议加强司法所规范化建设，增加人员编制，并给予一定办案补贴。对专职调解员建议实行准入制度，调解员要通过国家统一的资格考试，取得资格证书，实行持证上岗。要建立诉前委托调解机制。对未经人民调解委员会调解的纠纷，当事人愿意接受人民调解的，暂缓立案，委托调解。调解成功的，出具人民调解协议书，可以不再进入诉讼程序。当事人要求法院出具调解书的，由法院立案根据调解协议书的内容出具调解书。对于人民调解以及法院诉前调解均不成功的，方可进入诉讼程序。要建立联动机制。随着基层矛盾纠纷日益增多和复杂，很多跨地区、跨部门的矛盾纠纷需要相关部门共同协调配合解决。因此，迫切需要建立健全各级党委、政府领导协调的，信访、综治、公安、法院、检察院及相关部门单位参与的矛盾纠纷联调机制，进一步明确职责分工，相互协作，调处辖区内的矛盾纠纷，把人民调解、行政调解和司法调解做到有机结合。