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摘要：《中华人民共和国预算法》明确规定地方政府不能举债，《预算法》第20条明文规定：地方各级政府预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；第28条规定：除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。但这并不意味着我国地方政府不存在债务。现实中的地方政府各职能部门自觉或不自觉地公开或隐藏地，直接或间接地借了大量的债务。本文将分析这一现象背后的原因，以及地方政府负债问题对我国经济、社会等各个方面所造成的影响，并提出相应的对策。
关键词：地方政府 地方政府的债务问题 影响与对策
一、我国地方政府债务问题的现状及原因分析
（一）、目前我国地方政府负债情况
政府债务一般是指政府或者其所属的行政机构等举借的债务，是政府为履行其职能的需要，依据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。目前我国现行法律对政府举债行为进行了严格地限制，但是当一级政府无力承担它所担的支出责任时，这时政府就存在了事实债务了。虽然我国地方政府的举债行为既不合法也不合规，但实际上，我国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营。《21世纪经济报道》2004年的一篇报道指出，目前我国地方政府举债类型至少有四种，最大金额的是由地方政府出面担保或提供变相担保，为企业向银行贷款融资提供方便--也就是地方政府融资平台债务；此外还有社会保障资金缺口、拖欠中小学教职工工资、拖欠企业工程建设项目施工款等。
2010年6月23日，审计署审计长刘家义向第十一届全国人大常委会第十五次会议报告了2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，首次披露了地方政府性债务问题。审计署披露的情况显示，通过审计调查18个省、16个市和36个县本级政府，截至2009年底这些地方的政府性债务余额高达2.79万亿元；其中，2009年以前形成的债务余额为1.75万亿元，当年新增1.04万亿元。有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。不论这些数据是否确切，地方政府负债累累已经是不争的事实了。
（二）、我国地方政府债务问题的原因分析
1、分税制改革以来，地方财权和事权的不对称现象加剧，造成地方财政的捉襟见肘。
我国从1994年实行分税制改革以来，地方政府的财权与事权的不对称进一步加剧。许多地方政府依靠财政预算和很少的一部分转移支付根本无法承担本级政府所承担的财政支出责任。
从我国基层财政来看，"1994年收支缺口约700亿，1998年达到1000亿，2002年增加到3000亿，2005年达到了5204亿"。①另外，目前我国的转移支付制度相对滞后不够科学。"一些转移支付项目没有考虑各个地方收入能力和支出需求之间的客观差异，缺少合理的标准，原体制补助和税收返还还基本上不具有均等化效果，实际上是延续了各地区的既得利益格局，从转移支付的形式看，一般性转移支付比重相对较低。"②另外，过多的配套资金，也加重了地方尤其是县乡财政负担，这样的转移支付不仅难以有效解决地方尤其是县乡财政困难的局面，反而可能会适得其反。
2、地方政府为了发展经济，刺激经济而造成财政收支不平衡。
我国政府在经济发展中发挥着重要作用。地方政府为了招商引资，促进当地经济发展，需要建设和完善配套的基础设施。地方政府之间招商引资的竞争，为了吸引资源尤其是资金会提供高标准的公共服务，另一方面又尽可能降低税收负担，比如税收减免政策甚至是税收返还政策。在税收减免方面，我国相关法律规定，外资企业可以享受基本税15%及所得税"两免三减半"的优惠政策，但部分地区的税收优惠政策甚至变成了"四免四减"、"五免五减"、"十减十免"。政府为促进经济的行为一方面使政府在支出方面增加，而在收入方面却没有增加甚至是减少，从而加剧了地方政府的财政收支不平衡，导致地方政府不得不举债度日。
3、在当前主导的"GDP"政绩观下，政府官员行为的异化也是造成地方政府债务的重要因素。
当前我国大力发展经济，经济增长率始终是各级政府追求的一个重要甚至是首要的目标。在GDP指标的考核下，"晋升竞赛"逼迫地方政府具有了强烈的"政绩冲动"，地方官员一方面会积极吸引私人投资，另一方面在私人投资不足的情况下，产生了盲目举债、过度融资的行为，并通过加大政府投资的规模来促进当地经济增长。这在一定程度上造成了政府的财政困境。另外，一些政府官员不顾当地财政的承受能力大搞所谓的"面子工程"、"形象工程"，给当地的老百姓带来了沉重的经济负担，也使得原本已经困难的财政雪上加霜。
上述几个方面是造成我国地方政府财政上巨大压力的主要因素。越到基层，财政上的入不敷出的矛盾越突显。为了缓解财政压力，弥补财政缺口，许多地方政府就通过各种途径筹集资金，如各种行政性收费，更主要的方式就是大规模举债。那么我国目前地方政府的债务问题将会给我国经济、政治等其他方面会带来什么影响？
二、地方政府的债务问题所造成的影响
（一）、积极影响
1、在一定程度上有利于促进当地的经济、社会发展。
地方政府的举债行为一方面将社会闲散资金筹集起来，暂时缓解了政府财政上的压力，有利于提高我国资金的利用率，促进资源的优化配置。另一方面，地方政府通过举债可以建设一些基础设施项目，这可以直接或间接地扩大社会需求，促进当地经济发展和提供就业机会；同时也可以提高人民生活的水平。
2、有利于政府正常履行其职能，保障公共产品的供给。
提供公共产品是地方政府的重要职责，但是这一职责的履行需要一定的财力人力物力，而这一切都与政府的财政有关。当政府财政出现问题时，势必会影响到政府正常工作的开展，也无法正常地为当地居民提供公共产品。因此，地方政府合理的负债行为在一定程度上有利于政府发展经济保障公共产品的供给从而提高公共福利水平。
3、有利于维护地方经济和社会的稳定。
地方政府适度的举债可以促进当地经济的持续发展，可以保障公共产品的正常供给，提供一定的就业机会，使人民安居乐业，从而有利于维护地方经济和社会的稳定。
（二）、消极影响
虽然我国地方政府的举债行为可以产生积极的影响，但是由于各种因素，如相关法律制度的缺失及监管不力，地方政府的债务问题所产生的消极影响更需要引起我们的注意。
1、不利于我国金融市场的健康稳定发展。
我国地方政府债务中的最大金额是由地方政府出面担保或提供变相担保，为企业向银行贷款融资提供方便--也就是地方政府融资平台债务。近些年，我国地方政府融资规模越来越大，许多专家担心由于一些地方政府特别是县级以下政府融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，一些融资平台的项目投资不能收回成本。一些数据表明，2005年我国地方政府的直接显形债务高达4000亿元，而在2009年我国地方政府已经超过5万亿。在这5万亿天文数字的债务中，源自银行贷款的比例高达90%。一旦地方政府融资平台的资金链断裂，地方政府无力偿还这些债务，那么势必会造成商业银行的大量坏帐死帐，不良贷款几率上升，不利于我国金融业的健康稳定发展。
2、造成资金使用效率不高，资金滥用现象严重。
虽然我国法律对于地方政府举债行为进行了严格限制，但是地方政府通过地方融资平台达到了举债的目的。而由于地方政府融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范再加上监管不力导致资金滥用现象非常普遍。"滥用资金表现在以下方面：一是资金投向随意性，即举债而得的资金在贷款时就没有明确用途，二是举债额度无节制。"③地方政府在资金使用时随意性较大，账目不透明，加上相关制度缺失也造成贪污腐败、挪用私占、挥霍浪费等问题频发。还有一些不符合当地经济社会发展需要的政绩工程屡屡出现。3、造就不可持续的土地财政和削弱中央的宏观调控政策。
当前我国地方政府一方面无法改变在财政体制中的相对弱势的地位，另一方面地方官员又需要掌握更多的经济资源以实现更快的经济增长率，以使自己在"晋升锦标赛"中胜出从而实现自我职位的升迁。在不断加大的财政压力下，地方政府将眼光瞄向土地出让金。西方发达国家，税收收入占财政收入的比重一般都在90%以上。而目前我国2009年全国土地出让金额高达15910.2亿元，占地方财政收入48.8%；2010年全国土地出让金达27111亿，占地方财政收入76.6%。④这些数据反映了地方政府财政对土地出让金的极度依赖。地方官员"寅吃卯粮"，而不考虑可持续发展。另外由于地方财政严重依赖土地出让金，这就造成了中央政府与地方政府间的利益博弈，一方面中央政府希望通过宏观政策将房价回归到合理的水平，另一方面严重依赖土地出让金的地方政府需要高房价来维持土地财政模式的运转。事实表明，中央几次调控房价的政策效果并不如人意，房价不降反升，给国家和社会带来了治理难题。
三、我国地方政府债务问题的对策建议
1、进一步深化税收体制改革，优化国家财政体制。
应该进一步细化中央政府和地方各级政府的事权与财权，按照事权与财权相一致的原则，以事权定财权，划分支出范围，属于哪一层级政府的责任，要由哪一层级政府来负责其支出责任。另外还应该将地方政府债务纳入预算管理，从落实偿债资金入手，结合预算编制改革，建立起一套科学有效的地方政府债务管理机制，以预算约束地方政府的举债和还债行为。另外还应该完善我国财政转移支付制度，加强对转移支付资金的管理和监督，通过修订和制定相关财税基本法律、配套法规，从而实现财政转移支付的法治化。
2、地方政府举债行为合法化。
目前，我国地方政府在法律上是没有举债权的，而从现实看，尽管地方政府不允许举债，但各级地方政府债台高筑却已经是事实。"因此，我国应该修改相关法律规定，赋予地方政府合法合理的负债权力，让隐性问题显性化，使地方政府负债行为透明化、公开化，以采取措施明确加以规范，这样可以避免灰色区域的暗箱操作和不透明产生的种种负面效应。"
3、建立和完善地方政府债务监控管理体制。
要吸取在地方政府负债上的经验教训，根据地方政府负债的特点，加强对地方财政风险的监控。使中央和地方政府及时、有效地把握财政风险状况，及时采取措施，防范和化解地方政府债务风险。另外要对地方政府的举债、用债及还债等一系列环节加强管理，使之规范、透明、合理和高效。
四、小结
地方政府负债过重问题是我国目前一个不可回避的问题，处理不好将会影响到我国经济发展、社会稳定等一系列问题。对于造成这一问题的因素，每个学者都有自己的看法，这些看法都为我们分析地方政府负债问题提供了不同的视角，更为我们解决这一问题提供了许多思路。
注释：
①李森：中国基层财政困境问题研究：症结与出路[M]，上海：上海三联书店，2009年版，第143页．
②王军：中国转型期公共财政[M]，北京：人民出版社，2007年版，第151页．
③柳士双：我国地方政府负债的影响与对策[J]，东莞理工学院学报，2010年8月．
④数据来源于国土资源部和媒体报道．
参考文献：
[1]李康：我国地方政府债务问题研究[J]，中共中央党校硕士学位论文，2010年5月．
[2]易毅：现行体制下我国"土地财政"问题的解决[J]，经济师，2009年第5期．
[3]李森：中国基层财政困境问题研究：症结与出路[M]，上海：上海三联书店，2009年版．
[4][美] 丹尼斯 C.缪勒，杨春学译：公共选择理论[M]，北京：中国社会科学出版社，1999 年版．
作者简介：倪慧萍（1986-），女，安徽省黄山市人，现为东南大学人文学院行政管理专业2010级硕士研究生。顾艳（1986-），女，安徽省六安市人，现为东南大学人文学院行政管理专业2010级硕士研究生。
关键词：地方政府 地方政府的债务问题 影响与对策
一、我国地方政府债务问题的现状及原因分析
（一）、目前我国地方政府负债情况
政府债务一般是指政府或者其所属的行政机构等举借的债务，是政府为履行其职能的需要，依据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。目前我国现行法律对政府举债行为进行了严格地限制，但是当一级政府无力承担它所担的支出责任时，这时政府就存在了事实债务了。虽然我国地方政府的举债行为既不合法也不合规，但实际上，我国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营。《21世纪经济报道》2004年的一篇报道指出，目前我国地方政府举债类型至少有四种，最大金额的是由地方政府出面担保或提供变相担保，为企业向银行贷款融资提供方便--也就是地方政府融资平台债务；此外还有社会保障资金缺口、拖欠中小学教职工工资、拖欠企业工程建设项目施工款等。
2010年6月23日，审计署审计长刘家义向第十一届全国人大常委会第十五次会议报告了2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，首次披露了地方政府性债务问题。审计署披露的情况显示，通过审计调查18个省、16个市和36个县本级政府，截至2009年底这些地方的政府性债务余额高达2.79万亿元；其中，2009年以前形成的债务余额为1.75万亿元，当年新增1.04万亿元。有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。不论这些数据是否确切，地方政府负债累累已经是不争的事实了。
（二）、我国地方政府债务问题的原因分析
1、分税制改革以来，地方财权和事权的不对称现象加剧，造成地方财政的捉襟见肘。
我国从1994年实行分税制改革以来，地方政府的财权与事权的不对称进一步加剧。许多地方政府依靠财政预算和很少的一部分转移支付根本无法承担本级政府所承担的财政支出责任。
从我国基层财政来看，"1994年收支缺口约700亿，1998年达到1000亿，2002年增加到3000亿，2005年达到了5204亿"。①另外，目前我国的转移支付制度相对滞后不够科学。"一些转移支付项目没有考虑各个地方收入能力和支出需求之间的客观差异，缺少合理的标准，原体制补助和税收返还还基本上不具有均等化效果，实际上是延续了各地区的既得利益格局，从转移支付的形式看，一般性转移支付比重相对较低。"②另外，过多的配套资金，也加重了地方尤其是县乡财政负担，这样的转移支付不仅难以有效解决地方尤其是县乡财政困难的局面，反而可能会适得其反。
2、地方政府为了发展经济，刺激经济而造成财政收支不平衡。
我国政府在经济发展中发挥着重要作用。地方政府为了招商引资，促进当地经济发展，需要建设和完善配套的基础设施。地方政府之间招商引资的竞争，为了吸引资源尤其是资金会提供高标准的公共服务，另一方面又尽可能降低税收负担，比如税收减免政策甚至是税收返还政策。在税收减免方面，我国相关法律规定，外资企业可以享受基本税15%及所得税"两免三减半"的优惠政策，但部分地区的税收优惠政策甚至变成了"四免四减"、"五免五减"、"十减十免"。政府为促进经济的行为一方面使政府在支出方面增加，而在收入方面却没有增加甚至是减少，从而加剧了地方政府的财政收支不平衡，导致地方政府不得不举债度日。
3、在当前主导的"GDP"政绩观下，政府官员行为的异化也是造成地方政府债务的重要因素。
当前我国大力发展经济，经济增长率始终是各级政府追求的一个重要甚至是首要的目标。在GDP指标的考核下，"晋升竞赛"逼迫地方政府具有了强烈的"政绩冲动"，地方官员一方面会积极吸引私人投资，另一方面在私人投资不足的情况下，产生了盲目举债、过度融资的行为，并通过加大政府投资的规模来促进当地经济增长。这在一定程度上造成了政府的财政困境。另外，一些政府官员不顾当地财政的承受能力大搞所谓的"面子工程"、"形象工程"，给当地的老百姓带来了沉重的经济负担，也使得原本已经困难的财政雪上加霜。
上述几个方面是造成我国地方政府财政上巨大压力的主要因素。越到基层，财政上的入不敷出的矛盾越突显。为了缓解财政压力，弥补财政缺口，许多地方政府就通过各种途径筹集资金，如各种行政性收费，更主要的方式就是大规模举债。那么我国目前地方政府的债务问题将会给我国经济、政治等其他方面会带来什么影响？
二、地方政府的债务问题所造成的影响
（一）、积极影响
1、在一定程度上有利于促进当地的经济、社会发展。
地方政府的举债行为一方面将社会闲散资金筹集起来，暂时缓解了政府财政上的压力，有利于提高我国资金的利用率，促进资源的优化配置。另一方面，地方政府通过举债可以建设一些基础设施项目，这可以直接或间接地扩大社会需求，促进当地经济发展和提供就业机会；同时也可以提高人民生活的水平。
2、有利于政府正常履行其职能，保障公共产品的供给。
提供公共产品是地方政府的重要职责，但是这一职责的履行需要一定的财力人力物力，而这一切都与政府的财政有关。当政府财政出现问题时，势必会影响到政府正常工作的开展，也无法正常地为当地居民提供公共产品。因此，地方政府合理的负债行为在一定程度上有利于政府发展经济保障公共产品的供给从而提高公共福利水平。
3、有利于维护地方经济和社会的稳定。
地方政府适度的举债可以促进当地经济的持续发展，可以保障公共产品的正常供给，提供一定的就业机会，使人民安居乐业，从而有利于维护地方经济和社会的稳定。
（二）、消极影响
虽然我国地方政府的举债行为可以产生积极的影响，但是由于各种因素，如相关法律制度的缺失及监管不力，地方政府的债务问题所产生的消极影响更需要引起我们的注意。
1、不利于我国金融市场的健康稳定发展。
我国地方政府债务中的最大金额是由地方政府出面担保或提供变相担保，为企业向银行贷款融资提供方便--也就是地方政府融资平台债务。近些年，我国地方政府融资规模越来越大，许多专家担心由于一些地方政府特别是县级以下政府融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，一些融资平台的项目投资不能收回成本。一些数据表明，2005年我国地方政府的直接显形债务高达4000亿元，而在2009年我国地方政府已经超过5万亿。在这5万亿天文数字的债务中，源自银行贷款的比例高达90%。一旦地方政府融资平台的资金链断裂，地方政府无力偿还这些债务，那么势必会造成商业银行的大量坏帐死帐，不良贷款几率上升，不利于我国金融业的健康稳定发展。
2、造成资金使用效率不高，资金滥用现象严重。
虽然我国法律对于地方政府举债行为进行了严格限制，但是地方政府通过地方融资平台达到了举债的目的。而由于地方政府融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范再加上监管不力导致资金滥用现象非常普遍。"滥用资金表现在以下方面：一是资金投向随意性，即举债而得的资金在贷款时就没有明确用途，二是举债额度无节制。"③地方政府在资金使用时随意性较大，账目不透明，加上相关制度缺失也造成贪污腐败、挪用私占、挥霍浪费等问题频发。还有一些不符合当地经济社会发展需要的政绩工程屡屡出现。3、造就不可持续的土地财政和削弱中央的宏观调控政策。
当前我国地方政府一方面无法改变在财政体制中的相对弱势的地位，另一方面地方官员又需要掌握更多的经济资源以实现更快的经济增长率，以使自己在"晋升锦标赛"中胜出从而实现自我职位的升迁。在不断加大的财政压力下，地方政府将眼光瞄向土地出让金。西方发达国家，税收收入占财政收入的比重一般都在90%以上。而目前我国2009年全国土地出让金额高达15910.2亿元，占地方财政收入48.8%；2010年全国土地出让金达27111亿，占地方财政收入76.6%。④这些数据反映了地方政府财政对土地出让金的极度依赖。地方官员"寅吃卯粮"，而不考虑可持续发展。另外由于地方财政严重依赖土地出让金，这就造成了中央政府与地方政府间的利益博弈，一方面中央政府希望通过宏观政策将房价回归到合理的水平，另一方面严重依赖土地出让金的地方政府需要高房价来维持土地财政模式的运转。事实表明，中央几次调控房价的政策效果并不如人意，房价不降反升，给国家和社会带来了治理难题。
三、我国地方政府债务问题的对策建议
1、进一步深化税收体制改革，优化国家财政体制。
应该进一步细化中央政府和地方各级政府的事权与财权，按照事权与财权相一致的原则，以事权定财权，划分支出范围，属于哪一层级政府的责任，要由哪一层级政府来负责其支出责任。另外还应该将地方政府债务纳入预算管理，从落实偿债资金入手，结合预算编制改革，建立起一套科学有效的地方政府债务管理机制，以预算约束地方政府的举债和还债行为。另外还应该完善我国财政转移支付制度，加强对转移支付资金的管理和监督，通过修订和制定相关财税基本法律、配套法规，从而实现财政转移支付的法治化。
2、地方政府举债行为合法化。
目前，我国地方政府在法律上是没有举债权的，而从现实看，尽管地方政府不允许举债，但各级地方政府债台高筑却已经是事实。"因此，我国应该修改相关法律规定，赋予地方政府合法合理的负债权力，让隐性问题显性化，使地方政府负债行为透明化、公开化，以采取措施明确加以规范，这样可以避免灰色区域的暗箱操作和不透明产生的种种负面效应。"
3、建立和完善地方政府债务监控管理体制。
要吸取在地方政府负债上的经验教训，根据地方政府负债的特点，加强对地方财政风险的监控。使中央和地方政府及时、有效地把握财政风险状况，及时采取措施，防范和化解地方政府债务风险。另外要对地方政府的举债、用债及还债等一系列环节加强管理，使之规范、透明、合理和高效。
四、小结
地方政府负债过重问题是我国目前一个不可回避的问题，处理不好将会影响到我国经济发展、社会稳定等一系列问题。对于造成这一问题的因素，每个学者都有自己的看法，这些看法都为我们分析地方政府负债问题提供了不同的视角，更为我们解决这一问题提供了许多思路。
注释：
①李森：中国基层财政困境问题研究：症结与出路[M]，上海：上海三联书店，2009年版，第143页．
②王军：中国转型期公共财政[M]，北京：人民出版社，2007年版，第151页．
③柳士双：我国地方政府负债的影响与对策[J]，东莞理工学院学报，2010年8月．
④数据来源于国土资源部和媒体报道．
参考文献：
[1]李康：我国地方政府债务问题研究[J]，中共中央党校硕士学位论文，2010年5月．
[2]易毅：现行体制下我国"土地财政"问题的解决[J]，经济师，2009年第5期．
[3]李森：中国基层财政困境问题研究：症结与出路[M]，上海：上海三联书店，2009年版．
[4][美] 丹尼斯 C.缪勒，杨春学译：公共选择理论[M]，北京：中国社会科学出版社，1999 年版．
作者简介：倪慧萍（1986-），女，安徽省黄山市人，现为东南大学人文学院行政管理专业2010级硕士研究生。顾艳（1986-），女，安徽省六安市人，现为东南大学人文学院行政管理专业2010级硕士研究生。