浅谈土地资源的节约集约利用

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  摘 要:针对土地利用中土地结构和布局不合理,建设用地粗放,土地利用率低,后备资源少,土地开发空间不足,耕地数量每年逐渐减少等问题,我们要充分认识到节约集约利用土地的重要性。并通过规划、计划的调控作用,充分利用闲置土地,完善建设用地储备制度,做好土地开发整理工作,加强监督检查,全面落实节约集约用地责任,使每个人都意识到要节约集约用地,达到坚守18亿亩耕地红线不动摇。
  关键词:土地资源;节约集约;利用;措施
  1我国土地资源的基本情况及利用中存在的问题
  我国虽然拥有960万平方公里的土地,但我国是人口大国,人均耕地资源相对不足,人均耕地只有1.39亩,仅为世界人均耕地的1/3。而且我国的人口还将继续增加,对耕地的需求会进一步增大,人增地减的矛盾会进一步加剧。
  (1)土地利用结构和布局不合理,产出效率低。
  建设用地规模模糊,土地利用结构不合理。许多城市开发建设中盲目批地、上项目,导致结构失衡,投资强度和用地定额不能实现双向调控。许多城市“摊大饼”式地外延扩张,热衷于宽马路、大广场建设,建设用地集约利用程度不高。在广大农村,空闲住宅、空心村、闲散地大量存在,土地浪费严重。
  (2)土地利用十分粗放,利用率不高。
  城镇规划范围内存在大量闲置和批而未供的土地,城市闲置地占5%,城市容积率低,还有40%属于低效用地,粗放浪費现象比较严重。
  (3)土地供需矛盾日益突出。
  近几年,全国建设用地的需求每年都在1200万亩左右,但只能满足50%的需求,“十一五”期间和今后15年,是我国经济社会发展的重要“战略机遇期”,也是资源供需矛盾的凸显期,建设用地将进一步增加,经济社会发展对土地资源的依赖程度更高,土地资源供需矛盾将日益加剧和长期存在。
  (4)耕地数量还在逐渐减少,建设可占用耕地面积越来越少。
  据统计,1996—2007年的11年间,我国净减耕地1.25亿亩,平均每年净减少1230万亩。主要是建设用地增长过快,造成了耕地的大量流失,且呈逐年加快的趋势。国务院已做出决定,到2020年18亿亩耕地不能减少,这是一条不可逾越的红线。2007年全国耕地是18.26亿亩,还剩2600万亩,每年只能占用200万亩,仅占建设用地需求总量的1/6,这将直接威胁18亿亩耕地的红线。所以,建设用地的供给将面临十分巨大的压力。
  (5)后备资源少,土地开发空间严重不足。
  据测算,我国土地开发潜力最大为1亿亩左右,土地整理潜力最大约8000万亩,土地复垦潜力近1400万亩,后备资源总潜力约为2亿亩。这只是潜力,而有些潜力根本不可能变成现实的耕地资源。
  (6)违规违法用地突出。
  一些地方为单纯追求GDP,盲目招商引资,为了使项目尽快“落地”,不惜以违法违规为代价,闯红线、碰高压线。一是“以租代征”,用农用地搞非农业建设。二是突破开发区范围,擅自扩大开发区面积,有的还以各种名义新设各类开发区、工业集中区等。三是在没有依法取得建设用地的审批手续的情况下,就擅自先征地、供地、施工建设。
  2我国土地资源节约集约利用的措施
  (1)要充分利用规划、计划的调控作用。
  目前的土地利用方式粗放,建设用地规模模糊,土地利用结构不合理等,这些都是致使土地利用效率低下的原因。要强化土地利用总体规划对土地利用的整体控制和统筹协调作用,协调好各类相关规划(城市规划、交通等基础设施规划、产业规划等)与土地利用总体规划的衔接,所确定的各类建设用地规模要符合土地利用总体规划的安排。充分发挥土地利用总体规划和土地利用年度计划的作用,严格控制建设用地总量,使每个建设项目都符合合理的用地规模,合理的用地布局,合理的土地用途,能少用地的就不多用,能用劣地的就不用好地,节约每一寸土地尤其是耕地,大力提倡集约用地水平。
  规划的影响是长远的,而且很难改变,要想使土地能够适度利用,使土地的利用强度和收益水平达到最佳状态,只有将节约集约原则贯穿到规划当中,才能从源头上防止土地的浪费。
  (2)要充分利用闲置土地,提高现有土地利用效率。
  节约集约用地,眼睛不能一味地向外,一搞建设就想到新占土地,而是要认真组织开展建设用地普查评价,对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估,把空闲、废弃、闲置和低效利用的土地作为今后土地开发利用的重点,努力提高建设用地利用率。
  首先要全面清查,摸清底数,让闲置土地无处藏身。然后在摸清底数的基础上,把工作重点转移到加快处置方面,主要对城市内影响较大,闲置时间较长的闲置土地进行梳理,在分析找准原因的基础上,提出每一块地的处置方案,并以此为突破口,带动整个闲置土地的处置工作。针对闲置土地成因复杂的现实情况,本着严格执行法律法规考虑历史因素,重在解决问题,最大程度发挥土地效益的原则,提出对不同类型的闲置土地区别对待,分类处理。从处置闲置土地的实践来看,采取收回是一项必不可少的强力措施,但收回不是目的,而是手段,督促开工,加快建设才是目的,只有让闲置土地动起来才能达到发挥土地效益的作用。
  在对原有闲置土地进行处置的同时,要加大用地管理力度,加强批后监管措施,严防出现新的闲置土地。通过进一步规范用地审批,严把建设用地预审关、报批关、批后跟踪管理关,及时掌握土地供应和开发利用状况,定期进行评价分析,加强对建设用地的监管和对项目单位建设进度的跟踪监督,使新开工项目基本不再出现闲置现象。
  (3)要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用,完善建设用地储备制度。
  国务院《关于促进节约集约用地的通知》提出,要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用,完善建设用地储备制度。我国的土地市场正处在由政府行政配置向市场配置的转变中,为增强政府对土地市场的调控能力,解决我国土地市场早期出现的总量失控、资产流失,促进土地市场健康发展,建立了土地储备制度。
  通过土地储备,使政府掌握了土地的“统一收购权”,逐步加强对土地一级市场制度的垄断供应,确保土地供应的合法性,减少违法用地、多头供地、越权批地等现象的发生,有效地调控土地供需市场,为逐步建立一个公开、公平、公正、高效的土地市场打下了基础,并盘活了存量土地资产,有助于土地供应实现由“增量为主”向“存量为主”的转变。建立土地储备,也是推行招拍挂出让等市场方式配置土地资源的现实需要。
  (4)加强监督检查,全面落实节约集约用地责任。
  建立节约集约用地考核制度。要把节约集约用地考核纳入市、县经济社会发展综合评价体系,使各级政府及相关部门领导切实承担起推进节约集约用地责任。建立节约集约用地的监测,主要是做好土地市场动态监测和土地变化状况监测。及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息。对批多用少、占而不用的土地,坚决依法收回,重新配置。做好年度土地变更调查,建立土地利用现状数据库,全面掌握各类土地变化状况。重点监测各地新增建设用地、耕地减少和违法用地等情况,监测结果要向社会公开。
  建立节约集约用地的监管机制,批前要严格依照土地利用总体规划、国家产业政策和建设用地指标体系等规定,对项目用地各项指标进行审查并提出预审意见,项目没有达到集约用地规定的,预审不通过,不予安排用地计划;批中要加强建设用地定额管理,严控新增用地总量,依据省规定的定额指标及市规定的单位面积投资强度等因素,综合确定供地数量,坚决核减超指标的用地,制止浪费土地、粗放用地行为;批后要加强日常监督检查,实施全程监管,督促用地单位按集约用地的规定开发利用土地。我们要做好土地资源的节约集约利用的宣传,使每个人都意识到节约集约用地需要全社会的努力,使节约集约用地逐步成为全社会特别是政府的自觉行动。
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